Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
18.01.2023, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2344
Haldusasi
X kaebus Viimsi Vallavalitsuse 15.09.2021 korralduse nr 404 „Ettekirjutus-sunniraha ja asendustäitmise hoiatus ehitise lammutamiseks“ tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja X, esindaja v.adv Indrek Lillo Vastustaja Viimsi vald, esindaja KM Kaasatud asutus Keskkonnaamet, esindajad LV, MV ja SK
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21.06.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta pärast asja arutamise uuendamist esitatud tõendid toimikusse.
2.Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.06.2022 otsus muutmata.
3.Jätta menetluskulud ringkonnakohtus poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.02.2023 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X-le kuulub Viimsi vallas Haabneeme alevikus Rannakuuse tee 10 asuv kinnistu registriosa numbriga 2189902. Selle kõrval paikneb Haabneeme ranna-ala osaks olev kinnistu registriosa numbriga 13306902 (Haabneeme ranna-ala 4 kinnistu), mis kuulub Viimsi valla munitsipaalomandisse. Haabneeme ranna-ala 4 kinnistul on üldkasutatav pargiala. Selle sihtotstarve on 100% sotsiaalmaa alaliik üldkasutatav maa ning selle osas kehtib kaitsekord, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 03.03.2006 määrusega nr 64 „Kaitsealuste parkide, arboreetumite ja puistute kaitse-eeskiri.“
2.Viimsi Vallavalitsus tegi X-le 15.09.2021 korralduse nr 404 „Ettekirjutus-sunniraha ja asendustäitmise hoiatus ehitise lammutamiseks“, millega kohustas X lammutama Haabneeme ranna-ala 4 kinnistul asuv ja Rannakuuse tee 10 kinnistut ümbritsev aed osaliselt. Aed tuleb lammutada ulatuses, milles see asub Haabneeme ranna-ala 4 kinnistul. Aia võib panna oma kinnistu piirile või sissepoole. Rannakuuse tee 10 kinnistut piirav aed on osaliselt rajatud Haabneeme ranna-ala 4 kinnistule ja Rannakuuse tee 10 kinnistu omanik kasutab vallale kuuluvat kaitsealust maad ca 250 m2 ulatuses. Ta pole selleks saanud valla ega kaitseala valitseja Keskkonnaameti luba. Ehitusloa saanud ehitusprojekti seletuskirja ja asendiplaani kohaselt on aed ette nähtud kinnistu piirile. Maa-ala on mõeldud üldiseks kasutamiseks kõigile huvilistele. Võõral maal asuvale kaitsealale ehitatud kooskõlastamata aed on vastuolus planeeringutega, seda ei ole võimalik sihtotstarbeliselt kasutada ning sellest tulenevalt kaasneb maa omanikule Viimsi vallale püsiv negatiivne mõju, mis on üleliia koormav ja mida ei ole võimalik ilma aeda lammutamata piisavalt vähendada ega leevendada. Aia seadustamine ei ole praeguses asukohas võimalik. Ettekirjutuse tähtajaks täitmata jätmise korral rakendatakse sunniraha 640 eurot. Sunniraha võib määrata korduvalt ja suuremas summas (järgmine sunniraha suurus 1280 eurot, ülejärgmine 1920 jne kuni 6400 euro täitumiseni), st kuni ettekirjutus on täidetud.
3.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavalitsuse 15.09.2021 korralduse nr 404 tühistamiseks. Vastustaja ei saa kaitsta enda omandiõigust avalik-õigusliku ettekirjutuse tegemisega. Selgitatud ei ole, milles seisneb püsiv negatiivne mõju või üleliigne koormus. Aed ei piira valla kinnistu kasutamist olulises osas. Inimesed kaebaja kasutuses oleval osal nagunii liikuma ei hakkaks, kuna tee randa läheb kõrvalt. Aia rajas eelmine omanik juba 1997. a-l, kuna inimesed käisid vaidlusalusel osal prügistamas ja parkisid sinna sõidukeid. Valla esindajad soovitasid ise aia nõnda paigutada. Kaebaja eeldas, et vald aktsepteerib olukorda. Haabneeme ranna-ala ümbruses on teisigi üle krundi piiride vallale kuuluvale maale ulatuvaid aedu. Vastustaja ei ole ühegi teise kinnistu omanikule lammutamisettekirjutust teinud. Kaitse-eeskirja nõuete täitmise üle on pädev tegema järelevalvet Keskkonnaamet, mitte vald. Vastustaja ei ole kaalunud, kas aia lammutamise asemel oleks võimalik ja põhjendatud rakendada mõnda leebemat meedet (nt andma maa kaebaja kasutusse või võõrandama selle talle). Vastustaja märkis üksnes lühidalt, et pole nõus andma maad kaebajale. Vastustaja rikkus menetlusnorme.
4.Viimsi vald ja Keskkonnaamet palusid jätta kaebus rahuldamata. 2(11)
3-21-2344
5.Tallinna Halduskohus jättis 21.06.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Viimsi vald on korrakaitseorganina andnud korralduse põhjendusega, et piirdeaed asub vales asukohas, see on rajatud ilma kooskõlastusteta üle kinnistu piiri. Üksnes asjaolu, et korralduses on mh tuginetud ka Keskkonnaametilt saadud seisukohale aia mittevastavuse kohta ala kaitseeeskirja eesmärkidele, ei välista valla pädevust teha ettekirjutus EhS § 132 lg 3 p 2 alusel. Korralduse viide asjaõigusseadusest tulenevatele omaniku õigustele ei omanud haldusakti andmisel määravat tähtsust. Korraldus on nõuetekohaselt motiveeritud ja sisaldab vastustaja kaalutlusi. Ettekirjutusest nähtuvalt on selle tegemise tinginud omaniku poolt EhS § 12 lg-te 1 ja 2 ning § 19 lg 1 p 1 nõuete rikkumine. Korraldus on tehtud õigele adressaadile, ehitise omanikule. Kohustus tagada ehitise vastavus õigusaktide nõuetele on olemuselt seotud konkreetse kinnisasja ja ehitisega, mitte kindla isikuga, mistõttu läks see kinnisasja omandamisel kaebajale üle. Seetõttu pole asjas määravat tähtsust ka sellel, millal aed püstitati. Paljasõnalised on kaebaja väited, et vald soovitas eelmisele omanikule püstitada aed valla maale. Vald ja Keskkonnaamet kinnitavad, et nõusolekut aia rajamiseks nendelt küsitud ega seda antud ei ole. Vastustaja kinnistul asuvast aiast lähtuvat negatiivset mõju ehk täielikku võimatust konkreetset ala kasutada tuleb pidada püsivaks ja üleliia koormavaks ning seda sõltumata asjaolust, et kaebaja kinnistut ümbritsev aed takistab avalikkusel kogu valla kinnistust suhteliselt väikese osa kasutamist. Püsivat ja ülemäärast negatiivset mõju ei saa võrdsustada sellega, et vastustajale kuuluva kinnistu kasutamine peaks ebaseadusliku aia tõttu olema piiratud olulises või väga suures osas. Kuna negatiivne mõju esineb üksnes põhjusel, et aed on ehitatud valesse kohta, ning puuduks täiesti juhul, kui ehitamine oleks toimunud õiguspäraselt ja aed asuks kinnistute piiril, tuleb aiast lähtuvat negatiivset mõju praegusel juhul pidada ülemääraseks EhS § 132 lg 3 p 2 tähenduses. Seejuures on asjakohatu kaebaja väide, et inimesed seda ala ei kasuta ega kasutaks ka sõltumata aia olemasolust põhjusel, et paralleelselt aiaga paikneb kraav ja kinnistu tagumises osas on läbipääsmatu tihnik. Ala kasutamine ei ole praeguse ainuüksi aia tõttu võimalik ning seetõttu ei saa kõnealusel alal paikneda ka selliseid jalgradu, mida inimesed kasutavad praegu valla kinnistu muul osal rekreatsiooni- ja puhke-eesmärkidel. Kaebaja on möönnud, et vaidlusalane ala oli varem ka autodele ligipääsetav, tuues välja, et just sellest tingitud parkimisprobleemid olid üheks piirdeaia rajamise põhjuseks. Seega pole alust arvata, et aia eemaldamisel ei pääseks inimesed alale ligi või seda ei kasutaks. Kaebaja ei saa nõuda aia säilitamist võimalike parkimise või prügistamisega seotud probleemide lahendamiseks. Kõik kaebaja poolt välja toodud ettepanekud leebemate meetmete rakendamise kohta seonduvad kõnealuse ala või selle kasutusõiguse üleminekuga kaebajale, kuid vastustaja ega Keskkonnaamet pole sellega nõus. Keskkonnaamet teatas vastustajale 26.08.2021 kirjas, et ala hooldamine madalmurusena ning piirdeaia rajamine ei ole Viimsi sanglepiku kaitse-eesmärkidega kooskõlas, sest taolises puistus on kooslusele omane lagedamate maa-alade vaheldumine puudega, kuid korrapärase hoolduse lakkamisel on ootuspärane, et praegu aiaga piiratud maa-ala taimestik muutub sarnaseks ülejäänud Viimsi sanglepiku maa-alal kasvava taimestikuga. Seetõttu toetas Keskkonnaamet aia likvideerimist Viimsi sanglepiku maa-alalt, et alal saaks taastuda looduslik taimestik. Keskkonnaamet selgitas ka halduskohtule, et kaitsealale avaldab negatiivset mõju igasugune kaitsealusel maal olevate looduslike koosluste piiramine või hävitamine ja seeläbi kaitseeesmärkide mõjutamine. EhS § 132 lg 3 p 2 ei välista arvestamist avalike huvidega, sest EhS § 132 lg 3 p-des 1 ja 2 märgitu ei ole ammendav, vaid üksnes näitlik loetelu võimalikest põhjustest, mille puhul oleks lammutamisettekirjutuse tegemine üldjuhul õigustatud. Seega isegi juhul, kui korrakaitseorgan on formaalselt tuginenud EhS § 132 lg 3 p-le 2, saab ta 3(11)
3-21-2344 täiendavalt arvestada ka avalike huvidega, mis võivad – mh koostoimes kinnistu omanikule kaasneva püsiva negatiivse mõjuga – tingida lammutamisettekirjutuse tegemise kui kõige rangema meetme rakendamise. Vastustaja on erinevaid huve kaalunud, omistades seejuures suurima kaalu kinnisasja omaniku huvile kasutada kinnisasja vallaelanike huvides, seejärel avalikele huvidele ning väikseima kaalu kaebaja huvile aia säilitamiseks, leides, et kaebajal ei ole õigustatud ootust, et ehitis selles asukohas säilitatakse ja seadustatakse. Kaebaja ei ole välja toonud erakordselt kaalukaid argumente aia säilitamiseks vastustajale kuuluval kinnistul. Aed tuleb eemaldada üksnes osaliselt ja see on eelduslikult võimalik paigaldada kaebaja kinnistu piirile. Vald on selgitanud ka ehitise seadustamise võimatust.
6.X palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Alternatiivselt palub saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks.
7.Ettekirjutuse tegemise peamiseks eesmärgiks oli valla omandiõiguse kaitse, seda saab aga vald teha ainult tsiviilkorras. Vald on ületanud pädevust, teostades järelevalvet ja tehes kaebajale lammutamisettekirjutuse seoses maastikukaitseala nõuete väidetava rikkumisega. EhS § 132 lg 3 p 2 alusel ei saa isikut kohustada lammutama võõral maal asuvat ehitist. Selle sätte alusel saab teha ettekirjutuse üksnes kinnisasja, millel ebaseaduslik ehitis asub, omanikule. EhS § 19 lg 1 p 1 kohaselt vastutab ehitise nõuetekohasuse eest selle ehitise ehk kinnistu, millel ehitis asub, omanik. Ei ole võimalik olukord, kus kinnistu ja kinnistul asuva ehitise omanikud on erinevad isikud. Kuuse tee 24 (praegune Rannakuuse tee 10) kinnistu projekteerimistingimuste asendiplaanilt nähtuvalt nähti vaidlusaluse aia rajamine ette samasse asukohta, kus see aed asub praegu, s.o valla kinnistul. Kui aia rajamiseks puudunuks vastustaja või kaasatud haldusorgani nõusolek, siis ei oleks vastustaja ju selliseid projekteerimistingimusi kaebaja kinnistule väljastanud. Vald soosis aia olemasolu, kuna varem visati vaidlusalusele alale prügi. Halduskohus toimis vastuoluliselt, kui palus kaebajal esitada tõendeid ehitamise seaduslikkuse kohta, kuid keeldus asendiplaani vastu võtmast. Ainuüksi fakt, et vaidlusalune aed takistab vastustajal oma kinnistu sihtotstarbelist kasutamist, ei ole püsiv negatiivne mõju EhS § 132 lg 3 p 2 mõttes. Püsivast negatiivsest mõjust või ülemäärasest koormusest saaks rääkida siis, kui vastustajal oleksid selle Haabneeme kinnistu osaga mingid konkreetsed plaanid või kui aed piiraks kinnistu kasutamist olulises osas. Aed aga piirab vastustaja kinnistut väga väikeses osas. Väga raske on ette kujutada, et keegi seda osa valla kinnistust eesmärgipärasel viisil üldse kasutaks.
8.Viimsi vald palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Halduskohtu otsus on motiveeritud ning vald nõustub selles toodud seisukohtadega. Apellandi poolt halduskohtule esitatud skeem ei ole arvestatav tõendina selle kohta, et vald on lubanud või aktsepteerinud aia asukohta. Kaebaja nimetab seda ka ebaõigesti asendiplaaniks, millega aga tegemist ei ole. Vallavalitsus on alati küsinud projekteerimistingimuste taotluse saamisel taotluse juurde ka skeemi, et oleks lihtsam isiku soovidest aru saada. Kohtule on esitatud topograafiline plaan, millel kirjeldatakse ja esitletakse olemasolevat olukorda planeeringuga seotud maa-alal või kavandatava või ehitatava ehitisega seotud maa-alal enne 4(11)
3-21-2344 ehitusprojekti koostamist. Asendiplaan on juba täpne ehitusprojekti lisa, mida tuleb järgida ehitamisel. Seega on halduskohus asunud õigesti seisukohale, et tegemist ei ole tõendiga, mis näitab vastustaja või Keskkonnaameti nõustumust aia olemasoluga vales asukohas.
9.Keskkonnaamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Piirdeaia ehitamine ei ole kooskõlas Viimsi sanglepiku kaitse-eesmärkidega. Samuti piirab aed ala avalikku kasutust. Aia puudumisel oleks kõnealune kaitstava ala osa ligipääsetav ka ala külastavatele inimestele. Kaitse-eeskirja § 7 lg 2 p 8 kohaselt on pargis keelatud pargi valitseja nõusolekuta katastriüksuse kõlvikute piiride ja sihtotstarbe muutmine. Piirdeaia rajamisega on muudetud kõlvikute piire. Samuti on ala valesti hooldatud (metsamaale mitte sobivana) ehk kujundatud sellest omavoliliselt õueala. Ala peab moodustama ühtse terviku, mida on võimalik tagada piirdeaia eemaldamisega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks.
Ettekirjutuse tegemise pädevus
11.Ebaõige on apellandi väide, et vastustaja on ettekirjutuse tegemisel ületanud oma pädevust. Ehitusseadustikus ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete järgimise üle on pädevad riiklikku järelevalvet teostama EhS §-s 130 nimetatud asutused (EhS § 130 lg 1). Halduskohus tugines valla pädevuse jaatamisel õigesti EhS § 130 lg 2 p-le 1, mille kohaselt teostab kohaliku omavalitsuse üksus riiklikku järelevalvet, täites selleks järgmisi ülesandeid: ehitise, sealhulgas kaldaga püsivalt ühendatud või kaldaga funktsionaalselt seotud ehitise ehitamise või ehitusprojekti detailplaneeringule, kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule, projekteerimistingimustele või muudele ehitise asukohast tulenevatele nõuetele vastavuse kontrollimine. Praegusel juhul ongi põhiküsimus selles, kas piirdeaed on rajatud selleks lubatud asukohta. EhS § 12 lg 2 sätestab: „Ehitatav ehitis, asjakohasel juhul ka ehitamine, peab olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga. Detailplaneeringu puudumisel peab ehitatav ehitis olema kooskõlas üldplaneeringuga ja projekteerimistingimuste olemasolu kohustuse korral ka projekteerimistingimustega. Planeerimisseaduses sätestatud juhul peab ehitatav ehitis olema kooskõlas riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga.“ Riigikohtu halduskolleegium leidis 21.11.2022 otsuses asjas nr 3-19-2398 (p 15), et ka vaba ehitustegevuse korral kehtib EhS § 12 lg‐st 2 tulenev nõue, et ehitis peab olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga, sh katastriüksuse sihtotstarbega. Riigikohtu halduskolleegiumi 08.04.2021 otsusest asjas nr 3-18-2244 (p 15) järeldub, et looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg-st 3 tulenev keeld ehitada kalda ehituskeeluvööndis uusi hooneid ja rajatisi, on käsitatav ehitise asukohaga seonduva kitsendusena EhS § 12 lg 2 tähenduses. Ringkonnakohus leiab, et sama põhimõte laieneb maastikukaitsealal (looduspargis) ehitise püstitamisele (LKS § 31 lg 2 p 8, kaitse-eeskirja § 7 lg 2 p 2). Eelnevast järeldub, et vastustaja oli praegusel juhul pädev kontrollima, kas piirdeaia rajamisel naaberkinnisasjale on järgitud asjaomaseid planeeringuid, katastriüksuse sihtotstarvet, projekteerimistingimusi, ehitusluba ning maastikukaitsealale ehitamise piiranguid kui avalik-õiguslikke kitsendusi. Väär on apellandi 11.01.2023 seisukohas esitatud väide, et kaevatava ettekirjutuse aluseks on toodud üksnes omandiõiguse rikkumine ning aia ehitamine maastikukaitsealale. Haldusakti lk 3 esimeses lõigus on vald selgelt tuginenud ka ehitusloaga ette nähtud ehitise asukoha nõude rikkumisele. Järgmistes lõikudes on selgitatud, kuidas on piirdeaia ehitamine toonud kaasa vastuolu valla katastriüksuse sihtotstarbega. Need alused on kaetud EhS § 12 lg-ga 2.
5(11)
3-21-2344
12.Asjaolu, et maastikukaitsealale ehitamise nõuete üle teostab LKS § 702 lg 1 ja EhS § 130 lg 5 kohaselt järelevalvet ka Keskkonnaamet, ei võta kohalikult omavalitsuselt tema seadusest tulenevat pädevust. Järelevalveorganite pädevused võivad mõnikord kattuda (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 18.04.2022 otsus asjas nr 3-20-1342, p 28). EhS eelnõu 555 SE seletuskirjas1 (lk 158) märgitakse EhS §-s 130 toodud järelevalveorganite pädevuse kohta järgmist: „Üldjuhul tuleb seadustes ja määrustes asutuste pädevuse fikseerimisel vältida olukordi, kus ühes ja samas küsimuses on pädevad mitu asutust. Ometigi ei ole see eesmärk täielikult saavutatav, sest praktilise elu kaasused ei lase end rangelt erinevateks valdkondadeks jaotada. Konkureeriva pädevuse korral on mõlemad asutused võrdselt õigustatud ja kohustatud sekkuma, kuid mõistagi oma volituste piires.“ Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 9 lg 1 p 2 sätestab, et kui sama haldusmenetluse asi on mitme haldusorgani pädevuses, viib haldusorgani initsiatiivil algava haldusmenetluse läbi haldusorgan, kes on esimesena saanud teada asjaoludest, mis on tinginud või tingivad haldusmenetluse algatamise. KorS § 10 lg 1 sätestab, et korrakaitseorganid teevad koostööd, sealhulgas koguvad ja vahetavad omavahel riikliku järelevalve teostamiseks vajalikku teavet ning teevad ettepanekuid riikliku järelevalve otstarbekamaks teostamiseks.
13.Vastustaja pädevust teha kaebajale ettekirjutus ei väära ka asjaolu, et sama lõpptulemus võib olla saavutatav eraõiguslikke õiguskaitsevahendeid kasutades. Sellist piirangut EhS-st ei tulene. Ehitamist reguleerivaid norme, sh ehitise asukohast tulenevatele avalik-õiguslikele nõuetele vastavuse kontrollimine saab ja tuleb EhS alusel maksma panna kõikide isikute suhtes ühetaoliselt. Vastustaja ei ole tuginenud pelgalt eraõiguslikku tähtsust omavale asjaolule, et kaebaja on omavoliliselt ehitanud valla kinnisasjale rajatise ning hõivanud seeläbi osa valla kinnisasjast. Avalik-õigusliku meetme võtmisel on aga oluline see, kas ehitamisel on järgitud planeeringuid, katastriüksuse sihtotstarvet, ehitusluba ja maastikukaitsealale LKS-st tulenevaid ehitamise piiranguid kui avalik-õiguslikke kitsendusi. Ringkonnakohus nõustub kaebaja eraõigusliku vaidluse vastuväite osas halduskohtu otsuse põhjendustega (p 17) ega korda neid. Vastuseks apellandi ringkonnakohtu istungil esitatud väitele, et praktikas keelduvad kohalikud omavalitsused ettekirjutusega sekkumast naabrite vahelistesse vaidlustesse, märgib ringkonnakohus, et olukorrad võivad olla väga erinevad. Mitte iga kord ei riku võõrale maale ehitamine avalik-õiguslikke nõudeid (vähemalt määral, mis õigustaks avalik-õigusliku meetmena lammutamisettekirjutuse tegemist) ja vaidlus võibki olla puhtalt eraõiguslik. Siinsel juhul on olukord, nagu eespool näidatud, teistsugune.
14.Viimaks märgib ringkonnakohus apellandi 11.01.2023 seisukohas esitatud väite kohta, et EhS §-s 132 lg 3 ei ole märgitud kohalikku omavalitsust lammutamisettekirjutuse tegemiseks pädeva organina, et see säte näeb ette korrakaitseorgani volitused, mitte pädevuse. Pädevust reguleerib EhS §-st 130.
15.Seega oli vastustaja pädev haldusakti andma ning haldusakt ei ole HMS § 63 lg 2 p 3 järgi tühine. Ettekirjutuse adressaat
16.Apellant väidab, et temale ei tohtinuks ettekirjutust teha, kuna piirdeaed asub Viimsi valla kinnisasjal. Ringkonnakohus ei nõustu selle käsitusega. Riikliku järelevalve üldnormid on sätestatud KorS-is ja erinormid tulenevad EhS 15. peatükist „Riiklik järelevalve“. EhS-s puudub erinorm selle kohta, kellele tehakse ettekirjutus korrarikkumise ja selle ohu korral. Seetõttu tuleb KorS § 1 lg 3 kohaselt lähtuda KorS §-st 15, mis sätestab avaliku korra eest vastutava isiku määramise põhimõtted. Ohu tõrjumise ja korrarikkumise kõrvaldamise kohustus pannakse
3-21-2344 just avaliku korra eest vastutavale isikule (KorS § 28 lg 1). Asja puhul on korrakaitse üldjuhul selle omaniku ülesanne (KorS § 15 lg 4). Erinormid viimati nimetatud sätte suhtes on sätestatud KorS § 15 lg-tes 5 ja 6. Isikul, kellel on tegelik võim asja üle, on omanikuga solidaarselt korrakaitse ülesanne (lg 5). Isikul, kellel on tegelik võim asja üle, on üksi korrakaitse ülesanne, kui ta on saanud tegeliku võimu asja üle vastu omaniku tahet või ilma omaniku tahteta (lg 6). Riigikohtu halduskolleegium selgitas 28.02.2018 otsuse asjas nr 3-15-1607 p-s 18, et viimati nimetatud juhul on tegemist nn seisundivastutusega. Lisaks selgitas Riigikohus, et ettekirjutuse tegemine on võimalik ka ainult ühele korteriomanikest, kui tal on ohu või korrarikkumisega oluliselt tihedam seos kui teistel korteriomanikel; samuti võib kaasomanik olla KorS § 15 lg 1 järgi avaliku korra eest vastutav näiteks siis, kui ta on rikkunud avalikku korda või põhjustanud ohu. Seega on ettekirjutuse adressaadi kindlaksmääramisel olulised avalikust õigusest tulenevad kriteeriumid, mitte pelgalt omandisuhe. Riigikohtu osundatud lahendist järeldub, et eeskätt on põhjendatud ettekirjutus adresseerida sellele isikule, kes on korrarikkumise toime pannud ning kelle tegevuse tõttu on ohus avalikud huvid, sh kaitseala nõuete järgimine, s.o isik, kellel on korrarikkumise ja selle ohuga tihedam seos. Oluline on ka see, et faktiliselt on just kaebaja (või tema kinnisasja eelmine omanik, kuid sellel ei ole KorS § 15 lg-st 7 tulenevalt vahet) piirdeaia rajanud, tal on tegelik võim aia ja jätkuva korrarikkumise lõpetamise üle ning tema tahte tõttu asub see jätkuvalt valla kinnisasjal ja takistab kaitseala eesmärkide saavutamist. Vald ei ole avaldanud soovi piirdeaeda endale jätta, vaid soovib selle eemaldamist ja lubab apellandil selle paigutada kinnisasjade piirile. Vald leiab, et ehitis on tema maale rajatud omavoliliselt. Ringkonnakohus lähtub halduskohtu õiguspäraselt tuvastatud asjaolust, et vald pole andnud kaebajale ega kinnisasja eelmisele omanikule nõusolekut maa-ala kasutusse võtmiseks, vastupidiseid tõendeid ei esitatud ka apellatsioonimenetluses. Viimsi Vallavalitsus teavitas 05.05.2006 kirjaga kaebajat, et ei pea võimalikuks vaidlusaluse maa-ala erastamist ja liitmist Kuuse tee 24 kinnistuga selle maa munitsipaalomandisse jätmise tõttu.
17.Iseenesest ei ole avalik-õiguslikus menetluses otsustavat tähtsust sellel, kas piirdeaed on käsitatav valla kinnisasja olulise osana ja seega vallale kuuluvana või mitte. KorS-i mõtte ja eesmärgiga oleks vastuolus see, kui ettekirjutuse tegemisel tuleks korrakaitseorganil hakata sisuliselt lahendama omandivaidlust. Seetõttu peab ettekirjutuse tegija lähtuma temale avaldatud ja temale nähtuvatest asjaoludest ning määratlema isiku, kellel on korrarikkumise ja selle ohuga kõige tihedam seos. Praegusel juhul on isikuks, kes on korrarikkumise faktiliselt toime pannud, kes saab sellest jätkuvalt kasu ja kes keeldub korrarikkumise ja ohu kõrvaldamisest, just apellant. Ka ehitusseadustiku seletuskirjas (lk 164) on märgitud, et ettekirjutuse adressaat tuleb määrata KorS § 15 alusel ning see sõltub asjaoludest – see võib olla kinnisasja omanik, ehitus- vms ettevõtja, mõni muu isik, kellele on näiteks üle antud asja valdamine või isik, kes ebaseaduslikult teisele kinnisasjale ehitab (ringkonnakohtu rõhutus). Ka juhul, kui tõlgendada õigusnorme nõnda, et piirdeaiast on saanud valla omand (tema enda tahte vastaselt), siis on KorS § 15 alusel avaliku korra eest vastutavaks kaebaja.
Eelnevast tulenevalt on kaebaja ettekirjutuse õige adressaat.
19.Ettekirjutuse adresseerimine kaebajale ei muuda õigusvastaseks ka asjaolu, et kaebaja peab lammutama (ehitama) võõral maal. Korrarikkumise eest vastutavale isikule lammutamise ettekirjutuse tegemine ei ole välistatud ka juhtumil, kui vastutav isik peaks ehitise lammutamiseks hankima teiste isikute eraõiguslikke tahteavaldusi. Siinses asjas tuleb siiski märkida, et Viimsi vald kui kinnisasja omanik ilmselgelt ei vastusta ettekirjutuse täitmist asjaõigusseadusest tulenevate vastuväidetega. Ettekirjutuse õiguslik alus
7(11)
3-21-2344
20.Kui ehitamine on toimunud ehitamise nõudeid rikkudes ning ehitise kasutamine rikub teiste isikute õigusi ja huve, on pädeval korrakaitseorganil õigus teha ettekirjutus, millega pannakse asjaomasele isikule ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus (KorS § 1 lg 3 ja § 28 lg 1, vt ehitusseadustiku eelnõu seletuskirja lk 159). EhS § 132, mis näeb ette riikliku järelevalve erisused EhS-i rakendamisel, reguleerib ehitise lammutamise ettekirjutuse tegemist. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 21.11.2022 otsuses asjas nr 3-19-2398, p 17, et EhS § 132 lg 3 ei ole suletud loetelu, sest selle sätte järgi otsustab korrakaitseorgan ehitise lammutamise eelkõige selles sättes toodud juhtudel. Siiski viitavad EhS § 132 lg 3 ülesehitus ja sõnastus, et lammutamisettekirjutust ei tohi teha pelgalt ehitamise õigusvastasusest tulenevalt, vaid lisaks sellele peavad esinema kaalukad põhjused. Ringkonnakohus leiab, et EhS § 132 lg 3 on mõeldud täpsustama proportsionaalsuse põhimõtet ja tagama õigusselgust praktikas kõige sagedamini esinevas olukorras, kus ehitise omanik on püstitanud ehitise oma kinnisasjale ehitisele või ehitamisele sätestatud nõudeid rikkudes. Ranged nõuded lammutamisettekirjutuse tegemisele tulenevad sellest, et omandipõhiõiguse riived peavad olema proportsionaalsed. Arvestada tuleb ka omaniku huve ja ehitamisvabadust ning võimaluse korral eelistada lammutamisele ehitise seadustamist. Erinev on olukord juhul, kui isik omavoliliselt ehitab võõrale kinnisasjale ja hoiab oma omavolilises valduses teisele isikule kuuluvat kinnisasja. Sellisel juhul ei väärtusta õiguskord ehitaja huvisid samal määral nagu oma kinnisasjale ehitamise korral. Selles kontekstis on oluline ega ole asjakohatu ka korralduses tuvastatud faktiline asjaolu, et piirdeaed on rajatud valla maale ning vald ei ole nõus piirdeaeda ja kaebaja omavolilist valdust enam taluma. Ehkki ehitusseadustiku eesmärgiks ei ole lahendada omandiõiguslikke vaidlusi, ei nähtu korraldust kui tervikut vaadates, et vald oleks viidetega asjaõigusseaduse valduse ja omandi sätetele panna haldusakti andmise kaudu maksma oma asjaõigusi. Asjaolu, millisel asjaõigusseadusest tuleneval alusel saaks vald esitada valduse või omandi kaitse nõudeid, ei oma ettekirjutuse tegemisel ja selle õiguspärasuse kontrollimisel mingit tähtsust ja neid väiteid ringkonnakohus ei hinda. Eeltoodust tuleneb, et omavoliliselt võõrale kinnisasjale ehitatud ehitise lammutamiseks ei ole vaja nii kaalukaid põhjusi kui on sätestatud EhS § 132 lg-s 3. Küll peab olema täidetud eeldus, et tegemist on ehitamist reguleerivate õigusnormide (sh ehitise asukohta puudutavate reeglite) rikkumisega ning esineb kaalukas avalik huvi kõrvaldada omavoliline ehitis.
21.Ebaõige on kaebaja väide, et projekteerimistingimuste kohaselt peab piirdeaed asuma kohas, kus see on praegu. Ringkonnakohus nõudis vastustajalt välja projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetlemisega seotud dokumendid. Nendest nähtub selgelt, et piirdeaed peab asuma kaebaja ja valla kinnistute piiril. Viimsi Vallavalitsuse 20.04.2007 korralduse nr 228 alusel 24.04.2007 välja antud ehitusloa nr 9406 lisaks oleva täpsustatud asendiplaanil AR-03 (valla 20.12.2022 vastuse lisa lk 42) on punase joonega märgitud krundi piir ja samal joonel on tähistatud piirdeaed. Joont, kus asub praegune piirdeaed, ei ole sellel plaanil piirdeaia tingmärgiga tähistatud. Samamoodi asuvad krundi piiri ja piirdeaia tingmärgid ühel joonel asendiplaanidel, mille kooskõlastasid päästeamet ning piirinaabrid (valla 20.12.2022 vastuse lisa lk-d 40 ja 21). Kaebajale oli projekteerimistingimustest ja ehitusloa materjalidest teada oma krundi pindala, mis ei hõlmanud naaberkinnistult hõivatud ala. Ehitusloa andmisele eelnenud menetlustes ei kaalutud valla kinnisasjal olevale kaitsealale ehitamist ega küsitud selle kohta Keskkonnaameti nõusolekut, samuti ei toimunud mistahes muud avalik-õiguslikku menetlust valla kinnisasja osaliselt kaebaja valdusesse andmise kohta. Seegi kinnitab asjaolu, et kaebaja viidatud topograafiline plaan illustreeris kaebaja kinnistu ning selle lähiümbruse tolleaegset situatsiooni ehk faktilist olukorda, sh lammutatavat vana hoonet. Topograafilise plaani oli projekteerimistingimuste taotlusele lisanud kaebaja ise ja vallaametnik kandis sellele „skeemi projekteerimistingimuste juurde", mis tähistas lammutamisele kuulunud hooned ning ala, kuhu uut elamut ei tohi kavandada (5 m krundi piirist). Vallaametnik ei pidanud sellel plaanil 8(11)
3-21-2344 tähistama lammutamisele kuuluvana ehitisi või rajatisi, mis asusid väljaspool kaebaja krunti – see ei olnud plaani koostamise eesmärgiga hõlmatud. Tegemist ei saa mingil juhul olla dokumendiga, mis oleks näinud ette ehitusõiguse piirdeaia rajamiseks mujale kui kinnisasjade piirile. Piirdeaia asukoht fikseeriti hiljem konkreetsemalt ehitusloa lisaks oleval asendiplaanil. Kaebaja krundi piirest väljapoole jäävate ehitiste rajamist ega seadustamist ehitusloa andmise menetluses ei otsustatud ega saadudki otsustada. Kaebaja arusaama järgimine viiks ebaloogilise järelduseni, et vald nägi ette kaks erinevat piirdeaeda, s.o ühe krundi piirile ja teise krundipiirist eemal asuva kraavi ette, mis oleks loonud kahelt poolt piirdeaiaga eraldatud maa-ala.
22.Halduskohus on lammutamist õigustava kaaluka avaliku huvi õigesti tuvastanud ning ringkonnakohus nõustub nende põhjendustega neid kordamata. Vaidlusalune piirdeaed on püstitatud selliselt, et see rikub Viimsi valla üldplaneeringus ja detailplaneeringus Haabneeme ranna-ala detailplaneeringus Haabneeme ranna-ala 4 kinnistu sihtotstarbelist kasutamist, välistades avalikust kasutusest ligi 250 m2 suuruse kaitsehaljastuse maa. Viimsi üldplaneeringu2 kohaselt on vaidlusalune maa üldmaa: haljasmaa. Viimsi Vallavolikogu 14.01.2003 otsusega nr 7 kehtestatud Haabneeme ranna-ala detailplaneeringu põhijoonise lehel 2 olevalt plaanilt3 nähtub, et Haabneeme ranna-ala 4 vaidlusaluse osa (krunt 7) sihtotstarve on 100% sotsiaalmaa: kaitsehaljastuse maa (s.o taimestik ja puud, mis kaitsevad rannaala erosiooni ja tuulte eest, vt detailplaneeringu seletuskirja lk 10 p 2.5). Vabariigi Valitsuse 29.06.2006 määruse nr 150 „Harju maakonna kaitsealuste puistute piirid“ lisast „Viimsi sanglepik“ nähtub, et kaebaja kinnistust välja jääv ca 250 m2 suurune ala on arvatud kaitsealuse puistu koosseisu. Haabneeme ranna-ala 4 kinnistu sihtotstarbeks on Viimsi Vallavalitsuse 03.03.2009 korraldusega nr 115 määratud sotsiaalmaa alaliik 100% üldkasutatav maa. Sisuliselt on apellandile ette heidetava ehitamise tulemusel kujundatud puistu kõlvikust elamumaal asuv eramu õueala kõlvik (kahte kinnisasja ühtselt kattev muruplats), mis pole avalikkuse, vaid ühe eraisiku omavolilises kasutuses, rikkudes nõnda kaitseala eesmärke. Piirdeaed ei asu kohas, mis oli ette nähtud ehitusloaga, s.o kaebaja krundi piiril, vaid sellest eemal. Ehitamisel on rikutud LKS § 31 lg 2 p-i 8 ning kaitse-eeskirja § 7 lg 2 p-e 2 ja 8. Piirdeaed on selges vastuolus planeeringutega.
23.Vastustaja ja Keskkonnaamet on piisavalt põhistanud, miks pole võimalik seadustada taolist ehitist. Kui eemaldada alalt piirdeaed ja muru ning lasta toimida looduslikel protsessidel, on eelduspärane, et alal taastub sanglepikule omane taimestikukooslus. Seejuures pole oluline, kas alal hakkavad kasvama sanglepad, kuna sanglepikule ongi omane puude ja muude alade vaheldumine. Kaitseala on avalikes huvides moodustanud ja selle piirid on kinnitanud Vabariigi Valitsus. Seetõttu on ebaõige lähtuda eeldusest, justkui oleks kraavitagune ala looduskaitseliselt väärtusetu, võsa, mittekasutatav. Õuealade ja elamumaa arvelt puistule omase looduskoosluse pindala vähendamine mõjub ilmselgelt ebasoodsalt puistu väärtusele ja jätkusuutlikkusele – mida rohkem on äralõikeid, seda vähemaks jääb puistule omast taimestikku. Asjaolu, et vaidlusalusele alale ei pruugi tekkida aktiivselt kasutatavaid jalutusradasid, pole puhkealana kasutamise aspektist oluline. Kaitsealal saab igaüks nautida looduskeskkonda ka väljaspool radu. Maastikukaitsealale selle puhkeväärtuse arendamise eesmärgil avalikkuse kasutuses oleva madalseiklusraja Keskkonnaameti nõusolekul rajamine on kooskõlas kaitse-eeskirjaga (vt Keskkonnaameti 14.07.2022 kiri nr 7-9/22/13553-2 Viimsi vallale) ega anna tunnistust sellest, et avalikul võimul puudub huvi sanglepikut kaitsta. Vald ega Keskkonnaamet ei pea tooma esile väga kaalukaid põhjendusi, mis nad ei luba kaitsealuse maa omavolilist ja ebaseaduslikku eraldamist muust puistust ning selle naabereramu omaniku isiklikku kasutusse võtmist. Kaebaja huvil säilitada olemasolev olukord on madal õiguslik kaal. Piirdeaia lammutamata jätmist ei
2022. a korrigeeritud kaart, https://www.viimsivald.ee/sites/default/files/inlinefiles/Viimsi%20mandriosa%20%C3%9CP%20korrigeeritud%20kaart_katastripiiridega_2022_600dpi.pdf
3-21-2344 õigusta apellandi väide, et varem kasutasid vaidlusalust ala rannaala külastajad sõidukite parkimiseks ja prügistamiseks. Nende korrarikkumiste ärahoidmiseks on ka muid võimalusi, mh saab vald paigaldada liikluskorraldusvahendid ning parandada rannaalal jäätmete kogumist ja heakorda. Olukord rannaalal ja valla võimekust ja motivatsioon seal olevate probleemidega, sh parkimise korraldamisega tegeleda on võrreldes 1990ndate aastatega, kui kaebaja kinnistu eelmine omanik aia paigaldas, oluliselt muutunud.
24.Vältavat korrarikkumist pole siinsel juhul võimalik kõrvaldada ja õiguspärast olukorda – maastikukaitseala nõuetekohast toimimist – taastada muul viisil kui piirdeaia senisest asukohast eemaldamisega (lammutamisega). Seetõttu vastab haldusakt proportsionaalsuse nõudele (KorS § 7). Õiged on halduskohtu otsuse põhjendused selle kohta, et ehitis on nii formaalselt kui ka materiaalselt õigusvastane, ja ringkonnakohus ei korda neid. Piirdeaia püstitamiseks praeguses asukohas puudusid õiguslik alus ning Keskkonnaameti nõusolek ja ehitamise tagantjärgi seadustamist välistavad avaliku õiguse normidest tulenevad olulise tähtsusega sisulised piirangud (kaitseala avalikke huve riivav kahjustamine ja kasutamise piiramine). Lisaks on vald oma korralduses põhjendanud ligi 250 m2 suuruse maatüki kaebaja kasutusse või omandisse andmise võimatust. Korralduses on viidatud, et otsustuskorras vallavara kasutusse andmine või võõrandamine eeldab selleks avalikku huvi olemasolu. Siinses asjas see puudub. Vald avaliku võimu kandjana ei saa oma varaga ümber käia vabalt oma äranägemisel nagu saaks seda teha tema asemel eraisik; vald on rangelt seotud avalik-õiguslike menetlustega ning alusetute eeliste ja soodustuste tegemise keeluga, kui selleks puudub õigusaktist tulenev alus. Samuti puudub alus erastada maa-ala kaebajale, kuna see ei vasta maareformi seaduse § 312 lg 1 tunnustele, s.o on eesmärgipäraselt kasutatav Haabneeme ranna-ala 4 kinnistu osana.
25.Asjaolu, et piirdeaed on praeguses asukohas olnud pikemat aega, ei võtnud vallalt õigust nõuda piirdeaia eemaldamist, ja seda ka juhul, kui vald oli või pidi olema teadlik piirdeaia rajamisest juba varem. Õiguskirjanduses on leitud, et korrakaitseorgan ei ole kohustatud lammutamisettekirjutust tegema ning ta võib seda ajutiselt või esialgu taluda, kuid püsivat talumist ei saa temalt nõuda, isegi kui korrakaitseorgan on olnud rikkumisest teadlik või isegi suuliselt lubanud taluda ebaseaduslikku ehitist4. Siinsel juhul on vastustaja õigesti põhjendanud, miks on lammutamine vältimatu ja sellise otsuse langetamisel pole tehtud kaalutlusvigu. Kaebaja ei saa tugineda sellele, et Viimsi vallas on tema väidetel teisigi kinnistuid, kus on piirdeaed rajatud üle oma krundi piiri valla maale – võrdset kohtlemist on lubatud nõuda üksnes juhtumil, mille puhul haldus on toiminud õiguspäraselt5.
26.Halduskohus leidis õigesti, et vald ei ole toime pannud menetluslikke rikkumisi, mis tooks kaasa haldusakti tühistamise.
27.Ettekirjutuse täitmise tähtaeg 30 päeva oli mõistlik. Kaebaja ei esitanud sellele tähtajale haldusmenetluses ka vastuväidet. Kui isikule jäi ettekirjutuse täitmiseks selle edastamisega viivitamise tõttu faktiliselt palju lühem aeg, siis peaks vald taotluse alusel pikendama ettekirjutuse täitmise tähtaega ning hoiduma enne täiendava tähtaja andmist sunnivahendi rakendamisest. Ettekirjutuse tühistamiseks selles osas pole aga mingil juhul alust, kuna haldusakti õiguspärasust hinnatakse haldusakti tegemise seisuga (HKMS § 158 lg 2 teine lause). Kuna kaebaja sai ka esialgse õiguskaitse, saab vald anda pärast kohtuotsuse jõustumist uuesti 30-päevase tähtaja ettekirjutuse täitmiseks. 4 Ramsauer, U. Ehitusjärelevalve meetmed ebaseaduslike ehitiste kõrvaldamiseks. Juridica nr
VII/2006, lk 482 – p 2.2.5 sissejuhatus ja lõik „Talumine, loobumine ja käsutusõiguse kaotamine“.
Samas, lõik „Võrdse kohtlemise nõue“. 10(11)
3-21-2344 Menetluslikud küsimused
28.Ringkonnakohus võtab pärast asja arutamise uuendamist esitatud täiendavad tõendid toimikusse, kuna need on vajalikud asja õigeks lahendamiseks. Muu hulgas tuleb tõendina vastu võtta ka kaebaja poolt 14.06.2022 halduskohtule esitatud tõend, mille vastu võtmata jätmist apellant halduskohtule ette heitis, kuid ringkonnakohus põhjendas eespool, miks see tõend ei kinnita kaebaja väidet, et piirdeaed on rajatud praegusesse asukohta seaduslikult.
29.Esialgse õiguskaitse tühistamist puudutavas osas jääb ringkonnakohus oma 27.07.2022 määruses võetud seisukohtade juurde. Esialgne õiguskaitse jääb praeguses asjas kehtima kuni kohtuotsuse jõustumiseni. Vajaduse korral saab kohus kaaluda esialgse õiguskaitse tühistamist sellekohase põhistatud taotluse esitamisel.
Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
31.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Kuna otsus tehakse kaebaja kahjuks ning vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ja kuludokumente, jäävad menetlusosaliste menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.