Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
13. jaanuar 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1813
Haldusasi
Eesti Ornitoloogiaühingu, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Eesti Metsloomaühingu kaebus Keskkonnaameti 7. juuli 2021. a vastuse nr 13-4/21/13469-3 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks lisama haldusaktidele kõrvaltingimused
Menetlusosalised
Kaebajad – Eesti Ornitoloogiaühing, Päästame Eesti Metsad MTÜ, Eesti Metsloomaühing; esindajad Tiina Georg ja Liis Keerberg Vastustaja – Keskkonnaamet; esindaja Signe Lehtme Eeldatav kolmas isik – AS Woodwell
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 9. detsembri 2021. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Ornitoloogiaühingu, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Eesti Metsloomaühingu määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Eesti Ornitoloogiaühingu, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Eesti Metsloomaühingu määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 9. detsembri 2021. a määrus haldusasjas nr 3-211813 ja saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Eesti Ornitoloogiaühing, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Eesti Metsloomaühing (kaebajad) esitasid vastavalt 14.06.2021, 17.06.2021 ja 05.07.2021 Keskkonnaametile taotlused metsateatiste registreeringute nr 50000497722, 50000497726 ja 50000497728 muutmiseks ja
3-21-1813 kõrvaltingimusena raiete teostamise ajalise piirangu lisamiseks lindude pesitsemise perioodil 15. märts kuni 15. august.
2.Keskkonnaamet jättis 07.07.2021 vastusega nr 13-4/21/13469-3 taotlused metsateatiste nr 50000497722, 50000497726 ja 50000497728 muutmiseks rahuldamata. Looduskaitseseaduse (LKS) § 55 lg-s 61 ei ole sätestatud ajalist piirangut ja see on igaühele täitmiseks kohustuslik aastaringselt. Ajalise piirangu seadmine LKS § 55 lg 61 alusel on vastuolus kehtiva õigusega. Samuti oleks see haldusakti adressaati eksitav, kuna konkreetse ajalise piirangu seadmist viidatud sätte alusel võiks mõista selliselt, justkui piirangu välisel ajal ei tuleks kinni pidada LKS § 55 lg-s 61 sätestatust. LKS § 55 lg 61 p-d 1 ja 2 kehtivad metsaomanikule (AS Woodwell) ka selleta, et need oleks registrikandele kantud. Taotlus tuleb jätta rahuldamata põhjusel, et selleks puudub igasugune vajadus, kuna see ei muuda metsaomaniku kohustusi vähimalgi määral. Taotlustes ei ole esitatud konkreetseid tõendeid või fakte lindude pesitsemise kohta metsateatistega hõlmatud eraldistel raiete teostamise alguses. AS Woodwell on pikalt metsandussektoris tegutsenud ettevõte. Kevadisele pesitsusperioodile raiete planeerimisel peab ta arvestama, et soovikumetsa tüübirühma angervaksa kasvukohatüübis toimub mõne linnuliigi pesitsemine väga suure tõenäosusega. Kui kinnistu omanik või raie tegija kahtleb oma pädevuses ja vajab hoolsuskohustuse täitmiseks abi, on võimalus tellida hinnang pädevalt eksperdilt. Raie varasemal alustamisel on tõenäoline, et Keskkonnaamet peatab raietööd, kui tuvastatakse lindude pesitsemine.
3.Kaebajad esitasid 06.08.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 07.07.2021 vastuse nr 13-4/21/13469-3 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks täiendama metsateatisi nr 50000497722, 50000497726, 50000497728 kõrvaltingimusega, mis keelab raiete teostamise lindude pesitsemise perioodil 15. märts kuni 15. august. Keskkonnaamet on õigusvastaselt keeldunud kõrvaltingimuse lisamisest metsateatistele. Keskkonnaameti vastus ja teatised ei ole kolmandale isikule mõistetavad, arusaadavad ega õiguspäraselt täidetavad. Seetõttu tuleb metsateatisi täiendada kõrvaltingimusega. Ka õiguskantsler on asunud seisukohale, et ettekirjutuse kaudu raietööde peatamine saab olla alles viimane abinõu, kui muude meetmetega (nt keskkonnaminister seab puistute kaupa raietöödele ajalised piirangud või Keskkonnaamet registreerib metsateatised kõrvaltingimustega) ei ole LKS § 55 lg-s 61 sätestatu järgimine piisavalt tagatud. Keskkonnaameti vastus ja teatised tuginevad võimatule eeldusele, et lindude pesitsemise fakti tuvastamine on hoolsal isikul proportsionaalsete pingutustega võimalik. See eeldus on ebaõige, sest lindude pesitsemise fakti tuvastamine on keeruline toiming, mis eeldab eriteadmiste rakendamist. Sellise kohustuse panemine metsaomanikule, raieõiguse omandanud isikule, metsatöölisele või puudutatud isikule on ebaproportsionaalne. Keskkonnaamet on ebaõigesti teostanud kaalutlusõigust.
5.Kaebajad selgitasid 15.11.2021 kaebuse täienduses, et kaebuse eesmärgiks on vaidlustatud haldusaktidele kõrvaltingimuse seadmise läbi pesitsevate lindude hukkumise vältimine raie käigus. LKS § 55 lg 61 p-dest 1 ja 2 tulenev üldine raierahu kohustus ei ole täitmiseks piisavalt arusaadav ja metsateatise taotleja poolt õiguspäraselt realiseeritav ega taga piisaval määral pesitsevate lindude kaitset. Raiutaval alal tegutsevate lindude pesitsemise fakti tuvastamine nõuab eriteadmisi ning see on aeganõudev, äärmiselt keeruline ja kulukas protsess. Selle kohustuse peaks täitma Keskkonnaamet ning kellelegi teisele (sh haldusakti adressaat) sellise kohustuse panemine on ebaproportsionaalne. Viidatud regulatsiooni reaalne täitmine pesitsusajal raiet teostades tähendab sellise kohustuse loomist, mille täitmine ei ole objektiivselt võimalik. Nende õigusnormide rakendamiseks tuleb anda igal üksikjuhtumil selgeid juhiseid.
2(6)
3-21-1813 Teada on, et üldjuhul raierahu kohustust ei järgita. Halduspraktikas puudub süsteemsus ja ühtne lähenemine. LKS § 55 lg 61 p-dest 1 ja 2 tuleneva regulatsiooni selgus ja järgimine on otseselt kaebajate kui linnustiku mitmekesisuse säilitamist edendavate keskkonnaorganisatsioonide huvides. Metsateatiste õigusvastasus on kõrvaldatav kõrvaltingimuste lisamisega ning nende tühistamine pole vajalik. Kaebajatel on õiguskaitsevahendi valiku vabadus ning kõrvaltingimuste seadmise nõudmine on leebem vahend kui metsateatiste tühistamine. Kohtumenetlus (eeldatavalt 2‒3 aastat) ei lõppeks tõenäoliselt enne metsateatiste kehtivuse lõppemist. Kui kohus peaks leidma, et esitada saab ainult tühistamiskaebust, siis piirab see kaebajate kaebeõigust ja on põhiseadusega (PS § 15 lg 1) vastuolus. Kuna metsateatiste õiguslik mõju ei lõppe nende kehtivusaja lõppemisega (juhul kui raiega tekitatakse keskkonnakahju), ei välista nende tähtajalisus kaebuse esitamist ning metsateatiste vaidlustamine pole muutunud ainetuks.
6.AS Woodwell teavitas Tallinna Halduskohut vastuseks 01.12.2021 kohtunõudele, et vaidlusalused metsateatised ei ole hetkel realiseeritud, kuid plaanide kohaselt realiseeritakse need enne 15. märtsi.
7.Tallinna Halduskohus tagastas 09.12.2021 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, sest kaebuse rahuldamisega ei oleks võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebajad on keskkonnaorganisatsioonid, kelle põhikirjaliseks eesmärgiks on mh lindude ja neile eluks vajaliku metsakeskkonna kaitse. Samas on 06.08.2021 kaebuse argumendid valdavalt esitatud selliselt, nagu oleks kaebuse esitamise eesmärgiks kaitsta metsandussektoris tegutsevate ettevõtjate huve ja õigusi. Kaebuse täpsustusest (15.11.2021) võib siiski järeldada, et kaebajate eesmärgiks on lisaks kaitsta ka keskkonda. Täpsemalt, et pesitsevad linnud ei hukkuks pesitsuse ajal toimuva metsaraie käigus. Kaebajad vaidlustavad seda, et nende poolt haldusorganile esitatud taotlusi, seada 19.05.2021 kehtima hakanud raiet lubavatele otsustele kõrvaltingimused, ei rahuldatud. Kaks taotlust (12.06.2021 ja 16.06.2021) olid esitatud haldusaktide tühistamiskaebusega vaidlustamise tähtajal ning üks taotlus (03.07.2021) pärast selle möödumist. Seejuures soovisid kaebajad, et kõrvaltingimusena seataks raiele ajaline piirang perioodiks 15. märts ‒ 15. august. Kaebus kohtule Keskkonnaameti 07.07.2021 otsuse tühistamiseks ja sellega seotult kõrvaltingimuste seadmiseks on esitatud 06.08.2021 ehk ajal, kui periood, millise osas sooviti kõrvaltingimuste seadmist, oli praktiliselt möödunud. Pelgalt teoreetiline võimalus raiet pesitsemise ajal ära hoida, arvestades lubavate metsateatiste kehtivust (12 kuud), jääb 2022. a kevadise pesitsuse osas (kuni 18.05.2022). AS Woodwell on kohtule vastanud, et pole asjassepuutuvaid metsateatisi praeguseks veel realiseeritud, kuid esialgse plaani kohaselt tehakse seda enne 15. märtsi 2022. Seega, isegi kui kohus nõustuks kaebajate seisukohaga, et kõrvaltingimuste seadmata jätmine oli õigusvastane, ei saaks selliseid tingimusi seada enam tühistamis- ja kohustamisnõude rahuldamisega metsateatiste registreeringutele nr 50000497722, 50000497726, 50000497728, kuna nende osas on kaebajate soovitud raierahu periood 15. märts kuni 15. august 2021 juba möödunud ja oli praktiliselt möödunud juba kaebusega kohtusse pöördumisel. AS Woodwell planeerib metsateatised realiseerida enne uut pesitsusperioodi (milles pole mõistlikku põhjust kahelda), mistõttu on raierahu tagamine haldusakti kõrvaltingimustega praeguseks muutunud pelgalt teoreetiliseks vaidluseks ehk sellega ei saavutataks kaebuse eesmärki – kõrvaltingimuste seadmist metsateatistele nr 50000497722, 50000497726, 50000497728. Eelnevast tulenevalt on ilmselge, et kaebuse tulemuseks ei saaks olla vastustaja kohustamine. HKMS § 121 lg 2 p 2
3(6)
3-21-1813 võimaldab sellise kaebuse kohtu kaalutlusõiguse alusel tagastada. Muude 15.11.2021 kaebuse täpsustuses kaebeõiguse osas toodud väidete käsitlemiseks puudub vajadus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Kaebajad paluvad 23.12.2021 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 09.12.2021 määrus. Kaebajad välistasid metsateatiste tühistamiskaebuse esitamise sisulistel põhjustel, mitte tühistamiskaebuse tähtaja möödumise kompenseerimiseks. Keskkonnaameti õigust raierahu tagamiseks kõrvaltingimusi seada on kinnitanud õiguskantsler oma 05.07.2021 kirjas nr 74/211014/21044044. Vastustaja on ka varem metsateatiste väljastamisel konkretiseerinud LKS § 55 lg 61 p-dest 1 ja 2 tulenevat regulatsiooni kaitsealuste liikide piiritletud elupaikades. Tuginedes lisaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009 /147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (linnudirektiiv) eesmärkidele, on oluline ja vajalik LKS § 55 lg 61 regulatsiooni rakendamine arusaadavamal ja läbipaistvamal viisil, s.o kõrvaltingimuste kohaldamise kaudu. Õiguslikult ebaselge olukorra jätkamine ja seetõttu ka kohtute koormamine tühistamiskaebustega ei ole ainuvõimalik ja optimaalne lahendus. Kaebajate jaoks ei ole ilmselge see, et tühistamiskaebuse esitamine olnuks nende õiguste kaitse seisukohalt tulemuslikum. Kaebuse eesmärk ei ole metsateatiste tühistamine, vaid juba väljastatud metsateatistes raie aja määratlemine selliselt, et LKS § 55 lg 61 p-dest 1 ja 2 tulenev pesitsusrahu nõue oleks tegelikkuses tagatud. Raiete teostamise aja määratlemine metsateatistes ei peaks ilmtingimata toimuma kohtumenetluses tühistamiskaebuste menetlemise kaudu olukorras, kus vastustajal on kõnealuste küsimuste lahendamiseks olemas nii formaalne kui sisuline pädevus. Metsateatistest teadasaamine on võrreldes muude haldusaktidega keerulisem ja aeganõudvam, neil on piiratud kehtivusaeg ja neid tohib realiseerima hakata kohe pärast registreerimist, mistõttu on metsateatiste vaidlustamine keeruline. Metsateatiste tähtajalisus ei piira kaebajate kaebeõigust, sest kaebuse esemeks on vastustaja keeldumine metsateatiste kui haldusaktide muutmisest, mitte metsateatiste tühistamine. Kaebajad ei ole teadlikult esitanud tühistamiskaebust. Samuti ei ole kaebajad viivitanud muul moel. Olukorras, kus metsateatise taotleja võib metsateatise alusel teostada raiet ka lindude pesitsusperioodil, tekitades sellega mh keskkonnakahju, ei ole metsateatiste õiguslik mõju nende kehtivusaja lõppemise tõttu end ammendanud. Isikul on õigus vaidlustada ka täidetud haldusakti (Riigikohtu 08.05.2014 määrus nr 3-3-1-12-14, p 9). Kaebajate õigustele avalduv jätkuv negatiivne mõju seisneb selles, et vastustaja ei sea jätkuvalt tema poolt väljastatavatele metsateatistele lindude pesitsemise ajaks raiet keelavat kõrvaltingimust ega leia, et tal oleks selleks õiguslik alus ja kohustus. Vaidlustatud metsateatised kehtivad kuni 18.05.2022. Kohus, vastustaja ega kolmas isik ei ole välistanud, et kolmas isik teeks raied pärast 15.03.2022, st pärast pesitsusperioodi algust. Kolmas isik ei ole haldusakti kõrvaltingimuseta õiguslikult vähimalgi viisil kohustatud lindude pesitsusperioodil raieid vältima. Kaebajate eesmärk on saavutada mitte ainuüksi 2021. a pesitsusperioodiks, vaid ka edaspidiseks lindude kaitse ja metsateatiste kooskõla LKS § 55 lgga 61. Seda eesmärki saab kohustamiskaebusega täita. Keskkonnaamet lisab raieaega reguleerivad kõrvaltingimused metsateatistesse näiteks I ja II kaitsekategooriasse kuuluvate linnuliikide isendite elupaikades lubatavate raiete puhul. Seega on nii tehniliselt kui õiguslikult vastustajal olemas võimekus sarnane kõrvaltingimus lisada kõigisse metsateatistesse.
Keskkonnaamet palub 03.01.2022 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.
Vastustaja nõustub halduskohtu seisukohaga, et raierahu haldusakti kõrvaltingimustega tagamine on praeguseks muutunud pelgalt teoreetiliseks vaidluseks ja kaebusega ei ole 4(6)
3-21-1813 võimalik saavutada selle eesmärki. Juhul, kui ringkonnakohus peab võimalikuks määruskaebuse rahuldamist, lõppeb vaidlustatud metsateatiste kehtivus eeldatava kolmanda isiku sõnul ilmselgelt enne kohtuasjas tehtava lahendi jõustumist. Seega ei ole kaebuse eesmärgi saavutamine võimalik. Keskkonnaameti 07.07.2021 vastus ei ole kaebajate õigusi rikkuv ega muuda kuidagi asjaolu, et eeldatav kolmas isik peab registreeringute alusel raiete teostamisel kinni pidama LKS § 55 lg 61 keelust. Kaebusest ega määruskaebusest ei selgu, millele tugineb kaebajate hinnang, et nimetatud keeld ei ole metsa majandamisega tegeleva professionaalse ettevõtja AS-i Woodwell jaoks arusaadav või ta järgiks seaduses sätestatud keeldu üksnes juhul, kui see oleks seatud metsateatiste kõrvaltingimusena. Kehtivast õigusest ei tulene vastustajale kohustust seada LKS § 55 lg-s 61 sätestatud keelu tagamiseks metsateatiste registreeringutele kõrvaltingimusena raie keeldu perioodil 15. märts – 15. august. Seega ei olnud kõrvaltingimuste seadmata jätmine õigusvastane. Kaebuse eesmärk on üldisem kui vaid vaidlusaluste registreeringute väidetava õigusvastasuse kõrvaldamine. Kaebaja näib soovivat, et kohus lahendaks praeguse kohtuasja raames laiemalt küsimuse, kas Keskkonnaamet peaks igale metsateatise registreeringule seadma kõrvaltingimusena ajalise piirangu raietele lindude pesitsemise perioodil või mitte. Selline teoreetiline vaidlus väljub kaebuse piiridest. Kohus saab hinnata üksnes seda, kas vaidlusaluste registreeringute muutmata jätmine kaebaja taotluse alusel oli õigusvastane või mitte.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Määruskaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
11.Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, mis võimaldab kaebuse tagastada, kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki.
12.Ringkonnakohus ei jaga halduskohtu seisukohta, et Keskkonnaameti 07.07.2021 keelduva vastuse vaidlustamine tühistamiskaebusega ning vastustaja kohustamise nõue ei võimalda saavutada kaebuse eesmärki.
13.HKMS § 121 lg 2 p 2 kehtib sellises sõnastuses alates 01.01.2018. Sätte varasema sõnastuse muutmise kohta on seaduseelnõu (Riigikogu XIII koosseisu 496 SE) seletuskirjas märgitud, et sätte sõnastuse täpsustamise eesmärk oli piirata kaebuse tagastamine juhtumiga, mil kaebaja on eksinud kaebuse liigi või nõude valikul ning ta keeldub eesmärgi saavutamiseks sobiva nõude esitamisest (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 04.06.2020 määrus asjas nr 3-19-2070, p 17; 20.06.2018 määrus asjas nr 3-18-554, p 10). Kaebuse eduväljavaate puudumine ei tingi kaebuse tagastamist, kuna kaebusega taotletava eesmärgi saavutamist saab hinnata olukorras, mis tekib kaebuse rahuldamise korral. HKMS § 121 lg 2 p 2 kohaldamise eeldused ei ole praegusel juhul täidetud.
14.Kaebajad esitasid halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 07.07.2021 vastuse tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks täiendada metsateatisi nr 50000497722, 50000497726, 50000497728 kõrvaltingimusega, mis keelab raiete teostamise lindude pesitsemise perioodil 15. märts ‒ 15. august. Keskkonnaameti 07.07.2021 keelduv vastus on haldusaktina (vt haldusmenetluse seaduse § 43 lg 2, § 64 lg 1 ja § 70 lg 1) tühistamiskaebusega halduskohtus vaidlustatav. Keskkonnaameti 07.07.2021 vastuse tühistamisel on võimalik vastustaja kohustamine kaebajate taotluste alusel metsateatiste muutmiseks või taotluste uueks lahendamiseks ning taotluste rahuldamine on seetõttu põhimõtteliselt võimalik. Kaebus esitati halduskohtule 06.08.2021. Vaidlusalused metsateatised kehtivad kuni 18.05.2022. Kuna metsateatised kehtivad ning kaebuse esitamisel ei olnud taotletud raiekeelu aeg 15. märts ‒ 15. august vähemasti osaliselt veel saabunud, siis puudub alus väita, et metsateatiste muutmine ei 5(6)
3-21-1813 ole enam võimalik. Kas kohustamisnõude rahuldamise eeldused on täidetud, tuleb välja selgitada asja sisulise arutamise käigus. Kaebuse lubatavust hindab kohus kaebuse esitamise seisuga. Seetõttu ei oma AS-i Woodwell kinnitus metsateatiste realiseerimisest enne 15. märtsi 2022. a asja lahendamisel tähendust ega ole kolmandale isikule ka siduv. Asjaolude muutumine kohtumenetluse jooksul (nt metsateatiste kehtivuse lõppemine) võib anda aluse tuvastamiskaebusele üleminekuks (HKMS § 49 lg 3 p 3), kuid asjaolu, et praegune kohtumenetlus ei jõua tõenäoliselt lõpplahendini enne vaidlusaluste metsateatiste kehtivuse lõppemist, ei anna alust kaebuse tagastamiseks. Eelneva tõttu on esitatud kaebus sobiv õiguskaitseabinõu kaebajate eesmärki silmas pidades.
15.Kuna kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel ei olnud õiguspärane, tuleb halduskohtu 09.12.2021 määrus tühistada ja saata asi halduskohtule tagasi kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.