3-23-192 Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ kaebus Tallinna Linnavalitsuse 21.12.2022 korralduse nr 1132 tühistamise nõudes Kaebaja – Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ, volitatud esindaja v.adv Maksim Greinoman Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja KM Kolmas isik – Osaühing Rail Baltic Estonia, volitatud esindaja v.adv SE
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 06.02.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Haldusasi
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 06.02.2023 määruse resolutsiooni punkti 7 peale haldusasjas nr 3-23-192.
2.Jätta Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 06.02.2023 määruse resolutsiooni punkt 7 haldusasjas nr 3-23-192 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
Tallinna Linnavalitsus otsustas 21.12.2022 korraldusega nr 1132 kehtestada Ülemiste ühisterminali detailplaneeringu Lasnamäe linnaosas.
2.Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ esitas 26.01.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 21.12.2022 korralduse nr 1132 tühistamise ning alternatiivselt tühisuse tuvastamise nõuetes.
3-23-192 Korralduse nr 1132 elluviimine ohustab inimeste elu ja tervist. Venemaa Föderatsiooni sõda Ukraina vastu on ilmekalt näidanud, et Venemaa peab raudteejaamu olulisteks sõjalisteks sihtmärkideks. 17.01.2023 ringkirjas nr 9-4/5-1 juhtis siseminister tähelepanu vajadusele rajada varjendid kõikides uutes suurprojektides, nimetades eraldi Ülemiste ühisterminali. Vaidlustatud detailplaneering varjendite rajamist Sikupilli-Majaka piirkonna elanikele ette ei näe. Asjaolu, et planeerimisseadus (PlanS) ja ehitusseadustik (EhS) ega nende alusel kehtestatud määrused ei näe ette varjendite rajamise selgesõnalist kohustust ega sätesta nende tehnilisi nõudeid, ei vabasta vastustajat kohustusest kaaluda nende rajamise kohustuslikkust. Vaidlustatud korraldus kuulub tühistamisele ainuüksi seetõttu, et tehtud ei ole keskkonnamõju strateegilist hindamist. Ülemiste ühisterminali rajamine detailplaneeringuga ettenähtud kohta mõjutab negatiivselt Sikupilli-Majaka keskkonda, kuivõrd suurenevad transpordikoormus, õhusaaste, müra- ja valgusreostus, samuti piirkonna riskitase.
3.Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus vaidlusaluse korralduse kehtivuse peatamiseks, vastustaja keelamiseks väljastada ehitusload ja projekteerimistingimused või muul viisil lubada või taluda ehitamist. Ilma esialgse õiguskaitseta muutub kaebuse eesmärgi saavutamine võimatuks, kuna detailplaneeringu osalisel või täielikul realiseerimisel ei ole selle tagasitäitmine ehk ehitatud ehitiste lammutamine võimalik. Kohtusse pöördumise eesmärgiks on takistada tühise või tühistamisele kuuluva Ülemiste ühisterminali detailplaneeringu realiseerimine, st ehitustööde tegemine enne, kui selgub, kas riigi peamine raudtee- ja bussijaam tuleb rajada detailplaneeringuga ette nähtud kohale või mujale, kas praeguseks väljavalitud kohta ehitamisel tuleb ette näha oluline muudatus (varjendite rajamine) ning kas ja kuidas tuleb korraldada Sikupilli-Majaka elanikele varjendite ehitamine. Ülemiste ühisterminali projekteerimine ja rajamine on seotud suurte kulutustega. Enne maksumaksja kulul niivõrd suure väljamineku tegemist tuleb veenduda, et tulevikus väljastatava ehitusloa aluseks olev planeering on õiguspärane. Puudub vältimatu tarvidus ehitada ühisterminal vaidlusalusesse kohta. Kaebuse rahuldamisel saab vastustaja taotleda riigi eriplaneeringu algatamist (PlanS § 27 lg 1, lg 2) ning eriplaneeringu menetluse käigus saab valida raudteejaamale või raudtee- ja bussijaamale õiguspärase ja optimaalse asukoha. Rail Balticu ehitamise jätkamine ning valmimisel ka selle käitamine on võimalik sõltumata Ülemiste ühisterminali valmimisest. Kaebusel on head eduväljavaated, kuivõrd vaidlusaluse korralduse andis selgelt ebapädev organ ning kaebaja väited keskkonnamõju hindamise ebaseaduslikust tegemata jätmisest olid piisavalt kaalukad, et Riigikohus võttis kaebaja määruskaebuse menetlusse. Varjendite ehitamise vajadus on iseenesestmõistetav.
4.Tallinna linn palus jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Esialgse õiguskaitse taotlus ei ole lubatav kaebeõiguse puudumise tõttu. Kaebaja ei ole selgitanud, mis alustel või kelle õiguste kaitseks kaebus on esitatud. Kaebaja on viidanud asjaolule, et on haldusasjas nr 3-21-1360 vaidlustanud Ülemiste ühisterminali detailplaneeringu menetluses tehtud menetlustoimingu – keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise. Nimetatud kohtuasjas on kaebaja tuginenud keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusele. Praeguses asjas ei seostu kaebuse argumendid keskkonnakaitsega. Põhiosas tuginetakse väitele, et raudteejaama hoone võib olla ohtlik, sest sõja korral oleks planeeritav ehitis potentsiaalne sihtmärk. Seega on kaebus esitatud kolmandate isikute (piirkonna elanike või planeeritavas hoones tulevikus viibijate) erahuvide kaitseks ja sellel alusel kaebuse esitamine ei ole lubatav. Kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, kuivõrd detailplaneering ei anna otsest õigust ehitamiseks. Vaidlusalune detailplaneering näeb ette üksnes raudteeterminali hoone ehitusõiguse 2(5)
3-23-192 andmise, seejärel toimub raudteerajatiste ehitamine Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti (TTJA) antavate või antud ehituslubade alusel ja see ei sõltuks praeguses asjas antavast õiguskaitsest. Esialgse õiguskaitse kohaldamise välistab ülekaalukas avalik huvi.
5.Tallinna Halduskohus võttis 06.02.2023 määrusega muu hulgas kaebuse menetlusse (resolutsiooni p 1) ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 7). Kaebuses on märgitud, et vaidlusalune korraldus ohustab nii Ülemiste ühisterminali külaliste (reisijate) kui ka selle vahetus läheduses asuva Sikupilli-Majaka piirkonna elanike elu, kuivõrd sellesse ei ole kavandatud pommivarjendit. Selles osas on kaebus esitatud teiste isikute kaitseks, milleks HKMS ega eriseadus MTÜ-le õigust ei anna (v.a oma liikmete õiguste kaitseks, mida praegusel juhul tehtud ei ole). Seetõttu on kaebus pommivarjendit puudutavas osas lubamatu ning sellekohased kaebaja väited jäävad tähelepanuta. Kaebaja on vaidlustanud detailplaneeringut ka argumendil, et tegemata on keskkonnamõju strateegiline hindamine ning seetõttu on vaidlusalune haldusakt vastuolus kehtiva õigusega (direktiivi 2011/92/EL art 4 lg 1, lisa I art 7 p a). Nimetatud osas on kaebus lubatav. Kaebaja on esitanud tühistamiskaebuse, milles on hõlmatud ka haldusakti tühisuse tuvastamise nõue (HKMS § 37 lg 2 p 1 ja § 41 lg 4). Esialgse õiguskaitse abinõu peab kokku langema kaebuse esemega, st et tühistamiskaebuses saab esialgse õiguskaitse abinõuna taotleda vaidlusaluse haldusakti täitmise või kehtivuse peatamist. Küll aga väljuvad ehitusloa või projekteerimistingimuste väljastamise keelamine või muul viisil ehitamise keelamine esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluse kaebuse raamidest, mistõttu tuleb selles osas esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata jätta. Esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluse haldusakti kehtivuse peatamiseks puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. Pöördumatute tagajärgedena on kaebaja esile toonud, et detailplaneeringu alusel väljastatud ehitusloa alusel ehitise valmis ehitamisel pole hiljem enam võimalik seda lammutada, st esialgset olukorda taastada. Praeguse vaidluse esemeks on detailplaneering, mille alusel ei saa asuda ehitama. Ehitusõiguse annab ehitusluba (EhS) § 38 lg 1). Seega ei saa tekkida pöördumatuid tagajärgi pelgalt detailplaneeringu kehtivuse peatamata jätmisest. Veelgi enam, olukorras, kus väljastatakse ehitusluba, on kaebajal õigus vaidlustada ehitusluba ning taotleda esialgse õiguskaitse korras selle peatamist. Teiseks on ekslik kaebaja seisukoht, et vaidlusaluse detailplaneeringu kehtivuse peatamata jätmisel ei ole võimalik kaebuse eesmärki saavutada. Kaebuse eesmärgiks on detailplaneeringu tühistamine. Ka olukorras, kus vaidlusaluse detailplaneeringu alusel väljastatakse ehitusluba, on jätkuvalt detailplaneeringu tühistamine võimalik. Ehitusloa väljastamisel ei saa selle adressaadil tekkida usalduse kaitset haldusakti kehtimise suhtes haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebuse läbivaatamise ajal (haldusmenetluse seadus (HMS) § 67 lg 4 p 1). Kuna kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, ei ole vaja täiendavalt analüüsida kaebuse perspektiivi ega ülekaalukate avalike huvide olemasolu.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ palub 21.02.2023 määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 7 ja teha uus määrus, millega kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldada. EhS ei keela expressis verbis ehitusloa väljastamist detailplaneeringu vaidlustamise ajal, kuigi taoline keeld võib olla tuletatav hea haldustava põhimõttest. Kui vastustaja väljastab vastuolus hea haldustavaga kolmandale isikule ehitusloa, saab kolmas isik hakata ehitama. Ehitusloa realiseerimise faktilisi tagajärgi ei ole tõenäoliselt võimalik mõistlikul viisil kõrvaldada. 3(5)
3-23-192 Riigikohus on öelnud, et kui kohus peaks ehitusloa tühistama, kuid ehitis on kohtuotsuse jõustumise ajaks olulises osas valminud ning selle ehitamisse on panustatud suuri ressursse, tuleb vastustajal edasiste sammude astumist kaaludes arvestada muu hulgas ka kolmanda isiku huviga, et tehase ehitamisse suunatud ressursid ei läheks raisku (vt Riigikohtu 25.08.2022 määrus nr 3-20-771, p 18). Vastustajal ja kolmandal isikul on võimalik praegust kohtumenetlust ja ka selle tulemusena tehtavat kohtuotsust ignoreerida. Kolmas isik korraldab vähemalt kolme riigihanget detailplaneeringu elluviimiseks. Seega asjaolu, et detailplaneering oli veel kehtestamata või ei ole möödunud selle vaidlustamise tähtaeg, ei ole takistanud kolmandal isikul teha põhjalikke ettevalmistusi ehitamise alustamiseks. Kui praeguse kohtutuvaidluse ajal jõuab kolmas isik vastustaja väljastatud ehitusloa alusel ühisterminali olulisel määral valmis ehitada, tekib vastustajal õigus ja tõenäoliselt ka kohustus väljastada kolmandale isikule kasutusluba sõltumata detailplaneeringu tühisusest või tühistamisest ning ehitusloa võimalikust õigusvastasusest. Erinevalt detailplaneeringust on ehitusloa osas kaebaja kaebeõiguse põhistamine oluliselt komplitseeritum. Kuigi Riigikohus on 13.02.2023 määruses nr 3-21-1360 (p 16) rõhutanud vajadust tõlgendada kaebaja kaebeõigust laiendavalt, võib Ülemiste ühisterminali ehitusloa vaidlustamise kaebeõigus osutuda vaieldavaks. Igal juhul on uue kohtuvaidluse ärahoidmine oluline mõjur esialgse õiguskaitse kohaldamise otsustamisel (Tallinna Ringkonnakohtu 16.05.2022 määrus nr 3-22-829, p 14).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus võtab HKMS § 207 lg 1 alusel määruskaebuse menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
8.Esialgne õiguskaitse on ajutine abinõu, mida kohus kohaldab kaebaja õiguste kaitsmiseks enne põhiasjas peetava kohtuvaidluse lõppu, s.o kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse kohaldamise esmane eeldus on esialgse õiguskaitse vajadus – olukord, kus kaebaja õiguste kaitse oleks ilma koheste abinõudeta hiljem oluliselt raskendatud või võimatu (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Kohus võib sellises olukorras rakendada seaduses sätestatud esmaseid meetmeid, mh peatada vaidlustatud haldusakti kehtivuse või täitmise (HKMS § 251 lg 1 p 1; Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 15). Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peab kohus HKMS § 249 lg-te 1 ja 3 järgi lisaks arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi isikule, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele (Riigikohtu 17.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15).
9.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebuse väited ei anna alust halduskohtu 06.02.2023 määruse resolutsiooni p 7 tühistamiseks.
10.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust. Ka määruskaebusest nähtuvalt on kaebaja hinnangul esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise pöördumatu tagajärg see, et planeeritud ehitustegevuse realiseerimise järel ei ole võimalik endist olukorda taastada. Halduskohus selgitas õigesti, et kuivõrd praeguses asjas vaidlustatud detailplaneeringu alusel ei saa veel alustada ehitustegevust, ei kaasne kaebaja õigustele pöördumatuid tagajärgi pelgalt detailplaneeringu kehtivuse peatamata jätmisest. Asjaolu, et vaidlustatud detailplaneeringu alusel võidakse anda ehitusluba, millega kaebaja ei nõustu, ei ole üldjuhul esialgse õiguskaitse kohaldamise aluseks. Nagu halduskohus selgitas, ei kaota kaebaja ehitusloa väljastamise korral võimalust esitada vastuväiteid selle aluseks olevale detailplaneeringule. 4(5)
3-23-192
11.Õige on halduskohtu osutus, et kaebaja saab kaitsta oma õigusi, sealhulgas esialgse õiguskaitse taotlemise kaudu, võimaliku tulevikus antava ehitusloa vaidlustamisega. Kuigi esialgse õiguskaitse kohaldamise põhjendatuse üle otsustamisel tuleb muu hulgas arvestada asjaoluga, kas selle kohaldamata jätmine tooks kaasa täiendava kohtuvaidluse (vt Riigikohtu 10.06.2009 määrus nr 3-3-1-44-09, p 13), ei ole vajadus vaidlustada täiendavaid haldusakte iseenesest esialgse õiguskaitse andmise aluseks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 23.05.2016 määrus nr 3-16-715, p 16; 16.05.2022 määrus nr 3-22-829, p 14). Ehitusloa vaidlustamise vajadus ei ole selline pöördumatu tagajärg, mis õigustaks võimaliku ehitusloa andmise küsimuses haldusmenetluse edasilükkamist kuni detailplaneeringut puudutava kohtuvaidluse lõppemiseni. Riigikohus selgitas 13.02.2023 määruses nr 3-21-1360 (p-d 15–16) seoses kaebaja kui keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusega, et keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) kohaselt ei loeta keskkonnaorganisatsioonideks üksnes selliseid ühendusi, kes n‐ö kaitsevad loodust tema enda pärast, vaid ka ühendusi, kelle sihiks on inimeste elukeskkonna parandamine keskkonnakaitse abil. Sellistel eesmärkidel võivad muu hulgas tegutseda kohaliku kogukonna huve esindavad ühingud, kes soovivad parandada piirkonna elukvaliteeti. Seejuures võib olla tegu ka linnakeskkonnaga, kuna inimeste tervist ja heaolu mõjutavad ka linnalises keskkonnas tekkivad keskkonnahäiringud ning kaitse nende vastu on KeÜS‐ga hõlmatud. Samuti ei takista keskkonnaorganisatsioonina kvalifitseerimist see, kui tegeldakse ka muude häiringutega, mis jäävad keskkonnakaitsest väljapoole. Keskkonnakaitse valdkonda kuuluvad näiteks välisõhu kvaliteedi piirväärtused ja müra normtasemed, mille eesmärk on mh vältida, ennetada või vähendada saasteainete ja müra ebasoodsat mõju inimese tervisele. Seega ei tohi KeÜS § 31 kui keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse aluseks olevat õigusnormi tõlgendada kitsendavalt. Seega, hoolimata asjaolust, et erinevalt detailplaneeringust ei saa ehitusloa peale esitada kaebust iga isik, ei ole alust arvata, et kaebaja ei saaks vaidlusaluse detailplaneeringu alusel antavat ehitusluba vaidlustada valitsusvälise keskkonnaorganisatsioonina (KeÜS §-d 30 ja 31).
12.Kuna ringkonnakohtu hinnangul on esialgse õiguskaitse taotlus jäetud põhjendatult rahuldamata seetõttu, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, ei võta ringkonnakohus seisukohta, kas esialgse õiguskaitse abinõu oleks tulnud jätta kohaldamata ka kaebuse väheste eduväljavaadete ja ülekaaluka avaliku huvi tõttu.
13.Eeltoodu põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 06.02.2023 määruse resolutsiooni p 7 muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.