Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-1641 6. aprill 2023 Eesistuja Nele Parrest, liikmed Viive Ligi ja Heiki Loot Sotsiaalministeeriumi kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse otsuse tühistamiseks Kaebaja Sotsiaalministeerium, esindaja Marju Lepmets Vastustaja Riigi Tugiteenuste Keskus, esindaja Katri Oja Tallinna Ringkonnakohtu 24. oktoobri 2022. a määrus Sotsiaalministeeriumi määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Sotsiaalministeeriumi määruskaebus rahuldamata.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) luges 4. mai 2022. a otsusega nr 11.4-9/0428 Sotsiaalministeeriumi kui toetuse saaja projekti „Asendushoolduse kvaliteedi tõstmine“ abikõlbmatuks kuluks 29 187,94 eurot (Euroopa Sotsiaalfondi toetus 24 809,75 eurot ja riiklik kaasfinantseering 4378,19 eurot) (resolutsiooni p 1), vähendas maksetaotluste nr 72485 ja 75422 abikõlblikke kulusid 25% ehk 29 187,94 eurot (resolutsiooni p 2) ning vähendas projekti eelarvet tegevuses nr 4 „Teavitustegevused“ abikõlbmatut kulu 29 187,94 euro võrra (resolutsiooni p 3).
2.RTK rahuldas 4. juuli 2022. a vaideotsusega Sotsiaalministeeriumi vaide osaliselt ning tunnistas kehtetuks RTK 4. mai 2022. a otsuse p 1.3.1 ja sellest rikkumisest tekkinud faktilised tagajärjed. Ülejäänud osas jäi vaie rahuldamata ning finantskorrektsiooni määr ja abikõlbmatuks tunnistatud kulude summa muutmata.
3.Sotsiaalministeerium esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada RTK 4. mai 2022. a otsus ja 4. juuli 2022. a vaideotsus ning kohustada vastustajat välja maksma maksetaotluste nr 72485 ja 75422 väljamaksed. Ministeerium oli seisukohal, et vaidluse lahendamine on halduskohtu pädevuses. Tegemist ei ole valitsusasutuste vahelise n-ö organitüliga, mis tuleb lahendada Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101 alusel ja korras. Halduskohtud on varem jaatanud halduskohtu pädevust (vt haldusasjad nr 3-19-346 ja 3-22-511). Sotsiaalministeeriumi hinnangul ei mõjuta toetuse saaja olukorda rakendusüksuse ülesannete üleandmine projekti kestel SA-lt Innove ja SA-lt Archimedes RTK-le. Sellega ei saa ära võtta kaebeõigust, mis Sotsiaalministeeriumil oli projekti alustamise hetkel. Rakendusüksuse vahetumisel ei nähtud ühegi õigusaktiga ette finantskorrektsiooni otsusele esitatavate kaebuste lahendamiseks teistsugust korda, mis tagaks toetuse saajale halduskohtumenetlusega samaväärse kaitse ja kaebeõiguse.
3-22-1641
4.Tallinna Halduskohus tagastas 1. septembri 2022. a määrusega kaebuse. Halduskohtu seisukohad olid kokkuvõtlikult järgmised.
4.1.Vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 1 p 1), kuna seadus näeb vaidluse lahendamiseks ette teistsuguse menetluskorra (HKMS § 4 lg 1). Sotsiaalministeerium ja RTK on valitsusasutused (VVS § 39 lg 3, § 65 lg 3 ja § 67). VVS § 101 näeb vaidluse lahendamiseks ette teistsuguse menetluskorra. HKMS-i eesmärgiks pole see, et riik saaks halduskohtus vaielda iseendaga. RTK põhimääruse kohaselt on RTK Rahandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluv valitsusasutus. RTK otsuste kehtetuks tunnistamine on valdkonna eest vastutava ministri pädevuses. Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus (STS) ei näe ette VVS-iga võrreldes teistsugust vaidluste lahendamise korda. Ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. a määrus (EL) nr 1303/2013 (määrus nr 1303/2013) ei näe ette seda, et vaidlused tuleks lahendada halduskohtus. Asjaolu, et RTK täidab rakendusüksuse rolli ning esindab selles EL-i huve, ei mõjuta tema õiguslikku staatust, mis tuleneb riigisisesest õigusest, s.o VVS-st, STS-st ja RTK põhimäärusest.
4.2.Haldusasjas nr 3-19-346 oli vastustajaks kaebuse esitamise hetkel SA Innove (eraõiguslik juriidiline isik). Kuna kaebeõigust kontrollitakse kaebuse esitamise seisuga, ei olnud SA Innove ülesannete üleminekul RTK-le kohtumenetluse ajal tähendust. Haldusasi nr 3-22-511 on eelmenetluse staadiumis, mistõttu pole põhjust pelgalt kaebuse menetlusse võtmisest teha kaugele ulatuvaid järeldusi.
4.3.Lähtuda ei saa analoogiast, et kui menetluse ajal muutuvad õigusnormid, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5). Finantskorrektsiooni otsuse tegi RTK, mitte SA Innove.
5.Sotsiaalministeerium esitas halduskohtu määruse peale määruskaebuse, milles asus seisukohale, et halduskohus eksis halduskohtu pädevust eitades.
6.Tallinna Ringkonnakohus jättis 24. oktoobri 2022. a määrusega halduskohtu määruse resolutsiooni muutmata ja Sotsiaalministeeriumi määruskaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu seisukohad olid järgmised.
6.1.VVS § 101 lg 1 alusel pole võimalik alluvuskorras lahendada Sotsiaalministeeriumi kaebust RTK tegevuse peale. Tegemist ei ole haldus- ega teenistusliku järelevalvega, mis oleks tehtud ühe ministeeriumi valitsemisala sees (vt VVS § 93 lg-d 1 ja 4, § 94 lg 1, § 95 lg 1, § 96 lg 1 ning § 97).
6.2.Sotsiaalministeeriumi ja RTK vahel STS-i alusel toimunud järelevalvest võrsunud vaidlus tuleb lahendada VVS § 101 lg 3 alusel ja selles sätestatud korras. VVS § 101 lg 3 eesmärk on välistada olemuslikult haldusesiseste subordinatsioonisuhete, samuti haldussüsteemi siseste järelevalvesuhete vaidlustamine halduskohtus (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-38-04, p 13). Kui üks haldusorgan kontrollib teise haldusorgani tegevuse õiguspärasust ja otstarbekust erinevate valitsemisalade vahel, on olemuslikult tegemist haldusjärelevalvega, sõltumata sellest, et järelevalve tegemise näeb ette STS (VVS § 751 lg-d 1 ja 3). Haldusjärelevalvega pole tegemist, kui toimub teenistuslik järelevalve (VVS § 751 lg 2 ning § 93 lg-d 1 ja 4).
6.3.Vaidlusalusel juhul puudub ka erinorm, mis näeks vaidluse lahendamiseks ette teistsuguse menetluskorra (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-38-04, p-d 14 (riigihange), 15 (avaliku teabe seadus)). STS § 51 lg-st 1, mis näeb ette kohustusliku kohtueelse vaidemenetluse, ei saa järeldada, et kui üks riigiasutus teeb teisele riigiasutusele finantskorrektsiooni otsuse, tuleb see vaidlus lahendada mitte VVS § 101 lg 3 korras, vaid halduskohtus. Kuna vaidlus tuleb lahendada VVS § 101 lg 3 järgi, ei ole vaidemenetlus asjakohane menetlus. Asjaolust, et RTK lahendas vaide sisuliselt, ei järeldu halduskohtu pädevus. Kui seadusandja soovib, et riigiasutused saaksid finantskorrektsiooni otsuste õiguspärasuse üle vaielda halduskohtus, on tal võimalik selline erinorm kehtestada.
2(7)
3-22-1641
6.4.Põhiseaduse § 15 ei nõua, et riik, kes on põhiõiguste adressaat, mitte põhiõiguste kandja, peaks saama riigiasutuste vahelised vaidlused lahendada just kohtus, mitte aga muu erimenetluskorra alusel.
6.5.VVS § 101 lg-s 3 sätestatud menetluskorra kohaldamine ei sõltu sellest, kas üks riigiasutus kontrollib teise riigiasutuse tegevuse vastavust riigisisesele või Euroopa Liidu õigusele, ega sellest, kas kontrolli teostaja esindab liidu huve.
6.6.EL-i õigus ei sisalda norme, mis nõuaksid seda, et riigiasutus peaks saama talle adresseeritud finantskorrektsiooni otsuseid vaidlustada kohtus (vt ka määruse nr 1303/2013 art 74 lg 3). Sellist õigust Sotsiaalministeeriumile ei saa tuletada ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-st 47. Euroopa Liidu õiguses lähtutakse riigi ühtsest käsitusest, mis välistab riigi tuginemise nendele õigustele, millele saavad tugineda eraisikud suhtes liidu ja liikmesriikide institutsioonidega (vt Euroopa Kohtu otsus asjas C-6/20 Riigi Tugiteenuste Keskus, p-d 69–72; kohtujuristi ettepanek asjas C-6/20, allmärkus 4).
6.7.Halduskohus selgitas õigesti, et Tallinna Ringkonnakohtu 24. septembri 2021. a otsuses asjas nr 3-19-346 võetud seisukohad ei ole kohaldatavad käesolevas asjas.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.Sotsiaalministeerium palub määruskaebuses tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Ministeeriumi seisukohad on Riigikohtu menetluses järgmised.
7.1.Ringkonnakohtul on õigus, et VVS § 101 lg-t 1 praegusel juhul kohaldada ei ole võimalik.
7.2.VVS § 101 lg 3 ei ole samuti kohaldatav, sest tegu ei ole ministeeriumi ja valitsusasutuse vahelise (pädevus)vaidlusega, järelevalve tulemusena tehtud otsusega ega järelevalve korras lahendatava vaidlusega. Esiteks, STS-i järgi ei tee rakendusüksus toetuse saaja üle järelevalvet (vrd STS § 8 lg 4, § 16 lg 5, § 18 lg 3 järelevalve lepingute täitmise üle ning STS § 40 lg 1 abikõlblike kulude kontroll). RTK-l ei ole kontrolli Sotsiaalministeeriumi üle (vt VVS § 751: haldusjärelevalve on „kontroll teise haldusorgani üle“). Teiseks, STS 3. ptk 12. jagu (finantskorrektsioon) ega 13. jagu (vaidemenetlus) ei näe ette võimalust ega volitusi teostada järelevalvet finantskorrektsiooni otsuste õiguspärasuse üle ega teha ettekirjutusi finantskorrektsiooni otsuse muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks VVS-s ja RTK põhimääruses viidatud teenistusliku järelevalve korras. Kolmandaks, RTK esindab ja kaitseb finantskorrektsiooni otsust tehes EL-i huve ja peab silmas mõju EL-i eelarvele. Neljandaks, kaks ministrit ei saa VVS § 101 lg-le 3 tuginedes kokku leppida, kas struktuurivahendite kasutamine oli või ei olnud õiguspärane – otsus tuleb teha konkreetsetest asjaoludest lähtudes. RTK otsuse tühistamine ministrite kokkuleppel seab kahtluse alla RTK sõltumatuse ning struktuurivahendite kasutamise läbipaistvuse.
7.3.RTK põhimääruse § 3 järgi on RTK aruandekohustuslik valdkonna eest vastutava ministri ees. VVS teenistusliku järelevalve normistiku eesmärk on tagada, et haldusorgan täidaks talle pandud ülesandeid. Tegu on juhtimis- ja kontrollivahendiga. Selle eesmärk ei ole taastada ega kaitsta isiku õigusi, kelle suhtes on antud haldusakt. Teenistusliku järelevalve raames ei kontrollita haldusakti õiguspärasust samaväärselt vaidemenetluse ja kohtuliku kontrolliga ning ka järelevalve teostaja käsutuses olev meetmete ring on võrreldes nt vaidemenetlusega tunduvalt piiratum (vt VVS § 93 lg 5 ning vrd haldusmenetluse seaduse (HMS) vaidemenetluse norme). Ka ei ole teenistusliku järelevalve teostajal võimalust küsida eelotsust EL-i õiguse tõlgendamiseks, nagu see on kohtul. RTK-l peab teenistusliku järelevalve raames säilima sõltumatus, vt analoogiat VVS § 93 lg 6 p 4. Määrusest nr 1303/2013 ega STS-st tulenevalt ei ole struktuurivahendite kasutamise kontrollisüsteemi osaks üksikjuhtumite tasandil teenistuslik järelevalve struktuurivahendite rakenduskava elluviijate üle.
7.4.Kohtukaebeõiguse eitamine on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Seadusandja tahteks on olnud võimaldada lisaks eraisikutele ka riigiasutustel taotleda projektide elluviimiseks vahendeid struktuuritoetustest (vt STS § 2 p 8), andes neile kõik EL-i ja riigisisesest õigusest tulenevad toetuse saaja õigused ja kohustused võrdselt teiste toetuse saajatega. Samuti ei tulene STS-st, et toetuse 3(7)
3-22-1641 andmise, kasutamise, maksmise või kontrollimise tingimused oleksid erinevad sõltuvalt sellest, kellele on pandud toetuse rakendamisega seotud (rakendusüksuse) ülesanded, st kas neid täidab riigi asutatud sihtasutus, riigi- või valitsusasutus. Riigi (ministeeriumi) põhiseaduslikku kohtukaebeõigust (PS § 15) ei väära see, et üldjuhul on riik põhiõiguste adressaat, sest riik osaleb õigussuhetes erinevates rollides ning teatud juhtudel võib ka riik olla rollis, mis annab õiguse oma õiguste kaitseks pöörduda sõltumatu kohtu poole.
7.5.Riigil on kaebeõigus HKMS § 44 lg 4 mõttes järgmistel juhtudel: 1) enesekorraldusõiguse kaitse; 2) omandiõiguse või muu õiguse kaitse; 3) halduslepingust tuleneva õiguse kaitse. Kohtupraktikas on analoogsetes olukordades jaatatud riigi omandiõiguse riivet (vt kohtuasjas nr 3-19-346 tehtud halduskohtu
28.veebruari 2019. a määrus ja ringkonnakohtu
24.septembri 2021. a otsus). Toetuse taotlemine ja kasutamine ei ole ka ministeeriumi avaliku võimu teostamine või õigusaktides sätestatud avalike ülesannete täitmine.
7.6.Kui rakendusüksuse ülesannete üleandmine projekti kestel viiks finantskorrektsiooniotsuste vaidlused välja halduskohtu pädevusest ning võtaks toetuse saajalt ära õiguse otsuse vaidlustamiseks halduskohtus, oleks see vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Vaidlusaluse projektiga alustati ajal, kui rakendusüksuseks oli SA Innove.
7.7.Kui Riigikohus siiski leiab, et riigiasutusel puudub sellises vaidluses kohtusse pöördumise õigus, kuid on võimalik finantskorrektsiooni otsustega seotud vaidlused lahendada teenistusliku järelevalve korras, tuleks Euroopa Kohtult küsida eelotsust määruse nr 1303/2013 art 74 lg 3 kohta: kas teenistusliku järelevalve korras finantskorrektsiooni otsuse muutmine või kehtetuks tunnistamine on sellega kooskõlas?
8.RTK palub vastuses jätta määruskaebus rahuldamata ja kohtute määrused muutmata järgmistel põhjustel.
8.1.Eesti Vabariik on „Partnerlusleppe Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kasutamiseks 2014–2020“ (kinnitatud Euroopa Komisjoni poolt 20. juunil 2014) ja selle alusel koostatud „Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014–2020“ (kinnitatud Euroopa Komisjoni poolt
9.detsembril 2014) esitamisega võtnud kohustuseks järgida toetusprogrammide elluviimisel EL-i õigusraamistikku, sh ka määrust 1303/2013. Seega struktuurivahendite rakendamise aspektist on üheks õigussubjektiks liikmesriik, mida esindavad valdkonna spetsiifikast lähtudes erinevad riigiasutused. Olukorras, kus toetust antakse liikmesriigi ühele riigiasutusele ja selle toetuse andmise õiguspärasuse eest vastutab sama liikmesriigi teine riigiasutus, ei saa ülesannete täitmise jaotusest tingituna tuletada, et need riigiasutused muutuvad seetõttu erinevateks õigussubjektideks. Ühe õigussubjekti üksuste vahelisi vaidlusi tuleb lahendada õigussubjekti sees.
8.2.Euroopa Komisjon maksab liikmesriigile toetuse välja üksnes juhul, kui nende hinnangul ei esine esitatud kuludes selliseid eeskirjade rikkumisi, mis kahjustavad Euroopa Liidu finantshuve. Kui hüvitamiseks esitatakse kulu, mille osas eeldatakse finantsmõju omavat eeskirjade rikkumist, siis seda kulu liikmesriigile ei hüvitata. Seda olenemata sellest, et liikmesriigis on läbitud kohtumenetlus kulu abikõlblikkuse kohta. Niisugused kulud jäävad liikmesriigi kanda. Komisjoni vaatest ei toimi juhtimis- ja kontrollisüsteemid tõhusalt, kui liikmesriik ei tee määruses 1303/2013 nõutud finantskorrektsioone. Olukorras, kus liikmesriik esitab komisjonile hüvitamiseks kulusid, mille osas liikmesriigi pädev asutus (korraldusasutus, Eestis RTK) on olnud veendunud, et need kulud ei ole täies mahus abikõlblikud, on komisjonil õigus peatada toetuse edasine maksmine liikmesriigile, kuivõrd fondide rakendamiseks kokkulepitud süsteemid ei toimi. Toetuse saajale tehtud finantskorrektsioonidega seotud vaidluse lahendamise viis ei mõjuta niivõrd vaidlusaluse kulu hüvitamiseks esitamist Euroopa Komisjonile, kuivõrd seda, kas abikõlbmatuks loetud kulu jääb toetuse saaja kanda või kannab selle kulu liikmesriik. Olukorras, kus toetuse saajaks on samuti liikmesriik mõne riigiasutuse kaudu, jääb sellises vaidluses, olenemata vaidluse tulemusest, abikõlbmatu kulu kandjaks lõppkokkuvõttes riik. Küsimus on vaid, milliselt riigieelarve kulurealt leitakse vahendid finantskorrektsiooni hüvitamiseks. 4(7)
3-22-1641
8.3.Määruse 1303/2013 art 74 lg 3 (vt ka põhjendus 67) nõude eesmärgiks on, et vaidlusi oleks võimalik riigisiseselt lahendada, mitte piirata võimalusi, mil viisil lahendusele jõutakse. Seda tõlgendust toetab ka sätte enda sõnastus, milles on sõnaselgelt viidatud liikmesriikide enda institutsionaalsele ja õigusraamistikule. Sättest ei saa tuletada, et kui isikul puudub vastavalt liikmesriigi institutsionaalsele ja õigusraamistikule õigus vaidluse kohtulikule lahendamisele, siis on menetluskord ebatõhus. Lisaks, kaebuste lahendamise korra osaks on STS §-s 51 sätestatud vaidemenetlus. Kuivõrd määruse 1303/2013 art 74 viitab selgelt liikmesriikide tasandil vaidluste lahendamisele tulenevalt liikmesriikide enda institutsionaalsest ja õigusraamistikust ning Euroopa Kohtul puudub pädevus liikmesriigi regulatsiooni toimivust hinnata, siis puudub praeguses juhtumis vajadus pöörduda eelotsuse saamiseks Euroopa Kohtu poole.
8.4.VVS § 101 eeldab, et õigusaktidest tulenevalt on võimalik RTK-d kohustada kokkuleppest lähtuvalt teatud viisil käituma või sekkuda RTK otsustesse. VVS § 93 ja § 95 arvestades ei saa välistada, et rahandusministril on teenistusliku järelevalve raames pädevus sekkuda vaidlusalusesse finantskorrektsiooniotsusesse. VVS § 93 lg 6 p 1 ei ole kohaldatav, kuna RTK tegevus toetuse kasutamise õiguspärasuse kontrollimisel ei ole riiklik järelevalve ega riiklik sund. Finantskorrektsioon ei ole olemuselt trahv vms karistusliku iseloomuga mõjutusvahend, vaid abikõlbmatute kulude kui fondi eelarvest rahastamiseks sobimatute kulude tagastamine fondi eelarvesse (vt ka Euroopa Kohtu otsused C-743/18 Elme Messer Metalurgs, p-d 51 ja 67, C-406/14 Wrocław – Miasto na prawach powiatu, p 44).
9.Sotsiaalministeeriumi määruskaebus jääb rahuldamata ja ringkonnakohtu määrus muutmata (HKMS § 230 lg 5 p 1 koosmõjus §‐ga 234). Kohtud on jõudnud õigesti järeldusele, et kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna Sotsiaalministeeriumi ja RTK vahelise vaidluse lahendamine ei kuulu HKMS § 4 lg 1 järgi halduskohtu pädevusse. Avalik-õigusliku vaidluse lahendamiseks on VVS § 101 lg-ga 3 ette nähtud teistsugune menetluskord.
10.Kohtud leidsid õigesti, et kohtusse pöördumise võimalust ei tulene STS §-st 51 ega sätte koostoimest HMS §-ga 87. STS § 51 lg 1 eesmärk on üksnes sõnaselgelt sedastada, et vaidemenetlus on kohustuslik („Korraldusasutuse, rakendusasutuse või rakendusüksuse otsuse või toimingu vaidlustamisel tuleb enne halduskohtule kaebuse esitamist läbida vaidemenetlus“). See vastab järjepidevale Riigikohtu praktikale, et kohtusse pöördumise ja kaebeõiguse piirang peab üheselt nähtuma seadusest. HMS § 87 viitab otsesõnu, et kohtusse pöördumise tingimuste osas järgitakse HKMS-s sätestatut.
11.Eesti õiguse kõrval on kaebaja tuginenud halduskohtusse pöördumisel EL-i õigusele. Asjas kohalduva määruse nr 1303/2013 art 74 lg-te 1 ja 2 järgi peavad liikmesriigid täitma juhtimise, kontrollimise ja auditeerimisega seotud kohustusi ning seejuures tagama, et juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimiksid tõhusalt. Lõige 3 kõlab: „Liikmesriigid tagavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde puudutavate kaebuste läbivaatamise tõhusa korra kehtestamise. Sellise korra ulatuse, eeskirjade ja menetluste eest vastutavad liikmesriigid vastavalt oma institutsioonilisele ja õigusraamistikule. Komisjoni palvel kontrollivad liikmesriigid oma korra kohaselt komisjonile esitatud kaebusi. Taotluse korral teavitavad liikmesriigid nende kontrollide tulemustest komisjoni.“ Lõikes 3 sätestatut kordab määruse põhjenduse 67 teine lause: „Liikmesriigid peaksid tagama, et käesolevas määruses sätestatud tingimuste kohaselt on kehtestatud tõhus, Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidega seotud kaebuste käsitlemise kord.“
5(7)
3-22-1641
12.Eeltoodust nähtub liikmesriigi kohustus kehtestada tõhus kaebuste lahendamise kord, kuid selle täpsem korraldus (milline organ lahendab, milline on menetluskord jms) sõltub liikmesriigi „institutsioonilisest ja õigusraamistikust“. Seega, tegu on liikmesriigi menetlusautonoomia alla kuuluva küsimusega, mille sisustamisel tuleb liikmesriigil järgida võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid.
13.Eesti õiguses on see, kuidas lahendatakse erinevate ministeeriumite valitsemisaladesse kuuluvate täidesaatva riigivõimu asutuste õiguslikud vaidlused, reguleeritud VVS § 101 lg-s 3. Selle järgi lahendavad vaidluse asjaomased ministrid ning kokkuleppe mittesaavutamisel Vabariigi Valitsus (vt ka VVS § 49 lg 2). Erinevalt kaebaja väidetust ei tähenda asjaolu, et minister on poliitiline ametiisik, ministri õigust teha omavolilisi õigusvastaseid otsuseid või ministrite võimalust sõlmida suvakokkuleppeid. Seaduslikkuse põhimõte (põhiseaduse (PS) § 3) seob kõiki avalikku võimu teostavaid ja avalikke ülesandeid täitvaid isikuid, sh ministreid ministeeriumite vaheliste vaidluste lahendamisel (vt ka VVS § 49 lg 1 p-d 2 ja 31). Seaduslikkuse põhimõtte raames tuleb ministritel arvestada ka EL-i õigusega. Õigusküsimuste analüüsimisel on ministritel võimalik kasutada valdkondlike eriteadmistega spetsialistide abi. Seetõttu ei ole põhjust eeldada, et vaidluse lahendamine ministrite kokkuleppel või Vabariigi Valitsuse poolt tooks kaasa EL-i eelarvevahendite kuritarvitamise ohu või õiguslike argumentide ignoreerimise. Tegemist on tõhusa kaebuste läbivaatamise korraga määruse nr 1303/2013 art 74 lg 3 mõttes.
14.VVS § 101 lg 3 kohaldamine antud juhul Sotsiaalministeeriumi ja RTK vahelise vaidluse lahendamiseks eeldab, et rahandusministril on õigus ja võimalus sekkuda RTK kui rakendusüksuse tegevusse, sh kontrollida finantskorrektsiooni otsuseid. Selline pädevus on rahandusministril teenistusliku järelevalve raames vastavalt VVS 7. ptk-le (vt ka VVS § 49 lg 1 p 4, riigihalduse ministri 14. novembri 2017. a määruse nr 84 „Riigi Tugiteenuste Keskuse põhimäärus“ § 3).
15.Ministeeriumi teenistusliku järelevalve võimalikkust toetab lisaks STS § 45 lg 4, mis annab Rahandusministeeriumile kui korraldusasutusele teatud juhtudel õiguse ise finantskorrektsiooni otsust teha, samuti asjakohane Vabariigi Valitsuse 1. septembri 2014. a määrus nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“, mille § 23 lg 4 annab Rahandusministeeriumile teatud kaasarääkimisõiguse finantskorrektsiooni otsuste tegemisel.
16.Ka EL-i õigus ei välista antud juhul teenistusliku järelevalve normide kohaldamist ja ministri võimalust sekkuda RTK tegevusse. Määruses nr 1303/2013 ei ole rakendusüksusele kehtestatud võrreldavaid sõltumatuse nõudeid EL-i tasandil, nagu on mitmes teises valdkonnas, kus on EL-i õigusaktis mingil mõjuval põhjusel sätestatud organile asjakohased sõltumatuse tagatised, vältimaks väline sekkumisvõimalus organi tegevusse, vrd nt Andmekaitse Inspektsioon (isikuandmete kaitse üldmääruse art 51 jj), Konkurentsiamet (direktiivide (EL) 2019/944 art 57, 2009/73/EÜ art 39) jne.
17.Kohtusse pöördumise võimalust ei kasva antud juhul välja ka PS §-st 15, Euroopa Liidu lepingu (ELL) art 19 lg-st 1 või EL-i põhiõiguste harta art-st 47, sest Sotsiaalministeerium kui riigiasutus ei ole põhiõiguste kandja. ELL art 19 lg 1 sätestab, et liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades. Euroopa Kohus on rõhutanud, et ELL art 19 lg 1 kohustab „liikmesriike nägema ette just harta artikli 47 mõttes tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades“. (C‐685/15 Online Games jt, p 54; vt ka C‐824/18 A.B. jt, p 143: „eelkõige harta artikli 47 tähenduses“) Samuti on Euroopa Kohus märkinud, et liikmesriikidele ELL art 19 lg-ga 1 pandud kohustus „vastab õigusele, mida on tunnustatud harta artiklis 47“. (C‐73/16 Puškár, p 58; sama ka C‐682/15 Berlioz Investment Fund, p 44) 6(7)
3-22-1641
18.Eeltoodust tulenevalt puudub vajadus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise järele, kuna EL-i õiguse õiges tõlgendamises ja kohaldamises puudub põhjendatud kahtlus (nt Euroopa Kohtu otsus 283/81 Cilfit jt, p 21; vt ka C-561/19 Consorzio Italian Management, p-d 33–51). Vaidlusalune EL-i määrus näeb liikmesriikidele kaebekorra kujundamisel ette menetlusautonoomia ning kolleegiumi hinnangul ei ole VVS § 101 lg-st 3 lähtumine antud juhul vastuolus ka tõhususe ega võrdväärsuse põhimõtetega. Õigust pöörduda EL-i õigusest tulenevate õiguste kaitseks kohtusse ei kasva antud juhul välja ei ELL art-st 19 ega EL-i põhiõiguste harta art-st 47. (allkirjastatud digitaalselt)
7(7)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.