Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1313 18. aprill 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Nele Siitam ja Margit Vutt N.R. Energy Osaühingu kaebus Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse tühistamiseks Kaebaja N.R. Energy Osaühing, esindajad vandeadvokaadid Piret Kergandberg ja Margo Lemetti Vastustaja Tapa vald, esindaja vandeadvokaat Anne Tammer Kolmas isik OÜ TAPA VESI, esindaja Aare Palmsalu Tartu Ringkonnakohtu 31. jaanuari 2023. a otsus Tapa valla kassatsioonkaebus
14.märtsi 2024. a istung
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 31. jaanuari 2023. a otsuse resolutsiooni p-d 2–4 ja Tartu Halduskohtu 31. jaanuari 2022. a otsus.
3.Rahuldada kaebus osaliselt ja teha kindlaks Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse nr 186 p 2 tühisus. Muus osas jätta kaebus rahuldamata.
4.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
1.Osaühing TAPA ELAMU ja Osaühing Avoterm sõlmisid 2009. a septembris lepingu, millega Osaühing TAPA ELAMU andis enda omandis oleva Tapa vallasisese linna põhjapoolse linnaosa soojusenergia jaotusvõrgu rendile Osaühingule Avoterm, et viimane osutaks selle kaudu soojusenergia võrguteenuseid Tapa linna põhjapoolses linnaosas. Osaühingul Avoterm oli õigus jaotusvõrku kasutada 1. septembrist 2009 kuni 31. juulini 2019. Alates 4. septembrist 2012 astus Osaühingu Avoterm asemele Osaühing TERMORING GRUPP. Juunis 2014 allkirjastati rendilepingu lisa, mille kohaselt oli Osaühingul TERMORING GRUPP õigus kasutada jaotusvõrku
1.septembrist 2009 kuni 31. juulini 2020. Aktsiaselts TAPA VESI ja Osaühing TERMORING GRUPP sõlmisid 2. augustil 2010 lepingu, millega Aktsiaselts TAPA VESI andis enda omandis oleva Tapa vallasisese linna lõunapoolse linnaosa soojusenergia jaotusvõrgu rendile Osaühingule TERMORING GRUPP, et viimane osutaks selle kaudu soojusenergia võrguteenuseid Tapa linna lõunapoolses linnaosas. Osaühingul TERMORING GRUPP oli õigus jaotusvõrku kasutada 1. septembrist 2010 kuni 31. juulini 2020.
3-20-1313 OÜ TAPA VESI (edaspidi OÜ Tapa Vesi) on Osaühingu TAPA ELAMU ja Aktsiaseltsi TAPA VESI õigusjärglane. Osaühingu osalus kuulub 100% Tapa vallale. N.R. Energy Osaühing (edaspidi N.R. Energy OÜ, kaebaja) on Osaühingu TERMORING GRUPP õigusjärglane.
2.Tapa Vallavolikogu 31. jaanuari 2013. a määruse nr 79 „Kaugküttepiirkonna määramine“ (RT IV, 02.04.2015, 63 (terviktekst)) § 3 ja lisa järgi on Tapa linnas üks kaugküttepiirkond ning selle alla kuuluvad Tapa linna põhja- ja lõunaosa ning Kaitseväe 1. jalaväebrigaadi linnak. Tapa linna kaugküttepiirkond kattub võrgupiirkonnaga.
3.Tapa Vallavolikogu 27. jaanuari 2020. a määruse nr 78 „Tapa valla kaugküttepiirkondade soojusmajanduse arengukava aastateks 2020–2032“ (RT IV, 04.02.2020, 5; muudetud RT IV, 11.10.2022, 1; SMAK) lisa järgi on Tapa linna kaugküttevõrgust suurem osa Tapa vallale kuuluva OÜ Tapa Vesi omanduses ja ülejäänud osade omanike hulgas on mh N.R. Energy OÜ (lk 16). Ühe arenguvariandina pärast võrgu rendilepingute lõppemist tuuakse esile võimalus anda „soojatorustikud üle vallale kuuluvale äriühingule, määrates selle äriühingu võrguettevõtjaks“ (lk 38).
4.Tapa Vallavolikogu 27. aprilli 2020. a istungil otsustati mitte vastu võtta Tapa Vallavalitsuse esitatud otsuse „Nõusoleku andmine riigihanke korraldamiseks (Tapa linna kaugküttepiirkonnas kontsessiooni andmine soojuse jaotamiseks ja müümiseks)“ eelnõu. Otsuse eelnõu oli ette valmistatud põhjusel, et N.R. Energy OÜ-ga sõlmitud rendilepingud pidid lõppema alates 1. augustist 2020. Volikogu otsustas jätkata arutelu parema lahenduse leidmiseks – minna edasi hankega või astuda samme vallale kuuluva ettevõtte võrguettevõtjaks määramiseks. Vallavalitsus võttis otsuse eelnõu tagasi 20. mail 2020.
5.Tapa Vallavolikogu võttis 22. juunil 2020 vastu otsuse nr 186, millega otsustas kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 ja § 22 lg 1 p 37, konkurentsiseaduse (KonkS) §-de 14 ja 15 ning kaugkütteseaduse (KKütS) §-de 13 ja 14 alusel ning lähtudes sellest, et OÜ Tapa Vesi ja N.R. Energy OÜ vaheliste kaugküttepiirkonna kaugküttetorustike rendilepingute kehtivus lõpeb 31. juulil 2020: 1) korraldada soojusenergia edastamist, jaotamist ja müüki Tapa linna kaugküttepiirkonna tarbijatele Tapa valla 100%-lise osalusega võrguettevõtja OÜ Tapa Vesi kaudu alates 1. augustist 2020; 2) anda OÜ-le Tapa Vesi ainuõigus Tapa linna kaugküttepiirkonna kaugküttevõrgu haldamiseks, milleks on kaugküttevõrgu arendamine, laiendamine, uute tarbijate liitmine, soojuse ostu konkursside korraldamine ja muud haldusküsimused; 3) määrata OÜ Tapa Vesi võrgu- ja tegevuspiirkonnaks Tapa linna kaugküttepiirkonna.
6.N.R. Energy OÜ esitas halduskohtule kaebuse Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse tühistamiseks.
6.1.Otsus riivab oluliselt kaebaja ettevõtlusvabadust. Kaebaja avaldas mitu korda soovi rendilepingute pikendamiseks, mistõttu tulnuks ta otsuse koostamise haldusmenetlusse kaasata.
6.2.Vastustaja on otsusega sisuliselt määranud, kes saab Tapa linna kaugküttevõrgu võrguettevõtjaks. Selline vastustaja otsus on materiaalselt õigusvastane, sest sellel puudub õiguslik alus. Võrguettevõtjaks ei saa määrata, vaid see on seadusest tulenev faktiline seisund. KKütS ei sätesta, et kohalik omavalitsus määrab võrguettevõtja. Lisaks on osa Tapa linna kaugküttevõrgust kaebaja omandis ja kaebaja ei ole seda kellelegi rentinud. Seega ei ole ega muutu OÜ Tapa Vesi võrguettevõtjaks, sest tal puudub kogu võrgu omand või valdus, nagu näeb obligatoorselt ette KKütS § 2 p 10. Vastustaja ei saa anda võõrast omandit kolmanda isiku valdusse.
6.3.OÜ-l Tapa Vesi ei olnud ega ole võimalik kaugkütteteenust pakkuda, sest OÜ Tapa Vesi ei ole rentinud kaebajalt kaugküttetorustikke, OÜ Tapa Vesi ei oma sooja ostmiseks lepinguid,
2(14)
3-20-1313 tarbijalepinguid, tegevusluba, soojusarvesteid, kontsentraatoreid jm vahendeid, rääkimata sellest, et osaühing ei ole kooskõlastanud piirhinda Konkurentsiametiga.
6.4.Vastustaja ei saanud otsustuskorras anda ainuõigust OÜ-le Tapa Vesi. KKütS § 1 lg-st 2 ja Riigikohtu praktikast tulenevalt pidanuks vastustaja valiku tegemisel, kellele kaugküttetorustikku rentida, korraldama objektiivsuse, võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetele vastava valikumenetluse. Seejuures kinnitas vastustaja mitu korda enne otsuse vastuvõtmist, et ta korraldab soojuse jaotamiseks ja müügiks mingi valikumenetluse.
6.5.Otsuses viidatud KOKS § 6 lg 1 ja § 22 lg 1 p 37 ei saa olla otsuse õiguslikuks aluseks. Need sätted viitavad, et kohaliku omavalitsuse ülesanne on korraldada kommunaalmajandust. Seda teebki kohalik omavalitsus KKütS-s sätestatud ülesannete kaudu, mh kasutades õigust määrata kaugküttepiirkond, tegevuse nõuded ja tingimused volikogu otsusega (vt KKütS § 5 lg-d 2 ja 6).
6.6.Otsuses viidatud KonkS § 14 ei sätesta kohalikule omavalitsusele õigust anda ainuõigust mingile ettevõtjale. KonkS § 14 muutmise eelnõu seletuskiri selgitab, et ainuõiguse andmiseks tuleb korraldada avatud valikumenetlus.
6.7.Otsus on sisuliselt tegevusluba majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) § 16 lg 2 tähenduses. Otsus rikub MSÜS § 23 lg-t 1, sest puudub seaduses sätestatud alus piirata nende ettevõtjate arvu, kellele tegevusluba väljastada. Samuti rikub otsus MSÜS § 23 lg-t 2, sest selles kirjeldatud valikumenetlust pole vastustaja korraldanud.
6.8.Vastustaja on kohtumenetluses asunud väitma, et otsusega sooviti teha sisetehing riigihangete seaduse (RHS) § 12 lg 2 tähenduses. Täidetud ei ole RHS § 12 lg 2 p-s 1 sätestatud sisetehingu tegemise eeldus (kontrollikriteerium). Isegi kui sisetehingu tegemise eeldused täidetuks lugeda, oleks vastustaja pidanud halduskoostöö seaduse (HKTS) § 13 ja § 14 lg-te 2 ja 3 kohaselt järgima RHS-s sätestatud väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korda. Vastustaja ja kolmas isik ei ole sõlminud hankelepingut.
7.Tartu Halduskohus rahuldas 31. jaanuari 2022. a otsusega kaebuse, tühistas Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse ning mõistis Tapa vallalt kaebaja kasuks välja menetluskuludena 8045 eurot.
7.1.KOKS § 6 lg 1 loetleb küll omavalitsusüksuse ülesanded (sh kommunaalmajanduse korraldamise), kuid ei anna omavalitsusüksusele õigust määrata otsustuskorras ettevõtet, kes hakkab teostama kaugküttepiirkonnas võrguettevõtja õigusi ja kohustusi. Säte näeb omavalitsusüksusele ette erinevates valdkondades üksnes üldise korraldamise kohustuse, ent selle kohustuse täitmise raames tuleb omavalitsusüksusel arvestada ka teistest õigusaktidest tulenevaid nõudeid. Õiguslikku alust ei tulenenud ka KOKS § 22 lg 1 p-st 37. Kohaliku omavalitsuse üksus peab omavalitsusüksuse ülesande täitmiseks teenust hankima kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse. Selline menetlus peab võimaldama võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel. (Vrd RKHKo 15.12.2005, 3-3-1-59-05, p 17.) Eelduslikult on selliseks kohaseks menetluseks RHS-s sätestatud kord. Vastustaja ei ole kohast menetlust korraldanud.
7.2.KonkS §-d 14 ja 15 ei anna vastustajale õigust otsustuskorras võrguettevõtja määramiseks. Need sätted sisaldavad ainult legaaldefinitsioone. Niisamuti ei anna KKütS §-d 13 ja 14 vastustajale õigust otsustuskorras määrata võrguettevõtjat. KKütS § 13 selgitab võrguettevõtja võrgupiirkonnaga seonduvat ning KKütS § 14 sätestab võrguettevõtja kohustused.
7.3.Kuigi vastustaja ja kolmas isik ei ole sõlminud lepingut, ei takista see kohtul hinnata sellise vastustaja vaidlusaluse otsuse kui haldusakti õiguspärasust, millega vastustaja sõnul otsustati teha sisetehing kolmanda isikuga RHS § 12 mõttes. Selle otsuse õiguspärasust kontrollides saab kohus hinnata, kas sisetehingu tegemise eeldused olid praegusel juhul täidetud. Eelduste täidetuse tõendamise koormus lasub vastustajal ja kolmandal isikul. Kui üks RHS § 12 lg-s 2 nimetatud eeldustest ei ole täidetud, ei ole sisetehing lubatud. Seejuures tuleb otsuse õiguspärasust hinnata haldusakti andmise aja seisuga (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 teine lause).
3(14)
3-20-1313
7.4.RHS § 12 lg 2 p-s 1 nimetatud kontrollikriteeriumi täitmiseks ei piisa üksnes 100% aktsiate või osade omamisest, vaid aktsionäril või osanikul peavad olema ühingu juhtimises osalemiseks suuremad õigused, kui tulenevad tavapärasest äriõigusest. Kohtule ei ole esitatud tõendeid, mis sellist suuremat õigust juhtimises osaleda kinnitaksid. Selline järeldus ei ole tuletatav vastustaja ja kolmanda isiku poolt kontrollikriteeriumi täidetuse tõendamiseks kohtule esitatud järgmistest tõenditest: kolmanda isiku registrikaardi väljavõte; Tapa abivallavanema ja vallavalitsuse liikme ametijuhend; Tapa Vallavolikogu 28. jaanuari 2019. a määrus nr 47 „Tapa vallavara valitsemise kord“; OÜ Tapa Vesi põhikiri koos seletuskirjaga (eeskätt põhikirja p 5.1.8) ja Tapa Vallavolikogu 16. detsembri 2019. a otsus nr 164, millega kinnitati OÜ Tapa Vesi põhikiri; Tapa Vallavalitsuse 7. oktoobri 2020. a korraldus nr 586, millega valiti OÜ Tapa Vesi nõukogu liikmed; Tapa Vallavolikogu 30. juuni 2015. a otsus nr 90, millega määrati Tapa valla vee-ettevõtjaks OÜ Tapa Vesi ja kehtestati tema tegevuspiirkond; 29. detsembri 2016. a otsus nr 196, millega täpsustati perioodi, kui kaua OÜ Tapa Vesi tegutseb Tapa valla vee-ettevõtjana.
8.Tapa vald palus apellatsioonkaebuses ringkonnakohtule halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata.
9.Tartu Ringkonnakohus jättis 31. jaanuari 2023. a otsusega Tapa valla apellatsioonkaebuse rahuldamata, kuid muutis halduskohtu otsuse resolutsiooni p-s 3 märgitud menetluskulude summat ning luges Tapa vallalt kaebaja kasuks esimese astme kohtu menetluskulude hüvitisena välja mõistetuks 6445 eurot (resolutsiooni p 2). Ühtlasi tagastas ringkonnakohus Tapa vallale viimase seisukohale lisatud Viru Maakohtu ja Tartu Ringkonnakohtu otsused tsiviilasjas nr 2-20-7538 (resolutsiooni p 1), jättis Tapa valla apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda (resolutsiooni p 3) ning mõistis Tapa vallalt N.R. Energy OÜ kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud 1620 eurot (ilma käibemaksuta) (resolutsiooni p 4).
9.1.Halduskohtu otsuse põhjendustega tuleb nõustuda, puudub vajadus neid korrata (HKMS § 201 lg 4).
9.2.Halduskohus ei lahendanud kaebaja kaebust populaarkaebusena. Kaebajal on kaebeõigus. Isegi kui asuda seisukohale, et pärast rendilepingute lõppemist 31. juulil 2020 ei ole kaebaja enam Tapa linnas võrguettevõtjaks, ei mõjuta see kaebaja kaebeõigust, sest halduskohtumenetluse kaebeõigust hinnatakse kaebuse esitamise aja seisuga. Kaebaja esitas kaebuse 10. juulil 2020 ehk enne rendilepingute lõppemist, mil ta oli Tapa linna võrgupiirkonna võrguettevõtja. Vaidlusaluse otsusega riivatakse tema õigusi menetlusele, korraldusele ja heale haldusele (põhiseaduse (PS) § 14) ning võrdsele kohtlemisele (PS § 12 lg 1), samuti ettevõtlusvabadust (PS § 31) (RKHKm 11.10.2012, 3-3-1-35-12, p 19).
9.3.Vaidlusaluses otsuses viidatud seadusesätted (KOKS § 6 lg 1, § 22 lg 1 p 37, KonkS §-d 14 ja 15, KKütS §-d 13 ja 14) ei saa olla õiguslikuks aluseks, et määrata otsustuskorras kolmandat isikut Tapa kaugküttepiirkonnas võrguettevõtjaks. Eeltoodut ei lükka ümber ka apellatsioonkaebuses toodud viide PS § 154 lg-le 1 ega RKPSJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98. Soojuse jaotamine kaugküttevõrgu kaudu ja kogu kommunaalmajanduse korraldamine on erinevad ülesanded (RKHKm 13.02.2013, 3-3-1-49-12, p 23) ning KOKS § 6 lg 1 järgi on kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks kommunaalmajanduse korraldamine ning selle raames ka vastutus kaugkütte toimimise eest.
9.4.Vaidlusaluse otsuse seletuskirjast nähtub, et vastustaja esialgne soov oli korraldada hankemenetlus. Seda kinnitab ka vastustaja 8. aprilli 2020. a otsuse eelnõu, millega plaaniti võrguettevõtja leida kontsessiooni korras. Samuti nähtub otsuse nr 186 seletuskirjast, et selle andmise aluseks peeti eelkõige KonkS §-e 14 ja 15. Ühestki kohtule esitatud dokumendist ei nähtu, et vastustaja lähtus vaidlusaluse otsuse tegemisel RHS § 12 sisetehingu regulatsioonist. Siiski ei ole halduskohtule alust ette heita, et ta menetlusökonoomia põhimõttest tulenevalt ja korduva õigusvaidluse ärahoidmiseks pidas otstarbekaks sisuliselt kontrollida, kas väidetava sisetehingu tegemise eeldused olid täidetud. 4(14)
3-20-1313
9.5.Halduskohtul oli õigus, kui asus vastustaja ja kolmanda isiku esitatud tõendeid hinnates seisukohale, et RHS § 12 lg 2 p-st 1 tulenev kontrollikriteerium ei olnud praegusel juhul täidetud. Kinnitust ei leidnud vastustaja väide, et haldusakti andmise aja seisuga (22. juuni 2020) Tapa Vallavolikogu või Tapa Vallavalitsus juhtisid oma esindajate kaudu äriühingu nõukogus ja juhatuses otseselt OÜ-d Tapa Vesi. Kohtule ei ole esitatud tõendeid, millest nähtuks, et Tapa vald kui kolmanda isiku ainuosanik oleks juhatuse liikmete tegevust tavapärase äriõigusega võrreldes suuremas mahus juhtinud. Kolmanda isiku põhikirjast ei nähtunud ka seda, et äriühingu nõukogu autonoomiat oleks tavapärase äriõigusega võrreldes piiratud. OÜ Tapa Vesi ei saa täita oma tegevuses üksnes valla käske mh ka tulenevalt asjaolust, et võrguettevõtja tegevust reguleerib KKütS, mille § 141 järgi on võrguettevõtjal kohustus kooskõlastada enne Konkurentsiametiga soojuse ostmise lepingute sõlmimine või uutesse tootmisvõimsustesse investeeringute tegemine. Konkurentsiamet kooskõlastab ja kinnitab ka teenuste hinna (KKütS § 9) ning teeb järelevalvet kaugkütte võrguettevõtjate tegevuse üle (KKütS § 28). OÜ-le Tapa Vesi pandud avalike ülesannete täitmine, sh kinnistute veega varustamine, reovee ärajuhtimine ja puhastamine ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni kaudu, samuti kaugküttevõrgus soojuse jaotamine ja müük on seadustega põhjalikult reguleeritud. Võrgustikusektoris tegutseva ettevõtja võimalused ongi piiratumad, kuna seadus sätestab selged reeglid, kuidas ja mida võib võrgustikusektori ettevõtja teha. Lisaks ei olnud Tapa kaugküttevõrgu omanikuks üksnes OÜ Tapa Vesi, vaid osa kaugküttevõrgust kuulub kaebajale. Seega ei ole alust arvata, et ainuüksi asjaolust, et Tapa vald on OÜ Tapa Vesi ainuosanik, võiks näiteks tuleneda olukord, kus vald saab kolmandalt isikult teenuseid tellida üksnes käsu korras ja enda osalusel kehtestatud hinnakirja või hinnakujundusmudeli alusel ning OÜ Tapa Vesi ülesandeks on üksnes käsutäitja roll. RHS § 12 lg 2 p-s 1 toodud kontrollikriteeriumi täitmist ei tulene automaatselt ka KonkS § 2 lg 4 valitseva mõju mõistest, KOKS §-st 35 ega kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse (KOFS) §-st 37.
9.6.Asja lahendamisel ei ole tähtsust asjaolul, et kaebaja jättis täitmata KKütS § 14 lg-st 7 tulenevad kohustused ja kasutab alates 1. augustist 2020 kolmandale isikule kuuluvaid torustikke soojuse jaotamiseks tasuta ja ebaseaduslikult.
9.7.Samuti ei ole tähtsust asjaolul, et Konkurentsiamet asus 10. juuli 2020. a kirjas seisukohale, et vastustaja ja kolmanda isiku vahel pole keelatud kokkulepet või keelatud koostööd KonkS § 4 lg 1 tähenduses.
9.8.Viru Maakohtu ja Tartu Ringkonnakohtu otsused asjas nr 2-20-7538 tuleb tagastada, sest neil ei ole vaidluse lahendamisel sisulist tähtsust (HKMS § 62 lg 2).
9.9.Arvestades muutunud kohtupraktikat õigusabikulude väljamõistmisel käibemaksu arvesse võtmisest (RKHKo 11.05.2022, 3-20-663/23, p 23), ei ole menetluskulude väljamõistmine Tapa vallalt koos käibemaksuga põhjendatud, kuna kaebaja on käibemaksukohustuslane.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Tapa vald palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Samuti palub vald mõista kaebajalt Tapa valla kasuks välja menetluskulud.
10.1.Kohtud leidsid ebaõigesti, et vastustaja pidi otsuse tegemisel lähtuma riigihangete seaduses sätestatud menetluskorrast. Kaebaja ja kolmanda isiku vahel sõlmitud rendilepingute lõppemise tõttu oli vaja otsustada, kas korraldada riigihange ja sõlmida kontsessioonileping või teha soojuse jaotamine ja müük ülesandeks vallale kuuluvale ja kaugküttetorustikke omavale OÜ-le Tapa Vesi. Küsimust arutati nii vallavalitsuses, volikogu komisjonides kui ka volikogu istungitel. 22. juunil 2020 võttis volikogu vastu põhimõttelise otsuse, et valitakse teine variant. Vald ei otsustanud sellega teenuse tellimist riigihangete seaduse mõttes (ei toimu vallale teenuse osutamist ega raha maksmist selle eest), vaid selle, kuidas korraldada alates 1. augustist 2020 soojusenergia edastamist, jaotust ja müüki. Tegu pole ka kontsessiooniga RHS § 131 lg 2 mõttes, sest vald pole soojatorustike omanik ega saa neid 5(14)
3-20-1313 seega ka kontsessionäärile käitamiseks anda. Kui OÜ Tapa Vesi kui torustike omanik hakkab ise neid kasutama, siis pole tegu teenuse tellimisega vallale ega kolmandale isikule õiguse andmisega teenuse osutamiseks. Seda ei muuda asjaolu, et põhimõttelise otsuse tegi vald kui OÜ Tapa Vesi ainuosanik.
10.2.Kui siiski vastustaja on hankija ja peab sõlmima hankelepingu, siis oli tegu sisetehinguga RHS § 12 lg 1 mõttes. Kohtud eksisid, kui asusid seisukohale, et kontrollikriteerium (RHS § 12 lg 1 p 1) ei olnud täidetud. Kohaliku omavalitsuse õigus omada osaühingu osa on rangelt piiratud (KOKS § 35 lg 1, KOFS § 37 lg 1), sest see peab olema vajalik seadusest tulenevate avalike ülesannete täitmiseks. KOFS § 37 lg-st 1 tulenevalt tuleb eeldada, et vallal on valitsev mõju ja et ta kasutab OÜ-d Tapa Vesi KOKS § 6 lg-s 1 nimetatud ülesannete täitmiseks. Kui kohaliku omavalitsuse üksus on otsustanud asutada ja omandada osaühingu 100%-lise osaluse ja täita selle osaühingu kaudu konkreetseid avalikke ülesandeid, siis ainuüksi see asjaolu on käsitatav otsustava mõjuna nimetatud osaühingu strateegiliste eesmärkide ja oluliste otsuste üle RHS § 12 lg 2 p 1 ja lg 3 mõttes. Selline äriühing peab tegutsema avalikes, mitte erahuvides. Kohaliku omavalitsuse üksuse ainuosalusega osaühingu puhul on kontrollikriteeriumi täitmine üldteada. Vallal kui ainuosanikul on kolmandas isikus ainuotsustusõigus. OÜ Tapa Vesi omab temale vallalt üle antud ühisveevärgi- ja -kanalisatsioonitorustikke ning kaugküttetorustikke. Vallavolikogu 30. juuni 2015. a otsusega nr 90 on OÜ Tapa Vesi määratud vee-ettevõtjaks. OÜ Tapa Vesi 2020. a majandusaasta aruandest nähtuvalt moodustas 2020. aastal tema tegevusest Tapa valla antud avalike ülesannete täitmine (peamiselt vee- ja kanalisatsiooniteenused) 93%. OÜ Tapa Vesi on olulist vahendit omav ettevõtja (KonkS § 15), mis on Tapa valla valitseva mõju all (KonkS § 2 lg 4). Osaühingu nõukogu ja juhatus peavad lähtuma eeltoodud KOKS ja KOFS sätetest. Osaühingule pandud avalike ülesannete täitmine on seadustega põhjalikult reguleeritud ning osaliselt kohaliku omavalitsuse, osaliselt Konkurentsiameti kontrolli all. OÜ Tapa Vesi juhatuses ja nõukogus olnud vallavalitsuse ja -volikogu liikmed olid kohustatud arvestama valla ja avalike huvidega ning selle eiramisel oli vallal võimalik nad tagasi kutsuda.
10.3.Lisaks kontrollikriteeriumile RHS § 12 lg 2 p-s 1 olid täidetud ka p-des 2 ja 3 nimetatud kriteeriumid. Tapa vald ei ole saanud sõlmida RHS § 12 lg-s 2 sätestatud hankelepingut ja sisetehing on lõpule viimata, sest kaebaja ei ole tagastanud renditud vara (jaotusvõrke) nende omanikule OÜ-le Tapa Vesi ja valdab neid ebaseaduslikult ja tasuta.
10.4.Tapa vald saanuks piirduda ainuosaniku otsuse tegemisega (vallavalitsuse korraldus), milles teha OÜ-le Tapa Vesi ülesandeks soojust osta, jaotada ja müüa ning tegutseda kaugkütte võrguettevõtjana. Vallavolikogu otsus tehti selleks, et näidata kõigi poliitiliste jõudude konsensust. Kaebaja ei ole enam võrguettevõtja KKütS mõttes, kuna kasutab OÜ-le Tapa Vesi kuuluvat võrguosa rendilepingu lõppemisest tulenevalt ebaseaduslikult.
10.5.Selleks, et OÜ Tapa Vesi saaks asuda kasutama võrguettevõtja õigusi ja täitma kohustusi, peab kaebaja tagastama OÜ-le Tapa Vesi kuuluvad kaugküttetorustikud ning kaebaja ja OÜ Tapa Vesi peavad sõlmima soojuse müügilepingu, samuti lepingud, mille alusel OÜ-l Tapa Vesi on õigus kasutada kaebajale kuuluvaid võrguettevõtja kohustuste täitmiseks vajalikke soojatorustikke (või omandama need kaebajalt) ning kaebaja annab OÜ-le Tapa Vesi üle tarbijatega sõlmitud soojuse müügilepingud. Vastavad ettepanekud saatis OÜ Tapa Vesi kaebajale 5. augustil 2020, kuid kaebaja ei vastanud koostööettepanekule.
11.Kaebaja palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja mõista Tapa vallalt välja kaebaja menetluskulud.
11.1.Tapa valla 22. juuni 2020. a otsus riivab kaebaja õigusi, kuna nii otsuse tegemise kui ka Riigikohtu menetluse ajal on kaebaja Tapa kaugküttepiirkonna võrguettevõtja KKütS § 2 p 10 tähenduses. Oluline osa torustikust kuulub kaebajale.
11.2.Vastustaja rikkus vaidlusaluse otsuse tegemisel uurimiskohustust, otsus on ebapiisavalt põhjendatud ja kaebaja huve ei ole kaalutud.
6(14)
3-20-1313
11.3.Valla väited otsuse sisu kohta on vastuolulised ja vallal puudub arusaam, mida ta otsusega soovis saavutada. Ka kassatsioonkaebuses väidab vald esmalt, et tegu on üksnes volikogu põhimõttelise otsusega, et OÜ Tapa Vesi hakkab tegelema soojuse jaotamisega Tapa kaugküttepiirkonnas. Seejärel aga põhjendab seda, et vald ei pidanud riigihanget korraldama, sest vald pole kaugküttevõrgu omanik ega soovi ise mingit teenust saada. Lõpetuseks põhjendab vald sisetehingu nõuete täitmist.
11.4.Vald ei tuginenud otsuse tegemisel sisetehingu erandile. Sisetehingu argumendid on tagantjärele otsitud ja kohtud analüüsisid neid väiteid vaid menetlusökonoomiast lähtudes. Sisetehingu eeldused ei olnud täidetud.
11.5.Normid, millele vald tugines, sh KKütS ei näe ette valla õigust anda kaugkütteteenuse osutamise ainuõigust. See erineb näiteks ühisveevärgi- ja -kanalisatsiooniteenusest. Kohaliku omavalitsuse õigused kaugkütte valdkonnas piirduvad nendega, mis on loetletud KKütS-s, nt kaugküttepiirkonna määramine jms. Kaugkütteteenus ei ole kohaliku omavalitsuse õigus või kohustus, mida omavalitsus peab täitma või mida saab üksikaktiga kellelegi kasutada anda, vaid võrguettevõtja kui olulise vahendi (KonkS § 15) valdaja kohustus (KKütS § 14).
11.6.Isegi kui kohalik omavalitsus saab kaugkütteteenust ainuõigusena üle anda, siis tuleb seda teha kontsessiooni andmise kaudu, järgides RHS §-s 3 nimetatud üldpõhimõtteid ja sisetehingu erandi kohaldamisel selle eeldusi.
11.7.Vastustaja on ka kogu kohtumenetluse tegutsenud viisil, justkui kuuluks kogu kaugküttevõrk tervikuna OÜ-le Tapa Vesi. Osa kaugküttevõrgust kuulub kaebajale (sh on vastustaja viimaste aastate jooksul seadnud kaebaja kasuks mitmeid isiklikke kasutusõigusi ja sundvaldusi). Kolmandal isikul on seega võimatu vaidlusaluse otsusega talle pandud kohustusi ja antud õigusi täita ning otsus on tühine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 1 p 5 alusel.
12.Kolmanda isiku seisukohad ühtivad Tapa valla seisukohtadega.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
13.Tapa valla kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kolleegium tühistab nii ringkonnakohtu kui ka halduskohtu otsused materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu (HKMS § 230 lg 1, lg 5 p 5). Kohtud rahuldasid kaebuse ekslikult tervikuna, tühistades Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse nr 186 täies ulatuses. Kaebus tuleb rahuldada osaliselt ning tuvastada üksnes vaidlusaluse otsuse resolutsiooni p 2 tühisus.
14.Kolleegium tegeleb esmalt küsimusega, kas kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus määrata võrguettevõtja, kelle ülesandeks on kohaliku omavalitsuse kaugküttepiirkonnas soojuse jaotamine (I). Seejärel analüüsitakse kohaliku omavalitsuse üksuse õigust teha sisetehing osaühinguga, mille ainuosalus kuulub kohaliku omavalitsuse üksusele, keskendudes seejuures kontrollikriteeriumi eeldusele (II). Eeltoodule tuginedes annab kolleegium hinnangu konkreetses kohtuasjas vaidlustatud haldusaktile ja selgitab põhjusi, miks tuleb tuvastada vaidlusaluse Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse resolutsiooni p 2 tühisus (III). Lõpuks jaotatakse menetluskulud (IV).
15.Kolleegium nõustub haldus- ja ringkonnakohtu seisukohaga, et N.R. Energy OÜ-l on kaebeõigus Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2020. a otsuse vaidlustamiseks. Puudub vajadus põhjendusi korrata (HKMS § 231 lg 6). I Võrguettevõtja määramine
16.Võrguettevõtja on ettevõtja, kes kasutab võrku soojuse jaotamiseks (KKütS § 2 p 10). Võrgupiirkond on maa-ala, mille määrab võrguettevõtja ning kus asub ja kus arendatakse ühe võrguettevõtja omandis või valduses olevat võrku (KKütS § 2 p 7, § 13 lg 1). Neist mõistetest nähtub, 7(14)
3-20-1313 et võrgupiirkonnas saab sama võrku käitada vaid üks soojuse jaotamisega tegelev võrguettevõtja. Kuigi eri võrguettevõtjate võrgupiirkonnad võivad kattuda (KKütS § 13 lg 3), ei saa sama võrku eri isikud samas võrgupiirkonnas soojuse jaotamiseks kasutada. Võrguettevõtjal peab olema võrgu omand või valdus (KKütS § 2 p 7). Valdus on küll faktiline seisund (tegelik võim asja üle (asjaõigusseaduse (AÕS) § 32)), kuid eeldab õigusriigis ka õiguslikku alust teisele isikule kuuluva võrgu kasutamiseks. Selliseks õiguslikuks aluseks võib olla leping, seadus või haldusakt.
17.Kaugkütte teenuse toimepidevuse ja varustuskindluse tagamise vastu on Eesti kliimat arvestades suur avalik huvi. Võrguettevõtjast soojusettevõtja on üldhuviteenuse osutaja MSÜS tähenduses (KKütS § 4 lg 2). Kui võrguettevõtja tegutseb võrgupiirkonnas, mille aastane müügimaht on vähemalt 50 000 MWh, ja osutab teenust vähemalt 10 000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuses, on ta ka elutähtsa teenuse osutajaks (KKütS § 7 lg 3 p 2). Viimasel juhul on kaugküttega varustamine kohaliku omavalitsuse tagatavaks elutähtsaks teenuseks (hädaolukorra seaduse (HOS) § 36 lg 4 p 1). KKütS sätestab mitmeid nõudeid tarbijate kaitseks, nt võrguga liitumiseks, hinnakujunduseks jms.
18.KOKS § 6 lg 1 sätestab kohaliku omavalitsuse ülesandena „korraldada [---] kommunaalmajandust“. KKütS §-st 5 nähtuvalt määrab kohaliku omavalitsuse volikogu kaugküttepiirkonna üldplaneeringuga. See hõlmab KKütS § 5 lg-s 6 nimetatud võrguga liitumise ja sellest eraldumise tingimusi, nõudeid, korda jms. Need tuleb enne kehtestamist kooskõlastada kaugküttepiirkonnas tegutsevate soojusettevõtjatega (KKütS § 5 lg 7). KOKS § 6 lg 1 korraldamiskohustus ei tähenda kohustust (kommunaalmajandus)teenust ise osutada – tegu on üldise kohalikul omavalitsusel lasuva korraldamis- ja tagamiskohustusega kui avaliku ülesandega, mis eristub teenuse enda osutamisest (RKHKm 13.02.2013, 3-3-1-49-12, p 23; vrd ka RKHKo 15.01.2015, 3-3-1-68-14, p 19; RKÜKm 28.06.2021, 3-21-30/19, p 24; RKHKo 14.06.2019, 3-13-481/183, p 14). Seadusandja on siiski ka kaugküttega varustamist ennast nimetanud avaliku halduse ülesandeks (elutähtsate teenuste aspektist, vt HOS § 38 lg 1) ja avalikuks teenuseks (vt AÕS § 1581 lg 11). Ka Riigikohus on nentinud, et võrguettevõtja täidab avalikku ülesannet olukorras, kus vastav kohustus on ettevõtjale pandud õigusaktiga või kui ta on selle võtnud lepinguga (RKHKm 13.02.2013, 3-3-1-49-12, p 23).
19.Kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele üldhuviteenuste osutamisel tekib kolmiksuhe, mille osalised on kohaliku omavalitsuse üksus, ettevõtjast teenuse osutaja ja tarbija. Nii on näiteks ka ühisveevärgi- ja -kanalisatsiooniteenuse, korraldatud jäätmeveo ja ühistranspordi puhul. Kõigi nimetatute puhul on eriseadustes lisaks KOKS § 6 lg-s 1 nimetatud korralduskohustusele („korraldada [---] veevarustust ja kanalisatsiooni, [---] jäätmehooldust, valla- või linnasisest ühistransporti“) reguleeritud ka see, milline on kohaliku omavalitsuse roll teenuse osutajast ettevõtja väljavalimisel ning kuidas vastav menetlus toimub – vt ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse § 6 lg 1, §-d 24 jj; jäätmeseaduse § 1 lg 5, §-d 66 jj; ühistranspordiseaduse § 13 lg 1 p 6, §-d 19 jj. KKütS ei näe ette õiguslikku alust kohalikule omavalitsusele määrata võrguettevõtjat või anda ainuõigust võrguettevõtjana tegutsemiseks. Haldus- ja ringkonnakohus on õigesti selgitanud (HKMS § 231 lg 6), et sellist õigust ei tulene ka teistest seadustest, millele Tapa vald on vaidlusaluses otsuses õigusliku alusena viidanud (KOKS § 22 lg 1 p 37, KonkS §-d 14 ja 15, KKütS §-d 13 ja 14). Alus eraõiguslikus vormis täidetava haldusülesande üleandmiseks konkreetsele ettevõtjale tuleneb siiski HKTS § 3 lg-st 4.
20.Olukorras, kus ülesande täitmise korraldamine hõlmab valiku tegemist ettevõtjate vahel, kes potentsiaalselt võiksid olla huvitatud klientidele teenuse osutamisest (jäätmevedu, transport, võrguteenused jne), peaks see toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse ja läbipaistvuse ning proportsionaalsuse. Selline menetlus peab võimaldama võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel. (Vrd nt RKHKo 15.12.2005, 8(14)
3-20-1313 3-3-1-59-05, p 17.) Erinevalt mitmest teisest üldhuviteenuse valdkonnast puudub aga KKütS-s vastav „kohase menetluse“ erinormistik. Seega on kohaldatavad üldnormid, nt RHS ja HKTS. Näiteks on soojuse jaotamise ülesande täitmiseks võimalik sõlmida kontsessioonileping. Seda juhul, kui kohalik omavalitsus annab teisele isikule üle tarbijatele teenuse osutamise õiguse ja kohustuse, lepingu peamine eesmärk on just viimane – soojuse jaotamine – ning teenuse osutajale läheb üle äririsk (RHS § 4 p 13, § 131 lg 2; vrd ka nt RKHKo 27.10.2010, 3-3-1-66-10; 05.11.2012, 3-3-1-39-12).
21.Olukorras, kus kaugküttevõrk ei kuulu tervikuna kohalikule omavalitsusele või tema osalusega juriidilisele isikule, peab kohaliku omavalitsuse üksus tagama, et võrk, mida omavalitsuse väljavalitud (võrgu)ettevõtja hakkab tervikuna käitama, oleks teenuse osutamise ajal viimase omandis või valduses (vt p 16). Kui võrgu omanikuga kokkuleppele ei saada, on kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik anda võrk või selle osa väljavalitud ettevõtjale üle omaniku tahte vastaselt. Õiguslikud võimalused selleks sõltuvad sellest, kas võrgu vaidlusalune osa on kinnisasja osa (tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 54 lg 1), õiguse teostamise vahendina (nt isiklik kasutusõigus või sundvaldus) püstitatud ehitis (TsÜS § 54 lg 2) või saab tehnovõrku kui rajatist pidada vallasasjaks.
21.1.Kinnisasja, sh selle osa on võimalik koormata isikliku kasutusõigusega (AÕS §-d 225 jj) või sundvaldusega. Sundvaldus vastab oma sisult isiklikule kasutusõigusele, st koormab kinnisasja selliselt, et isik, kelle kasuks see on seatud, on õigustatud kinnisasja kindlal viisil kasutama või teostama kinnisasja suhtes õigust, mis oma sisult vastab mõnele reaalservituudile (kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 2 lg 2, § 1 lg 6, AÕS § 225 lg 1). Sundvaldus on haldusakti alusel tekkiv seadusjärgne kitsendus, mis ei ole piiratud asjaõigus ja mida ei kanta kinnistusraamatusse (RKHKo 10.01.2023, 3-20-1280/62, p 14).
21.2.Kui võrgu osade suhtes on seatud isiklik kasutusõigus, siis on võimalik senise piiratud asjaõiguse sundkustutamise järel seada sellele sundvaldus (KAHOS § 271 lg 3). Kui võrk on aga koormatud sundvaldusega, saab senise sundvalduse asendada uue kitsendusega.
21.3.Kui tulenevalt faktilisest ja õiguslikust olukorrast osutub võrk erandina siiski vallasasjaks, on võimalik ka sellele seada sundvaldus (KAHOS § 1 lg 4, § 39).
21.4.Kinnisasju, piiratud asjaõigusi (nt isiklik kasutusõigus) ja ehitisi kui vallasasju (sh tehnovõrku kui rajatist) saab sundvõõrandada või sundvaldusega koormata KAHOS alusel (KAHOS § 1 lg 4, vt ka MSÜS § 35 lg 4). II Sisetehing
22.Piiratud ressursi kasutusse andmise (sh teenuse osutamise õiguse andmise) „kohaseks menetluseks“ võib mh olla riigihanke menetlus. Erandina näeb RHS selleks ette ka sisetehingu võimaluse. Sisetehingu erand põhineb arusaamal, et riigihankeõiguse eesmärk ei ole suurendada erasektori turuosa avaliku sektori pakutavate teenuste arvel. Sisetehinguga ei looda eeliseid ühelegi eraettevõtjale. Avalik-õigusliku isiku otsus täita avalik ülesanne ise või enda kontrollitava äriühingu kaudu ilma erakapitali kaasamata ei riiva PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. (Vt RKHKo-d 05.03.2014, 3-3-1-2-14, p 24; 15.01.2015, 3-3-1-68-14, p 19; sama direktiivi 2014/24/EL põhjendus 5).
23.RHS § 12 lg 1 (direktiivi 2014/24/EL art 12) järgi ei pea RHS-s sätestatut (sh kontsessioonilepingu sõlmimise korda, RHS 4. ptk §-d 131 jj) rakendama sisetehingule. See tähendab hankelepingule, mille avaliku sektori hankija sõlmib era- või avalik-õigusliku juriidilise isikuga, kes vastab kõikidele järgmistele lõikes 2 nimetatud tingimustele: 9(14)
3-20-1313 1) kontrollitavat juriidilist isikut kontrollib sarnaselt oma osakonnaga (own departments, seine eigenen Dienststellen, ses propres services) kontrolliv hankija või muu juriidiline isik, kelle üle kontrollival hankijal on samasugune kontroll. See tingimus on täidetud, kui kontrollival hankijal või tema kontrollitaval muul juriidilisel isikul on otsustav mõju kontrollitava juriidilise isiku strateegiliste eesmärkide ja oluliste otsuste üle (RHS § 12 lg 3); 2) üle 80 protsendi kontrollitava juriidilise isiku tegevusest on nende ülesannete täitmine, mille temale on usaldanud teda kontrolliv hankija või viimase kontrollitav muu juriidiline isik. Protsendimäära kindlakstegemisel lähtutakse avaliku sektori hankija või kontrollitava juriidilise isiku hanke- või koostöölepingu sõlmimisele eelnenud kolme aasta keskmisest kogukäibest või muust asjakohasest tegevuspõhisest näitajast selle aja kohta, näiteks kulud, mis on kantud asjade, teenuste ja ehitustööde tõttu (RHS § 12 lg 8 esimene lause); 3) kontrollitavas juriidilises isikus puudub otsene erakapitali osalus, välja arvatud seadusest tulenev kontrolli- ja vetoõiguseta erakapitali osalus, ja see ei avalda kontrollitavale juriidilisele isikule otsustavat mõju.
24.Isegi kui kõik eelnimetatud kolm tingimust on täidetud, ei tähenda see automaatset sisetehingu kooskõla Euroopa Liidu õigusega. Hankija jääb ka sisetehingu sõlmimisel seotuks kohustusega järgida võrdse kohtlemise, diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõtteid, samuti kohustusega mitte moonutada konkurentsi (vt Euroopa Kohtu otsus asjas C-285/18, Irgita, p-d 61–64; vt ka C-89/19, Rieco, p 37).
25.Kohtuasjas on vaidlus keskendunud esimese tingimuse, s.o kontrollikriteeriumi täitmisele: „otsustav mõju kontrollitava juriidilise isiku strateegiliste eesmärkide ja oluliste otsuste üle“. Seejuures on kohtud tuginenud suuresti Euroopa Kohtu otsustes C-340/04 Carbotermo (p 38) ja C-458/03 Parking Brixen (p 69) kõlanud seisukohtadele, et kontrollikriteeriumi täitmiseks ei piisa tavapärases äriühinguõiguses sätestatud omaniku õigustest juhtida ja kontrollida. Kolleegiumi hinnangul on kohtud mõistnud Euroopa Kohtu seisukohti ekslikult, jättes tähelepanuta asjaolu, et kohtu järeldused mõlemas kohtuasjas olid seotud Itaalia õiguses aktsiaseltside kohta sätestatuga.
26.Kui tuginetakse sisetehingu erandile, tuleb kontrollikriteeriumi täidetuse hindamisel koostoimes vaadata erinevaid juhtimis- ja kontrolliaspekte, nagu juhtorganite liikmesuse kujunemine, juhtorganitele juhiste andmise õigus, järelevalve võimalused jms (vt ka kohtujuristi ettepanek asjas C-340/04 Carbotermo, p 64). Olulised pole vaid õigusnormid, vaid ka tegelik otsustav mõju (C-458/03 Parking Brixen, p 65). Mõju peab hõlmama kogu äriühingu tegevust ning lisaks strateegilistele eesmärkidele ka muid äriühingu tegevust puudutavaid olulisi otsuseid (C-458/03 Parking Brixen, p 65; C-340/04 Carbotermo, p 36).
27.Kolleegium on seisukohal, et osaühingu puhul, mille ainsaks osanikuks on kohaliku omavalitsuse üksus, on sisetehingu kontrollikriteerium seaduses sätestatut arvestades eelduslikult täidetud. Erandiks võib olla olukord, kus osaühingu põhikirjaga on osaniku võimalusi juhtida osaühingut ja kontrollida juhtorganite tegevust seaduses sätestatuga võrreldes piiratud. Euroopa Kohtu eelviidatud kohtuasjades Itaalia aktsiaseltside kohta öeldu ei ole laiendatav Eesti õiguse alusel tegutseva osaühingu normistikule.
27.1.KOFS § 37 lg 1 järgi võib kohaliku omavalitsuse üksus omada aktsiaid või osi (mis ei ole likviidsed varad KOFS § 36 mõttes) üksnes KOKS § 6 lg-tes 1 ja 2 nimetatud või muudest seadustest tulenevate ülesannete täitmiseks. Seega saab vald või linn olla osanikuks üksnes avalikes huvides. Valla või linna poolt äriühingu asutamine, lõpetamine ning põhikirja kinnitamine ja muutmine, samuti valla või linna osalemise otsustamine äriühingus ja selles osalemise lõpetamise otsustamine kuulub KOKS § 22 lg 1 p-de 24 ja 25 ning § 35 lg 3 järgi volikogu kui valimiste kaudu legitimeeritud 10(14)
3-20-1313 poliitilise kogu ainupädevusse. Osaniku õigusi teostab valla- või linnavalitsus (KOKS § 35 lg 3 teine lause). Seejuures tuleb rõhutada, et erinevalt riigi osalusega äriühingutest ei ole kohaliku omavalitsuse osalemisele äriühingutes seadusega sätestatud täpsemaid (avalikust huvist kantud) nõudeid põhikirjale, juhtorganite liikmetele, nõukogu liikmete valimisele ja tagasikutsumisele, nõukogu liikmete kohustustele ega juhtimise erisustele (vt pikemalt nt riigivaraseaduse §-d 75, 80, 81, 84 ja 88; samuti ühistranspordi valdkonnas riigile kuuluva aktsiaseltsiga sõlmitud otselepingu kui sisetehingu näitel RKHKo 05.03.2014, 3-3-1-2-14, p-d 31 ja 32). Seega lisaks eeltoodud KOFS ja KOKS normidele kohaldub kohaliku omavalitsuse osalusele ja kohaliku omavalitsuse üksuse kui osaniku võimalusele kontrollida ja mõjutada juriidilise isiku strateegilisi eesmärke ja olulisi otsuseid üldine äriseadustiku (ÄS) regulatsioon. KOFS § 37 lg-st 1 tulenevalt peab kohaliku omavalitsuse üksus äriühingutes osalemisel tagama avalike huvide järgimise, seades need esiplaanile võrreldes äriühingu huvidega. See norm täiendab TsÜS § 35, mis näeb ette juhtorganite liikmete kohustuse olla juriidilisele isikule lojaalne.
27.2.Kuigi nii aktsiaselts kui ka osaühing on äriühinguna kapitaliühingud, on osaühingu õiguslik vorm kujundatud suletud, aktsiaselts aga avatud kapitaliühingute jaoks (RKTKo 27.01.2015, 3-2-1-141-14, p-d 38–40). Osaühingu reeglistik on seatud praktilise suunitlusega majandustegevusega tegelemiseks, aktsiaseltsi normid aga eelkõige investeeringute haldamiseks. ÄS-st nähtuvalt erineb osanike ja aktsionäride pädevus ja võimalus juhtorganite otsuseid mõjutada ja juhtorganite üle järelevalvet teha. Seejuures erinevalt aktsiaseltsist on osaühingu sisesuhete regulatsioon dispositiivsem, võimaldades osanikel põhikirja kaudu mh kujundada osanike ja osaühingu vaheliste suhete jaoks kohaseim normistik, sh laiendada (püsivalt) osanike pädevust juhatuse ja nõukogu pädevuse arvel (erandiks seadusega selgelt juhatuse pädevusse antu).
27.3.Seaduses sätestatud osanike pädevuse kataloog on samuti avatud, sest ÄS § 168 lg 2 esimese lause järgi on osanikel õigus võtta vastu otsuseid ka juhatuse ja nõukogu pädevusse kuuluvates küsimustes (sh sõltumata sellest, mida näeb ette põhikiri) ja anda juhtorganite liikmetele siduvaid juhiseid. ÄS ei sätesta selliseid aktsionäride sekkumisvõimalusi (vrd riigivaraseadus). Aktsionäride üldkoosoleku ÄS-s sätestatud pädevuskataloog on suletud ning muid otsuseid saab teha vaid juhatuse või nõukogu nõudel (vt ÄS § 298). Seejuures ei ole üldkoosolekul õigust teha juhatusele ega nõukogule siduvaid ettekirjutusi ning juhatus ja nõukogu on oma otsustes sõltumatud (vt ka RKKKo 11.12.2015, 3-1-1-98-15, p 40). Aktsionärid saavad oma õigusi juhatuse ja nõukogu suhtes teostada peamiselt vaid nõukogu liikmete nimetamise ja tagasikutsumisega (ÄS § 298 lg 1 p 4). ÄS ei välista siiski kohaliku omavalitsuse üksusele KOFS § 37 lg-s 1 sätestatud kohustuse tagamiseks ja RHS §-s 12 sätestatud kontrollikriteeriumi täitmiseks lepinguliste instrumentide kasutamist.
27.4.Osaühingu osanike pädevusse kuulub nõukogu liikmete nimetamine ja tagasikutsumine, samuti nõukogu puudumisel juhatuse liikmete valimine ja tagasikutsumine (ÄS § 168 lg 1 p-d 3 ja 4). Seadus ei piira seejuures nõukogu ja juhatuse liikmete tagasikutsumise põhjuseid. Seega ei oma kontrollikriteeriumi täidetuse hindamise seisukohalt otsest tähendust, kes on juhtorganite liikmeteks (nt linna- või vallavalitsuse liige vms). KOKS § 35 lg 3 teise ja kolmanda lause järgi nimetab osaühingu nõukogu liikmed (nõukogu puudumisel ka juhatuse liikmed) valla- või linnavalitsus.
27.5.Eeltoodud normidest nähtub, et kui kohaliku omavalitsuse üksusel on ainuosalus osaühingus, saab see tegutseda vaid avalikes huvides. Kohaliku omavalitsuse üksusel kui osanikul on eelduslikult piisav kontroll osaühingu strateegiliste ja muude oluliste otsuste üle, et lugeda kontrollikriteerium RHS § 12 lg 2 p 1 ja lg 3 mõttes täidetuks.
28.Kolleegium ei nõustu ka ringkonnakohtu seisukohaga, et kontrollikriteeriumi ei olegi võimalik seaduses sätestatud võrguettevõtja tegevuspiiranguid arvestades täita. Kohus viitas siin näidetena 11(14)
3-20-1313 asjaolule, et KKütS § 9 järgi tuleb soojuse piirhind kooskõlastada Konkurentsiametiga, § 14 loetleb võrguettevõtja kohustused, § 141 järgi on võrguettevõtjal kohustus kooskõlastada enne Konkurentsiametiga soojuse ostmise lepingute sõlmimine või uutesse tootmisvõimsustesse investeeringute tegemine ning § 28 alusel on Konkurentsiametil õigus teha võrguettevõtjale ka ettekirjutusi. Loetletud piirangud ei välista sisetehinguks vajaliku kontrollikriteeriumi täidetust ning seda, et kohaliku omavalitsuse üksus juhib osaühingut nagu „oma osakonda“ RHS § 12 lg 2 p 1 mõttes. Ka kohaliku omavalitsuse üksuse „oma osakonnad“ peavad järgima seadust ja alluma järelevalvele. III Hinnang konkreetsele kohtuasjale
29.Pooled ei vaidle selle üle, et Tapa kaugküttevõrk on tervik, mida on võimalik käitada vaid ühel võrguettevõtjal. Võrguettevõtja ei oleks praegusel juhul elutähtsa teenuse osutaja HOS ega KKütS mõttes ega peaks tulenevalt mahust omama Konkurentsiameti tegevusluba (v.a juhul, kui võrguettevõtja on samas ka nt soojatootja). Küll on ta aga üldhuviteenuse osutaja. Kaugküttevõrgu osad on eri aegadel ehitatud ja renoveeritud ning need kuuluvad eri omanikele, suurim osa kuulub OÜ-le Tapa Vesi.
30.Vaidlusalusest Tapa Vallavolikogu 22. juuni 2022. a otsusest nähtub valla tahe seoses 2010. aastal sõlmitud ja 31. juulil 2020 lõppevate rendilepingutega - korraldada soojusenergia edastamist, jaotamist ja müüki alates 1. augustist 2020 OÜ Tapa Vesi kaudu (resolutsiooni p 1), - anda OÜ-le Tapa Vesi ainuõigus Tapa linna kaugküttepiirkonna kaugküttevõrgu haldamiseks (resolutsiooni p 2), - määrata OÜ Tapa Vesi võrgu- ja tegevuspiirkonnaks Tapa linna kaugküttepiirkond (resolutsiooni p 3).
31.Volikogu sama kuupäeva kandva istungi protokolli järgi on vajalik, et vallal oleks võimalik kaugkütteteenuse toimimist jälgida ja kontrollida ning kui sooja tootmine ja sooja jaotamine on lahutatud, loob see võimaluse konkurentsi tekkimiseks tulevikus. Otsuse eelnõu seletuskirjas rõhutati vajadust anda avalik ressurss (kaugküttetorustik) kasutusse kohases menetluses, mitte pikendada kaebajaga sõlmitud rendilepingut, sõlmides sisuliselt otselepingu. Varem arutatud kontsessioonimenetlusest loobuti kahtluse tõttu, et N.R. Energy OÜ teeb kõik, et hange nurjata, ning tema tegevusega võrguettevõtjana ei oldud rahul.
32.Tapa valla vaidlusaluse otsuse õiguslikud alused (KOKS § 6 lg 1, § 22 lg 1 p 37; KonkS §-d 14 ja 15; KKütS §-d 13 ja 14) on ebaselged küsimuses, milliste õiguslike järelmitega otsustusi vald soovis teha. Otsusest ja ka kohtumenetluses esitatud seisukohtadest nähtub läbivalt siiski valla ühetine soov, et pärast rendilepingute lõppemist tegeleks soojuse jaotamisega Tapa linnas valla ainuosalusega OÜ Tapa Vesi, kuid vallal on olnud raskusi selleks sobiva õigusliku aluse ja vormi leidmisega. Alates vastusest halduskohtule (23. septembri 2020. a vastus) on vald olnud kohtumenetluses järjepideval seisukohal, et sooviti teha sisetehing, ning vaatamata mõnetistele ebaselgustele kassatsioonkaebuses kinnitas valla esindaja seda ka Riigikohtu istungil. Ebaõige ettekujutus õiguslikest alustest ei ole kolleegiumi hinnangul praegusel juhul viinud ka kaalumisveani. Kui RHS-s sätestatud eeldused on täidetud, on hankijast kohaliku omavalitsuse üksusel suur otsustusvabadus sisetehingu tegemise kasuks otsustamisel. Sisetehingu lubatavuse eeldusi kui kaalutlusõiguse väliseid piire saab kohus kontrollida sõltumata sellest, kuidas vastustaja neid on hinnanud (vt RKHKo 11.12.2020, 3-20-1198/58, p 14). Samas pole näha, et segadus õigusliku alusega oleks toonud kaasa olukorra, kus vastustaja oleks arvestanud ebaolulisi asjaolusid või jätnud olulised asjaolud kaalumata, ning et see
12(14)
3-20-1313 olukord oleks olnud lõpptulemuse jaoks määrav. Kuigi sisetehingut valla otsuses ei mainita, on vald sisuliselt kaalunud enda äriühingule haldusülesande üleandmise poolt- ja vastuargumente.
33.Tapa vald viitas võimalusele määrata vallale kuuluv äriühing võrguettevõtjaks juba enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist – 27. jaanuaril 2020 kinnitatud SMAK lisas (lk 38). Vaidlusaluse otsuse resolutsiooni p 1 on võimalik tõlgendada selle jätkuna, kuna vald tegi eri arengustsenaariume arvestades otsustuse konkreetse arengusuuna kasuks. Selline volikogu otsus on esimene samm pikemast protsessist, mis pidi algama rendilepingute lõppemisest („alates 01.08.2020“) ning mis tähendab, et OÜ Tapa Vesi ja Tapa Vallavalitsus osaniku õiguste teostajana pidid asuma tegema edasisi toiminguid ja võtma asjakohaseid meetmeid, et volikogu otsuses väljendatud tahet realiseerida. Koostoimes otsuse põhjendustega, mis viitavad rendilepingute lõppemisele 31. juulil 2020, ja sõnastusega („Korraldada [---]“) on mõistetav, et silmas ei peetud seda, et teenust peaks osutama
1.augustist 2020 OÜ Tapa Vesi. Eelkirjeldatud viisil – tegu on esimese sammuga pikemas protsessis – mõistis seda ka OÜ Tapa Vesi, saates kaebajale pärast rendilepingute lõppemist 5. augustil 2020 ettepaneku sõlmida koostöökokkulepe, kuidas toimub kaugküttevõrgu valduse või omandi üleandmine (sh kaebajale kuuluv osa), kuidas toimitakse tarbijatega sõlmitud lepingutega, sõlmitakse soojuse müügileping jne. Seejuures ei ole asjakohane kaebaja etteheide vallale, et viimane on otsuste tegemisega viivitanud ega ole järginud KKütS § 14 lg-s 7 ettenähtud võrguettevõtja kohustust kirjalikult informeerida Konkurentsiametit vähemalt 12 kuud enne oma tegevuse lõpetamist lõpetamisajast, -kavast jms. Kaebajale oli teada rendilepingu lõppemise ajana 31. juuli 2020 ning puudus õiguspärane ootus eeldada, et just tema jätkab võrguettevõtjana ka pärast nimetatud tähtaega.
34.Vaidlusaluse otsuse resolutsiooni p 1 vastab kolleegiumi hinnangul sisetehingu tunnustele RHS § 12 mõttes.
34.1.OÜ Tapa Vesi ainuosalus kuulub Tapa vallale. Osaühingu põhikirjas ei ole (ainu)osaniku kontrollivõimalusi piiratud. Vastupidi, põhikirja p 5.1.8 kordab ÄS § 168 lg-s 2 sätestatud osanike õigust võtta vastu otsuseid ka juhatuse ja nõukogu pädevusse kuuluvates küsimustes, mis puhul vastutavad osanikud nagu juhatuse või nõukogu liikmed. Vaidlusaluse otsuse tegemise ajal oli osaühingul neljaliikmeline juhatus (ja tegevjuht), nõukogu puudus. Juhatuse liikmetest kaks olid sel ajal Tapa Vallavalitsuse liikmed. Tapa vald on osanikuna määranud osaühingu tegevusvaldkonna ja -piirkonna ning sidunud selle ka tähtajaga (Tapa Vallavolikogu 30. juuni 2015. a otsus nr 90, millega määrati Tapa valla vee-ettevõtjaks OÜ Tapa Vesi ja kehtestati tema tegevuspiirkond;
29.detsembri 2016. a otsus nr 196, millega täpsustati perioodi, kui kaua OÜ Tapa Vesi tegutseb Tapa valla vee-ettevõtjana). OÜ Tapa Vesi on talle vallalt üle antud ühisveevärgija -kanalisatsioonitorustike ning kaugküttetorustike omanik. Pole vaidlust ega põhjust kahelda, et määratud tegevusvaldkonnast laekuv moodustab enamiku osaühingu tulust. Seega tuleb kontrollikriteerium RHS § 12 lg 2 p 1 ja lg 3 mõttes lugeda täidetuks (vt eespool p 27).
34.2.Ka ei ole vaidlust ja puudub alus kahelda, et RHS § 12 lg 2 p-des 2 ja 3 nimetatud eeldused olid täidetud: üle 80 protsendi OÜ Tapa Vesi tegevusest oli Tapa valla pandud ülesannete täitmine (vt ka C-340/04 Carbotermo, p 65) ja OÜ-s Tapa Vesi puudub erakapitali osalus.
34.3.Asjaolul, et eraldi ei vormistatud poolte ühiselt alla kirjutatud lepingudokumenti Tapa valla ja talle kuuluva osaühingu vahel, ei ole sisetehingu toimunuks lugemise mõttes tähtsust. Otsuse resolutsiooni p-st 1 nähtub selgelt, milline teenuse osutamise õigus (ja ka kohustus) OÜ-le Tapa Vesi antakse. Võrguettevõtja olulisemad ülesanded ja kohustused, sh liitumistasu ja tarbijatele müüdava soojuse hinna kujunemise lähtekohad on reguleeritud KKütS-s (vt §-d 8–17). Kontsessioonileping ei eelda alati kontsessionäärile tasu maksmist rahalise makse näol. Tulenevalt valla kui osaniku kontrollivõimalustest on vallal õigus ja võimalus teenuse osutamisega seotud küsimusi vajaduse korral 13(14)
3-20-1313 täiendavalt otsustada. Ka vaidlusaluse otsuse resolutsiooni p 3 räägib kontrollikriteeriumi täidetuse kasuks, kuna KKütS § 13 lg 1 järgi oleks võrgupiirkonna määramise pädevus võrguettevõtjal, kuid vald tegi selle äriühingu eest (Tapa vallavara valitsemise korra § 2 lg 1 p 1, lg 3 järgi tulnuks seda volikogu asemel teha siiski vallavalitsusel).
34.4.Kuna otsuse resolutsiooni p 1 oli esimene samm pikemast protsessist, siis ei pidanud sisetehingu tegemise hetkeks olema lahendatud kaugküttevõrgu valduse või omandi küsimus. Selleks hetkeks ei olnud teada, kas, millises vormis ja millistel tingimustel on kaebaja nõus enda väidetava osa üleandmisega OÜ-le Tapa Vesi. Nagu eespool selgitatud, kui kaebajaga kokkuleppele ei jõuta, on vallal õiguslikud võimalused saada endale vastava torustiku osa valdus või omand sundkorras (vt eespool p 21). Kaugküttevõrgust väiksema osa kuulumine teisele isikule ei ole seega takistuseks sisetehinguga valla ainuosalusega äriühingu võrguettevõtjaks määramisele.
35.Avaliku ülesande erasektorile täitmiseks üleandmine võib toimuda halduslepinguga või tsiviilõigusliku lepinguga. Viimast eeldusel, et täidetud on HKTS § 3 lg-s 4 nimetatud kriteeriumid. Kui avaliku ülesande üleandmiseks sõlmitakse tsiviilõiguslik leping, siis HKTS-s, sh HKTS §-des 13 ja 14 sätestatud menetlusnõuded ei kohaldu (HKTS § 1 lg 3) ning lähtuda tuleb RHS-st ja haldusõiguse üldpõhimõtetest. Nagu eespool märgitud, on kaugkütte võrguteenuse osutamine avalik ülesanne (vt eespool p 19). Kolleegiumi hinnangul ei eelda see halduslepingu sõlmimist ja KKütS vaadates ei ole ka seadusandja sellist vajadust näinud, st halduslepingu sõlmimiseks vajalikku volitusnormi ei ole ette nähtud. Ka seetõttu ei tulnud Tapa vallal käesoleval juhul järgida HKTS § 14 lg-tes 2 ja 3 sätestatut (sh väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korda).
36.Vaidlusaluse otsuse resolutsiooni p 2 õiguslik tähendus – anda OÜ-le Tapa Vesi ainuõigus – koostoimes otsuse õigusliku alusena viidatud KonkS §-dega 14 (eri- või ainuõigus) ja 15 (olulist vahendit omav ettevõtja) jääb aga ebaselgeks. Ainuõiguse eelnev olemasolu võimaldab tõepoolest teatud eeldustel loobuda kontsessioonilepingu sõlmimiseks ettenähtud reeglistiku kohaldamisest (vt RHS § 132 lg 1 p 1, direktiivi 2014/23/EL põhjendused 32, 33 ja 35, art 10). Ainuõigus võib lisaks haldusaktile tuleneda ka õigustloovast aktist (RHS § 4 p 1, vt ka RKHKm 13.02.2013, 3-3-1-49-12, p 17), kuid KonkS § 14 ei anna ise õiguslikku alust ainuõiguse andmiseks. Võrguettevõtjaks olemine KKütS § 2 p 10 tähenduses vastab faktilise staatuse aspektist aga ainuõiguse asemel pigem olulisele vahendile KonkS § 15 mõttes (vt ka RKHKm 13.02.2013, 3-3-1-49-12, p 19). Otsuse p 2 ei nimeta ka tähtaega, mis hetkest ainuõigus antakse, ning seega kohaldub üldreegel, s.o 22. juuni 2020 otsuse teatavakstegemisest (vt otsuse resolutsiooni p 4). Jääb ebaselgeks, millised õigused või kohustused sellest hetkest OÜ-l Tapa Vesi p 2 järgi tekkisid. Seda arvestades tuvastab kolleegium vaidlusaluse otsuse resolutsiooni p 2 tühisuse (HMS § 63 lg 2 p 5, HKMS § 41 lg 4 esimene lause). IV Menetluskulud
37.HKMS § 108 lg 1 esimese lause kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4).
38.Arvestades, et kaebus jääb valdavas osas rahuldamata ning rahuldatud osas ei välju vaidlus kohaliku omavalitsuse põhiülesannete raamidest, jäävad menetluskulud poolte endi kanda. Kolmas isik ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. (allkirjastatud digitaalselt) 14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.