Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-1389 31. jaanuar 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Nele Siitam Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebus Keskkonnaametil metsateatiste registreerimise keelamiseks Kaebaja Päästame Eesti Metsad MTÜ, esindajad vandeadvokaadid Indrek Kukk ja Karin Marosov Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja vandeadvokaat Sandor Elias Kaasatud haldusorganid Euroopa Komisjon ja Keskkonnaministeerium Tallinna Ringkonnakohtu 9. veebruari 2023. a määrus Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 3. jaanuari 2023. a määrus ja Tallinna Ringkonnakohtu
9.veebruari 2023. a määrus.
3.Kõrvaldada menetlusest kolmanda isikuna Eesti Vabariik.
Päästame Eesti Metsad MTÜ esitas halduskohtule kaebuse, et keelata Keskkonnaametil registreerida metsateatisi, mille puhul ei ole raiete mõju Natura 2000 võrgustiku alale asjakohaselt hinnatud.
2.Tallinna Halduskohus jättis 3. jaanuari 2023. a määrusega kaebuse läbi vaatamata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 ja § 151 lg 2 p 1). Halduskohus märkis, et ringkonnakohus pidas 8. septembri 2022. a määruses kaebust väga küsitavaks (HKMS § 45 lg 1). Keelamiskaebus tuleb esitada konkreetse haldusakti suhtes (HKMS § 38 lg 1 p 6). Praegu on kaebus esitatud kõigil riigile kuuluvatel Natura ala kinnistutel metsateatiste registreerimise keelamiseks. Kaebajal on õigus vaidlustada konkreetseid metsateatisi pärast nende kinnitamist (vt Riigikohtu määrus nr 3-22-348/19, p-d 13 ja 15).
3.Päästame Eesti Metsad MTÜ palus määruskaebuses halduskohtu määruse tühistada.
4.Tallinna Ringkonnakohus jättis 9. veebruari 2023. a määrusega määruskaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebaja tahteks keelata metsa raiumine kõigil riigile kuuluvatel kinnistutel, kui sellega kaasneb oluline ebasoodne mõju Natura ala kaitse-eesmärgile, metsa raiumine
3-22-1389 ei ole seotud ala kaitsekorraldusega ning tegemata on Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) art 6 lg-s 3 nimetatud hindamine. Kaebaja peab andma kaebusele konkreetsema kuju. HKMS § 37 lg 2 p 3 ei näe ette võimalust esitada keelamiskaebust üksnes üldiselt määratletud tegevuste peale. Metsateatis esitatakse konkreetse katastriüksuse, metsaeraldise ja raie põhiselt. Nende asjaolude alusel määratakse vaidluse ese (HKMS § 41 lg-d 1 ja 2). Üldiselt sõnastatud kaebuse korral ei oleks kohtuotsuse resolutsioon arusaadav ja täidetav (HKMS § 162 lg 4). Resolutsioon ei tohi muutuda üldnormiks (põhiseaduse (PS) §-d 4, 14, 15, 59 ja 146). Praeguse kaebuse lubatavust pole võimalik hinnata. Ei saa eeldada, et kõigil kaebusega hõlmatud aladel on raieküps mets. Metsa tähtsus sõltub kaitse-eesmärgist. Kaebaja kohustus on esitada selle kohta põhjendused (HKMS § 2 lg 3, § 38 lg 1 p-d 5–7 ning § 41 lg-d 1 ja 2).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Päästame Eesti Metsad MTÜ palub määruskaebuses kohtute määrused tühistada ning jätkata menetlust nõudes keelata Keskkonnaametil metsateatiste registreerimine raiete tegemiseks Eesti Vabariigile kuuluvatel kinnisasjadel järgmiste tingimuste üheaegsel esinemisel: objektiivse teabe põhjal ei ole välistatud, et metsaraiega Natura alal võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura ala kaitse-eesmärgile; raie ei ole seotud Natura ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik; tegemata on loodusdirektiivi art 6 lg-le 3 vastav asjakohane hindamine. Määruskaebuse põhjendused on järgmised.
5.1.Euroopa Komisjon on algatanud Eesti suhtes rikkumismenetluse raiete tõttu Natura aladel (16. novembri 2023. a põhjendatud arvamus INFR(2021)4029). Vastustaja jätkab sellele vaatamata metsateatiste registreerimist kontrollimata ebasoodsat mõju. Natura aladel kinnitati 8. veebruarist kuni
22.detsembrini 2022 enam kui 5000 metsateatist.
5.2.Liialt ulatusliku kaebuse võib kohus jätta rahuldamata, mitte läbi vaatamata. Põhjendamatu on piirata kaebuse nõuet konkreetse kaitse-eeskirjaga, arvestada tuleb ka kaitse-eesmärki. Asjakohast hindamist ei ole tehtud ka kaitse-eeskirjade koostamisel (vrd Euroopa Kohtu otsus asjas C-127/02, p-d 41−45). PS § 15 järgi on kohtusse pöörduja vaba otsustama taotletava kaitse ulatuse üle. Kaebaja on kaebuse nõude ja aluse piiritlenud. Kaebus vastab halduskohtu volitustele. Pole vajalik, et kaebaja tooks välja konkreetse haldusakti ja toimingu. Tühistamiskaebuste esitamine kõikidele metsateatistele Natura aladel oleks äärmiselt koormav nii kaebajale kui kohtutele. Metsaomanikul on surve metsateatised võimalikult kiiresti realiseerida.
5.3.Praeguses kaebuses toodud tingimustel tehtav kohtuotsus oleks arusaadav ja täidetav. See vastaks vastustaja pädevusele ja võimalustele. Kohus ei looks uut õigust, vaid kohustaks vastustajat seadust järgima (vrd Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-21-1203, p-d 13 ja 20). Nõuete täitmist on võimalik kontrollida sel viisil, et vastustaja esitab metsateatisel põhjendused ebasoodsa mõju puudumise või piisava leevendamise kohta. Eelhinnanguta on võimatu väita, et Natura alal tehtava raie ebasoodne mõju ala kaitse-eesmärgile on välistatud (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 6 lg 23). Raie lubamine kaitseala valitseja nõusolekul ei välista igasugust negatiivset mõju.
5.4.Kohtute tõlgendus on vastuolus keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise (Århusi) konventsiooniga, samuti Euroopa Liidu toimimise lepingu art-ga 288 (Euroopa Kohtu otsused asjades C-240/09, p 51; C-535/18, p-d 120–121, 134–135).
6.Keskkonnaamet palub vastuses jätta määruskaebus rahuldamata järgmistel põhjustel.
6.1.Kaebaja keeldus 14. juulil 2022 kaebust konkretiseerimast. Pole võimalik hinnata preventiivset huvi (Riigikohtu määrus nr 3-17-749/24, p 11). Vaidlustatavate metsateatiste hulk on täiesti määramatu. Kaitse-eesmärgid on alapõhised. Kaebaja peaks esitama keelamiskaebuse konkreetse raie 2(5)
3-22-1389 või vähemalt Natura ala põhiselt. Väide, et määratlemata hulk tulevikus registreeritavaid metsateatisi on samal põhjusel õigusvastased, ei muuda nõudeid omavahel piisavalt seotuks HKMS § 37 lg 3 mõttes. Praeguse keelamisnõude abstraktsete tingimuste tõttu põhjustaks kaebuse rahuldamine tulevikus samalaadseid vaidlusi, mida kaebaja praegu abstraktselt lahendada püüab. Keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust PS § 15 ei kaitse.
6.2.Kui olulist mõju ei avaldata ühelegi elupaigatüübile ega liigile, mille kaitseks ala on määratud, ei avaldata negatiivset mõju ka ala terviklikkusele (Riigikohtu otsus nr 3-17-740/46, p 17). Kehtiv õigus võimaldab praktikas ilma Natura (eel)hindamiseta välistada raie olulise negatiivse mõju kaitse-eesmärkidele. Natura alade kaitse tagatakse esmajoones paralleelse riigisisese kaitse alla võtmisega (looduskaitseseaduse (LKS) § 7 lg 2, §-d 29–31 ja 50). Natura aladest 67% paikneb sihtkaitsevööndites või loodusreservaatides või on nende puhul tegemist piiranguvööndite või hoiualade metsaelupaigatüübiga, kus raie on välistatud või peatatud. Ülejäänud ca 33% Natura alade metsamaadel saab vabas vormis eelhindamisega vältida selliste metsateatiste registreerimist, mille puhul ei ole ebasoodne mõju välistatud (metsaseaduse § 41 lg-d 7 ja 8; Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-20-2652, p-d 37–44). Kui selle käigus selgub, et kaitsekord ei ole piisav, on võimalik metsateatise menetlus peatada (LKS § 8 lg 6 ja § 13 lg 1, keskkonnaministri 11. augusti 2017. a määruse nr 28 § 3 lg 1).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
7.Määruskaebus tuleb rahuldada ja kohtute määrused tühistada menetlusnormi rikkumise tõttu (HKMS § 230 lg 1 ja lg 5 p 3 ning § 234). Asja menetlus jätkub halduskohtus. Ennatlik on kohtute seisukoht, et kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus HKMS § 121 lg 2 p 1 tähenduses. Siiski on kaebus puudulik. Kaebajal tuleb kaebust täpsustada, piiritledes konkreetselt asukohad, kus vaidlusalused metsad geograafilisel alal paiknevad.
8.Kaebaja on algatanud avalik-õiguslikust suhtest tekkinud vaidluse ja selle lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse, sest seadus ei näe praegu ette teistsugust menetluskorda (HKMS § 4). Kaebaja ei vaidlusta õigustloovat akti ega nõua selle kehtestamist. Metsateatise registreerimine on haldusakt ja reguleerib üksikjuhtumit, isegi kui ühes kaebuses vaidlustatakse korraga palju metsateatisi.
9.Kolleegium nõustub samas kohtutega, et kaebaja nõue on liiga üldine ega vasta HKMS § 37 lg 2 p-le 3 ja § 38 lg 1 p-dele 6 ja 7. Keelamiskaebuse puhul ei ole küll tarvis näidata ära nt haldusakti kuupäeva ja numbrit, kuid vältimatult on vajalik, et kaebaja määraks kaebuse aluse ehk põhiliste eluliste asjaolude kogumi, mille kohta nõue esitatakse (HKMS § 41 lg 2). Metsateatiste registreerimise keelamise nõude puhul tähendab see, et kaebaja peab tähistama konkreetse geograafilise ala, kus paiknevad metsad, mille raiumine tema hinnangul tuleks välistada. Metsad võib kaebaja tähistada näiteks katastriüksuste loetlemise või ka piisavalt täpse kaardimaterjali abil.
10.Vaidlusaluste metsade täpne tähistamine on hädavajalik selleks, et kohtuasjas oleks selgelt piiritletud vaidluse ese (HKMS § 41 lg 1). Sellega ei võeta kaebajalt võimalust vaidluse eset käsutada, vaid vastupidi tagatakse, et kaebaja määraks vaidluse eseme. Vaidluse piirid ei saa jääda sõltuma kohtu hinnangutest asjaoludele ja kehtivale õigusele. Ühtlasi on õige kohtute seisukoht, et kohtuotsuse resolutsioonist peab nähtuma üheselt, milliste metsade kohta see on tehtud (HKMS § 177 lg 1).
11.Määruskaebuses Riigikohtule on kaebaja püüdnud nõuet täpsustada, hõlmates sellega vaid Natura ala sees paiknevad riigimetsad juhul, kui raie vastab kaebuses toodud tingimustele (ebasoodne mõju Natura ala kaitse-eesmärgile ei ole välistatud eraldi või koos muu tegevusega, raie pole seotud Natura ala kaitsega või ei ole selleks vajalik, asjakohast hindamist ei ole tehtud). Ka see täpsustus jätab 3(5)
3-22-1389 kaebuse abstraktseks, välistades selle korrakohase läbivaatamise. Sellise kaebuse puhul jääks kaebuse eseme ja kohtuotsuse seadusjõu piirid sõltuma selliste üldiste mõistete edasisest sisustamisest nagu ebasoodne mõju, välistamine, vajalikkus Natura ala kaitseks jne.
12.Kohtud on õigesti leidnud, et kaebuse ebamäärasuse tõttu pole praeguses asjas võimalik kontrollida kaebeõigust, ennekõike keelamiskaebuse esitamisel kehtivat täiendavat tingimust, mille järgi peab olema põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti (HKMS § 45 lg 1). Enne kaebuse täpsustamist ei saa aga eeldada kaebeõiguse puudumist. Kui kaebaja hinnangul annavad samad asjaolud paljude või kõigi vaidlusaluste metsade puhul põhjust arvata, et vastustaja annab õigusvastase raieloa (s.o registreerib metsateatise), ei pea kaebaja oma kaebeõiguse, samuti raieloa õigusvastasuse põhjendamiseks esitama väiteid eraldi iga metsa kohta, vaid väited võib esitada ka üldistatult ja grupeeritult, sidudes põhjendused siiski konkreetsete metsadega.
13.Kolleegiumi hinnangul on tegemist kõrvaldatava puudusega ning on mõistlik, et halduskohus annab kaebajale uue tähtaja puuduste kõrvaldamiseks vastavalt käesolevas määruses täpsustatud tingimustele. Kui puudusi ei kõrvaldata, on kaebus võimalik jätta läbi vaatamata (HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 2).
14.Seadmata kahtluse alla kaebaja kui keskkonnaühenduse õigust määrata oma kaebuse ulatus, peab kolleegium siiski vajalikuks märkida, et keelamiskaebuse esitamine ülisuure hulga veel andmata haldusaktide peale ei ole ainus võimalus keskkonnaõiguse normidega seostuva avaliku huvi tõhusaks kaitseks. Mõeldav ning menetlusosaliste ja kohtu ressursse säästvam, sh kiirem on sellel eesmärgil algatada nt mõned pilootvaidlused tüüpjuhtumitel, mille lahendamisel võib eeldada, et vastustaja asub edaspidi järgima kohtu seisukohti.
15.Riigikohus ei nõustu kohtute seisukohaga, et kaebajal on igal juhul võimalus saavutada metsateatiste tõhus kohtulik kontroll, vaidlustades nende kinnitamise otsused tagantjärele tühistamiskaebusega. Kolleegium on juba viidanud hilisema õiguskaitse põhimõttelistele puudustele raielubade vaidlustamisel, eriti kui on oht, et mets raiutakse maha kiiresti pärast loa saamist (otsus nr 3-21-979/44, p 32; määrus nr 3-22-348/19).
16.Arvestades keskkonnaühenduste laia kaebeõigust (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 30 lg 2), on ootuspärane, et ühendused vaidlustavad keskkonnamõjuga haldusakte hulgakaupa, eriti kui neil võib olla oluline kumulatiivne keskkonnamõju. Liiatigi on Euroopa Kohtu praktikas ka üksikisikutel võimaldatud algatada vaidlusi üldisema iseloomu ja ulatusliku mõjuga haldusmeetmete üle nt vee- ja õhukvaliteedi tagamisel (kohtuasjad C-197/18, Wasserleitungsverband, p 30 jj; C‐723/17, Craeynest; C-237/07, Janecek).
17.Ekslik on aga kaebaja seisukoht, et tema kaebuse esitamise õigus tuleneb PS § 15 lg 1 esimesest lausest. Selle sätte mõttes ei tähenda keskkonnaväärtuse kahjustamine kellegi õiguste riivet, kui isikul pole keskkonnaväärtusega isiklikku seost. Ehkki keskkonnaühenduse õiguste riivet tuleb Århusi konventsiooni art 9 lg 2 teise lõigu kolmanda lause kohaselt eeldada, ei muuda konventsioon põhiseaduse sisu, vaid loob iseseisva ja täiendava õiguse kohtusse pöördumiseks.
18.Halduskohus on ekslikult kaasanud asja menetlusse kolmanda isikuna Eesti Vabariigi. Kuigi riik on vaidlusaluse metsa omanik ning metsateatiste registreerimise üle peetavas vaidluses otsustatakse riigi kui vara omaniku seadusega tagatud õiguste kasutamise üle, tuleb HKMS § 20 lg 1 kohaldamisel arvestada, et riik osaleb kohtumenetluses niigi Keskkonnaameti kaudu. Tähtsust pole sellel, kas riigi õigusi metsa omanikuna teostab vastustaja või muu riigiasutus. Kui vastustaja ja riiki omandiõiguse teostamisel esindava riigiasutuse seisukohad peaks kohtuasjas lahknema, tuleb erimeelsus lahendada 4(5)
3-22-1389 alluvuskorras (Vabariigi Valitsuse seaduse § 101; vt ka kolleegiumi määrused nr 3-22-1641/13 ja 3-20-2402/47), kui seadus selle rakendamist ei piira.
19.Kaebaja menetluskuluks Riigikohtus oli õigusabikulu 3148 eurot 20 senti. Õigusabikulud tuleb jaotada halduskohtus jätkuvas menetluses. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.