Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
18.09.2024, Tallinn
Haldusasja number
3-24-1645
Haldusasi
I.N-i kaebuse Transpordiameti 23.04.2024 otsuse nr 1.1-2/24/48 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – I.N , esindaja V.N Vastustaja – Transpordiamet, esindaja Y.Q
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
I.N-i määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Jätta I.N-i määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 määruse resolutsiooni p 1 haldusasjas nr 3-24-1645 muutmata.
Muuta Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 määruse resolutsiooni p-i 2 haldusasjas nr 3-24-1645 ja sõnastada see järgmiselt: „2. Jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.“. Muuta selles osas halduskohtu määruse põhjendusi.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni punkti 1 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Muus osas ei ole määrus kaevatav (HKMS § 235 lg 1, § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Transpordiamet algatas 13.08.2021 otsusega nr 1.1-2/21/118 keskkonnamõju hindamise (KMH) riigitee 3 (E264) Jõhvi-Tartu-Valga km 138,4–152,0 asuva Tartu–Nõo lõigu eelprojektiga kavandatavatele tegevustele. Projektiga kavandatakse rajada teelõigul 2+2 ristlõikega maantee. Kavandatakse üle kümne kilomeetri pikkuse nelja sõidurajaga tee rajamist, mis on keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg 1 p 13 järgi olulise keskkonnamõjuga tegevus.
2.Transpordiamet tunnistas 23.04.2024 otsusega nr 1.1-2/24/48 KMH aruande nõuetele vastavaks.
3-24-1645
3.I.N esitas 31.05.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 03.06.2024), milles palus Transpordiameti 23.04.2024 otsuse tühistada. Kaebaja on Kambja vallas Räni külas asuva Klaose kinnistu omanik. KMH aruanne ei vasta KMH programmile ega KeHJS §-s 20 sätestatud nõuetele. Aruanne ei ole asjakohane ega piisav. Vastustaja ei arvestanud kaebaja esitatud vastuväiteid. Eelprojekt on vastuolus kehtiva üldplaneeringuga. Üldplaneeringu järgi ei ulatu perspektiivne liiklussõlm kaebaja kinnistule. Seega on ka KMH aruanne üldplaneeringuga vastuolus. Lisaks on aruanne ja eelprojekt vastuolus maakonnaplaneeringuga, mis ei näe ette sellise tee rajamist. KMH programm ei ole objektiivne, kuna nii selle tellijaks, arendajaks kui ka otsustajaks KeHJS tähenduses on Transpordiamet. Amet saab nii programmi kui ka hinnangut endale soodsas suunas mõjutada. Otsuses on kirjas, et Maa-amet, Päästeamet, Kambja Vallavalitsus, Nõo Vallavalitsus ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ei esitanud KeHJS alusel seatud tähtaja jooksul seisukohta. Kohalike omavalitsuste kooskõlastuste esitamata jätmine on oluline menetlusõiguste rikkumine. Oluline rikkumine on ka see, et aruanne loeti vaikimisi Kliimaministeeriumi, Maaameti ja Päästeametiga kooskõlastatuks. Kavandatava tegevuse eesmärk on ebaselge ja üldsõnaline. Esile pole toodud ühtegi sellise teelõigu rajamise vajalikkust tõendavat uuringut või analüüsi. Lõplikku lahendust pole koostatud, seega pole arusaadav, mida KMH raames on üldse hinnatud. Kavandatava tegevuse alternatiive pole analüüsitud. Mitmel puhul on öeldud, et mõju selgub ehitamise käigus. KMH-s ei või jätta olulist keskkonnamõju välja selgitamata. Analüüsitud pole tegevuse mõju inimeste varale. Ilmselgelt meelevaldne on aruandes esitatud seisukoht, et kinnistuomanikelt maade sundvõõrandamine ei ole oluline keskkonnamõju KeHJS mõistes. KMH viiakse läbi haldusmenetlusena (KeHJS § 1 lg 2). Selle tulemusena vormistatakse haldusakt. Tegu pole üksiku menetlustoiminguga. KMH aruanne vormistatakse otsusega (KeHJS § 22 lg 6). HMS § 51 lg 1 järgi on otsus haldusakt. Otsus sisaldab ka vaidlustamisviidet (HMS § 57 lg 1). Kaebaja on pöördunud kohtusse oma õiguste kaitseks ja tal on kaebeõigus. Kaebaja esitas koos kaebusega esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada vaidlustatud otsuse täitmine või kehtivus kuni kohtuasjas lõpplahendi jõustumiseni. Otsusega võivad kaebaja põhiõigused saada pöördumatult kahjustatud, kuna ta võib vastustaja ebaseadusliku tegevuse tagajärjel kaotada omandiõiguse maale. Otsuse täitmise või kehtivuse peatamata jätmise korral jätkab vastustaja õigusvastaste menetlustoimingutega. See raskendab kaebaja eesmärgi saavutamist.
4.Transpordiamet oli 05.06.2024 vastuses seisukohal, et 23.04.2024 otsuses märgitud KMH ei ole läbi viidud ühegi tegevusloa menetluses. KMH on tehtud KeHJS § 26 1 lg 1 alusel ehk arendaja soovil ehitusprojekti koostamise käigus. Vaidlustatud otsus ei ole haldusakt HMS § 51 lg 1 tähenduses. KMH vastavaks tunnistamise otsusel pole iseseisvat reguleerivat toimet, st see pole suunatud õiguste ja kohustuste reguleerimisele ega oma vahetut mõju. Tegemist on toiminguga. Haldusmenetluse üksikuid toiminguid haldusakti väljaandmisel vaidlustatakse üldjuhul koos haldusakti vaidlustamisega (HMS § 72 lg 2). Vaidlustatud otsus ei riku kaebaja õigusi ega piira tema vabadusi. See otsus ei ole lõpphaldusakt. Menetlustoimingu vaidlustamiseks pole kaebajal kaebeõigust (HKMS § 45 lg 3).
5.Tallinna Halduskohus tagastas 07.06.2024 määrusega kaebuse (resolutsiooni p 1) ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata (resolutsiooni p 2). KMH ei ole eraldiseisev menetlus. Hindamine tehakse loamenetluse raames ning on suunatud loataotluse lahendamiseks vajaliku teabe kogumisele. KMH puudusi on võimalik esile tuua menetluse lõpptulemusena antud haldusakti vaidlustamisel (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-12(5)
3-24-1645 35-13, p 22). KeHJS § 261 lg 1 näeb ette võimaluse algatada arendaja taotluse alusel KMH enne KeHJS § 11 lg 1 kohase tegevusloa taotluse esitamist. Praegusel juhul on KMH algatatud selle sätte alusel. Ka sellel alusel tehtav KMH on olemuslikult seotud tegevusloaga KeHJS mõttes (Riigikohtu otsus asjas nr 3-21-2682, p 14). See tuleb lugeda tee-ehituseks antava haldusakti menetluses tehtavaks toiminguks olukorras, kus ehitusloa taotlus esitatakse pärast KMH tegemist. KMH aruande heakskiitmise otsus ei ole haldusakt. See, kas tegu on haldusaktiga, ei sõltu mitte dokumendi pealkirjast, vaid selle sisust. Samuti ei muuda kõnealust dokumenti haldusaktiks see, et Transpordiamet on sellele ekslikult lisanud haldusaktile omase vaidlustamisviite. Haldusaktiga oleks tegu juhul, kui see oleks suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele (HMS § 51 lg 1). KMH aruande heakskiitmine ei tekita, muuda ega lõpeta kellegi õigusi ega kohustusi. See ei loo projekti arendajale õiguskindlust projekti heakskiitmise osas. KMH eesmärk on anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle alternatiivide keskkonnamõju kohta (KeHJS § 3 1 lg 1). Järgnevas haldusmenetluses arutatakse lahendused puudutatud isikutega läbi. Vastava vajaduse ilmnemise korral on võimalik ka keskkonnamõju hinnangut veel täiendada (KeHJS § 24 lg 11). Seega ei ole kaebaja võimalused eesseisvas haldusmenetluses oma õigusi kaitsta pärast KMH aruande heakskiitmist mingil moel piiratud. Kaebaja on kohtusse pöördunud ennatlikult. Eeltoodu põhjal kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus (HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 45 lg 3). Kuna kohus tagastab kaebuse, jääb esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.I.N palub 04.07.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 määrus. Kohtumääruse põhjendus on oletuslik ja abstraktne. KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsus rikub kaebaja subjektiivseid õigusi ja on halduskohtus vaidlustatav, kuna annab vastustajale võimaluse õigusvastaselt piirata kaebaja omandiõigust. Isegi juhul, kui KMH menetluse lõpus tehtav otsus oleks toiming, oleks see kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuv toiming vaidlustatav halduskohtus (HKMS § 45 lg 3). Kaebajal ei ole võimalik ära oodata vastustaja järgmisi toiminguid, kuna ainuüksi õigusvastane KMH aruanne toob kaasa kaebaja õiguste riive järjepideva suurenemise. Halduskohus ei ole süvenenud kaebusesse ega ole asja lahendanud erapooletult ja ausalt. Kohus on omaalgatuslikult ja ilma seadusel või tõenditel tuginevate aluste või põhjendusteta asunud seisukohale, et kaebajal puudub kaebeõigus. Kohus ei ole välja selgitanud vaidluse eset, ei ole kontrollinud, kas kaebuses on esitatud eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud nõuded ja taotlused. Kaebuse eesmärk on igal juhul saavutatav. Eestis ei kehti pretsedendiõigus ja halduskohtul ei ole õigust viidata Riigikohtu lahenditele. Halduskohus on ignoreerinud kaebaja 03.06.2024 seisukohti ja on nõustunud vastustaja 05.06.2024 seisukohtadega. Seejuures dikteeris halduskohus 31.05.2024 kohtunõudes vastustajale ette, mida peaks kohtule vastama. Seega ei saa rääkida sõltumatust ja erapooletust kohtupidamisest. Halduskohtu seisukoht, et KMH ei ole eraldiseisev menetlus, on väär. KMH on eraldiseisev menetlus (KeHJS § 32). KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsus on haldusakt (HMS § 51 lg 1). Kaebus ei ole ennatlik. Kuna kaebuse tagastamiseks ei olnud alust, ei olnud põhjendatud esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata jätmine.
3(5)
3-24-1645
7.Transpordiamet palub 23.07.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsus ei ole haldusakt, sellel puudub iseseisev reguleeriv toime. Tegemist on toiminguga. Kaebeõigus saaks kaebajal eksisteerida juhul, kui Transpordiameti otsus takistab kaebajal täita oma kohustusi või põhjustab tema õiguste rikkumise. Antud juhul sellist olukorda ei esine. Haldusmenetluse toiming vaidlustatakse koos haldusaktiga (HMS § 72 lg 2). Seega mõjutab kaebaja õigusi ja kohustusi tegevusloa andmise menetlus. Kaebajal on võimalik oma õigusi ja huve kaitsta tegevusloa andmise haldusmenetluse käigus. Kaebus on ennatlik.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Määruskaebuse väited ei anna alust selle rahuldamiseks ja halduskohtu määruse tühistamiseks.
9.Ringkonnakohus selgitab esmalt, et asjaolust, et Eestis puudub pretsedendiõigus, ei tulene kohtule keeldu tugineda oma seisukohtade põhjendamisel varasemale kohtupraktikale. Riigikohtu praktikale tuginemine ja selle järgimine aitab tagada õiguse ühetaolist kohaldamist ning seeläbi isikute võrdset kohtlemist.
10.Kaebaja vaidlustab Transpordiameti 23.04.2024 otsust nr 1.1-2/24/48, millega tunnistati KMH aruanne nõuetele vastavaks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et KMH aruande heakskiitmine ei ole haldusakt. Sellega pole asutud reguleerima käsu, loa ega keelu näol isikute õigusi ja kohustusi. KMH ei ole eraldiseisev haldusmenetlus, vaid kogum teabe kogumisele ja seeläbi tõendi (KMH aruande) saamisele suunatud toiminguid loataotluse menetluses. Tegemist on menetluse kestel tehtud menetlustoiminguga. Praegusel juhul on KMH algatatud KeHJS § 261 lg 1 alusel, mis näeb ette võimaluse algatada arendaja taotluse alusel KMH enne KeHJS § 11 lg 1 kohase tegevusloa taotluse esitamist. Kuigi KeHJS § 26 1 võimaldab KMH algatada enne loataotluse esitamist, on KMH siiski olemuslikult seotud tegevusloaga KeHJS mõttes (vt Riigikohtu 22.03.2024 otsus nr 3-21-2682, p 14).
11.HMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Haldusakti andmisega lõppevas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õigusi või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes kirjeldatud teise alternatiivi puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise ja ilmse menetlusvea, mis muudab menetluses antava haldusakti sisuliselt õigusvastaseks. Menetlusvea olulisus sõltub haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86, p 21). Menetlustoimingu vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest tulenevad kaebajale täiendavad kohustused ja loa andmise tingimused (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12-13). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust vaidlustada menetluse lõpptulemust (Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).
12.KMH hindamise objektiks on riigitee 3 (E264) Jõhvi-Tartu-Valga km 138,4‒152,0 asuva Tartu-Nõo lõigu eelprojektiga kavandatavate tegevustega kaasnev keskkonnamõju. Projekti eesmärgiks on riigitee 3 nimetatud lõigu projekteerimine 2+2 ristlõikega maanteeks. Vaidlustatud otsuse kohaselt täpsustakse projektiga teedevõrgu asukoht ja omand ning määratakse teemaa vajadus projekteeritaval lõigul. KMH aruande heakskiitmine ei ole suunatud isikute õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele ning see ei 4(5)
3-24-1645 loo projekti arendajale õiguskindlust projekti heakskiitmise osas. Teelõigu ümberehitamiseks peab Transpordiamet ehitusprojekti alusel hiljem väljastama ka ehitusloa (vt EhS § 38 lg-d 1 ja 2, § 101 lg 2; EhS lisa 1). Lõplikuks haldusaktiks on riigitee 3 (E264) Jõhvi-Tartu-Valga km 138,4‒152,0 asuva Tartu-Nõo lõigu ehitamiseks ehitusloa andmine või selle andmisest keeldumine.
13.Kuna projektiga kavandatava tegevusena nähakse ette üle kümne kilomeetri pikkuse nelja sõidurajaga tee püstitamist, on KeHJS § 6 lg 1 p 13 järgi tegemist olulise keskkonnamõjuga tegevusega. Ilma KMH aruannet heaks kiitmata ei ole ehitusloa andmine võimalik (KeHJS § 3 p 1, § 7 p 1, § 24). See aga ei tähenda, et vaidlustatud menetlustoiming rikuks kaebaja mittemenetluslikke õigusi või tingiks tema õigusi rikkuva haldusakti andmise või andmisest keeldumise. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused praegusel juhul täidetud. Vaidlustatud menetlustoiming ei riku kaebaja mittemenetluslikke õigusi antavast haldusaktist sõltumatult. Kavandatava tegevuse kooskõla kehtivate planeeringutega saab tõusetuda tegevusloa andmise menetluses. Kaebusest ei nähtu ka see, kuidas KMH aruande heakskiitmine tingiks vältimatult õigusvastase haldusakti andmise. Eraldiseisva tuvastamiskaebuse esitamine ei ole HKMS § 45 lg 2 alusel lubatud. KMH eesmärk on anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle alternatiivide keskkonnamõju kohta (KeHJS § 31 lg 1). Edasises haldusmenetluses arutatakse lahendused puudutatud isikutega (sh kaebajaga, kui projekt on puutumuses kaebaja kinnistuga) läbi ning vajadusel on võimalik KMH aruannet täiendada (KeHJS § 24 lg 11).
14.Eeltoodu põhjal tagastas halduskohus õiguspäraselt kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebajal kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu.
15.Halduskohus oli vaidlustatud määruses seisukohal, et kuna kohus tagastab kaebuse, tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta läbi vaatamata. Kuna halduskohtu 07.06.2024 määrus polnud kaebuse tagastamise osas jõustunud, ei saanud esialgse õiguskaitse taotlust jätta läbi vaatamata, vaid see tuli lahendada (vrd Riigikohtu 17.05.2017 määrus nr 3-3-1-88-16, p 15; Tallinna Ringkonnakohtu 26.10.2020 määrus nr 3-20-1823, p 7). Ringkonnakohus ei pea siiski põhjendatuks esialgse õiguskaitse taotlust rahuldada. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseks on kohtul HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt alust üksnes siis, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. See tähendab, et esialgse õiguskaitse kohaldamiseks peaksid kahjulikud tagajärjed kaebajale saabuma juba kohtumenetluse ajal ning need peaksid olema sellist laadi, et neid ei saaks isegi kaebuse rahuldamise korral hiljem täielikult kõrvaldada või heastada või oleks see ebamõistlikult keeruline. Hüpoteetiline mõju omandiõigusele ei ole käsitatav pöördumatu tagajärjena HKMS § 249 lg 1 tähenduses. Kaebaja õigusi saaks HKMS § 249 lg 1 tähenduses kahjustada alles tee-ehituseks antav ehitusluba. KMH heakskiitmine ei too kaebaja õigustele kaasa pöördumatut tagajärge. Seetõttu ei ole taotluse rahuldamiseks alust.
16.Eelneva põhjal jääb I.N-i määruskaebus rahuldamata. Ringkonnakohus muudab halduskohtu 07.06.2024 määruse resolutsiooni punkti 2, jättes esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata, ja muudab selles osas halduskohtu määruse põhjendusi. Muus osas jääb halduskohtu määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.