Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1058 10. veebruar 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Viive Ligi Tiit Soa (füüsilisest isikust ettevõtja ärinimi Kihusalu talu) kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti
6.detsembri 2019. a ja 3. veebruari 2020. a otsuste osaliseks tühistamiseks ning
9.detsembri 2019. a otsuse ja
30.aprilli 2020. a vaideotsuste tühistamiseks Kaebaja Tiit Soa Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet Tartu Ringkonnakohtu 16. detsembri 2021. a otsus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 16. detsembri 2021. a otsus osas, milles ringkonnakohus rahuldas kaebuse ja tühistas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti
detsembri 2019. a otsuse nr 12-6/19/929, 9. detsembri 2019. a otsuse nr 12-6/19/947 ja
30.aprilli 2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/13-2 ning kohustas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit nende otsustega seotud taotlusi uuesti lahendama, välja arvatud põllu nr 93 osas. Tühistada ringkonnakohtu otsus ka menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas.
3.Saata asi tühistatud osas samale ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tiit Soa taotles 2019. aastal Kihusalu talu ärinime all Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt (PRIA) ühtset pindalatoetust, kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust ning mahepõllumajandusega jätkamise toetust. Kaht esimest toetust taotles ta 185 põllule, kokku 948,5 ha-le. Kolmandat toetust taotles ta 165 põllule, kokku 791,02 ha-le.
2.PRIA rahuldas taotlused osaliselt.
6.detsembri 2019. a otsusega nr 12-6/19/929 määras PRIA Kihusalu talule 2019. aasta eest ühtset pindalatoetust osaliselt. Taotluses märgitud 948,5 ha asemel võeti aluseks 724,16 ha. Toetust vähendati muu hulgas taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu (89,16 ha). Vähendus tulenes eelkõige tähtaegselt hooldamata jäetud 21 rohumaapõllust, samuti põldudest nr 117-2 ja 134,
3-20-1058 mille kasutamiseks puudus Kihusalu talul õiguslik alus. Samuti kohaldati taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu halduskaristust (133,74 ha-le vastava summa võrra).
9.detsembri 2019. a otsusega nr 12-6/19/947 määras PRIA Kihusalu talule 2019. aasta eest kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust osaliselt, võttes toetuse määramisel taotluses märgitud 948,5 ha asemel aluseks 857,89 ha. Toetust vähendati finantsdistsipliinist tulenevalt.
3.veebruari 2020. a otsusega nr 12-6/20/142 määras PRIA mahepõllumajandusega jätkamise toetuse osaliselt.
3.Tiit Soa esitas otsuste peale vaided. PRIA jättis 30. aprilli 2020. a otsusega nr 12-4/20/13-2 rahuldamata otsuste nr 12-6/19/929 ja 12-6/19/947 peale esitatud vaide. Samal päeval tehtud otsusega nr 12-4/20/98-1 jättis PRIA rahuldamata otsuse nr 12-6/20/142 peale esitatud vaide.
4.Tiit Soa esitas Tartu Halduskohtule kaebuse PRIA 6. detsembri 2019. a ja 3. veebruari 2020. a otsuste osaliseks tühistamiseks ning 9. detsembri 2019. a otsuse ja 30. aprilli 2020. a vaideotsuste tühistamiseks. Kaebuses väideti muu hulgas, et PRIA rikkus uurimis-, ärakuulamis- ja põhjendamiskohustust ning kaalutlusreegleid. Kõik põllumaad olid tähtajaks, 20. augustiks, niidetud, hekseldatud või karjatatud. Rohumaade karjatamine ja niitmine toimus maikuus. Kohapealse kontrolli ajal septembris ei olnud võimalik hinnata, kas rohumaid oli sellel vegetatsiooniperioodil hooldatud. Septembris võiski taimestik olla kõrge ja puitunud. Ükski norm ei sätesta, mitu korda tohib põllumaid hekseldada. Kontrollitavaid põllumaid on hekseldatud nii enne tähtaega kui ka vahetult enne kontrolli. Põlluraamatud olid PRIA-le üle antud ning korrektselt täidetud. Põlluraamatute kandeid ja olukorda põllul tuleb käsitada ühtse kogumina. Kui inspektoril tekib põlluraamatu kannete ja põllul nähtu osas eriarvamus, tuleks anda taotlejale võimalus lisaselgitusteks.
5.Tartu Halduskohus jättis 30. novembri 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata muu hulgas järgmistel põhjustel:
5.1.PRIA ei rikkunud uurimiskohustust. Põlluraamatute kõrvalejätmist on vaideotsustes põhjendatud. PRIA seisukoht, et põlluraamatu kande ja kohapealse kontrolli käigus visuaalselt tuvastatud asjaolude vastuolu korral ei saa põlluraamatu kanded kontrollis tuvastatut ümber lükata, on õige. Kontrolli teinud ametnikul oli piisav pädevus: tal oli põllumajandusharidus ning kogemus oma ametikohal alates 2000. aastast. Lisaks läbivad kontrollijad teemakohaseid koolitusi. Fotod on lubatavad tõendid (erinõudeid pole ette nähtud) ning puudub alus arvata, et fotosid oleks fototehniliste võtetega manipuleeritud („kollaste sätete“ kasutamisel poleks rohelisi objekte, kuid fotodel on need olemas).
5.2.Ärakuulamiskohustust on järgitud. Kaebajal oli võimalus viibida etteteatatud kontrolli juures, talle oli antud võimalus märkuste esitamiseks kontrollaruandel ning talle oli selgitatud võimalust esitada pretensioone 15 kalendripäeva jooksul kontrolli toimumisest või aruande koopia saamisest. Lisaks sai kaebaja oma seisukohti esitada kohustuslikus vaidemenetluses.
5.3.Otsustes pole põhjendamispuudusi, mis tingiksid nende tühistamise. Otsustes on märgitud akti andmise õiguslikud alused ning põhilised asjaolud pindalade, summade ja ühikumäärade kohta. Samuti oli neis märgitud, et toetuse osalisel määramisel tuginetakse kontrollaruannetes või muus kirjalikus vormis teatavaks tehtud rikkumistele. Kohtupraktika järgi on piisav, kui täpsemad põhjendused esitatakse vaideotsuses.
5.4.Maaeluministri 17. aprilli 2015. a määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (edaspidi määrus 2(10)
3-20-1058 nr 32) § 4 lg 4 kohaselt pidi kaebaja põllumajandusmaa olema niidetud või hooldatud muul niitmisega sarnase tulemuse andval viisil hiljemalt 20. augustil. Samaks ajaks pidi olema kokku kogutud ka niide, välja arvatud hekseldatud rohi. PRIA kontrollis Kihusalu talu majandusüksust kohapeal
26.septembrist kuni 4. novembrini 2019. Kontrolli käigus tuvastati, et 21 põldu ei olnud tähtajaks hooldatud. Tuvastatud puudusi ei kummuta kaebaja täidetud põlluraamatud, sest nende kanded ei ole täielikud ega usaldusväärsed: osa põldude puhul puuduvad kanded mistahes tööde tegemise kohta, osaliselt on kajastatud töid, mida tegelikult ei tehtud, ning osa kandeid on osalised või arusaamatud.
5.5.Tegeliku olukorra kindlakstegemiseks kohapealse kontrolli käigus on kõige usaldusväärsem meetod just visuaalne kontroll, mille tulemusi kinnitavad kohapeal tehtud fotod. Rohumaapõldude nõuetekohaselt hooldamata jätmist tõendavad põldudel leidunud kolletunud ja äraõitsenud taimeosad. Rohumaa hooldamisnõude täitmine peab olema visuaalselt tuvastatav kogu taotlusel märgitud põllumajandusmaal. Fotod ei pidanud katma tervet põllumassiivi. Tõendite kogum (visuaalne vaatlus ja fotod) on piisavaks aluseks järeldusele, et 21 põldu polnud tervikuna nõuetekohaselt hooldatud. PRIA tuvastas õigesti, et kolmel põllul karjatati ebapiisavalt, mistõttu ei saavutatud niitmisega sarnast hooldustulemust. Kuigi niitmise või karjatamise aega pole sätestatud, peab hooldusnõue olema täidetud 20. augustiks.
5.6.PRIA selgitas kohtumenetluses, et taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevus tehti kindlaks 89,16 ha ulatuses. Komisjoni 11. märtsi 2014. a delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 artikli 19a lg-s 1 sätestatud reegli alusel kujunes pindala erinevuseks 133,74 ha.
5.7.Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse määramisel võeti aluseks ühtse pindalatoetuse puhul kindlaksmääratud pindala (857,9 ha).
6.Kaebaja esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
7.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 16. detsembri 2021. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja tegi asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebuse. Ringkonnakohus tühistas PRIA
6.detsembri 2019. a, 9. detsembri 2019. a ja 3. veebruari 2020. a otsused osas, milles kaebaja toetusetaotlusi ei rahuldatud (välja arvatud põlluraamatutega ning põllu nr 117 osa 2 ja põlluga nr 134 seotud osas) ning kohustas vastustajat toetustaotlusi tühistatud osas uuesti lahendama. Ringkonnakohus tühistas ka vaideotsused. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised. PRIA 6. detsembri 2019. a otsus
7.1.Määruse nr 32 § 4 lg 4 ei sätesta ajalisi piire, millal tuleb niita või hooldada. Samuti ei sätesta see norm, millal tuleb niitmist või hooldamist kontrollida. Tingimusest, et niide peab olema kokku kogutud hiljemalt 20. augustil, ei saa järeldada, et keelatud on varasem niitmine, niitmisega sarnasel viisil hooldamine või niite kokkukogumine. Niitmine või hooldamine võib olla toimunud 20. augustist oluliselt varem.
7.2.Kaebaja seisukoht, et kontrolli läbiviimise ajal ei olnud võimalik hinnata, kas rohumaid oli sellel vegetatsiooniperioodil hooldatud, on põhjendatud ja veenev. PRIA selgituste põhjal jääb arusaamatuks, kuidas ta tuvastas üksnes visuaalse vaatluse põhjal, et rohumaid ei olnud 2019. a kevadel-suvel niidetud ega karjatatud. Olukorras, kus taimestikku on vaid ühe korra maikuus karjatatud või niidetud, on igati usutav, et selline taimestik jõuab hiljemalt suve lõpupoole saavutada samuti oma maksimaalse kasvu. Seda põhjusel, et maikuise niitmise korral võivad rohttaimed olla 3(10)
3-20-1058 enne seda aktiivselt kasvanud kuu või poolteist ning kui niitmata taimestiku kasv tipneb juulis, võib soodsate ilmastikuolude korral jõuda maikuus niidetud taimestik suve lõpupoole oma kasvus samuti maksimaalsele tasemele. Lisaks on õige kaebaja väide, et heintaimede kasv sõltub veel paljudest tingimustest, sh sademetest, temperatuurist, mulla boniteedist jm.
7.3.PRIA on selgitanud, et inspektorid on pädevad hindama rohttaimede kasvufaasi ja mõistma, kas ja millal on rohumaid hooldatud. Samuti viitas PRIA sellele, et põldudel, millel kontrollimise ajal või mõni aeg enne seda hekseldati, koosnes heksel puitunud ja kolletanud rohttaimedest, mis viitas sellele, et rohtu polnud varem hekseldatud. PRIA esitatud fotodelt nähtub tõesti kõrge rohttaimestik, kuid ainuüksi nende 2019. a septembris pildistatud fotode alusel ei saa nõustuda seisukohaga, et seda maad ei ole 2019. a kevadel niidetud, karjatatud või muul moel hooldatud. PRIA ei ole esitanud peale fotode ja väite, et põldude niitmata jätmine tehti kindlaks visuaalselt kohapealse kontrolli käigus, muid selgitusi, muu hulgas näiteks seda, et põldude niitmata jätmist tuvastades oleks kasutatud täiendavaid erialateadmisi või hinnatud mingeid spetsiifilisi asjaolusid.
7.4.Viidatud fotodelt ei nähtu üheselt, et heksel koosneb puitunud ja kolletanud rohttaimedest. Mõnede fotode üldtoon on küll üsna hele, kuid see võib viidata pigem foto ülesäritusele, mitte niivõrd eriliselt kolletunud rohule. Kaebaja on põhjendatult osutanud, et nt põllu 159 fotodel on taimestik ja heksel enamasti roheline ning mitmest põllust tehtud fotodelt nähtuv taimestik on pigem madal. Üldteadaolevalt on Eestis septembris-oktoobris rohttaimede vegetatsiooniperiood lõppemas või lõppenud ning kõrgeks kasvanud rohu heledaks muutumine on sel ajal loomulik, sõltumata sellest, kas rohtu kevadel niideti.
7.5.Eeltoodut arvestades omandavad tõendina märksa kaalukama väärtuse kaebaja peetud põlluraamatud, kus ta on fikseerinud põldude hooldamisega seotud tööd. PRIA on küll iseenesest põhjendatult leidnud, et põlluraamatusse kantud andmeid ei saa ilma kahtlusteta tõeseks lugeda, kuid olukorras, kus vastustaja vastupidine seisukoht põhineb samuti ilmselgelt ebapiisavatel tõenditel (sügisel rohumaa visuaalsel hindamisel), on põlluraamatusse tehtud kanded arvestatavateks tõenditeks, mis kinnitavad kaebaja seisukohti, et vaidlusaluseid rohumaid kevadel hooldati. Asjaolu, et põlluraamatute andmed on mõnede põldude kohta ebapiisavad, ei anna alust põlluraamatute tõendina täielikult kõrvalejätmiseks. Nende põldudega seotud tööd, mis põlluraamatus ei kajastu, võivad vajada täpsustusi või selgituste küsimist, kuid vastustaja ei ole seda teinud. Selle asemel on PRIA põlluraamatud tõendina täielikult kõrvale jätnud, pidades ainsaks asjakohaseks tõendiks sügisest visuaalset vaatlust. Selle tulemusena on PRIA üle tähtsustanud ebapiisavaid tõendeid (sügisene visuaalne kontroll ja selle käigus tehtud fotod) ning jätnud tähelepanuta ning kogumata asjakohased tõendid (põlluraamatud ja nendega seotud kaebaja selgitused). Kaebaja andis põldude osas, mille kohta tehtud kanded olid PRIA hinnangul ebapiisavad, 7. septembril 2020 asjakohased selgitused.
7.6.Kui PRIA jätab kasutamata võimalused niitmise toimumise tõhusamaks kontrollimiseks (tehes seda kas ajaliselt varem, vegetatsiooniperioodil korduvalt või kasutades täiendavaid erialateadmisi, mitte ainult rohu kõrguse visuaalset hindamist), siis võtab PRIA ise riski, et kontrollitulemuste vaidlustamisel võib kohus pidada PRIA kogutud tõendeid ebapiisavateks.
7.7.Kaebus jääb rahuldamata põllu nr 117 osa 2 ja põllu nr 134 osas, sest kaebajal puudus nende kasutamiseks õiguslik alus.
7.8.PRIA 6. detsembri 2019. a otsuses märgiti põllu nr 93 kohta, et toetust ei arvestata põllu või selle osa kohta, mis ei olnud 2019. a taotleja kasutuses. Kohtumenetluses selgitas PRIA, et sellest põllust
4(10)
3-20-1058 oli 0,23 ha teise isiku kasutuses. Kuna PRIA pole esitanud tõendeid, et kaebaja seda maad ei harinud, on otsus selles osas õigusvastane.
7.9.Kuna on jäänud veenvalt tuvastamata, et kaebaja jättis 2019. aastal 21 põldu niitmata või sarnast tulemust andval viisil hooldamata, ning on ebaselge, kas kaebajale saab ette heita põllu nr 93 teise osa hooldamata jätmist, ei ole toetuse vähendamine pindalaerinevuse 1,5-kordses määras õiguspärane. PRIA 9. detsembri 2019. a otsus
7.10.Kuna 9. detsembri 2019. a otsuses võeti pindala vähendamisel aluseks samad asjaolud mis
6.detsembri 2019. a otsuse puhul, on see otsus samadel põhjustel õigusvastane. PRIA 3. veebruari 2020. a otsus
7.11.PRIA jättis 3. veebruari 2020. a otsuses põllu nr 1 osa 2 ja põllu nr 148 osa 2 kohta toetuse õigusvastaselt arvestamata, sest pole tõendatud, et kaebaja ei kasvatanud nendel põlluosadel taotluses märgitud kultuuri.
7.12.Sarnaselt 6. detsembri 2019. a otsusega jättis PRIA põldudele nr 117-2 ja mahepõllumajandustoetuse määramata õiguspäraselt, kuid põllu nr 93 osale 2 õigusvastaselt.
7.13.Mahepõllumajandustoetuse vähendamine 0,29% võrra põhjusel, et kaebaja ei olnud kandnud põllumajandusmaal tehtud tegevusi põlluraamatusse, oli proportsionaalne.
7.14.PRIA nõudis 3. veebruari 2020. a otsusega tagasi 2017. ja 2018. a makstud toetuse selle maa osas, mille võrra oli kohustusealuse maa pindala vähenenud. Kuna PRIA ei ole põldude piiride muutmise põhjuseid arusaadavalt lahti selgitanud ega tõendanud, on otsus selles osas õigusvastane. Põldude nr 117-2 ja 134 osas nõudis PRIA toetuse tagasi õiguspäraselt.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.PRIA esitas ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsus osaliselt tühistada ja jätta tühistatud osas jõusse halduskohtu otsus. PRIA vaidlustab ringkonnakohtu otsust osas, mis puudutab rohumaapõldude tähtaegset hooldamist ning sellega seoses taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu kohaldatud karistust. Kassaatori seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.
8.1.Määruse nr 32 § 4 lg 4 ei sätesta tõepoolest ajalisi piire, millal tuleb niita või hooldada. Normi kohaselt peab rohumaa olema hooldatud ja niide (v.a hekseldatud rohi) peab olema kokku kogutud hiljemalt 20. augustiks. Seega on lubatud niita või niitmisega sarnasel viisil hooldada varem. Siiski on rohumaa hooldamine võimalik tavapärasel ajal, mitte maikuus, mil rohumaal ei ole rohukasv nii suur, et seda oleks võimalik niita tavapärases mõttes. Maikuus ei ole võimalik ka karjatada viisil, mis tagaks niitmisega sarnase hooldustulemuse. Põllumajanduslike tegevuste sisustamisel tuleb lähtuda kohalikele normidele vastavatest agrotehnilistest võtetest ja loomakasvatuse tehnoloogiatest. Rohumaa niitmisena ei saa mõista madala rohu niitmist ning karjatamisena pelgalt loomade viibimist rohumaal.
8.2.Kui rohumaa on niidetud või karjatatud ajal, mil rohukasv on selleks piisav, on niitmine või karjatamine edasise rohukasvu põhjal tuvastatav. Arvestades Eesti kliimat ja põllumajandustootmise aastaringi, on septembris-oktoobris võimalik visuaalselt tuvastada, kas rohumaid on 5(10)
3-20-1058 vegetatsiooniperioodi jooksul vähemalt üks kord hooldatud. Rohumaa hooldus on võimalik tuvastada kasvava taimiku koosseisu ning taimede kasvufaasi alusel.
8.3.Ringkonnakohus jättis tähelepanuta, et määruse nr 32 § 4 lg 7 kohaselt peab põllumajandusmaa vastavus sama määruse § 3 lg-s 2 sätestatud nõudele olema visuaalselt tuvastatav kogu taotlusel märgitud põllumajandusmaal. Seega peab rohumaa hooldamine olema visuaalselt nähtav ja tuvastatav. Kaebaja niitis või karjatas rohumaad väidetavalt maikuu alguses, ent pindalatoetuste taotlused tuleb esitada alles 15. juuniks. Sellises olukorras ei pruugi juba taotluse esitamise ajal olla enam võimalik tuvastada, kas rohumaad on samal vegetatsiooniperioodil hooldatud. Nii muutuks rohumaa hooldamise nõude täitmine kontrollimatuks.
8.4.Ringkonnakohus osutas liialt tõenduslikku väärtust Kihusalu talu põlluraamatule olukorras, kus põlluraamatu kanded olid puudulikud ning osaliselt selges vastuolus kohapealse kontrolli käigus tuvastatud asjaoludega. Kontrollaruandele lisatud märkustest on näha, et inspektor tutvus kõikide põldude puhul ka põlluraamatu kannetega ning neid on põldude hooldamise nõude täitmise hindamisel arvesse võetud. Jääb arusaamatuks, kuidas saab pidada põlluraamatut usaldusväärseks, kui osa põldude puhul puuduvad kanded mis tahes tehtud tööde kohta; osa põlde ei olnud erinevalt põlluraamatus märgitust küntud; mõned kanded olid puudulikud või arusaamatud. Kaebaja ei ole vaidlusaluste põldude nõuetekohast hooldamist tõendanud ka muude tõenditega.
8.5.Kohapealses kontrollis hinnati suurem osa rohumaid hooldatuks, sh põllud, mida oli maikuus karjatatud. Seega tuvastas inspektor selge erinevuse hooldatud ja hooldamata põldude vahel. Jääb arusaamatuks, kuidas on võimalik saavutada samal ajal hooldatud rohumaade puhul sedavõrd erinev hooldustulemus, et osa põldude hooldus on ilmne ning osade puhul ei ole hooldus tuvastatav.
9.Kaebaja leiab vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohus lahendas asja õigesti. Ta palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata kokkuvõttes järgmistel põhjustel.
9.1.Loomade karjatamine mai- ja juunikuus annab parima hooldustulemuse, sest loomad söövad värsket rohumassi ja noori puuvõrseid isukalt. Selline karjatamine on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. a määrusega (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009, täpsemalt selle määruse art 4 lg 1 p-ga c. Vastustaja vastupidised väited on väärad, fakte eiravad ja eluvõõrad.
9.2.Arusaamatuks jääb vastustaja väide, et kui rohumaa on niidetud või karjatatud ajal, mil rohukasv on selleks piisav, on niitmine või karjatamine edasise rohukasvu põhjal tuvastatav. Maikuine rohukasv on põllumajandustegevuseks kindlasti piisav. Soodsate tingimuste korral pole kolm või neli siloniidet tavapäratu. Kaebaja ei takistanud vastustajal teha kontrolli juunist kuni septembrini. Vastustaja võttis ise riski, kui tegi kontrolli ajal, mil hoolsuskohustuse täitmist polnud enam võimalik kontrollida. Vastustaja pole selgitanud, kuidas saab eristada juunikuu alguses niidetud või karjatatud rohumaad täiesti hooldamata rohumaast. Ühestki õigusaktist ei tulene tingimust, et rohumaa hooldamine peab olema visuaalselt tuvastatav septembris-oktoobris.
9.3.Vastustaja väitis pindalatoetuste taotluste esitamise tähtajale osutades, et pärast 15. juunit ei pruugi kontroll enam võimalik olla. See väide on vastuolus vastustaja väitega, et septembris-oktoobris saab visuaalselt tuvastada, kas rohumaid on vähemalt korra vegetatsiooniperioodi jooksul hooldatud. EL määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p-s c sätestatud eesmärki on võimalik saavutada ka juuni keskpaigas. Vastustaja pole kontrollaruandes märkinud, et kaebaja selle sätte vastu eksis. Kaebaja 6(10)
3-20-1058 maid ei ole hiljem ebasoovitava taimestiku ulatusliku leviku tõttu põllumajanduslikust kasutusest välja arvatud.
9.4.Kannete puudumine põlluraamatus ei tähenda, et karjatamist või niitmist pole toimunud. Osal vaidlusalustest põldudest tehtud fotodel on näha roheline rohumass või loomarajad või on näha, et ala on teist korda hooldatud. Kohapealse kontrolli teinud inspektor ei küsinud põlluraamatus kande puudumise või mitteloetavuse kohta selgitusi, rikkudes seega uurimispõhimõtet. Pikk rohemass ei olnud tingitud põldude hooldamata jätmisest, vaid liiga hilisest kontrollist. Osa põlde künti pärast fotode tegemist. Karjatamiskoormus oli erinev, osa põldudel toimus karjatamine ka sügisel.
10.PRIA esitas kaebaja arvamusele vastuväited. Ringkonnakohus kohaldas määruse nr 32 § 4 lg-id 2, 4 ja 7 valesti. Karjatamise optimaalne algusaeg on tavaliselt maikuu esimeses dekaadis ning mõõdukas karjatamine lõpeb tavaliselt septembri lõpus. Kuigi maikuus on põhimõtteliselt võimalik rohumaad karjatada, ei ole see madala taimestiku tõttu käsitatav rohumaa hooldamisena määruse nr 32 § 4 lg-te 2 ja 4 tähenduses. Selline karjatamine võib toimuda loomadele värske sööda andmise, kuid mitte rohumaa hooldamise eesmärgil. Määruse nr 32 § 4 lg-st 7 tulenevalt on kontrollimisel tähtis rohumaade hooldamise tegelik tulemus ehk siis kohapeal visuaalselt hinnatava seisundi kindlaksmääramine. Rohumaade hooldamise hindamisel tuleb anda võrdlev hinnang. Seda tehes tugineb PRIA inspektori teadmistele ja kogemusele ning asutuse pikaajalisele praktikale. Ringkonnakohtu seisukoht, et pelgalt visuaalse vaatluse põhjal ei saanud PRIA rohumaade hooldamist tuvastada, on määruse nr 32 § 4 lg 7 sisu ja eesmärgiga vastuolus. Inspektor tuvastas kontrolli käigus nii piisavalt karjatatud, ebapiisavalt karjatatud kui ka hooldamata rohumaid – seega võttis ta hindamisel arvesse erinevaid hooldamisvõtteid ja -aegu. Rohumassi kasv võib olla põldudel erinev, kuid eluliselt ei ole usutav, et sama piirkonna osal põldudel on karjatamine selgelt tuvastatav ning osadel üldse mitte. Näiteks väidetavalt suve läbi karjatatud põldudel ei tuvastatud loomade väljaheiteid, käiguradu ega rohumaa hooldatud seisundit. Kaebaja ei ole selgitanud, milliseid vaidlusaluseid põlde karjatati ning milliseid niideti. Samuti ei ole teada kasutatud loomkoormus, millel on karjatamistulemuste saavutamisel väga suur tähtsus. Põlluraamat ega muu tõend maikuist hooldamist ei kinnitanud. PRIA tuvastas vaidlusaluste põldude nõuetekohaselt hooldamata jätmise visuaalse vaatluse ning selle kohta koostatud protokolli ja fotode põhjal. Jääb arusaamatuks, kuidas oleks PRIA pidanud sama fakti muul viisil tõendama.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise ja menetlusvea tõttu rahuldada. Riigikohus tühistab ringkonnakohtu otsuse osaliselt ja saadab asja tühistatud osas ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 2).
12.Kolleegium selgitab esmalt, millises osas on ringkonnakohtu otsus jõustunud ning millises osas vaidlus kestab (I). Seejärel analüüsib kolleegium rohumaade hoolduskohustuse sisu (II) ning tõendite hindamise nõuetekohasust ringkonnakohtus (III). Lõpetuseks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (IV). I
13.PRIA märkis kassatsioonkaebuses, et ta ei vaidlusta ringkonnakohtu otsust osas, milles kaebust ei rahuldatud. Ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni kohaselt kohus küll rahuldas kaebuse, kuid ringkonnakohus siiski ei tühistanud PRIA 6. detsembri 2019. a ja 3. veebruari 2020. a otsust põldudele nr 117-2 ja nr 134 toetuse määramata jätmise osas. Samuti ei tühistanud ringkonnakohus PRIA 3. veebruari 2020. a otsust osas, millega vähendati mahepõllumajandusega jätkamise toetust 7(10)
3-20-1058 põlluraamatute andmete puudulikkuse tõttu. Kuna kaebaja kassatsioonkaebust ei esitanud, on ringkonnakohtu otsus nimetatud osas jõustunud.
14.PRIA märkis kassatsioonkaebuses, et ta ei vaidlusta ringkonnakohtu otsust teatud küsimustes ka osas, milles ringkonnakohus kaebuse rahuldas. Kassatsioonkaebuses on osutatud ringkonnakohtu otsuse punktidele, milles hinnati 6. detsembri 2019. a ja 3. veebruari 2020. a otsuste õiguspärasust maa osas, mis väidetavalt polnud kaebaja kasutuses (põldu nr 93 puudutavas osas) ning
3.veebruari 2020. a otsust osas, milles toetust ei arvestatud taotletud ja kohapeal tuvastatud kultuuride erinevuse tõttu (põllud nr 1-2 ja 148-2), samuti mahetoetuse tagasinõudmist puudutavas osas. Nimetatud osas on PRIA 6. detsembri 2019. a ja 3. veebruari 2020. a otsused jõustunud kohtuotsusega seega tühistatud.
15.PRIA palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse „ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate toetuste puhul rohumaapõldude tähtaegse hooldamise nõude osas“. Sellest saab järeldada, et PRIA ei vaidlusta ringkonnakohtu otsust mahepõllumajandusega jätkamise toetuse otsust (s.o PRIA 3. veebruari 2020. a otsust) ega selle kohta tehtud vaideotsust (s.o PRIA
30.aprilli 2020. a vaideotsust nr 12-4/20/98-1) puudutavas osas. Seega jätkub vaidlus PRIA
6.detsembri 2019. a ja 9. detsembri 2019. a otsuste üle küsimuses, kas PRIA võis ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse määramisel jätta arvestusest välja 21 põldu, mis PRIA väitel polnud ettenähtud tähtajaks nõuetekohaselt hooldatud. Vastusest nimetatud küsimusele sõltub ka see, kas PRIA võis taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu neid toetusi vähendada. II
16.Kaebaja väitel on hoolduskohustuse täitmiseks oluline, et põllumaad oleks vegetatsiooniperioodil enne 20. augustit niidetud, hekseldatud või karjatatud. PRIA seevastu on seisukohal, et rohumaa hooldamine vegetatsiooniperioodil peab olema visuaalselt nähtav ja tuvastatav septembris-oktoobris tehtud kohapealse kontrolli ajal.
17.Määruse nr 32 (1. juulist 2019 kuni 2. aprillini 2020 kehtinud redaktsiooni) § 4 lg 4 kohaselt peab põllumajandusmaa, millel tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunktis ii nimetatud põllumajandusliku tegevusega, olema niidetud või hooldatud muul viisil, mis annab niitmisega sarnase tulemuse, ning niide, välja arvatud hekseldatud rohi, peab olema kokku kogutud hiljemalt 20. augustil. Pelgalt sätte sõnastuse põhjal võiks asuda seisukohale, et määrusandja on kehtestanud tähtaja üksnes niite kokkukogumisele, mitte aga põllumaa muul viisil hooldamisele. Määruse muudest sätetest saab siiski järeldada, et see tähtaeg kohaldub hoolduskohustuse täitmisele tervikuna, sõltumata hooldamise viisist. Määruse nr 32 § 3 lg 2 kohaselt peab põllumajandusmaal, millel tegeletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega, olema välistatud ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning seda maad peab olema võimalik kasutada järgmisel kasvuperioodil põllumajanduslikuks tegevuseks ilma lisakuludeta. Määruse § 4 lg-s 2 on täpsustatud, et § 4 lg-s 4 nimetatud põllumajandusmaa vastab § 3 lg-s 2 sätestatud nõudele, kui seda niidetakse, hoitakse kesas või hooldatakse muul viisil, mis annab niitmisega sarnase tulemuse. Kuna määruses ei ole muul viisil hooldamisele tähtaega seatud, saab eeltoodud sätetest järeldada, et 20. august on kogu hoolduskohustuse täitmise tähtajaks. Ka senises menetluses on lähtutud sellest seisukohast. 8(10)
3-20-1058
18.Määruses nr 32 ei ole sätestatud rohumaade hoolduskohustuse täitmise algusaega (välja arvatud püsirohumaale, mille kohta vt määruse nr 32 § 5 lg 5). Määruse eelnõu seletuskirjas on märgitud üksnes nii palju, et rohumaad tuleb „vegetatsiooniperioodi jooksul“ hooldada ning „keskkonnahoidlikkuse seisukohalt tuleks rohumaad niita vastavalt taimekasvule“.1 Ringkonnakohus nõustus kaebaja seisukohaga, et PRIA kohapealse kontrolli ajal ei olnud võimalik hinnata, kas rohumaid oli sellel kasvuperioodil hooldatud. Ühtlasi pidas ringkonnakohus usutavaks kaebaja väidet, et olukorras, kus taimestikku on vaid ühe korra maikuus karjatatud või niidetud, jõuab taimestik hiljemalt suve lõpupoole saavutada oma maksimaalse kasvu. Neile argumentidele tuginedes pidas ringkonnakohus hoolduskohustuse täidetuks. Kolleegium ei ole selle seisukoha õigsuses veendunud.
19.Kuna määruses ei ole hoolduskohustuse täitmise algusaega kindlaks määratud, võib toetuse taotleja valida, millal ta vegetatsiooniperioodi kestel hoolduskohustuse täidab. Siiski tuleb hoolduskohustuse täitmisel lähtuda meetme eesmärgist: välistada tuleb põllumajandusmaal ebasoovitava taimestiku ulatuslik levik ning seda maad peab olema võimalik kasutada järgmisel kasvuperioodil põllumajanduslikuks tegevuseks ilma lisakuludeta (määruse nr 32 § 3 lg 2). Nii näiteks on määruse eelnõu seletuskirjas märgitud loomade karjatamise kohta, et kui loomad ei ole karjamaad ühtlaselt puhtaks söönud, tuleb karjamaa hooldamise nõude täitmiseks üle niita (lk 8). Seega pole hoolduskohustuse täitmiseks määrav pelgalt asjaolu, et põllumaad on kasvuperioodi jooksul hooldatud. Hoolduskohustuse saab lugeda täidetuks üksnes juhul, kui põllumaa on hooldatud seisundis ka 20. augustil. Üksnes sellisel juhul on määruse kohaselt tagatud, et rohumaad saab järgmisel kasvuperioodil kasutada põllumajanduslikuks tegevuseks samas mahus ja ilma lisakuludeta.
20.Seepärast tuleb pooltel tõendada ning kohtul hinnata, kas kaebaja rohumaad olid hooldatud
20.augusti seisuga. Kuna ringkonnakohus lähtus hoolduskohustuse täitmise hindamisel selle tähtaja asemel PRIA kohapealse kontrolli tegemise ajast, tuleb ringkonnakohtul tõendeid uuesti hinnata ning anda menetlusosalistele võimalus asjaolude kohta oma arvamust avaldada (HKMS § 157 lg 2). III
21.Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga tõendite koosseisu ja nende kaalukuse kohta.
22.Kolleegiumi hinnangul leidis ringkonnakohus ekslikult, et PRIA jättis põlluraamatud tõendina täielikult kõrvale ja pidas ainsaks asjakohaseks tõendiks kohapealse kontrolli vaatlustulemusi. Kontrollaruande märkustest on näha, et PRIA tutvus põlluraamatu kannetega ning võttis neid hoolduskohustuse täitmise hindamisel arvesse. Vaideotsuses nr 12-4/20/13-2 selgitati, miks ei saa kaebaja põlluraamatu kandeid pidada täielikuks, tegelikkusele vastavaks ega usaldusväärseks. Seega ei jätnud PRIA põlluraamatuid kui tõendit tähelepanuta, vaid hindas selle tõendi ebausaldusväärseks.
23.Kohtud nõustusid PRIA hinnanguga, et kaebaja põlluraamatute andmed olid mitmete põldude kohta puudulikud, kuid hinnangud lahknesid tõendite kaalukuse osas. Halduskohus nõustus PRIA-ga, et põlluraamatu kande ja kohapealse kontrolli käigus visuaalselt tuvastatud asjaolude vastuolu korral ei saa põlluraamatu kanded kontrollis tuvastatut ümber lükata. Seevastu ringkonnakohus leidis, et Seletuskiri põllumajandusministri määruse „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ eelnõu juurde (seisuga 25. märts 2015). – https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/881718df-bffb-490d-9812-f85c3eb64655?activity=1#1e0EepKu, lk-d 7 ja 8.
9(10)
3-20-1058 sügisese kohapealse kontrolli vaatlustulemused olid ilmselgelt ebapiisavaks tõendiks ning seetõttu tuli arvesse võtta põlluraamatu kandeid, mis kinnitavad kaebaja väidet, et vaidlusaluseid rohumaid kevadel hooldati. Kolleegium leiab sarnaselt halduskohtu ja kassaatoriga, et hoolduskohustuse täitmise tuvastamisel on kõige kaalukamaks tõendiks kohapealse kontrolli vaatlustulemused. Määruse nr 32 § 4 lg 7 kohaselt peab põllumajandusmaa vastavus § 3 lg-s 2 sätestatud nõudele olema visuaalselt tuvastatav kogu taotlusel märgitud põllumajandusmaal. Säte osutab sellele, et hoolduskohustuse täitmine tuleb välja selgitada eelkõige visuaalse vaatluse käigus. Visuaalse vaatluse tulemusi saavad kinnitada kohapeal tehtud fotod. Põlluraamatu kanded on samuti asjakohaseks tõendiks. Siiski saab põlluraamatu kannete abil tõendada eelkõige põllutööde tegemist, mitte hilisemat hooldustulemust. Põlluraamatu kande ja kohapealse kontrolli käigus visuaalselt tuvastatud asjaolude vastuolu korral on kaalukamaks tõendiks visuaalse kontrolli vaatlustulemused. Olukorras, kus kogutud tõendid ei võimalda teha kindlat järeldust hoolduskohustuse täitmise kohta 20. augusti seisuga ega ole võimalik koguda mõistlikult ka täiendavalt tõendeid, määrab asja lahenduse tõendamiskoormus (HKMS § 59). IV
24.Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium ringkonnakohtu otsuse osas, milles ringkonnakohus rahuldas kaebuse PRIA 6. detsembri 2019. a otsuse ja 9. detsembri 2019. a otsuse ning neid otsuseid puudutava vaideotsuse tühistamise nõudes ning kohustas PRIA-t nende otsustega seotud taotlusi uuesti lahendama. Ringkonnakohtu otsus jääb jõusse osas, milles ringkonnakohus rahuldas kaebuse seoses ühtse pindalatoetuse vähendamisega põhjusel, et põld nr 93 polnud kaebaja kasutuses (vt käesoleva otsuse p 14).
25.Kuna kolleegium saadab asja uueks läbivaatamiseks, ei jaga ta menetluskulusid. Ringkonnakohtu otsus tuleb menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas tühistada (HKMS § 109 lg 4).
26.PRIA oli riigilõivu tasumisest vabastatud (HKMS § 104 lg 10). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.