Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-2082 30. aprill 2025 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Heiki Loot ja Nele Siitam OÜ Hellenurme Veski kaebus Keskkonnaameti 29. juuni 2022. a keskkonnaloa kõrvaltingimuste ja vaideotsuse tühistamiseks Kaebaja OÜ HELLENURME VESKI, esindaja vandeadvokaat Vahur Kivistik Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad Hanna Maria Kokla ja Meelis Järvemägi Kaasatud haldusorgan Muinsuskaitseamet, esindajad Kristo-Taavi Ruus ja Inga Raudvassar Tallinna Ringkonnakohtu 12. aprilli 2024. a otsus OÜ Hellenurme Veski kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 30. juuni 2023. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
12.aprilli 2024. a otsus.
3.Rahuldada kaebus. Tühistada Keskkonnaameti 29. juuni 2022. a korralduse nr DM-115067-18 punktidega I.1.2, I.1.3 ja I.1.4 keskkonnaloale nr KL-512188 määratud kõrvaltingimused ning 1. septembri 2022. a vaideotsus nr 1-7/22/147-3.
Võtta kassatsioonkaebuse lisad asja materjalide juurde.
5.Mõista Keskkonnaametilt OÜ Hellenurme Veski kasuks välja menetluskulu 2250 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ-le Hellenurme Veski kuulub Elva jõel Hellenurme paisul elektrijaam ja vesiveski, mis toimib 2002. a-st muuseumina. Elektrijaama turbiin pärineb 1950. aastatest ja see seati aastal 2005 taas töökorda. Töökorras veskiseadmed pärinevad aastatest 1932‒1933, pais ja paisjärv 19. sajandist ning need on koos mõisaansambliga muinsuskaitse all. Keskkonnaamet on kaebajale korduvalt andnud vee erikasutuslube Hellenurme paisul vee paisutamiseks ja elektri tootmiseks. Kaebajal oli viimati
28.detsembri 2015. a erikasutusluba jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks (vesiveski käitamiseks) kõrvaltingimusega, et Keskkonnaametile tuleb ühe aasta jooksul esitada kalade läbipääsu lahendus (eelprojekt või teostusuuring). Elektritootmine polnud selle loa alusel lubatud. Luba lõppes
31.jaanuaril 2020.
2.Tänapäeval asub Hellenurme pais Elva jõe hoiualal. Paisust allavoolu jääb Elva jõe keskjooks osaliselt Elva maastikukaitsealale. Elva jõe hoiuala Valgamaa osa ja Elva maastikukaitseala kuuluvad
3-22-2082 Elva loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustikku. Paisust vahetul ülesvoolu kulgeb Elva jõe keskjooks Otepää hoiualal ja Otepää looduspargis. Viimased kuuluvad Natura 2000 võrgustikku Otepää loodusala koosseisus. Nimetatud hoiu- ja kaitsealade kaitse-eesmärk on muuhulgas Nõukogu 21. mai 1992. a direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) II lisas nimetatud liikide hariliku hingu ja paksukojalise jõekarbi, Elva maastikukaitsealal ka rohe-vesihobu kaitse. Elva jõe hoiuala kaitse-eesmärk on muuhulgas loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade – kaitse (Vabariigi Valitsuse
15.detsembri 2005. a määruse nr 311 „Hoiualade kaitse alla võtmine Valga maakonnas“ § 1 lg 1 p-d 3 ja 15; 10. märtsi 2016. a määruse nr 29 „Elva maastikukaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri“ § 1 lg 2 p 3; 18. detsembri 2016. a määruse nr 135 „Otepää looduspargi kaitse-eeskiri“ § 1 lg 1 p-d 3 ja 4; 5. augusti 2004. a korralduse nr 615 „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ lisa 1 p 2 alap 35).
3.Hellenurme pais asub Elva jõe lõigul, mida kaitstakse lõhelaste kudemis- ja elupaigana (looduskaitseseaduse (LKS) § 51, keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määruse nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu“ § 2 p 9).
4.OÜ Hellenurme Veski esitas 1. novembril 2016 Keskkonnaametile tähtajatu vee erikasutusloa taotluse Elva jõe paisutamiseks, hüdroenergia kasutamiseks veskiseadmete käitamiseks ja Hellenurme paisul ajalooliste turbiinidega elektri tootmiseks.
5.Keskkonnaamet andis 29. juuni 2022. a korraldusega nr DM-115067-18 OÜ-le Hellenurme Veski tähtajatu keskkonnaloa nr KL-512188 Elva jõe paisutamiseks, hüdroenergia kasutamiseks, veskiseadmete käitamiseks ja Hellenurme paisul ajalooliste turbiinidega elektri tootmiseks. Korraldusega määrati kõrvaltingimused, mille kohaselt peab OÜ Hellenurme Veski tagama kalade läbipääsu Hellenurme paisul hiljemalt 15. septembriks 2027 (p I.1.2), esitama loa andjale kalapääsu projekti hiljemalt 31. detsembriks 2023 (p I.1.3) ning laskma pädeval eksperdil teha paisjärve kogunenud sette mahu uuringu ja esitama selle loa andjale hiljemalt 1. jaanuaril 2026 (p I.1.4). Korralduse põhjendused olid järgmised.
5.1.Vee erikasutus mõjutab Elva jõe hoiuala (Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 2005. a määruse nr 311 § 1 lg 1 p 3). See hoiuala on moodustatud loodusdirektiivi I lisa elupaigatüübi – jõgede ja ojade - ning II lisa liikide – hariliku hingu ja paksukojalise jõekarbi – kaitseks. Hellenurme paisul vee paisutamist ning hüdroenergia kasutamist tuleb käsitada jätkuva tegevusena. Sellele laienevad LKS § 32 lg 2 ning loodusdirektiivi art 6 lg 2.
5.2.Keskkonnaameti tellitud hinnangu järgi on Hellenurme paisul oluline negatiivne mõju lõhelaste elupaigana kaitstavale jõeosale rändetõkkena, vee kvaliteedi halvendajana, loodusliku hüdroloogilise režiimi häirijana ning forelli ja harjuse sigimis- ja noorjärkude kasvualade rikkujana. Hellenurme paisuga seotud, eraldivõetuna väheolulisteks negatiivseteks mõjudeks on tüübiomase elustiku liikumise tõkestamine ja asurkondade killustatuse suurenemine, setete kogunemine ja ritraalsete jõeosade ulatuse vähenemine ning paisutatud jõeosa lisandumine Hellenurme paisjärvest vahetult ülesvoolu jäävas jõeosas. Samuti võib väheoluliseks hinnata Hellenurme paisu summaarse mõju jõele.
5.3.Otepää loodusalal ja Otepää hoiualal on paisul oluline negatiivne mõju paksukojalise jõekarbi kaitseseisundile. Hingu kaitseseisundile on paisu summaarne mõju Otepää loodusalal neutraalne, Otepää hoiualal vähene positiivne ja Elva jõe hoiualal väheoluline negatiivne. Peamisteks Hellenurme paisuga seotud ohuteguriteks Elva loodusala kaitse-eesmärkidele on paisu juures toimuva veekasutusega kaasneda võiv settereostus. Olulisteks ohu- ja negatiivseteks mõjuteguriteks on veel jõe tõkestatus, settereostuse oht, ritraalsete elupaikade kadumine ja asendumine paisjärvelise tehisliku 2(15)
3-22-2082 elupaigaga, samuti paisjärve eutrofeerumine ja vee gaasirežiimi halvenemine. Elva loodusalal on jõe kui kaitstava elupaigatüübi seisund paranenud, kuna on rajatud kalapääsud Tõravere ja Peedu paisu juures. Leevendusmeetmeid on vaja rakendada ka Hellenurme paisu juures.
5.4.Kokkuvõttes on paisul jõe kaitseseisundile oluline negatiivne mõju. Kalapääsu rajamine on võimalik ja vajalik, et tagada kalade läbipääs, vähendada lõhelaste elupaigana kaitstaval jõeosal rändetõkke mõju Otepää loodusala kaitse-eesmärgiks olevatele liikidele ja parandada jõelise elupaiga seisundit.
5.5.Veeseaduse (VeeS) § 32 eesmärk on saavutada pinnaveekogumite hea seisund. VeeS § 174 lg 3 järgi on Hellenurme paisul kalade läbipääsu tagamine kohustuslik. Aastateks 2015–2021 koostatud Ida-Eesti vesikonna veemajanduskava järgi on veekogumi Elva_2 (Elva jõgi Kaarnaojast suudmeni) seisund kesine. 2020. a veekogumite vahehinnangu järgi on veekogumi seisund kesine kalastiku tõttu. Eksperdihinnangu järgi on kesise või halva seisundi põhjuseks paisud ja paisjärved, mis halvendavad tüübiomaste kalaliikide elutingimusi ja tõkestavad kalade rändeid. Kõige suuremaks probleemiks kalastiku jaoks Elva jões on Hellenurme pais ja selle juures toimuv tsükliline veekasutus. Hellenurme lävendis on tegemist liigirikka forellipiirkonnaga. Kalade läbipääsu mõju veekogu kalastiku seisundile on hinnatud oluliseks. Aastate 2022–2027 veemajanduskava eelnõu kohaselt on Hellenurme paisul meetmena ette nähtud kalade rändetingimuste parandamine ja kalade läbipääsu tagamine aastaks 2027. Kalade läbipääsu nõude tähtaeg on vaja siduda veemajanduskava perioodi lõpuga.
5.6.Veski kinnistul asuvad arhitektuurimälestistena Hellenurme mõisa magasiait, kuur-kelder, saeveski ning vesiveski. Erandi tegemiseks tuleks korraldada loodusdirektiivi art 6 lg 4 kohane menetlus (RKHKo 3-17-1739/80, p 32). Hellenurme paisul ei ole vastavad eeldused täidetud, sest kalapääsu rajamine on ebasoodsat mõju välistav alternatiiv. Kalade läbipääsu kavandamisel ei ole ette näha ohtu kultuuripärandile. Eksperdihinnangus näidatud eskiislahendused ei ole lõplikud ehitusprojektid. Tegelik lahendus selgub projekteerimise käigus. Paisjärve on paigaldatud hooldekeskuse maaküttesüsteem ja paisjärve kasutatakse suplusveekoguna, harrastuskalapüügiks ja virgestuseks. Seega oleks paisutuse likvideerimine komplitseeritud.
6.OÜ Hellenurme Veski esitas veeloaga seotud vaide, mille Keskkonnaamet jättis
1.septembri 2022. a vaideotsusega nr 1-7/22/147-3 rahuldamata. Vaideotsuses selgitati muuhulgas, et paisjärvede negatiivsed mõjud on ajas kumulatiivsed ehk ei jää kunagi samasuguseks võrreldes Natura ala moodustamisega. Pole võimalik täpselt öelda, kas jõe kaitseseisund on pärast Natura ala moodustamist paranenud või halvenenud. Kaebaja ei ole hoiuala moodustamist vaidlustanud. Maailmas on väga vanadele ja väärtuslikele muinsuskaitseobjektidele rajatud sobivaid kalapääse.
7.OÜ Hellenurme Veski esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 29. juuni 2022. a korralduse p-des I.1.2–I.1.4 toodud kõrvaltingimuste ja 1. septembri 2022. a vaideotsuse tühistamiseks. Kaebuse kohaselt ei ole vastustaja selgitanud, kas paisutuse säilimine toob kaasa jõe kui elupaiga või hoiualal kaitstavate liikide seisundi halvenemise võrreldes Natura ala moodustamise hetkega 2004. aastal (vt RKHKo 3-17-1739/80, p 31). Kaebaja vee erikasutuses ei ole toimunud varasemaga võrreldes muutusi. Eksperdihinnangus on kalapääsu rajamise ja hüdrotehniliste rajatiste remondi maksumuseks arvestatud 325 000 – 830 000 eurot 2021. a hindades. Sellele lisanduvad ettenägematud kulud. Keskkonnaamet ei saa panna loa taotlejale ülemääraseid kohustusi. Kalapääsu rajamise nõude on Keskkonnaamet esitanud kaebajale 13 aastat pärast jõelõigu arvamist Natura võrgustiku alaks. Kaitsekohustuse teatises lubati 2009. aastal jätkata seniseid tegevusi ning mingeid vajalikke tegevusi ette ei nähtud. Kalapääsu rajamise võimalust ei ole seni tegelikult hinnatud. Vastustaja ei ole sisuliselt kaalunud muinsuskaitselisi ja muid keskkonnahuve. Mitu kultuuripärandi
3(15)
3-22-2082 kaitse aspekti on jäetud eksperdihinnangus käsitlemata. Seadus ei näe ette kalade arvukuse soodustamist kultuuriväärtusliku keskkonna arvel.
8.Tallinna Halduskohus jättis 30. juuni 2023. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus nõustus korralduses ja vaideotsuses toodud põhjendustega ning märkis lisaks järgmist.
8.1.Tagantjärele hindamine saab põhineda kas võrdlusel Natura ala moodustamise hetkega või hilisema olukorraga, kui jõe või liikide seisund on vahepeal paranenud. Eksperdihinnangus on selgitatud, et jõe seisund on pärast Natura ala moodustamist paranenud, kuivõrd rajatud on mitmeid kalade läbipääse. Samas juba 2002. aastal inventuuri tehes mööndi Hellenurme paisu negatiivset mõju alale. Riigikohtu otsuse järgi oli mõjuhindamise kulude asetamine kaebajale ebaproportsionaalne. See otsus ei välista kõrvaltingimusi, mille elluviimine võib olla mõjude tagantjärele hindamisest kulukam.
8.2.Kaebajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et talle väljastatakse järjepidevalt keskkonnalube samadel tingimustel. Samas on ka varem kaebajale väljastatud keskkonnaloas kohustus esitada kalade läbipääsu lahendus (eelprojekt või teostusuuring), kuid seda tingimust ei ole kaebaja täitnud. Kohustus rajada kalade läbipääs tuleneb VeeS § 174 lg-st 3. Varem kaebajale esitatud hoiuala teatisel pole tähtsust. Eksperdihinnangus on välja pakutud kaks võimalikku kalapääsu varianti koos tehnilise lahenduse, vooluhulkade ja asendiplaaniga.
8.3.Vastustaja kaalus muinsuskaitselisi huve. Eksperdihinnangu järgi ei halvenda kalapääs märkimisväärselt mälestiste vaadeldavust ja sobib kokku ajalooliste hoonetega. Korralduses põhjendati, miks ei ole võimalik kohaldada loodusdirektiivi art 6 lg-t 4. Muinsuskaitse huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus. Eksperdihinnangus on arvesse võetud, et tegemist on liivpinnastega. Ettevaatusprintsiipi on võimalik järgida edasistes planeerimis- ja ehitusetappides. Pole ilmne, et kalapääsu rajamine tooks kaasa mälestise hävimise. Vaidlusalune korraldus pole ehitamise aluseks.
9.OÜ Hellenurme Veski palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada.
10.Tallinna Ringkonnakohus jättis 12. aprilli 2024. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega. Otsuse järgi on Hellenurme paisul ebasoodne mõju, kuid seda saab leevendada kalapääsu rajamisega. Kaladele läbipääsu rajamisest saab loobuda vaid kaaluka põhjuse olemasolul (VeeS § 174 lg 4). Kaebaja ja kaasatud haldusorgan järeldavad ennatlikult, et kalapääsu rajamisega kaasneb kultuuripärandi kahjustamine. Ettevaatuspõhimõte (muinsuskaitseseaduse (MuKS) § 3 lg 4) ei keela niisuguste meetmete rakendamist, mis on vajalikud looduskeskkonna seisundi parendamiseks. Võimalikud ohud on adekvaatselt välja selgitatud. Korraldusega pole ette nähtud paisutuse likvideerimist. Eksperdihinnangus toodud kaks kalapääsu varianti pole kaebajale siduvad. Asjaolu, et kalapääsu projekteerimine ja rajamine on kulukas, ei too kaasa korralduse õigusvastasust ja tühistamist. Need ei kaalu üldjuhul üles keskkonnaalaseid eesmärke. Kuna kalapääsude rajamine ongi kulukas, muutuks erandi tegemisel VeeS § 174 lg 3 sisutuks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
11.OÜ Hellenurme Veski palub kassatsioonkaebuses tühistada nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu otsuse ja rahuldada kaebus järgmistel põhjustel.
4(15)
3-22-2082
11.1.Võrreldes Natura nimekirja lisamise ajaga ei esine veski tegevuses olulisi mõjusid. Korralduse aluseks olev eksperdihinnang on eelkõige kalapääsu rajamise võimalikkuse analüüs. Selles peetakse peamiseks ohuks setete allavoolu liikumist. Realiseerumata ohtu ei saa pidada elupaiga seisundit püsivalt halvendavaks asjaoluks. Nõuetekohase käitamise juures ei kaasne setete allavoolu uhtumist. Hellenurme paisul ei kasutata veejõudu tsükliliselt. Hüdroloogilise režiimi kõikumisega kaasnevad riskid on üksnes hüpoteetilised. Hellenurme pais ja veski veekasutus ei mõjuta jõevee temperatuuri. Tagantjärele hindamisel saab ja tuleb eelkõige hinnata Natura alade kaitse all olevaid väärtuseid (jõgi kui elupaik, harilik hink, paksukojaline jõekarp). Oluline osa vastustaja argumentidest on seotud lõhelistega, kuid jõeforell ja harjus ei ole Natura ala raames kaitstavad liigid. Leevendusmeetmeid ja Natura erandit on põhjust kaaluda alles pärast negatiivse mõju tuvastamist. Hingu jaoks on Hellenurme paisu mõjud väheolulised. Hellenurme paisust allavoolu puuduvad praegu paksukojalisele jõekarbile sobivad elutingimused. Lõhejõgede nimistusse arvamisest ei tulene nõuet rajada kalapääs. Tegemist ei ole LKS § 51 lg-tes 1 ja 11 nimetatud juhtudega. Loodusliku sängi, veerežiimi ega veetaseme muutmist ei kavandata.
11.2.Erandi võimalus nähti VeeS § 174 lg-s 4 ette eesmärgiga tasakaalustada ja arvestada erinevaid huvisid ja väärtusi. Arvestada tuleb ka taotleja omandiõigusega. Vastandlikke väärtusi ei saa tasakaalustada, seades looduskaitse muudest väärtustest kõrgemale. Eesti on liitunud kultuuripärandi säilimist tagavate rahvusvaheliste dokumentidega (näiteks Faro konventsioon, Granada konventsioon, Veneetsia harta, Firenze harta, Euroopa Nõukogu maastikukonventsioon). VeeS § 174 lg 4 seisab eraldi Natura ala regulatsioonist. Hellenurme vesiveski on ainus vee jõul töötav püüli- ja jahuveski Eestis. Muinsuskaitseamet ei pea paisurajatise juurde uute ehitiste rajamist lubatavaks. Kalapääsu mõlema variandi eskiislahendused on miljööväärtuslikku keskkonda sobimatud. Korralduses ei ole seda vastuolu ületatud.
11.3.Uurimata ja välistamata on pinnasenihke risk. Kaeve- ja pinnasetööde tulemusena muutub kultuuriväärtuslik keskkond tundmatuseni. Veeküllastunud liivapinnase struktuuri rikkumine võib kaasa tuua aluskihtide nihkeid ning vesiveski vundamendi ja aluskonstruktsioonide deformatsiooni. Eksperdihinnangus ei leitud, et kalapääsu rajamine on võimalik. MuKS § 58 kohaselt saab kinnismälestise kaitsevööndis ehitada vaid kooskõlastatult Muinsuskaitseametiga. Kaebaja on jätkuvalt muinsus- ja looduskaitse huvide kollisiooni olukorras. Ükski haldusorgan ei saa kohustada isikut tegevusteks, mis on vastuolus mõne teise haldusorgani aktiga. Enne uue akti andmist tuleb vastuolu kõrvaldada. Kui kokkulepet ei saavutata, saab asutuste vaidluse lahendada Vabariigi Valitsus.
11.4.OÜ-le Hellenurme Veski seatavad kalapääsu projekteerimise ja rajamise ning setete uuringu kohustused on ebamõistlikult kulukad. Kalapääsu rajamise kulu on variandi 1 puhul 325 000 ja variandi 2 puhul 830 000 eurot 2021. a II poolaasta hindades. Sellele lisanduvad sõltuvalt variandist konserveerimise ja rekonstrueerimise kulud 110 000 – 195 000 eurot, samuti projekteerimise kulud ja muud kulud kümnetes tuhandetes eurodes. Nende summade teenimine väikeettevõtlusest on kaebajale ilmselgelt võimatu. Kaebajal puudub ka igasugune kindlus, millises ulatuses ja kas üldse oleks kalapääsu jaoks võimalik saada riigilt finantseerimist. Isegi kui Keskkonnainvesteeringute Keskuse (KIK) kaudu oleks võimalik projektile saada 50–70% ulatuses kaasfinantseerimist, puudub kaebajal võimekus tasuda omaosalus (vähemalt 100 000 eurot). Kalapääsu odavama variandi realiseerimiseks puudub naaberkinnistu omaniku nõusolek. 11.5 Kõrvaltingimuste täitmise võimatus tähendaks Keskkonnaameti ettekirjutust paisutuse likvideerimiseks VeeS § 175 lg 4 alusel. Hellenurme paisjärv on riiklikult määratud avalikult kasutatav veekogu. Kaebaja ei soovi vesiveskit müüa. See on kaebajaga seotud perelt okupatsiooni ajal õigusvastaselt võõrandatud ja hiljem tagastatud vara. 5(15)
3-22-2082
12.Keskkonnaamet palub vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel.
12.1.Kaitse-eesmärgiks on praegusel juhul olukorra parandamine (hea seisundi saavutamine), mitte ainult vältida olemasoleva olukorra halvendamist. Hoiualal on keelatud elupaikade ja kasvukohtade kahjustamine ja tegevus, mis seab ohtu kaitstavate liikide soodsa seisundi (LKS § 32 lg 2). Keskkonnaloa saab anda vaid siis, kui keskkonnakaitselised eesmärgid on täidetud. Eksperdihinnangus on toodud välja mõju jõe elupaigale ja paksukojalisele jõekarbile. Paisjärv ja veekasutus muudavad jõe temperatuuri ja hüdroloogilist režiimi, vee kvaliteeti ja gaasirežiimi. Paisud tõstavad suvel oluliselt vee temperatuuri allavoolu jäävatel jõelõikudel. Tsüklilist veekasutust selgitati eksperdihinnangus. See, et jõeforell ja harjus ei ole Natura ala raames kaitstavad liigid, ei lükka ümber ebasoodsat mõju Natura ala kaitse-eesmärkidele.
12.2.Seadusandja tahe ei ole olnud välistada läbipääsunõuet olemasolevatel paisudel. See ei laseks saavutada kaitse-eesmärke. VeeS § 174 lg 4 ei sätesta Natura 2000 võrgustiku alade kohta erandit. Seega tuleb neil juhtudel lähtuda loodusdirektiivi art 6 lg-st 4. Keskkonnaametil on pädevus loodus- ja muinsuskaitselisi huve kaaluda (RKHKo 3-21-150/64, p 31; 3-17-1739/80, p 34). Kalapääsu rajamisega ei kaasne kultuuripärandi kahjustamist. Eksperdihinnangus on arvestatud pinnase iseärasustega.
12.3.Paljasõnaline on kaebaja väide, et tal pole rahalist võimekust kalapääsu rahastada. Kalapääsu rajamiseks on võimalik taotleda toetust (näiteks KIK kalanduse programm ja veemajanduse programm). Ka kaitstavatel aladel tegutsevad isikud peavad keskkonnaeesmärkide saavutamiseks kulusid kandma. Kaebajale on antud võimalus tegutseda Natura alal ja muinsuskaitseliselt väärtuslikul objektil. Ka väärtuslike muinsuskaitseobjektide puhul tuleb minimeerida nendega seotud negatiivsed keskkonnamõjud. Majanduslikud ja rahalised küsimused võivad olla omandiõiguse riive seisukohast olulised, kuid ei kaalu käesoleval juhul üles keskkonnaalaseid eesmärke. Kaebaja ei saa eeldada, et looduslikku ressurssi võib ettevõtluse tarbeks kasutada vaatamata vastuolule keskkonnaõiguse normidega ning sisuliselt tasuta.
13.Muinsuskaitseamet palub vastuses kassatsioonkaebus rahuldada. Amet leiab, et ringkonnakohus võttis uuringu aruande lõhelaste parasiidi kohta tõendina vastu menetlusnorme rikkudes (tsiviilkohtumenetluse seadustiku §-d 272 ja 273). Kui ringkonnakohus nõustus asjaoluga, et paisul on ebasoodne mõju, siis poleks kohus saanud öelda, et paisutuse likvideerimist pole ette nähtud. Keskkonnaameti tellitud eksperdihinnang on puudulik ja ringkonnakohus tegi sellest pinnasega seotud ohtude kohta ebaõige järelduse. Kalapääsu rajamise tööd on suuremahulised ja ohustaks mälestisi. Eksperdihinnang ja vastustaja otsus on omavahel vastuolus. Lähtutud on eeldusest, et kaitsta tuleb forelli ja harjuse sigimis- ja noorjärkude kasvuala, kuid vastustaja põhjendab otsust hariliku hingu ja paksukojalise jõekarbi kaitsega. Kalapääsu mõju on laiem kui vesiveski maa-ala. Vastustaja ei kaalunud Natura erandit piisavalt. Kui ei ole teada, kuidas kalapääsu rajamine mõjutab mälestist, ei saa väita, et esineb alternatiiv. Vastustaja pakutud alternatiiv on ebamõistlik eelkõige seepärast, et see on omanikule majanduslikult väga koormav ning lahendus seab ohtu mälestise. Muinsuskaitse võib olla piisavaks argumendiks Natura erandi lubamisel.
14.Keskkonnaamet palub täiendavas seisukohas jätta tähelepanuta Muinsuskaitseameti seisukohad, mis väljuvad tema pädevuse piiridest, ning vaidleb neile vastu. Vastustaja hinnangul on Muinsuskaitseamet avaldanud arvamust teemadel, milleks teada menetlusse ei kaasatud. Parasiidi leviku uuring tõendab temparatuuri erinevuse mõju kaladele. Vastustaja eesmärk ei ole kunagi olnud Hellenurme paisutuse likvideerimine. Kalapääsu kavandamisel on arvestatud paisjärve veetasemega. Muinsuskaitseamet ei saa anda hinnangut kaebaja kulude kohta. Kalapääsu rajamist võidakse toetada 6(15)
3-22-2082 ka Riigimetsa Majandamise Keskuse elluviidava Ühtekuuluvusfondi mitteheas seisundis veekogude tervendamise projekti raames. Keskkonnaamet ei ole lähtunud eeldusest, et kaitsta tuleb üksnes forelli sigimis- ja noorjärkude kasvuala. Hellenurme paisul on Elva jõe hoiuala kaitse-eesmärkidest väga oluline negatiivne mõju jõele kui kaitstavale elupaigatüübile ja paksukojalisele jõekarbile. Kalade läbipääsu tagamine aitab parandada elupaigatüübi kaitseseisundit. See tagab paremad elutingimused tüübiomasele elustikule, sh forell, harjus ja paksukojaline jõekarp. Muinsuskaitseameti käsitus kaevetöödega kaasnevatest ohuteguritest ei tugine tõenditele. Eksperdihinnangus on mõjusid arvestatud ja peetud vajalikuks võtta asjakohaseid meetmeid. Muutused kultuuriväärtuse miljöös ei ole muinsuskaitseseaduse alusel põhimõtteliselt välistatud. Võimalik on leida kompromiss, mille kohaselt säilib töötav veski ning täidetakse ka keskkonnanõuded.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada. Halduskohtule esitatud kaebus on põhjendatud (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 5).
16.Kohtuasjas käib vaidlus kaebaja keskkonnaloale seatud lisakohustuste (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 53 lg 1 p 2) üle. Nendega kohustati kaebajat tagama Hellenurme paisu juures kaladele läbipääs 15. septembriks 2027, esitama kalapääsu projekt 21. detsembriks 2023 ning korraldama paisjärve sette mahu uuringu ja esitama selle tulemused 1. jaanuariks 2026. Vastustaja ei ole praegu nõudnud kaebajalt paisu kõrvaldamist ega veetaseme langetamist. Seega niisuguste kohustuste üle praeguses kohtuasjas otseselt ei vaielda.
17.Kokkuvõtvalt leiab kolleegium, et vastustaja on kaebajale kalapääsu rajamise kohustuse kehtestamisel lähtunud ennatlikest ja ebatäpsetest seisukohtadest, mis seostuvad Natura 2000 võrgustiku aladel kehtivate normidega (I). See võis mõjutada ka VeeS § 174 lg-s 4 sätestatud erandi kaalumist (II). Seega on vastustaja otsus kalapääsu rajamise kohustuse kohta õigusvastane, ehkki ei saa välistada, et küsimuse uuel lahendamisel osutub läbipääsu rajamine siiski vältimatuks. Lisaks on vastustaja korraldus õigusvastane, sest selles pole kaalutud kalapääsu rajamise kulude jagamist kaebaja ja riigi vahel (III). Vaidlusalused kõrvtingimused tuleb koos vaideotsusega tühistada, jättes kehtima loa põhiregulatsiooni, kuid vastustajal on võimalik lahendada kalapääsu rajamise küsimus uuesti (IV). I. Natura 2000 nõuded
18.Vastustaja peab kalapääsu rajamist Hellenurme paisu juurde vajalikuks esmalt selleks, et leevendada kaebaja tegevusega Natura 2000 võrgustiku aladele põhjustatavaid negatiivseid mõjusid.
19.LKS § 69 lg 1 p 2 ja lg 2 järgi võivad Natura 2000 võrgustikku Eestis eriloodusaladena muuhulgas kuuluda kaitsealad ja hoiualad. Vastustaja on oma korralduses tuginenud Elva ja Otepää maastikukaitsealadel ning Elva jõe ja Otepää hoiualadel avalduvatele mõjudele. Maastikukaitseala (looduspark) on kaitseala maastiku säilitamiseks, kaitsmiseks, uurimiseks, tutvustamiseks ja kasutamise reguleerimiseks. Selle koosseisu võivad kuuluda sihtkaitse- ja piiranguvööndid (LKS § 28 lg-d 1 ja 3). Hoiuala on elupaikade ja kasvukohtade kaitseks määratud ala, mille säilimise tagamiseks hinnatakse kavandatavate tegevuste mõju ja keelatakse ala soodsat seisundit kahjustavad tegevused (LKS § 4 lg 3).
20.Selleks, et hinnata kalapääsu rajamise vajalikkust, tuleb Natura aladel kehtivaid nõudeid vaadelda eraldi sõltuvalt sellest, kas need puudutavad uusi või jätkuvaid tegevusi (A), kas rakendatakse 7(15)
3-22-2082 leevendusmeetmeid (B) ning kas lähtutakse elupaikade ja liikide seisundi halvendamise keelust (C), liikide häirimise keelust (D) või elupaikade ja liikide seisundi parandamise kohustusest (E). (A) Uued ja jätkuvad tegevused
21.LKS § 32 lg 2 kohaselt on hoiualal keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja kahjustamine, mille kaitseks hoiuala moodustati, ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. See säte võtab hoiualadel üle loodusdirektiivi art 6 lg 2. See direktiivi säte laieneb mistahes Natura 2000 võrgustiku alale. Selle järgi võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide täitmist. Seega sätestab loodusdirektiivi art 6 lg 2 halvendamis- ja häirimiskeelu. Nende keeldude puhul tuleb selgitada, kas reguleeritava tegevuse mõju avaldus enne või pärast Natura ala moodustamist.
22.Kolleegium on varem selgitanud, et LKS § 32 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 laienevad vee paisutamisele ja veski käitamiseks hüdroenergia kasutamisele Hellenurme paisul kui tegevusele, mille elluviimisega on alustatud enne Natura alade moodustamist. See tähendab, et nende tegevuste jätkamine ei tohi põhjustada kaitstavate elupaikade ja liikide seisundi täiendavat halvenemist võrreldes ala moodustamise hetkel valitsenud olukorraga või vahepeal paranenud olukorraga. Samuti ei tohi need tegevused tuua kaasa kaitstavate liikide täiendavat häirimist, kui see võib oluliselt mõjutada loodusdirektiivi eesmärkide täitmist (RKHKo 3-17-1739/80, p-d 24 ja 28).
23.Lisaks halvendamiskeeluga seotule tuli vastustajal selgitada, kas asjaomastel Natura aladel on kaitse-eesmärgiks seatud seisundi paranemine ning ega paisutamise jätkamine ei takista niisuguse eesmärgi saavutamist (RKHKo 3-17-1739/80, p 31). See kohustus on liikmesriikidele pandud loodusdirektiivi art 6 lg-ga 1, mis on Eestis üle võetud samuti LKS § 32 lg-ga 2.
24.Jätkuvate tegevuste puhul ei saa mõjude hindamisel võtta võrdlustasemeks olukorda, mis esineks hüpoteetiliselt siis, kui tegevuse elluviimist poleks alustatud (RKHKo 3-17-1739/80, p 29), vaid võrdlustasemeks on olukord Natura ala moodustamise hetkel või vahepeal paranenud olukord. Vaidlustatud korralduses ja mõjuhinnangus on Otepää loodusala kohta rõhutatud, et olemasoleva teabe ja andmete põhjal ei ole võimalik öelda, kas Elva jõe kui elupaiga ja loodusalade kaitse-eesmärgiks olevate liikide seisund on pärast Natura ala kindlaksmääramist paranenud või halvenenud (korralduse p-d 3.1.2.2 ja 3.11.3). Kolleegium rõhutab, et andmete puudulikkus ei anna alust võrdsustada mõjude hindamisel jätkuvaid tegevusi uute tegevustega.
25.Jätkuva tegevusena ei saa vaadelda hüdroenergia kasutamist elektri tootmiseks Hellenurme paisul (RKHKo 3-17-1739/80, p 21). Seetõttu pidi vastustaja keskkonnaloa andmisel arvestama kõiki selliseid negatiivseid mõjusid jõe elupaigatüübile ja kaitstavatele liikidele, mida elektritootmine põhjustab lisaks jätkuvale paisutamisele ja senisele hüdroenergia kasutamisele.
26.Nii uute kui jätkuvate tegevuste puhul tuleb elupaigatüübi seisundi halvendamise keelu ja parandamise kohustuse juures arvestada mõju ka elupaiga tüübiomastele liikidele. (B) Leevendusmeetmed
27.Loodusdirektiivi art 6 lg-d 1–3, LKS § 32 lg 2 ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 29 lg 2 ei pruugi tingimata välistada arendaja soovitud tegevust, vaid need sätted võivad kohustada hindama ja kaaluma meetmeid, mille abil on võimalik 8(15)
3-22-2082 tegevuse kahjulikku mõju vältida või vähendada (vrd EKo C-323/17: People Over Wind, p 36; C-521/12: Briels, p 28).
28.Leevendusmeetmed peavad olema otseselt seotud Natura hindamise käigus kindlaks tehtud tõenäolise mõjuga ning tuleb hinnata, kuidas meede kõrvaldab kindlaks tehtud negatiivse mõju või vähendab seda. Niisuguseks meetmeks võib põhimõtteliselt olla ka paisu juurde rajatav kalapääs (vrd C-142/16: Moorburgi söeelektrijaam, p-d 37–45; teatis C(2018) 7621, p 4.6.6).
29.Leevendusmeetmete rakendamiseks ei pea edasise kahju tekkimine olema kindel. Kahju tekkimine peab LKS 32 kontekstis aga olema võimalik konkreetse juhtumi asjaoludel, mitte abstraktselt seotud vastavat laadi tegevusega. Leevendusmeedet õigustab seejuures vaid niisugune negatiivne mõju, mida on võimalik vaidlusaluse meetmega ära hoida või vähendada ning mille eesmärki pole võimalik saavutada muul, isiku jaoks vähem koormaval viisil. (C) Seisundi halvendamine
30.Vaidlustatud korraldusest, vaideotsusest ega kohtuotsustest ei nähtu praegusel juhul jõe paisutamise ega hüdroenergia kasutamise jätkumisel sellist elupaiga või liikide seisundit halvendavat mõju, mis õigustaks kalapääsu nõudmist.
31.Kolleegium rõhutab, et LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 keelavad hoiualal elupaikade ja kaitstavate liikide täiendava kahjustamise sõltumata sellest, kas nende seisundit saab parasjagu pidada soodsaks. Edasise halvendamise vältimiseks vajalike meetmete valimisel on liikmesriikidel kaalutlusruum, kuid saavutada tuleb keelu eesmärk (EKo C-399/14: Grüne Liga, p 40 jj).
32.Korralduses tõi Keskkonnaamet välja, et Hellenurme paisuga kaasnevateks olulisteks ohuteguriteks on jõe tõkestatus, hüdroloogilise režiimi muutumine, settereostuse oht, ritraalsete (lihtsustatult: kiirevooluliste) elupaikade kadumine ja asendume paisjärvelise tehisliku elupaigaga, samuti paisjärves jätkuvad eutrofeerumisprotsessid ja nende tagajärjel vee gaasirežiimi halvenemine (p 3.1.2.2). Vastuseks kaebaja märkustele viitas Keskkonnaamet paisjärvede olukorra halvenemise ohule ajas kuhjuvate mõjude tõttu, sh eraldatud populatsioonide degradeerumisele (p 3.11.11).
33.Need üldised seisukohad ei võimalda kohtul esiteks anda hinnangut, millises osas on tegemist paisutamisest tingitud varasema mõjuga, millises osas paisutamise ja hüdroenergia kasutamise täiendava negatiivse mõjuga ning millises osas elektritootmise kui uue tegevuse mõjuga. Samuti pole selgitatud, kuidas ebasoodne mõju seostub veekasutusega konkreetselt Hellenurme paisul. Näiteks pole arusaadav, kas vastustaja pidas ohustatud ritraalsete elupaikade all silmas juba kadunud elupaiku või tulevikus tõenäoliselt kaduvaid elupaiku. Kui vastustaja pidas siiski silmas täiendavat elupaigakadu, pole kirjeldatud, kus ja millises ulatuses seda mõju on oodata. Ka pole vastustaja selgitanud, kuidas aitab kalapääs vähendada eutrofeerumist ja settereostuse ohtu.
34.On usutav, et pais killustab populatsioone ja võib põhimõtteliselt tuua kaasa nende edasise degenereerumise. Samuti võib eeldada, et kalapääsu läbiv veevool võiks aidata leevendada paisust tingitud hüdroloogilise režiimi häiringuid (veetaseme kõikumist paisust allavoolu). Samas pole ei vastustaja ega kohtud selgitanud, miks ei saa neid mõjusid piisavalt leevendada kaebajat vähem koormavate vahenditega: näiteks lastes populatsiooni seisundi säilitamiseks jõkke uusi isendeid ja hoides minimaalse voolu tagamiseks paisu vajalikul määral avatud (vt ka korralduse p 3.4). (D) Liikide häirimine
9(15)
3-22-2082
35.Vastustaja ja kohtute esitatud põhjendused ei õigusta kalapääsu rajamise kohustust ka liikide häirimise keelu aspektist.
36.LKS § 32 lg-st 2 (loodusdirektiivi art 6 lg 2) tulenevalt on hoiualal keelatud kaitstavate liikide oluline häirimine, st kaitse-eesmärgiga hõlmatud liikide häirimine, mis võib oluliselt mõjutada loodusdirektiivi eesmärkide täitmist. Liikide häirimiseks on nende ebasoodne mõjutamine müra, valguse, vibratsiooni, isoleerimise vms mõju kaudu, ennekõike kui see aitab kaasa populatsiooni pikaajalisele vähenemisele, liigi leviala vähenemisele või vähenemise ohu suurenemisele või liigi elupaiga suuruse vähenemisele (teatis C(2018) 7621, p 3.5.2).
37.Kõrget tõendamiskünnist häirimise tuvastamiseks loodusdirektiivi art 6 lg 2 ei sea. Keelu rakendumiseks piisab, kui on olemas tõenäosus või risk, et tegevus häirib oluliselt mõnda liiki, ilma et oleks vaja tõendada põhjusliku seose olemasolu tegevuse ja olulise häirimise vahel (C-399/14, p 42). Teisalt ei tule arvestada mistahes häiringut, vaid üksnes olulise tähtsusega tagajärgi, arvestades loodusdirektiivi eesmärki (EKo C-141/14: Komisjon vs. Bulgaaria, p 57). Häirimiseks on LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 mõttes vaid keskkonna omaduste täiendav halvendamine, mitte senise halva olukorra säilimine (teatis C(2018) 7621, p-d 3.5 ja 3.5.2).
38.Liikide häirimise keelu puhul tuleb Hellenurme paisu juures vaadelda mõju vaid hingule, paksukojalisele jõekarbile ja rohe-vesihobule kui alal spetsiifiliselt kaitstavatele liikidele. Vaidlustatud korralduses märgitakse mõjuhinnangule viidates, et veekasutusel Hellenurme paisul on hingule väheoluline negatiivne mõju (Elva jõe hoiualal), neutraalne mõju (Otepää loodusalal) või vähene positiivne mõju (Otepää hoiualal) ning paksukojalisele jõekarbile väga oluline negatiivne mõju (nii Otepää kui Elva jõe hoiualal). Elva maastikukaitseala osas ei ole korralduses välja toodud mõju loodusalal kaitstavatele liikidele, vaid osutatud peamistele ohuteguritele: jõe hüdroloogilise režiimi rikkumine ning paisu allalaskmisega kaasnev settereostus. Korralduses viidatud mõjuhinnangu kohaselt tuleneb neist ohuteguritest oluline negatiivne mõju paksukojalisele jõekarbile ja rohe-vesihobule (osa 10.4)
39.Mõjuhinnangust nähtuvalt on paksukojalisele jõekarbile ja rohe-vesihobule ohuteguriks peamiselt eutrofeerumine, veekvaliteedi langemine, veetaseme kõikumine ja paisu allalaskmisega kaasnev settereostus. Korralduses pole näidatud, kuidas neid ohte saaks kalapääsuga leevendada. Mõjuhinnangu kohaselt killustab kalapääsuta pais paksukojalise jõekarbi populatsiooni, sest kalad on karbile vaheperemeheks. Korralduses pole analüüsitud, kas see häiring on oluline ning kas asurkonna killustatust saaks piisavalt leevendada kaebaja jaoks leebemate vahenditega. Eristatud pole ka seda, kas paisutamine toob kaasa paksukojalise jõekarbi ja rohe-vesihobu täiendava häirimise või üksnes seniste häiringute jätkumise. (E) Seisundi parandamine
40.Vaidlustatud korraldust ei ole nõuetekohaselt põhjendatud konkreetsete kaitse-eesmärkidega, mis õigustaks kalapääsu rajamise kohustuse asetamist kaebajale, et parandada jõeelupaiga ja paisutamisest mõjutatud liikide seisundit (vrd RKHKo 3-17-1739/80, p 31).
41.Loodusdirektiivi art 2 lg 2 järgi tuleb selle direktiivi kohaseid meetmeid kavandada nii elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks kui ka taastamiseks. Art 3 lg 1 kohaselt on ka konkreetselt Natura võrgustiku eesmärgiks teatud liikide ja elupaigatüüpide soodsa kaitsestaatuse säilitamine või taastamine. Art 4 lg-st 4 nähtub, et Natura 2000 võrgustiku erikaitsealadel tuleb kehtestada prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis on ala elupaigatüüpide või liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise seisukohast. Loodusdirektiivi art 6 lg 1 sätestab: 10(15)
3-22-2082 „Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.“
42.Natura alade kaitse ei piirdu neist sätetest tulenevalt olemasoleva olukorra säilitamisega, vaid vajaduse ja võimaluse korral tuleb rakendada positiivseid kaitsemeetmeid elupaikade ja liikide seisundi parandamiseks. Keskkonnaloa kõrvaltingimusena arendajale asetatav kalapääsu rajamise kohustus võib põhimõtteliselt olla käsitatav asjakohase õigusliku või haldusliku meetmena.
43.Loodusdirektiivi art 6 lg 1 elluviimine eeldab vaheetapina erikaitseala spetsiifiliste ja täpsete kaitse-eesmärkide kindlaksmääramist. Need eesmärgid ei pea olema kehtestatud õiguslikult siduva dokumendiga, kuid ei tohi olla sõnastatud üldiselt, vaid peavad olema spetsiifilised ja täpsed ning võimaldama kontrollida, kas eesmärkidel põhinevate kaitsemeetmete abil on võimalik saavutada ala soovitud kaitsestaatust. Eesmärgid peaks muuhulgas kajastama ala olulisust seal esinevate elupaigatüüpide ja liikide säilitamisel või taastamisel ning Natura 2000 võrgustiku sidususe tagamisel. Siiski ei ole liikmesriigid kohustatud juba kaitse-eesmärkide kindlaksmääramise etapis igal juhul tegema vahet kaitstavate objektide taastamisel ja säilitamisel, samuti ei pea eesmärgid olema tingimata kvantitatiivsed ja mõõdetavad. Eesmärgid tuleb kindlaks määrata teabe põhjal, mis saadakse liikide ja nende elupaikade olukorra teaduslikust analüüsist kõnealusel alal. Selleks on võimalik kasutada loodusdirektiivi art 4 lg 1 kohaselt alade erikaitsealaks määramise menetluses aluseks võetud teavet (EKo C-116/22: Komisjon vs. Saksamaa, p-d 27, 35, 105, 107, 114–115, 131 ja 135; C-85/22: Komisjon vs. Bulgaaria, p 80; C-444/21, p 157; teatis C(2018) 7621, p 2.3.1).
44.Vastustaja korralduses mainitud looduslikud jõed ja ojad kui elupaigatüüp ning hink, paksukojaline jõekarp ja rohe-vesihobu on hõlmatud kaitse-eesmärkidega Elva jõe ja Otepää hoiualade ning Elva maastikukaitseala kaitse-eeskirjades (vt eespool p 2). Euroopa Kohtu praktikast (p 41) nähtuvalt ei piisa alapõhiste kaitse-eesmärkide seadmiseks kaitseobjektide (elupaigatüübi ja liigi) kindlaksmääramisest. Tarvis on määrata iga asjaomase liigi ja elupaigatüübi taotletav seisund konkreetsel alal. Selles küsimuses jäävad vastustaja haldusaktid ebamääraseks.
45.Vaidlusaluste kõrvaltingimuste põhjendusena on vastustaja arutlustes toodud ära asjaomase jõelõigu ja kaitsealuste liikide praegune halb seisund, mis on tingitud veekasutusest paisul ja mida kalapääs aitaks leevendada (korralduse p 3.1.2.2). Puudu aga on analüüs, millise kvaliteeditasemega seisund millises ulatuses nii jõe kui kaitstavate liikide kaupa kalapääsu rajamise korral tõenäoliselt saavutataks ning kas ja miks see on vajalik, arvestades konkreetse ala olulisust nende elupaigatüüpide ja liikide säilitamisel või taastamisel ning Natura võrgustiku sidususe tagamisel.
46.Muuhulgas on korralduses avamata seos alal kehtinud keskkonnakavadega. Näiteks „Otepää looduspargi, Otepää hoiuala ja Otepää loodusala kaitsekorralduskava 2017–2026“ järgi on kõnealusel alal nii pikaajaliseks kui kaitsekorraldusperioodi kaitse-eesmärgiks: paksukojalise jõekarbi säilimine Elva jões 11,5 km ulatuses (p 2.3.1.3); hingu levimine viies elupaigas (p 2.1.4.1); Otepää looduspargis elupaiga jõed ja ojad esinemine vähemalt 8,5 hektaril seisundiga B (hea) (2.2.1.4). Korraldusest ei nähtu, kas selleks on tarvis kaladele avada läbipääs Hellenurme paisul (vrd hingu kohta kava p 2.1.4.1).
47.Kolleegium rõhutab, et loodusdirektiivi art 6 lg 1 on adresseeritud liikmesriikidele. Sellest ei tulene vahetult kohalduvaid kohustusi eraisikutele. Elupaikade ja liikide seisundi parandamise meetmete rakendamist ei pruugi riigisiseselt takistada mistahes objektiivne puudus loodusdirektiivi art 4 lg 4 ülevõtmisel. Küll aga eeldab seisundi parandamise kohustuse asetamine eraisikutele, et 11(15)
3-22-2082 vähemalt meetme kehtestamisel esitab riik piisavalt täpsetel ja realistlikel kaitse-eesmärkidel põhineva kontseptsiooni. See aitab tagada, et riigi tegevus erikaitsealade seisundi parandamisel oleks järjekindel, proportsionaalne, huvitatud isikutele ettenähtav ja kontrollitav.
48.Eeltoodu tõttu ei olnud Natura võrgustikuga seotud põhjendused piisavad kalapääsu rajamise kohustuse asetamiseks kaebajale. See aga ei välista, et küsimuse uuel lahendamisel võib sarnase kohustuse kehtestamine osutuda põhjendatuks. II. Veekaitsenõuded
49.Vastustaja otsus jätta kaebaja VeeS § 174 lg 4 alusel kalapääsu rajamise kohutusest vabastamata põhineb osaliselt ekslikel kaalutlustel.
50.VeeS § 32 lg 1 kohaselt on pinnavee kaitse üldine eesmärk pinnaveekogumite vähemalt hea seisund. VeeS § 174 lg 3 järgi peab LKS § 51 lg 2 alusel lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaigana määratud veekogule või selle lõigule ehitatud paisul selle omanik või valdaja tagama kalade läbipääsu nii paisust üles- kui ka allavoolu. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt võib Keskkonnaamet kaalukal põhjusel leevendada lõikes 3 sätestatud kohustust või omaniku selle täitmisest vabastada. Ei vaielda selle üle, et kaebaja on VeeS § 174 lg-s 3 kirjeldatud paisu omanik. Vaidlus käib viidatud paragrahvi lõikes 4 sätestatud erandi tegemise üle.
51.Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti õiguspärasust hinnates kontrollib kohus muuhulgas, kas haldusorgan on järginud kaalutlusõiguse piire ja eesmärki ning muid kaalutlusreegleid (HKMS § 158 lg 3 esimene lause). HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.
52.Kolleegium märgib, et VeeS § 174 lg 4 jätab vastustajale oluliselt avarama otsustusruumi kui Natura nõuded. Erandit võib õigustada ka oluline avalik huvi, nt suure väärtusega kultuuripärandi kaitsmise huvi. Siiski peab kalapääsu rajamine lõhejõgedel olevate paisude juurde olema reegel ning sellest vabastamine vaid põhjendatud erand. Niisuguse erandi kaalumisel võib olla asjakohane arvestada ka õiguslikult mittesiduvaid eesmärke, sh veel kehtestamata keskkonnakavasid, mille kehtestamine lähitulevikus siiski on tõenäoline, et vältida riigi vastuolulist käitumist (RKHKo 3-20-2273/28, p 17; 3‐3‐1‐87‐13, p 12). Iseäranis võib see olla põhjendatud olukorras, kus veel kehtestamata kava eelnõus sisalduv kaitse-eesmärk kattub varem kehtinud kavas tooduga.
53.Pole kahtlust, et põhimõtteliselt aitaks toimiv kalapääs parandada jõe kui pinnaveekogumi seisundit. Vastustaja viitas asjakohaselt aastateks 2015–2021 koostatud Ida-Eesti vesikonna veemajanduskavale, mille järgi oli Elva_2 veekogumi (Elva jõgi Kaarnaojast suudmeni) seisund kesine. Samuti viitas vastustaja vahearuandele, mille järgi Elva_2 veekogum (Elva jõgi Kaarnaojast suudmeni) oli kesine just kalastiku tõttu. Veemajanduskavas viidati parandusmeetmena kalapääsu tagamisele aastaks 2027. Halduskohus viitas ka eksperdiarvamusele, mille järgi on Hellenurme paisul oluline negatiivne mõju jõeosale muuhulgas rändetõkkena. Vastustaja tõi korralduses asjakohastele dokumentidele viidates esile Hellenurme paisuga seotud jõelõikude olulisuse liigirikka forellipiirkonnana ning hinnangu, et läbipääsu positiivne mõju veekogu kalastikule oleks oluline. Kohtuasjas tuvastatud asjaolud ja menetlusosaliste väited ei anna alust pidada kalapääsu rajamisest saadavat kasu jõelõigu seisundi parandamisel veekaitsenõuete vaates ebamõistlikult väikeseks ega näha selle arvestamisel kaalutlusviga. Kuigi see käsitlus ei olnud piisav Natura 2000 võrgustiku kaitsemeetmete kontekstis (eespool I ptk), on tegemist asjakohaste andmetega, mida VeeS § 174 lg 4 erandiliku iseloomu tõttu saaks põhimõtteliselt lugeda piisavaks erandist keeldumiseks. 12(15)
3-22-2082
54.Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et mõjuhindamise raames koostatud eksperdihinnangu keskkonnaosa seletuskirja järgi on Hellenurme paisjärvest ülesvoolu jääv 5,1 km pikkune jõelõik potentsiaalselt oluline forelli sigimis- ja noorjärkude kasvuala (pindala 3,0 ha, taastootmispotentsiaal 4100 samasuvist isendit aastas, 33% jõe taastootmise potentsiaalist). Probleemiks on elupaikade puudumine vanematele forellidele ning sellest tulenev potentsiaalsete sigijate nappus. Enamik vanematele forellidele sobivatest elupaikadest paiknevad Hellenurme paistust allavoolu. Need alad on üksteisest ära lõigatud just Hellenurme paisuga (lk 18).
55.Kolleegium nõustub kohtutega, et kaebajale ei tulnud teha erandit väidete tõttu, mis puudutavad kaebaja õiguspärast ootust ning kalapääsu tehnilist teostatavust ja sobivust muinsuskaitseobjektidega. Kolleegium nõustub neis küsimustes kohtute seisukohtadega ega pea vajalikuks neid korrata. Vaidlustatud korraldus ei ole vastuolus ühegi varasema haldusaktiga, sh muinsuskaitset reguleerivate korraldustega. Need haldusaktid ei reguleeri ega saagi reguleerida küsimust, kas Keskkonnaamet peab tegema kaebajale erandi VeeS § 174 lg-st 3. Otsustades VeeS § 174 lg 4 erandi üle, ei pea Keskkonnaamet lõplikult veenduma kalapääsu tehnilises teostatavuses, sh selle ehitamise ohutuses. Nende hinnangute jaoks on ette nähtud ehitusloa menetlus. Kui selle raames ilmneb kalapääsu ehitamise võimatus või ebamõistlik keerukus, on keskkonnaloa menetlus võimalik uuendada (HMS § 44 lg 1 p 2 ja § 65 lg 3).
56.Ekslik oli VeeS § 174 lg-s 4 sätestatud erandi kaalumisel vastustaja seisukoht, et kalapääsust loobumine on välistatud Natura reeglitest tulenevate kohustuste tõttu (korralduse p 3.9.3). Niisugune kaalutlus oleks asjakohane, kui kalapääsu rajamine oleks tegelikult nõutav tulenevalt loodusdirektiivi art 6 lg-test 1–3. Sellist kohustust aga ei ole praegusel juhul nõuetekohaselt kindlaks tehtud. Oluline kaalutlusviga võib seisneda ka tegelikkusele mittevastavatest või puudulikult kindlaks tehtud asjaoludest lähtumises selliselt, et haldusorgan tajub talle antud kaalumisvolitust tegelikkusest kitsamana (RKHKo 3-17-563/70, p 12; 3-3-1-54-03, p 40). Kuna vastustaja on kalapääsu vajalikkust põhjendanud ülekaalukate argumentidega (eespool p 53) ning kalapääsu rajamise kohustusest vabastamine võib olla vaid erandlik, on vähetõenäoline, et viga mõjutas vastustaja otsuse lõpptulemust. Siiski ei saa sellist mõju täielikult välistada (vrd RKHKo 3-22-653/97, p 20). III. Kalapääsu rajamise kulud
57.Hellenurme paisule kalapääsu rajamise kulude jätmine üksnes kaebaja kanda on õigusvastane.
58.VeeS § 174 lg-s 3 on kalapääsu tagamise kohustus asetatud paisu omanikule või valdajale. Sellest tuleneb ka omaniku või valdaja kohustus kanda üldjuhul kalapääsu rajamise kulud. See kohustus haakub põhiseaduse (PS) § 53 esimeses lauses sätestatud igaühe kohustusega hüvitada kahju, mida isik on keskkonnale tekitanud, ning keskkonnaõiguses üldiselt kehtiva põhimõttega „saastaja maksab“, st et keskkonnahäiringu, -ohu, -riski või -kahju hindamise, vältimise, vähendamise või heastamisega seotud kulud kannab nende põhjustaja, kui seadusest ei tulene teisiti (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 12 lg 1). PS § 53 ja KeÜS § 12 lg 1 sätestavad põhimõtte, mitte absoluutse reegli (vrd ka loodusdirektiivi põhjendus 11).
59.VeeS § 174 lg 4 näeb muuhulgas ette võimaluse kalapääsu rajamise kohustust leevendada. See hõlmab võimaluse jagada omaniku või valdaja kulusid riigi või kolmandate isikutega. Sellest, et kolleegium tegeles otsuse nr 3-17-1739/80 p-s 26 üksnes mõjuhindamise kulude proportsionaalsusega, ei järeldu, et kalapääsu projekteerimise ja ehitamise kulud ei peaks olema kaebaja jaoks proportsionaalsed. Kulude jagamist puudutavaks erandiks võib olla põhjust siis, kui paisutamine ei teeni vaid paisu omaniku erahuvi, vaid ka avalikku huvi. Sellise olukorraga ongi 13(15)
3-22-2082 praegusel juhul tegemist. Pais ja sellega seotud ehitised on võetud muinsuskaitse alla. Ei ole vaidluse all, et paisjärv ja selle ümbrus on kultuurmaastiku oluline element, virgestusala ja turismiobjekt. Paisjärve on paigaldatud Lõuna-Eesti Hooldekeskus AS-i maaküttesüsteem. Paisjärv on avalikult kasutatav veekogu ning kasutuses suplemiseks ja harrastuskalapüügiks. Kaebaja veskimuuseum koos töökorras veskiseadmetega on atraktiivne turismiobjekt.
60.Vastustaja pidi kulude jagamist niisugustel asjaoludel kaaluma, kuid vaidlustatud korralduse põhjendused sellele ei viita. Kulude jagamise võimaluse kaalumata jätmine on oluline kaalutlusviga. Kohus ei saa vastustaja asemel kulude kandmise kohustuse leevendamise üle otsustada. VeeS § 174 lg-s 4 viidatud leevendava erandiga samaväärseks ei saa pidada põhimõttelist võimalust taotleda toetusi riigilt või muudest allikatest. Erandi tegemiseks võib vastustaja määrata kindlaks näiteks kaebaja rahalise kohustuse ülempiiri või osakaalu kalapääsu rajamise kogukuludest. Seejuures tuleb arvestada kaebaja huvide ja avalike huvide kaalu paisutamise säilitamisel. Kolleegiumi hinnangul on ilmne, et ennekõike toetavad paisutamise jätkamist avalikud huvid, ehkki kaebaja on paisu omanik. IV. Kokkuvõtvad järeldused ja menetlusküsimused
61.Vaidlustatud kõrvaltingimused tuleb tühistada, sest kaalutlusvead võisid mõjutada vastustaja otsuse lõpptulemust ning kalapääsu rajamise kulude jätmine täielikult kaebaja kanda oli lubamatu. Tühistada tuleb kõik vaidlustatud kõrvaltingimused, sest need on omavahel seotud.
62.HKMS § 42 lg 2 kohaselt tuleb õigusvastane kõrvaltingimus üldjuhul tühistada koos haldusakti põhiregulatsiooniga. Erandid sätestab sama paragrahvi lõige 1, mille punkti 2 järgi võib kõrvaltingimuse tühistada haldusaktist eraldi, kui see ei kahjusta avalikku huvi ega riiva kolmanda isiku õigusi. HKMS § 42 mõte on vältida olukordi, kus sisuliselt annaks kohus haldusakti haldusorgani asemel, kaldudes kõrvale võimude lahususe põhimõttest (PS § 4). Niisugune oht tekiks ennekõike HMS § 53 lg 1 p-s 3 sätestatud lisatingimuse tühistamisel. Lisatingimuse tühistamisel haldusakti põhiregulatsioonist eraldi laiendataks haldusakti põhiregulatsioonist tulenevaid õigusi, sest lisatingimus on põhiregulatsioonist tulenevate õiguste kehtivuse eelduseks.
63.Praegusel juhul pole tegemist lisatingimuse, vaid lisakohustusega (HMS § 53 lg 1 p 2), mille täitmine põhiregulatsioonist tulenevate õiguste kehtivust ei mõjuta. Seega ei avarda lisakohustuse tühistamine keskkonnaloast tulenevate õiguste ulatust. Lisakohustuse tühistamisel on vastustajal võimalik kohustus – vajaduse korral muudetud kujul – kehtestada uuesti. Vastupidi, paisutamise ajutine katkestamine kuni vastustaja uue otsuse tegemiseni kahjustaks avalikke huve, mis toetavad jätkuvat paisutamist.
64.Kolleegium selgitab, et kaebuse rahuldamine ei vabasta Hellenurme paisu omanikku või valdajat VeeS § 174 lg-s 3 sätestatud kalade läbipääsu tagamise kohustusest. Kaebajalt ei saa aga praegusel juhul nõuda selle kohustuse täitmist, kui vastustaja lahendab uuesti sama paragrahvi lõike 4 alusel erandi tegemise küsimuse.
65.Kaebaja esitas koos kassatsioonkaebusega Riigikohtule määruse nr 73 eelnõu seletuskirja ning Kultuuriministeeriumi ja õiguskantsleri kirjad. Kolleegium võtab need dokumendid kaebaja õiguslikke väiteid põhjendava taustateabena (HKMS § 58) asja juurde, käsitamata neid tõenditena faktiliste asjaolude kohta.
14(15)
3-22-2082
66.Kaebaja menetluskuluks oli halduskohtus riigilõiv 20 eurot, ringkonnakohtus riigilõiv 20 eurot ning Riigikohtus riigilõiv 50 eurot ja õigusabikulu 2160 eurot (käibemaksuta), kokku 2250 eurot. Need kulud tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista (HKMS § 108 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.