Sotsiaalministeeriumi kaebus Riigi Keskuse 04.05.2022 otsusele nr finantskorrektsiooni tegemise kohta
Menetlusosalised
Kaebaja – Sotsiaalministeerium, volitatud esindaja Marju Lepmets Vastustaja ‒ Riigi Tugiteenuste Keskus, volitatud esindaja Katri Oja
Menetlustoiming
Kaebuse tagastamine
Tugiteenuste 11.4-9/0428
RESOLUTSIOON
Tagastada kaebus läbivaatamatult.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates määruse kättesaamisest (HKMS § 121 lg 4, § 203 lg 1, § 204 lg 1).
ASJAOLUD JA KAEBUSE PÕHJENDUSED
1.Tallinna Halduskohtule saabus 02.08.2022 Sotsiaalministeeriumi kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse (RTK) 04.05.2022 otsusele nr 11.4-9/0428 finantskorrektsiooni tegemise kohta. Kaebusega taotleb Sotsiaalministeerium: 1) tühistada RTK 04.05.2022 otsus nr 11.4-9/0428 finantskorrektsiooni tegemise kohta ja RTK 04.07.2022 vaideotsus; 2) kohustada vastustajat välja maksma 04.05.2022 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.4-9/0428 alusel vähendatud riigihankega viitenr 225420 seotud maksetaotluste nr 72485 ja 75422 väljamaksed täies ulatuses.
Kuna kohtul tekkis kahtlus, kas haldusasi kuulub halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4 lg 1 kohaselt halduskohtu pädevusse, pöördus kohus 17.08.2022 kohtunõudega HKMS § 120 lg 4 alusel menetlusosaliste poole, küsides nende seisukohta kaebuse menetlusse võtmise kohta.
3.RTK leiab 22.08.2022 vastuses, et kuna vaidluse lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord, ei kuulu vaidlus HKMS § 4 lg 1 kohaselt lahendamisele halduskohtus. Nii RTK kui ka Sotsiaalministeerium on valitsusasutused ning kuivõrd praeguses vaidluses ei ole perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadusega (STS) ega muude asjassepuutuvate seadustega kehtestatud teistsugust vaidluste lahendamise korda, siis Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101 lõikest 1 tulenevalt kuulub vaidlus lahendamisele täidesaatva võimu struktuuri siseselt alluvuskorras. Seda vaatamata sellele, et RTK täidab kõnealuses vaidluses
3-22-1641 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (edaspidi: määrus nr 1303/2013) artikkel 123 lg 1 ja STS § 6 tähenduses korraldusasutuse, sh rakendusüksuse rolli ning esindab selles Euroopa Liidu (EL) huve tagamaks toetusprogrammide elluviimisel EL õigusraamistiku järgimine. Toetusprogrammide siseriikliku rakendamise juhtimine on liikmesriigi ülesanne (määruse nr 1303/2013 artikkel 4 lg 4), mistõttu on korraldusasutuse tegevus omistatav riigile. Üldjuhul lahendatakse taolised vaidlused poolte vahel toimuval ümarlaual konsensusliku lahenduse leidmise teel. Olukorras, kus kulude abikõlblikkus ei ole üheselt selge, ei esitata toetusega seotud kulusid Euroopa Komisjonile hüvitamiseks. Kui ümarlaua tulemusel leiavad osapooled, et algselt mitteabikõlblikuks peetud kulud tuleb lugeda osaliselt või täies mahus abikõlblikuks, siis on need võimalik esitada Euroopa Komisjonile makse tegemiseks üksnes siis, kui kulude lisamine ja makse tegemine on sellest programmist veel võimalik. Kui see võimalik ei ole, siis jääb selline kulu riigieelarve kanda, vajadusel fikseeritakse ümarlaua tulemusel mitteabikõlblike kulude täpsem katteallikas. Juhul kui ümarlaual jõutakse tõdemuseni, et finantskorrektsiooni tegemine oli õigustatud, siis jääb mitteabikõlblik kulu riigieelarve kanda. Kohtumenetluses vaidluse lahendamisel oleks tulemus eelnevaga sama. Seega ei ole riigi õiguste kaitse kohtumenetluse kaudu paremini tagatud, kui alluvuskorras vaidluse lahendamisel.
4.Sotsiaalministeerium leiab 29.08.2022 vastuses, et vaidlus kuulub halduskohtu pädevusse. Tegemist ei ole valitsusasutuste vahelise n-ö organitüliga, mida saaks lahendada VVS § 101 lg 1 alusel alluvuskorras. Sarnases kohtuvaidluses, mille sisuks oli kaebus finantskorrektsiooni otsusele, jaatasid nii Tallinna Halduskohus kui ka Tallinna Ringkonnakohus Sotsiaalministeeriumi kaebeõigust (haldusasi nr 3-19-346): Ka kohtuasjas nr 3-22-511 (Sotsiaalministeeriumi kaebus RTK 10.11.2021 finantskorrektsiooniotsuse nr 11.4-9/1355 ja 28.01.2022 vaideotsuse nr 11.4-9/0104 tühistamiseks koos kohustamisnõudega maksta välja vähendatud maksetaotluste väljamaksed täies ulatuses) asus Tallinna Halduskohus 03.03.2022 menetlusse võtmise määruse punktis 5 seisukohale, et vaidlus kuulub halduskohtu pädevusse. Käesoleva haldusasja esemeks on finantskorrektsiooni otsus, mis on tehtud struktuuritoetusest rahastatava tegevuse „Asendushoolduse kvaliteedi tõstmine ja asendushoolduse vormide mitmekesistamine tugiteenuste ja järelhoolduse arendamise kaudu“ raames elluviidava projekti osas. Projekti tegevused toimuvad meetme „Tööturul osalemist toetavad hoolekandeteenused“ alusel, mille elluviimine toimub vastavalt sotsiaalkaitseministri 07.06.2016 määrusele nr 44 „Meetme „Tööturul osalemist toetavad hoolekandeteenused“ elluviimiseks struktuuritoetuse andmise tingimused ja kord“ (edaspidi: meetme määrus). Meetme määruse § 3 kohaselt olid rakendusüksuse ülesanded sihtasutusel Innove. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 1. augustil 2019 heaks kiidetud riigireformi tegevuskavale aastateks 2019‒2023, viidi alates 1. aprillist 2020 RTK-sse üle SA Innove ja SA Archimedese struktuuritoetuste rakendusüksused. Sellest tulenevalt on 27.03.2020 vastu võetud meetme määruse muudatus, millega muudeti määruse § 3 ja anti rakendusüksuse ülesanded alates 01.04.2020 üle RTK-le. Meetme toetuse andmise tingimused on kehtestatud sotsiaalkaitseministri 28.05.2015 käskkirjaga nr 98 „Asendushoolduse kvaliteedi parandamine“. Käskkirjaga (p 2.1.4) nähti ette teavitustegevuste rahastamine meetme vahenditest, mille hulka kuulub ka finantskorrektsiooni otsuse esemeks olev projekt ja sellega seotud riigihange „Hoolduspere teemalise teavitusstrateegia väljatöötamine ja üleriigilise teavituskampaania läbiviimine Sotsiaalkindlustusametile“ (viitenumber 225420). Seega on projekti tegevustega alustatud ajal, 2(4)
3-22-1641 kui rakendusüksuse ülesandeid täitis SA Innove. Rakendusüksuse ülesannete üleandmine projekti kestel ei saa mõjutada toetuse saaja olukorda ja võtta ära kaebeõigust, mis tal oli projektiga alustades. Rakendusüksuse vahetumisel ei nähtud ühegi õigusaktiga ette finantskorrektsiooni otsusele esitatavate kaebuste lahendamiseks teistsugust korda, mis tagaks toetuse saajale halduskohtumenetlusega samaväärse kaitse ja kaebeõiguse.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Kohus leiab, et kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, sest vaidluse lahendamine ei ole HKMS § 4 lg 1 kohaselt halduskohtu pädevuses.
6.Kohus märkis 17.08.2022 kohtunõudes: „HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Riigiasutuste vahelised vaidlused ei kuulu üldjuhul halduskohtu pädevusse. HKMS eesmärgiks on vältida olukorda, kus n.-ö riik vaidleb iseendaga. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101 lg 1 kohaselt lahendatakse valitsusasutuste ja muude riigiasutuste omavahelised õiguslikud vaidlused alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda. Nii Sotsiaalministeerium kui ka Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) on valitsusasutused, seega on haldusasjas nr 3-22-1641 nii kaebajaks kui vastustajaks riik. On küsitav, kas selline vaidlus on HKMS kohaselt lubatav. Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus ega kohtule teadaolevalt ka ükski teine seadus ei sisalda regulatsiooni, mida saaks pidada teistsuguseks korraks VVS § 101 lg 1 mõttes.“
7.Kohus jääb 17.08.2022 kohtunõudes võetud seisukoha juurde ka peale menetlusosaliste seisukohtadega tutvumist. VVS § 101 lg 1 kohaselt lahendatakse valitsusasutuste ja muude riigiasutuste omavahelised õiguslikud vaidlused alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda. Vaidlust ei ole selles, et nii Sotsiaalministeerium kui ka RTK on valitsusasutused (VVS § 39 lg 3, § 65 lg 3, § 67). RTK põhimääruse kohaselt on RTK Rahandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluv valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab täidesaatvat riigivõimu seaduses ettenähtud alusel ja ulatuses. RTK põhimääruse § 3 kohaselt on RTK aruandekohustuslik valdkonna eest vastutava ministri ees, kes suunab ja koordineerib tema tegevust ning teostab tema üle teenistuslikku järelevalvet. Seega on ministri pädevuses ka RTK otsuste kehtetuks tunnistamine. VSS § 101 lg 1 mõttes vaidluste lahendamise teistsugust korda ei ole seadustega (nt STS) kehtestatud. Sellist korda ei tulene ka määrusest nr 1303/2013, mis jätab määruse elluviimise õigusliku raamistiku EL liikmesriikide kujundada (art 4 lg 4). Asjaolu, et RTK täidab antud juhul rakendusüksuse rolli ning esindab selles EL huve, ei mõjuta tema õiguslikku staatust, mis tuleneb riigisisesest õigusest ‒ VVS-st, STS-st ja RTK põhimäärusest.
8.Kaebaja toob välja, et haldusasjades nr 3-19-346 ja nr 3-22-511 on kohtud jaatanud samadel asjaoludel kaebeõigust. Kohus rõhutab, et haldusasjas nr 3-19-346 oli vastustajaks kaebuse esitamise hetkel SA Innove. Tallinna Halduskohus jaatas kaebeõigust just seetõttu, et vastustajaks ei olnud formaalselt riik, vaid eraõiguslik juriidiline isik (oluline pole, et SA Innove on asutanud Eesti Vabariik). Ka Tallinna Ringkonnakohus tegeles 24.09.2021 otsuses kaebeõiguse teemaga. Ringkonnakohus rõhutas, et kaebeõigust kontrollitakse kaebuse esitamise seisuga (otsuse p 15). Seetõttu ei omanud SA Innove ülesannete üleminek RTK-le kohtumenetluse toimumise ajal tähendust. Teisalt käsitles ringkonnakohus kaebeõigust ka selles võtmes, justkui oleks finantskorrektsiooni otsuse teinud riigiorgan, mitte SA Innove (otsuse p 16). Ringkonnakohus leidis, et SA Innove oli otsuse tegemisel iseseisev ning RTK-l ja Rahandusministeeriumil puudus järelevalvepädevus SA Innove finantskorrektsiooni otsuste üle. Ringkonnakohtu argumentatsioonist tuleneb, et SA Innove kaebeõiguse jaatamisel oli oluline just see, et ta ei ole riigiorganiks VVS § 101 mõttes.
3(4)
3-22-1641 Haldusasi nr 3-22-511 on eelmenetluse staadiumis, mistõttu pole põhjust pelgalt kaebuse menetlusse võtmisest teha kaugele ulatuvaid järeldusi.
9.Sotsiaalministeerium väidab, et rakendusüksuse ülesannete üleandmine projekti kestel ei saa mõjutada toetuse saaja olukorda ja võtta ära kaebeõigust, mis tal oli projektiga alustades. Kohus sellega ei nõustu. Kaebeõiguse olemasolu määravad kehtivad seadused. RTK õigusliku staatuse saab kujundada seadusandja, mitte see, et RTK on üle võtnud funktsioonid, mida enne täitis riigiorganite süsteemi mittekuuluv eraõiguslik juriidiline isik. Oluline on see, et seadusandja ei ole loonud finantskorrektsiooni otsuste vaidlustamiseks teistsugust korda VVS § 101 lg 1 mõttes, mistõttu on seadusandja tahteks olnud, et antud vaidlus lahendatakse alluvuskorras vastavalt VVS § 101 regulatsioonile. Kohus nõustub RTK seisukohtadega. Siin ei saa lähtuda sellest analoogiast, et kui menetluse ajal muutuvad õigusnormid, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme (HMS § 5 lg 5). Käesoleval juhul tegi finantskorrektsiooni otsuse RTK, mitte SA Innove, mistõttu pole varem kehtinud õiguslikku olustikku võimalik ka kuidagi praegusesse aega üle kanda.
10.Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus tagastada. Kaebuse tagastamine ei võta kaebajalt õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud (HKMS § 43 lg 2).
(allkirjastatud digitaalselt) Janek Laidvee
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.