X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 05.05.2022 viisa andmisest keeldumise otsuse tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks kaebajale viisa väljastada
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Aleksei Ratnikov Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap Kaasatud haldusorgan – Kaitsepolitseiamet
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Hoida 12.09.2022 määruse punktis 2 nimetatud teavet kohtutoimikust eraldi, kaasatud haldusorgani juures.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 22.03.2023 a.
Politsei- ja Piirivalveameti 05.05.2022 otsusega keelduti Xle viisa andmisest, kuna isik kujutab ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele (dtl 17).
2.X esitas 03.08.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 05.05.2022 viisa andmisest keeldumise otsuse tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks kaebajale viisa väljastada.
1.Kaebaja taotles pikaajalise viisa saamist ajal, mil kaebaja viibis seaduslikult Eestis C-viisa alusel ja tal oli luba töötamiseks. Kaebajal oli sõlmitud tööleping ettevõttega Data Corporation OÜ. Kaebaja töötab IT-alal, mis on neutraalne ametikoht. Kaebaja on viisa andmisest keeldumise tõttu kaotanud töökoha ja märkimisväärse sissetuleku.
2.Kaebaja ei ole viisa taotlemisel esitanud valeandmeid. Kaebaja ei ole Eestis toime pannud süütegusid.
3.Haldusakti ei ole põhjendatud ega kaalutud. Kui vastustajal oleks andmeid, et kaebaja võiks ohustada Eesti julgeolekut, oleks sellele haldusaktis tuginetud.
4.Viisa andmisest võib olla keeldutud sanktsioonide tõttu. 1(5)
3.Vastustaja leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
1.Vastustaja lähtus kooskõlastuse seisukohast. PPA teeb üldiselt otsuse kooskõlastaja seisukohtadega arvestades.
2.Vastustaja ei ole tuginenud sanktsioonidele.
3.Viisa on luba, mis võimaldab välismaalasel riigis viibida. Riikidel on suveräänne õigus kontrollida, kes võib nende territooriumile siseneda ja seal viibida. Viisa andmisest keeldumine piirab välismaalase eneseteostust, kuid sel on seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast.
4.Seadusest tulenevalt ei avaldata välismaalasele ega muule isikule otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Kaasatud haldusorgan leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
1.Viisa andmine on kaalutlusotsus, mistõttu ei ole kohtul võimalik PPA-d kohustada viisat andma.
2.Kaebaja ohustab riigi julgeolekut. Viisa andmisest keeldumine ei saa lähtuda tõsikindla teadmisega ähvardavast ohust. Viisa andmisest keeldumise puhul on tegemist prognoosil põhineva haldusorgani otsustusega, mille eesmärgiks on võimalik ohtude ennetamine.
3.Alates 24.02.2022 kui Venemaa Föderatsiooni president Vladimir Putin alustas provotseerimata ja põhjendamatut sõjalist agressiooni Ukraina territoriaalse terviklikkuse ja suveräänsuse vastu, on Venemaa Föderatsiooni kodanike viisataotlused ja juba väljastatud viisad teravdatud tähelepanu all, sest Venemaa Föderatsiooni jätkuv sõjategevus Ukraina vastu mõjutab negatiivselt nii Eesti Vabariigi kui Euroopa Liidu julgeolekut. Avalike allikate kohaselt toetab valdav osa Venemaa Föderatsiooni elanikest V. Putini sõda ja selle laiendamist. Venemaa konstitutsiooni kohaselt on isamaa kaitse iga Venemaa Föderatsiooni kodaniku kohus ja kohustus. Venemaa Föderatsiooni valitsev režiim võib kasutada ära enda kodanikest eraisikuid, et pääseda mööda Venemaa Föderatsioonile kehtestatud sanktsioonidest ja/või muude tegude toimepanemiseks, mis kahjustaksid oluliselt Eesti rahvusvahelist mainet ning majandust.
4.Viisa on hüve, mitte õigus. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtte kohaselt on igal riigil suveräänne õigus otsustada nende isikute, kes ei ole selle riigi kodanikud, riiki saabumist, riigis viibimist ja riigist lahkumist, arvestades endale võetud rahvusvahelisi kohustusi. Isikul, kes ei ole selle riigi kodanik, puudub inimõigus mittekodakondsusjärgsesse riiki saabuda ja seal viibida.
5.Kaitsepolitseiametile teadaolevalt on ettevõte Data Corporation OÜ pärast Vabariigi Valitsuse sanktsioonide kehtestamist seoses Venemaa Föderatsiooni sõjalise rünnakuga Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse vastu tööandjana korduvalt püüdnud Venemaa Föderatsiooni kodanikke nii Eesti kui teise EL liikmesriigi poolt väljastatud lühiajaliste viisade alusel Eestisse tööle vormistada ja seejärel isikutele pikaajalist viisat taotleda. Ettevõte on ühiseks märksõnaks mitmes hetkel Tallinna Halduskohtu menetluses olevas halduskohtumenetluses, kus Venemaa Föderatsioon kodanik vaidlustab viisa andmisest keeldumise või viisa kehtetuks tunnistamise. Äriregistris oleva ettevõtte 2021. aasta majandusaasta aruande kohaselt oli põhjust kahelda Data Corporation OÜ-ga seotud viisataotluste eesmärgis. Kaebajal puuduvad perekondlikud või muud sidemed Eesti Vabariigiga. Kaebaja töökoht on IT-alane, mis võimaldab kaugtööd. Kaebaja võib jätkata ettevõtte heaks töötamist füüsilisest asukohast sõltumata.
6.Kaebajal puudub kohtukaebeõigus.
KOHTU PÕHJENDUSED
4.Kohus jääb kohtukaebeõiguse osas kaebuse menetlusse võtmise (05.08.2022 määrus) ja sisulise läbivaatamise (14.12.2022 määrus) otsustuste juurde. Kohus leiab, et õiguskorda tuleb tõlgendada süsteemselt ning õiguskorras ei või olla põhjendamatuid lünki. Riigikohus leidis otsuses nr 5-20-10, et õigus pöörduda Eesti kohtusse on ka Eestis viibival välismaalasel (PS § 9 lg 1) ning kui see õigus on tekkinud seoses välismaalase varasema Eestis vii2(5)
bimisega, ei lõpe see ka tema Eestist lahkumise korral (p 45). Kuigi see otsus on tehtud viisavaba viibimise kontekstis, ei muuda see põhiõigust olematuks. Välismaalasel on viibimisaluse äravõtmist või keeldumist võimalik vaidlustada, kui välismaalane: - on taotlenud elamisluba (VMS § 222 lg 1); - viibib Eestis viisavabalt (Riigikohtu otsus nr 5-20-10) - viibib Eestis lühiajalise (C-liiki) viisa alusel (Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt, vt 05.08.2022 määruse p 4). Pikaajalist viisat reguleerib siseriiklik õigus (VMS § 60 jj), sh mõnes küsimuses ka Euroopa Liidu õigus (direktiiv (EL) 2016/801, vt VMS lõpumärkmed). Kohus leiab, et õiguskorda süsteemselt tõlgendades ei ole võimalik jõuda järeldusele: - lühiajalise viisa (sh turismi või külastamise eesmärgil antuna) taotleja õigused on paremini kohtukaebeõigusega kaitstud kui pikaajalise viisa taotlejal; - pikaajalise viisa pikendaja õigused on PS § 9 lg-st 1 tulenevalt paremini kaitstud kui esmasel taotlejal, kui järjekindlalt on leitud, et välismaalasel puudub subjektiivne õigus ja õigustatud ootus nii viisa saamiseks kui ka pikendamiseks; - pikaajalise viisa taotleja kohtukaebeõigus sõltub suvalisest või kohtu poolt kontrollimatust asjaolust, kas isik viibib viisa taotlemise, taotluse kohta otsuse tegemise või kohtule kaebuse esitamise hetkel (kohtupraktikas määramata) Eesti Vabariigis ja saab seega kohtukaebeõiguse PS § 9 lg 1 alusel. Käesoleval juhul ei vaidle pooled selle üle, et kaebajal oli viisa taotluse esitamise ajal Eestis viibimise alus (C-liiki viisa). Kohus peab ebamõistlikuks vajadust kontrollida, kas kaebaja viibis kaebuse esitamise ajal Eestis, sh võib ka isik reisida, puhata, viibida väljaspool Eestit, kuid Euroopa Liidus või Schengeni alal vms. Sealjuures ei oleks süsteemse õiguskorraga kooskõlas järeldus, et kaebaja oleks saanud kohtukaebeõigust kasutada tal olemasolevat C-liiki viisat pikendades, aga mitte D-liiki viisat taotledes. Niisiis jääb kohus norme süstemaatiliselt ja põhiseaduskonformselt tõlgendades selle juurde, et kaebajal on käesolevas asjas kaebeõigus, kuivõrd puudub mõistlik põhjus järeldada õiguskorras ilmselget lünka, mida ei ole võimalik analoogia korras täita, ning vähemintensiivsete riivete korral (viisa turismi eesmärgil) kohtukaebeõiguse olemasolu ja käesoleval juhul puudumist. Nagu Riigikohtu otsuses nr 5-20-10 märgiti, on vastavate sätete eesmärk hoida ära mh kohtusüsteemi koormamine (p 52). Riigikohus käsitles samas kohtu koormust ja istungimenetlust puudutavaid küsimusi (p 56 jj). Halduskohus märgib muutunud olukorra ja uuenenud kohtupraktika raames, et viisataotlejale tekkiva riive vähest intensiivsust arvestades ei ole ka välistatud, et vastustaja poolt põhjenduste mõistlikus ulatuses isikule avaldades (vt 05.01.2023 seisukoht) ja varjatud osas kohtunikule tutvustades, võib olla võimalik selliste kaebuste läbi vaatamata jätmine või tagastamine (HKMS § 121 lg 2 p 21 ja § 151 lg 2 p 1). Ka võib olla võimalik ulatuslikum lihtmenetluse kasutamine, kusjuures haldusorganid kuulatakse ära kaebajast eraldi (HKMS § 133 jj, ennekõike § 135). Selline kohtupraktika on juba kujunemas (Tallinna Halduskohtu 04.01.2023 määruse nr 3-22-1970 osa III) ja võimaldab kohtukaebeõiguse analoogia korras laiendamist korvata.
5.Viisa andmisest keelduti VMS § 65 lg 2 p 6 alusel, kuna välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. Kaasatud haldusorgan on täpsustanud, et kaebaja võib kujutada ohtu Eesti julgeolekule (alt 2, dtl 55). Seega ei ole viisa andmisest keeldumine seotud sanktsioonidega ning kohus seetõttu sanktsioone täiendavalt ei käsitle. Kohus ei kontrolli seega ka sanktsioone kehtestavate õigusaktide põhiseaduspärasust, kuna need normid ei ole käesolevas asjas asjassepuutuvad (vt viimati 15.02.2023 otsuse nr 3-18-477 p 33 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohus rõhutab ka, et kaebaja vastavad seisukohad on osaks õiguslikust argumentatsioonist, mitte eraldiseisvad nõuded HKMS § 5 lg 1 ja § 37 lg 2 mõttes. 3(5)
6.Tallinna Ringkonnakohus selgitas 01.09.2022 kohtuotsuses nr 3-21-1903 viisade kohta küll EL õiguse vaatenurgast, et kolmanda riigi kodanikele ei ole antud mingit õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega mingit subjektiivset õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte õigusena, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana). Seega on viisataotleja positsioon pigem nõrk (p 11). Samas lahendis selgitati käesoleva kohtuotsuse raames olulisena, et viisaasjades piirdub kohtulik kontroll riigiasutuse kaalutlusruumi üle sellega, et tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu (p 9). Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid. Kui haldusasutus pole ilmset hindamisviga teinud, peab kohus järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane (p 12). Tegemist ei ole menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks igal juhul tõlgendada taotleja kasuks (p 13). Ka Eesti õigus- ja kohtupraktikas on korduvalt mööndud, et välismaalasel puudub subjektiivne õigus Eestisse saabumiseks, siin viibimiseks ja/või töötamiseks. Subjektiivne õigus on olemas üksnes siis, kui koduriiki tagasipöördumisel esineb oht elule, tervisele või inimväärikusele või ebaproportsionaalselt riivatakse õigust perekonnaelule. Käesoleval juhul ei ole sellised erandjuhud vaidluse all. Viisa andmisest keeldumiseks ei pea olema väga kaalukad põhjused, kuna sellise käsitluse möönmine tähendaks, et tuleks eeldada välismaalase põhiõigust Eestisse saabumisel ja siin viibimisel. Sisuliselt piirdub seega viisamenetluses kohtuliku kontrolli ulatus üksnes menetluslike normide järgimise kontrolliga ja ilmselgelt meelevaldsete otsuste välistamisega.
7.VMS § 12 lg 2 sätestab, et viisamenetlusele ei kohaldata haldusmenetluse seaduse sätteid, kui VMS ei sätesta teisiti. Seega ei kohaldu viisamenetlusele HMS §-s 56 reguleeritud põhjendamiskohustus. Sama regulatsioon tuleneb koosmõjus ka VMS §-st 66, mille kohaselt teavitatakse välismaalast viisa andmisest keeldumise korral keeldumise õiguslikust alusest (lg 1), kuid välismaalasele ega muule isikule ei avaldata viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet (lg 2). Seega ei ole seadusega ette nähtud isikule viisa andmisest keeldumise põhjuste tutvustamise kohustust. Kohtule on otsuse faktilist alust tutvustatud nii 04.07.2022 vaideotsuse seletuskirjas kui ka riigisaladusega tutvumisel. Tutvumisel saadud teavet hoiab kohus selle juurdepääsupiirangut arvestades kohtutoimikust eraldi, kaasatud haldusorgani juures (HKMS § 87 lg 3 teine lause). Kaebajale on avaldatud vastustaja 05.09.2022 seisukoht (9S, avaldatud 12.09) ja 27.09.2022 seisukoht (14S, avaldatud samal päeval) ja 17.02.2023 seisukoht (23S, avaldatud samal päeval); samuti kaasatud haldusorgani 02.09.2022 seisukoht (7S, avaldatud samal päeval) ja 05.01.2023 seisukoht (19S, avaldatud samal päeval). Seega ei ole kaebaja 26.01.2023 seisukohas dokumentidega tutvumise kohta toodu põhjendatud. Osas, milles kohus teavet varjas 12.09.2022 määrusega, on jäetud kaebaja määruskaebus rahuldamata ning kohus seda teemat uuesti ei ava. Samas määruses käsitles kohus ka esindajale juurdepääsu võimaldamata jätmist (p 6 teine lõik). Sh nähtub kohtule, et kaebaja on lihtviisiliselt kopeerinud määruskaebust, kuna kaebaja asemel on viidatud määruskaebuse esitajale (dtl 156).
8.Kaasatud haldusorgan käsitles osa faktilist alust kaebajale avaldatuna 05.01.2023 seisukohas (dtl 147 jj). Juba sealt toodud andmed on piisavad viisa keeldumise aluse möönmiseks – (1) ühe ettevõtte kaudu on proovitud korduvalt Venemaa kodanikke Eestisse tuua; (2) ettevõtte majanduslikud andmed sellist tööjõu värbamist ei toeta; (3) kaebajal on võimalik jätkata töötamist ettevõtte heaks ka väljaspool Eestit. Venemaa Föderatsiooni kodanike osas ettevaatlikkus on põhjendatud ega ole käsitletav diskrimineerimisena. Käesoleval juhul ei ole see olnud automaatseks keeldumise aluseks. Küll aga on kaasatud haldusorgan põhjendatult selgitanud, milles seisnevad Venemaa tegevusest ja tema kodanikest võimalikud tulenevad ohud, sh Venemaa põhjendamatut agressiooni arvestades (dtl 55). 4(5)
Kohus märgib ka, et iga riik tegutseb oma kodanike kaudu ning agressorriigi kodanikel puudub õigustatud ootus eeldada, et nad saavad jätkata oma tavapärast elu, sh neid võetakse välisriikides avasüli vastu turismi, külastamise või töötamise eesmärgil, kui kodakondsusjärgne riik (s.o Venemaa Föderatsioon) on alustanud sisulise sõjategevusega. Eeltoodule lisanduvad kohtu poolt 07.12.2022 tutvutud teave ja saadud selgitused. Kohus leiab, et vastustaja järgitud õiguslik alus – oht julgeolekule – on põhjendatud. Kui pädev asutus hindab viisaeeskirja art-s 21 ette nähtud ohtusid, ei ole vaja olla absoluutselt kindel, et eksisteerib tegelik oht (Tallinna Ringkonnakohtu otsuse nr 3-21-1903 p 12). Kohus leiab, et samast ohu hindamise ulatusest võib lähtuda ka siseriikliku regulatsiooni alusel pikaajalise viisa väljastamist kaaludes. Kohus esitas lisaks teabega tutvumisele teabe kohta küsimusi ja kontrollis teabe usaldusväärsust. Tutvutud teave kinnitab, et on põhjendatud kaebajast tulenev oht Eesti Vabariigi julgeolekule. Teabega tutvumise käigus veendus kohus, et haldusorganite järeldused ei ole olnud meelevaldsed; samuti viisa andmisest keeldumise aluseks olev oht ei ole abstraktne, hüpoteetiline ega ka ajaliselt ammendunud. Lubatav on teha prognoosotsus ja kaaluda võimalikku ohtu isiku õigustega. Riik ei pea ära ootama ohu realiseerumist. Kohtuasjas kohtunikule kontrollimiseks esitatud põhjendused ei ole omavahel vastuolus. Viisa andmisest keeldumine on ka ühelt poolt teabes selgitatud ohtu ja teiselt poolt Eestis viibimise soovi arvestades proportsionaalne. Kaebaja ainsaks huviks on Eestis töötada ja siin sissetulekut teenida. Tegemist ei ole kaaluka huviga, sealjuures ei ole välismaalasel subjektiivset õigust töörände eesmärgil riiki sisenemiseks. Varasemast viibimisalusest ei tulene ka õigustatud ootust, et viibimisalust pikendatakse või antakse uus viibimisalus. Välismaalasel tuleb arvestada, et tähtajalise viibimisaluse igakordsel lõppemisel võib tal olla vajalik kodumaale tagasi minna. Sh oli kaebajal varasem C-liiki viisa sugulaste või sõprade külastamise eesmärgil (dtl 147), mis ei loonud kaitstavat õigust saamaks Eestis viibimise õigus töötamise eesmärgil. Seetõttu ei ole kaebajal Eestis töökoha olemasolu kaalukas põhjus, miks tulnuks kaebajale viisa anda. Riigil on suveräänne õigus otsustamaks, kas ja millist tööjõudu ta riiki lubab ning kuidas ta tasakaalustab sellega kaasneda võivat julgeolekuohu.
9.Kohtule ei nähtu käesolevas asjas menetluslike õiguste rikkumist ning viisa andmisest keeldumine ei ole toimunud põhjustel, mida saaks nimetada meelevaldseks, inimväärikust rikkuvaks ega diskrimineerivaks. Eeltoodust tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste kulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda.
10.HKMS § 175 alusel toimub käesoleva otsuse avaldamine pärast jõustumist Riigi Teataja kodulehel. Kohus asendab omal algatusel kaebaja nime tähemärkidega. Kui esineb vajadus käesoleva otsuse varjamiseks muus osas, tuleb seda HKMS §-s 175 toodud alustel taotleda, jättes kohtule ka ajaaken taotluse lahendamiseks enne otsuse jõustumist.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.