Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Janar Jäätma ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
22. detsember 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1099
Haldusasi
Ecobay OÜ kaebus Tallinna linna kohustamiseks muuta menetletavat Põhja-Tallinna linnaosa üldplaneeringut Paljassaare põik 16 kinnistu osas ning alternatiivselt ka Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 30.04.2020 kirja nr 3-2/1028-21 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 2. detsembri 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Ecobay OÜ, esindaja v.adv Toomas Pikamäe ja nõustaja Rein Urman Vastustaja – Tallinna linn, esindajad Eva Vanamb ja Kenneth Rivis ning nõustaja Anna Semjonova
Menetluse alus ringkonnakohtus
Ecobay OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
17. november 2021
RESOLUTSIOON
Jätta Ecobay OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
2.detsembri 2020. a otsuse haldusasjas nr 3-20-1099 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21. jaanuaril 2022 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-20-1099 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavolikogu algatas 26.01.2006 otsusega nr 8 Põhja-Tallinna linnaosa üldplaneeringu (ÜP) koostamise. Tallinna Linnavalitsus kehtestas 15.05.2006 korraldusega nr 315-k Paljassaare põik 14 kinnistu detailplaneeringu, millega jagati AS-le Tallinna Vesi kuuluv kinnistu kaheks krundiks, millest üks jääb heitveepuhastusjaama hoonete ja seadmete tarbeks (Paljassaare põik 14; katastritunnus 78408:809:0021; pindala 58,94 ha) ning teine on mõeldud perspektiivis arendamiseks (Paljassaare põik 16; katastritunnus 78408:809:0022; pindala 48,84 ha), kuid ehitusõigust ja maakasutuse sihtotstarvet (100% jäätmehoidla maa) ei muudeta, vaid selleks tuleb koostada uus detailplaneering.
2.Ecobay OÜ taotluse alusel algatas Tallinna Linnavalitsus 30.06.2010 korraldusega nr 1139-k Paljassaare põik 16 kinnistu ja lähiala detailplaneeringu (DP) koostamise. DP ülesanne on Paljassaare põik 11, 14 ja 16 kinnistute ning Paljassaare lahele ulatuva reformimata riigimaa ümberkruntimine kokku 228 krundiks (sh 191 elamumaa krunti, 19 transpordimaa krunti, 11 ärimaa krunti, 3 sotsiaalmaa krunti, 3 äri- või sotsiaalmaa krunti, 1 äri- ja elamumaa krunt) ning ehitusõiguse määramine kokku 246 hoone ehitamiseks (sh 115 üksikelamut, 27 kahe korteriga elamut, 27 ridaelamut, 61 korterelamut, 10 ärihoonet, 2 äri- ja eluhoonet, 1 ühiskondlik hoone, 3 lasteaeda), lisaks on kavandatud Paljassaare lahe äärde rannapromenaad. Planeeritava maaala suurus on 57,84 ha. DP-ga tehakse ettepanek Tallinna Linnavolikogu 11.01.2001 määrusega nr 3 kehtestatud Tallinna üldplaneeringu muutmiseks selliselt, et eriotstarbeline ala muudetakse osaliselt väikeelamute alaks, osaliselt segahoonestusalaks ja osaliselt korruselamute alaks. Ühtlasi algatati keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH), sest DP ala piirneb Natura 2000 võrgustikku kuuluva ja üle-euroopalise tähtsusega Paljassaare hoiualaga ning DP elluviimisel suureneb külastuskoormus ja inimsurve hoiualale; Paljassaare reoveepuhastusjaam võib sellega piirnevale DP alale põhjustada negatiivseid häiringuid (ebameeldiv lõhn, müra ja välisõhu saastatus); elu- ja ärirajooni rajamise ja ekspluateerimisega suurenev liiklusmüra ja õhusaaste võivad avaldada negatiivset mõju Paljassaare hoiualale ning DP ala ja Paljassaare poolsaare praegusele ja tulevasele elanikkonnale; merest tammiga eraldatud ala täitmine ja hoonestamine, ehituskeeluvööndi vähendamine ja hoonestamine ning rannakindlustusrajatiste ehitamine on eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga.
3.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) märkis 28.03.2019 kirjas nr 3-2/1028-15 Ecobay OÜ-le, et koostatava Põhja-Tallinna ÜP järgi on DP ala juhtotstarbeks nähtud ette roheala / park ning lisaks on see määratud linnukaitsealaks. Üldplaneeringu KSH aruandes on tehtud Natura-hindamise tulemuste alusel ettepanek mh Ecobay OÜ arenduskava menetlemine lõpetada, sest arendusel on oluline negatiivne mõju Paljassaare linnuala kaitseväärtustele ning seda ei ole õiguslikult võimalik rajada reoveepuhastusjaama kujasse. Kirjas selgitati, et TLPA ei saa enne üldplaneeringu KSH aruande Keskkonnaameti poolt heakskiitmist võtta seisukohta DP edasise menetluse suhtes.
2(10)
3-20-1099
4.Ecobay OÜ esitas TLPA-le 02.04.2020 taotluse Põhja-Tallinna ÜP projekti muutmiseks selliselt, et see ei hõlmaks Ecobay OÜ arendusest loobumist ning taastataks varasem olukord ÜP materjalides (st märkida Paljassaare põik 16 kinnistu sihtotstarbeks mitmefunktsiooniline äri- ja elamumaa). Taotluses leiti kokkuvõtlikult, et ÜP projekt 19.12.2019 seisuga on vastuolus Tallinna linna varasemate seisukohtadega ja rikub Ecobay OÜ õiguspärast ootust, Paljassaare hoiuala laiendamine Paljassaare põik 16 kinnistule on õigusvastane ja ei ole praktikas elluviidav ning kinnistu rohealaks muutmine tähendab sisuliselt selle sundvõõrandamist, mille puhul peab Tallinna linn maksma Ecobay OÜ-le õiglast ja kohest hüvitist.
5.TLPA teatas 30.04.2020 vastuses nr 3-2/1028-21, et jätkab Põhja-Tallinna ÜP menetlust täies mahus senisel kujul. ÜP projekt ei ole vastuolus varasemate seisukohtadega ja Ecobay OÜ õiguspärast ootust ei ole rikutud. Õigustatud ootus ei saa tekkida pelgalt faktist, et kinnistud jagatakse kaheks ning Ecobay OÜ-l on idee, mille kohaselt tuleks asuda kinnistut hoonestama. DP koostamise algatamine ei loo õiguspärast ootust, et DP ka kehtestatakse. Üldplaneeringu KSH raames tehtud Natura 2000 hindamise järelduseks oli, et hoiualaga vahetult külgneval Ecobay OÜ arendusel on oluline negatiivne mõju Paljassaare linnuala kaitseväärtustele ning rannikuala lindude pesitsemis-, peatumis- ja toitumispaigale, mistõttu on tehtud ettepanek Natura 2000 ala laiendada, et tagada looduskaitseliste eesmärkide täitmine. Asjaolu, et Tallinna linn on varasemalt näinud DP menetlemisel perspektiivi, ei tähenda, et selline hinnang ei võiks muutuda juhul, kui asjaolud, kehtivad õigusaktid või muud DP suhtes olulised dokumendid on muutunud või tulevikus muutumas. Tallinna linn ei saa lähtuda pelgalt arendaja huvidest, vaid tal tuleb kaaluda otsuste laiemat ühiskondlikku mõju. TLPA ei ole küll pädev otsustama hoiuala laiendamise üle, kuid tal tuleb arvestada, et Põhja-Tallinna ÜP ja selle KSH teevad ettepaneku laiendada Natura 2000 ala piire. Rohealaks määramine ei tähenda kinnistu sundvõõrandamist ning ei piira ebaproportsionaalselt Ecobay OÜ õigust oma kinnisasja kasutada ja käsutada. Kinnistule ei ole seni antud ühtegi ehitusõigust ning ÜP-s roheala juhtotstarbe määramisest ei järeldu, et kinnistul ei ole ühelgi juhul võimalik realiseerida mingit teistsugust ehitusõigust. Muu hulgas on planeerimisseaduse (PlanS) § 142 alusel ÜP-d võimalik DP-ga muuta. Kinnistu ÜP-s rohealaks määramine ei tähenda ka seda, et kinnistust saaks avaliku ruumi osa.
6.Ecobay OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 05.06.2020 kaebuse nõuetega kohustada Tallinna linna 30 päeva jooksul asjas tehtava kohtuotsuse jõustumisest arvates muutma menetletavat Põhja-Tallinna linnaosa ÜP-d nii, et Paljassaare põik 16 kinnistu maakasutuse sihtotstarbeks ei ole roheala ning ÜP-st võetakse välja viited Ecobay OÜ arendusest loobumise ja Paljassaare hoiuala piiride laiendamise kohta. Alternatiivselt palus kaebaja lisaks tühistada TLPA 30.04.2020 kiri nr 3-2/1028-21. Tallinna linn kavatseb ÜP-d edasi menetleda ja selle kehtestada kujul, mis välistab Ecobay OÜ arenduse elluviimise. Samas on isegi pärast ÜP-s kaebaja kinnistu rohealaks märkimist esitatud kaebajale korduvalt nõudeid DP ja KSH projektide muutmiseks ja täiendamiseks. Teineteisega vastuolus olevate planeeringute üheaegne menetlemine on vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-ga 2. Paljassaare põik 16 kinnistu osas ÜP muutmata jätmine rikub kaebaja õiguspärast ootust kinnistu hoonestamisele ja kahjustab ebaproportsionaalselt kaebaja õigusi. Kaebaja lähtus kinnistut omandades eeldusest, et Tallinna linn on pidanud kinnistu arendamist võimalikuks. DP elluviimisega kaasnevaid keskkonnamõjusid (sh Paljassaare hoiualale) tuleb hinnata detailplaneeringu KSH käigus ja nendest lähtuvalt muuta DP lahendust. Tallinna linn on pärast üldplaneeringu KSH raames Natura 2000 hindamise tulemuste selgumist 2014. a-l esitanud kaebajale korduvalt ettepanekuid DP ja KSH aruande muutmiseks ja täiendamiseks, pidades seega võimalikuks DP kehtestamist vähemalt osaliselt (C-ala osas). Sellega on loodud kaebajale õiguspärane ootus DP kehtestamise suhtes. ÜP menetlus on takistanud DP menetlust ja võib seda takistada ka edaspidi. Isegi kui DP kehtestatakse enne ÜP kehtestamist, võib ÜP 3(10)
3-20-1099 kehtestamine tingida DP kehtetuks tunnistamise. Tallinna linn ei ole kaalunud võimalust muuta kaebaja kinnistu maakasutuse juhtotstarve nt sotsiaalmaaks või tootmismaaks. Natura 2000 aruanne ei tingi kinnistu muutmist rohealaks, Paljassaare hoiuala laiendamist kinnistule ega Ecobay OÜ arendusest loobumist. Tallinna linn ei ole pädev otsustama hoiuala laiendamise üle, vaid saab looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg 1 alusel teha selleks üksnes ettepaneku. Paljassaare hoiuala piiride kaebaja kinnistule laiendamist ei ole Keskkonnaamet ja Keskkonnaministeerium vajalikuks pidanud. ÜP muutmata jätmine oleks sisuliselt kaebaja kinnistu sundvõõrandamine ning Tallinna linn peaks maksma kaebajale õiglast ja kohest hüvitist. Kaebaja omandas kinnistu 2006. a-l pärast Paljassaare põik 14 kinnistu DP kehtestamist. Pole arusaadav, milline on KSH aruande eelnõu ja selle raames tehtud Natura 2000 hindamise õiguslik tähendus ning millistest kaalutlustest lähtuvalt vastustaja neis dokumentides esitatud seisukohti arvestab või ei arvesta.
7.Tallinna linn palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja on taotlenud vastustaja kohustamist muuta Põhja-Tallinna linnaosa ÜP tööversiooni, mida ei ole praeguseks isegi vastu võetud. Kaebajal tuleks oma vastuväited ÜP lahendusele esitada ÜP avalikul väljapanekul ja avalikul arutelul, mitte halduskohtule. Kaebus on ennatlik. ÜP ja DP eesmärgid on erinevad ning DP koostamise algatamine ei saanud tekitada kaebajal õiguspärast ootust, et tema soovitud DP ka kehtestatakse. Sellist õigustatud ootust ei saanud tekkida ka Paljassaare põik 14 kinnistu DP kehtestamisest, sest sellega ei määratud mingit ehitusõigust. Üldplaneeringu KSH raames tehtud Natura 2000 hindamise tulemusel on DP ala märgitud ÜP põhijoonisel rohealaks. Kuna ÜP materjale ei ole Keskkonnaministeeriumile esitatud, siis ei ole veel teada, mis saab Tallinna linna ettepanekust laiendada Paljassaare hoiuala. Rohealaks määramine ei eelda Natura 2000 ala olemasolu. Ecobay OÜ-l ei ole ühtegi takistust oma kinnistut seadusega ettenähtud korras vallata, kasutada ja käsutada. Kinnistut ei sundvõõrandata ja sellele ei seata ebamõistlikke piiranguid. Kinnistule ei ole varem ehitusõigust antud ja kaebajal ei ole subjektiivset õigust seda nõuda. Rohealale on üldjuhul võimalik kavandada väiksemas mahus roheala teenindavaid või vaba aja veetmise funktsiooniga seonduvaid ärifunktsioonilisi ehitisi ja muid vajalikke rekreatsioonitegevusi võimaldavaid atraktsioone ja väikevorme. DP-ga on võimalik ka ÜP-d muuta (PlanS § 142). Kõrgete looduskaitseliste piirangutega, kehtiva linnaosa üldplaneeringuta ja Tallinna üldplaneeringuga vastuolus olevat ehitusõigust nõudva DP ala (ÜP kohaselt on kinnistu juhtotstarve eriotstarbeline ala, mis on ette nähtud suuremateks tehnilise infrastruktuuri ehitisteks) arendamise kavandamine on olnud kaebaja äririsk.
8.Tallinna Halduskohus jättis 02.12.2020 otsusega Ecobay OÜ kaebuse rahuldamata. Kohustamisnõude rahuldamise eelduseks on avaliku võimu kandja kehtivast õigusest tulev kohustus haldusakt anda või toiming sooritada (vt riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 1). ÜP-d kui kaebaja õigusi potentsiaalselt rikkuvat haldusakti ei ole seniajani vastu võetud ega kehtestatud. Kaebajal oleks kaebeõigus (vt Riigikohtu 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08, p 9) juhul, kui vastustaja on juba praeguses ÜP menetluse etapis ilmselgelt rikkunud kaebaja õigusi. Sellist olukorda ei esine. ÜP menetlus on kestnud ligi 15 aastat. Samas on tegu väga mahuka planeeringuga ja õigusaktidest ega kohtupraktikast ei tulene, millise tähtaja jooksul peab ÜP-d menetlema. Kaebaja ei väida, et Tallinna linn oleks ÜP menetlusega õigustamatult viivitanud. Samuti ei ole heidetud ette, et vastustaja oleks rikkunud PlanS-st tulevaid ÜP avalikustamise nõudeid. PlanS näeb ette erinevaid võimalusi ÜP menetluses oma seisukohtade ja vastuväidete avaldamiseks (vt PlanS § 76 lg 2, §-d 82–86). Paralleelselt koostatakse KSH-d, mis käsitleb ÜP keskkonnaaspekte ja neist lähtuvaid võimalikke arengualternatiive ning leevendusmeetmeid keskkonnamõjude vähendamiseks. ÜP-d ei ole vastu võetud ja korraldatud ei ole selle lõpliku versiooni avalikku väljapanekut, avalikke arutelusid ja vastuväidete lahendamist. See on kavas pärast 2020. aastat. Kuna vastustaja ei ole ÜP menetlusega ebamõistlikult viivitanud, siis ei peaks kaebaja esitama oma etteheiteid ÜP tööversioonile mitte halduskohtule, vaid ÜP avalikul väljapanekul ja avalikul arutelul. Kohustamiskaebust ei saa rahuldada üksnes põhjusel, et 4(10)
3-20-1099 haldusorgan ei ole haldusmenetlust korraldanud või kaebajate taotlusi lahendanud piisavalt efektiivselt. Kaebaja pöördumistele on vastatud ning vastustaja tegevusetust või viivitust ei ole praegusel juhul eraldi vaidlustatud. Kaebaja omandas kinnistu pärast Paljassaare põik 14 kinnistu DP kehtestamist. Tallinna linn ei ole loonud kaebajale DP menetlemisega ja selle mahu kitsendamise ettepanekuga õigustatud ootust elamuehituse projekti õnnestumiseks. Kaebajal ei ole õigust nõuda konkreetse sisuga planeeringulahenduse kehtestamist (vt Riigikohtu 30.11.2016 otsus nr 3-3-1-23-16, p-d 17–18). Ecobay OÜ kinnistute sihtotstarve on praegu maatulundusmaa ja üldmaa ning omanikul puudub subjektiivne õigus, et kohalik omavalitsus muudab tema soovil maa kasutustingimusi. Küll on planeeringust huvitatud isikul õigus nõuda, et planeerimismenetlus viiakse lõpule mõistliku aja jooksul ning kohaliku omavalitsuse üksus teeb läbikaalutud ja põhjendatud otsuse. Tallinna ÜP maakasutusplaani kohaselt on kaebaja kinnistu juhtotstarve eriotstarbeline ala, mis on ette nähtud suuremateks tehnilise infrastruktuuri ehitisteks. Tallinna ÜP-st ega Paljassaare põik 14 kinnistu DP-st ei saanud kaebajal tekkida kaitstavat ootust, et ta saab kinnistule ehitada elamuid. Kuna kaebajal puudub seadusest tulenev õigus nõuda linnalt ÜP tööversiooni muutmist, siis ei ole TLPA 30.04.2020 kirjaga kaebaja õigusi rikutud ja tal puudub kaebeõigus (HKMS § 44 lg 1). Kaebajal on õiguslikult võimalik vaidlustada DP menetluse peatamist, kuid menetletava ÜP raames tehtud KSH-d arvestades ei oleks see perspektiivikas. Kehtiv Tallinna ÜP iseenesest vaidlusaluse DP menetlemist ei takista (vt lisaks Riigikohtu 08.08.2016 otsus nr 3-3-1-88-15, p 23). Kuna kaebuse taotlused seonduvad üksnes ÜP õigusvastasuse eeldusega, siis ei hinda kohus kaebaja väiteid DP menetluse vastuolulisuse kohta. Kaebajal on võimalik esitada oma seisukohad ja vastuväited vastustajale ÜP menetluses.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Ecobay OÜ palub 04.01.2021 apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Vastustaja menetleb samaaegselt kahte planeeringut, mille lahendused on Paljassaare põik 16 kinnistu osas üksteist välistavad. DP eesmärk on anda ehitusõigus 246 hoone ehitamiseks, kuid ÜP-s on arendusest loobutud ja kinnistu maakasutuse juhtotstarbeks määratud roheala, samuti tehtud ettepanek laiendada Paljassaare hoiuala piire selliselt, et Paljassaare põik 16 kinnistu jääks tervikuna hoiualasse. Halduskohtu seisukohad on vastuolulised ning oluliselt on rikutud HKMS § 45 lg-t 3 ja § 157 lg-t 2. Halduskohus leidis, et kaebaja peaks ära ootama ÜP avalikustamise ja esitama oma vastuväited seal, kuid samas pidas võimalikuks vaidlustada DP menetluse peatamist, pidades seda üldplaneeringu KSH aruannet arvestades perspektiivituks. Kui ÜP tööversioon ei riku kaebaja õigusi, siis ei saa sellega koos menetletav KSH aruanne muuta kaebust perspektiivituks. Kui see nii oleks, siis on ÜP projektil ja KSH aruandel õiguslik tähendus ning need võivad rikkuda kaebaja õigusi. Riigikohtu 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08 (p 9) ja 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06 (p-d 20–21) ei pruugi olla asjakohased, sest alates 01.01.2012 reguleerib menetlustoimingu vaidlustamist HKMS § 45 lg 3, milles sätestatud tingimused on praegusel juhul täidetud (vt ka Riigikohtu 11.10.2018 otsus nr 3-17-2132, p 8). Kohus ei ole arvestanud, et ÜP menetlus takistab DP menetlust (st nende lahendused on kaebaja kinnistut puudutavas osas teineteist välistavad) ja rikub kaebaja õigust DP menetlemisele mõistliku aja jooksul, samuti omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et DP menetlus on peatatud. Sellist järeldust ei kinnita ükski tõend. Vastustaja on järjepidevalt keeldunud ÜP lahendust muutmast ja kavatseb ÜP kehtestada senisel kujul (vt vastused kaebaja 16.01.2017 ja 02.04.2020 taotlustele). Seega on kaebajal küll võimalik esitada oma seisukohad ÜP avaliku väljapaneku käigus, kuid on selge, et vastustaja ei kavatse oma seisukohta muuta. Halduskohus ei ole eeltooduga arvestanud.
5(10)
3-20-1099 Kuigi kaebajal ei ole õigust nõuda temale sobiva planeeringulahenduse kehtestamist, on tal õigus vaielda vastu sellele, et tema omand tahtevastaselt sundvõõrandatakse. Halduskohus ei ole kõnealust väidet üldse käsitlenud. ÜP kaardil „Rohevõrgustik“ tehakse ettepanek laiendada Paljassaare hoiuala piire selliselt, et hoiuala hõlmaks tervikuna kaebaja kinnistut. ÜP kaardil „Maakasutus“ on Paljassaare põik 16 kinnistu maakasutuse sihtotstarbeks märgitud roheala. ÜP seletuskirja p-s 6.12 mainitakse korduvalt, et Ecobay OÜ arendusest on loobutud. Halduskohus on ekslikult märkinud, et kaebaja kinnistu sihtotstarve on praegu maatulundusmaa ja üldmaa, sest tegemist on Tallinna ÜP järgi eriotstarbelise alaga ja kinnistu sihtotstarve on jäätmehoidla maa. Erinevalt üldmaast (sh rohealast) on tegemist ärilist eesmärki teeniva maa sihtotstarbega. Seega kahjustab maakasutuse juhtotstarbe rohealaks muutmine vaieldamatult kaebaja omandit ja võimalust teenida kinnistust tulu. Kuna ÜP ülesanne ei ole konkreetse kinnistu ehitusõiguse määramine (vrd PlanS § 75 lg 1 p 10 ning § 126 lg 1 p 3 ja lg 4), siis ei saa ÜP-ga õiguslikult loobuda Ecobay OÜ arendusest. Kuna PlanS § 128 lg 2 kohaselt ei algatata DP-d mh juhul, kui see oleks ilmselgelt vastuolus ÜP-ga, tähendab ÜP-s kaebaja kinnistu kohta sätestatu sisuliselt kinnistu sundvõõrandamist põhiseaduse (PS) § 32 lg 1 ls 2 ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) 1. protokolli art 1 lg 1 ls 2 tähenduses. LKS § 20 ei ole praegusel juhul asjakohane, sest kinnistu kasutuspiirangud ei tulene Paljassaare hoiuala kaitsekorrast, vaid ÜP-st. Seega tuleb lähtuda kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 4 lg-st 3, millest tulenevalt võib kaebaja nõuda kitsenduste eest õiglast ja kohest tasu, mis vastab KAHOS § 11 lg-le 2 (sh saamata jäänud tulu). Paljassaare põik 16 kinnistu maakasutuse juhtotstarbe muutmine rohealaks ja hoiuala piiride laiendamise ettepanek on vastuolus Keskkonnaministeeriumi (KeM) ja Keskkonnaameti (KeA) seisukohtadega (vt KeA 14.12.2016 kiri nr 7-9/16/14070-2 ning KeM 21.12.2016 kiri nr 82/16/10273-3 ja 03.03.2017 kiri nr 8-2/17/605-2), samuti LKS § 9 lg-ga 1 ja § 10 lg-ga 1, mille koostoimest tulenevalt määrab hoiuala piirid Vabariigi Valitsus KeM-i ettepanekul. Vabariigi Valitsuse 16.06.2005 määruse nr 144 „Hoiualade kaitse alla võtmine Harju maakonnas“ § 2 kohaselt on Paljassaare hoiuala valitsejaks KeA. Vastustaja saab LKS § 8 lg 1 alusel teha üksnes ettepaneku hoiuala piiride laiendamise menetluse algatamiseks. Kui ÜP kehtestatakse kujul, mis sisaldab ettepanekut hoiuala laiendamiseks, mõjutab see vaieldamatult kaebaja võimalusi kinnistu ehitusõiguse määramiseks (st omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust kahjustab juba ainuüksi ÜP-s sisalduv ettepanek). Üldplaneeringu KSH aruanne, sh selle raames tehtud Natura 2000 hindamine ei ole vastustajale siduv. Kuivõrd vastustaja on Natura 2000 hindamise seisukohad jätnud varem tähelepanuta, siis tekib küsimus arendajate ebavõrdsest kohtlemisest. Ecobay OÜ arendusest loobumine ei ole põhjendatud. Halduskohus ei ole võtnud selget seisukohta, kas menetletav ÜP ja heaks kiitmata KSH aruanne on vastustajale siduvad. Natura aruandes (lk 58 tabel 14) tehti ettepanek loobuda nii Ecobay OÜ arendusest kui ka Paljassaare tipu ja nn Kasiinosaarte arendustest, kuid ÜP maakasutuse kaardilt nähtub, et Kasiinosaarte arenduse maakasutuse sihtotstarve on peamiselt ettevõtlusele suunatud segahoonestusala ja Paljassaare tipu arenduse maakasutuse sihtotstarve on jäetud ÜP järgi hilisemaks arenduseks. Seejuures on Paljassaare tehissaarte detailplaneering juba kehtestatud Tallinna Linnavolikogu 14.06.2018 otsusega nr 94. Ecobay OÜ arendusest loobumine on tingitud üldplaneeringu KSH aruande eelnõust 25.06.2020 seisuga, mis tugineb oluliselt 2014. a-l toimunud Natura 2000 hindamisele, mis on vananenud. KSH aruande eelnõu seisukohad ei ole asjakohased ka põhjusel, et kaebaja esitas 24.03.2020 vastustajale muudetud DP ja selle KSH aruande, mis puudutab ainult nn C-ala (kinnistu lõunapoolne osa, mis jääb Paljassaare hoiuala maismaa osast ca 1 km kaugusele ning mille võimalik negatiivne mõju Paljassaare hoiualale on pigem väike). Üldplaneeringu KSH aruande eelnõus viidatakse lisaks tehistiigile kui rändlindude olulisele peatuspaigale, kuigi KeA 11.07.2019 registreerimistõendi nr JÄ/333238 kohaselt kuulub tehistiik täitmisele. Aruande eelnõust ei nähtu kaebaja kinnistu 6(10)
3-20-1099 kasutamise erinevate stsenaariumite kaalumist ega põhjendust Ecobay OÜ arendusest täielikuks loobumiseks. Samuti ei nähtu aruande eelnõust, miks on kinnistu maakasutuse juhtotstarbeks nähtud ette roheala, mis koormab kaebajat enim. Kui Natura aruanne välistab kaebaja arenduse elluviimise, jääb arusaamatuks, miks on vastustaja ka pärast selle valmimist suunanud kaebajat jätkama DP menetlust. Vastustaja käitumine on olnud vastuoluline ja kaebajat eksitav. Kohus jättis selle aspekti hindamata põhjendusega, et see puudutab DP menetlust, kuid vaidluse all on ÜP muutmiseks kohustamine. See ei ole õige.
10.Tallinna linn palub 08.02.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kaebaja on pöördunud kohtusse ennatlikult. Põhja-Tallinna ÜP ja KSH aruande koostamine on pooleli. Etteheited ÜP tööversioonile tuleks esitada avalikul väljapanekul ja avalikul arutelul, mitte halduskohtule. Halduskohus on vastustaja selle väitega põhjendatult nõustunud. Vastustaja ei pidanudki kaebaja 24.03.2020 kirjale vastama, sest see oli esitatud vastuseks TLPA 11.06.2019 pöördumisele. Kaebuse esemeks on Põhja-Tallinna ÜP, mitte DP, mistõttu ei pidanudki halduskohus DP-ga seonduvaid asjaolusid hindama. ÜP lahenduse õiguspärasust ei saa kohus hinnata enne selle kehtestamist. Kaebajal on võimalik esitada oma vastuväited ÜP lahendusele ja KSH aruandele planeeringumenetluse järgnevates etappides. Kuna kohus ei saa lahendada vastuväiteid vastustaja asemel, siis ei ole kaebusega võimalik saavutada taotletavat eesmärki. Kaebaja seisukoht kinnistu sundvõõrandamise kohta on jätkuvalt arusaamatu, sest talle pole tehtud mingeid takistusi oma kinnistut vallata, kasutada ja käsutada. Paljassaare põik 16 kinnistule ei ole ühegi varasema planeeringuga ehitusõigust antud, mistõttu ei ole kaebajal saanud tekkida ka subjektiivset õigust ega õigustatud ootust ehitusõiguse säilimiseks või saamiseks. TLPA 30.04.2020 kirjas on selgitatud, milliseid õiguspäraseid planeerimis- ja ehitusvõimalusi saab kinnistu omanik roheala maakasutuse sihtotstarbega alal realiseerida. Halduskohus on otsuse p-s 34 tõepoolest ekslikult märkinud, et kinnistu sihtotstarve on maatulundusmaa ja üldmaa, sest tegelikult on kinnistu sihtotstarve 100% jäätmehoidla maa. Eeltoodu ei ole siiski toonud kaasa ebaõige otsuse tegemist. Kaebaja märgib õigesti, et ÜP-ga ei saa loobuda Ecobay OÜ arendusest, sest loobuda saab vaid millestki, mis on eksisteerinud, kuid Ecobay OÜ arendust ei ole eksisteerinud, vaid vastustaja on üksnes menetlenud sellekohast ettepanekut. DP algatamisest ei teki veel õiguspärast ootust kinnistu arendamiseks. Kuigi Tallinna linnal ei ole pädevust otsustada kaebaja kinnistu hoiuala koosseisu arvamist, saab vastustaja LKS § 8 lg 1 järgi teha ÜP-ga siiski põhjendatud ettepaneku Paljassaare hoiuala piiride laiendamiseks (vt ÜP seletuskirja p 5.1.1). Kuna ÜP materjale ei ole KeM-le esitatud, siis ei ole veel teada, kuidas ettepanek lahendatakse. Kaebaja kahtlus arendajate ebavõrdsest kohtlemisest ei ole põhjendatud. Planeeritavad tehissaared ning väljakujunenud linnustiku, loomastiku ja taimestikuga maismaa (s.o Paljassaare põik 16) ei ole võrreldavad. Vastustaja ei ole jätnud Paljasaare tehissaarte DP kehtestamisel keskkonnamõju aspekte tähelepanuta. DP on saanud KeA heakskiidu ning selles on nähtud ette meetmed negatiivsete keskkonnamõjude vältimiseks ja vähendamiseks ning positiivsete mõjude suurendamiseks (mh planeeritakse Paljassaare hoiualasse linnusaar). Paljassaare tipu arendus on jäetud ÜP kohaselt hilisemaks otsustamiseks ning tulevikuplaanide üle spekuleerimine ei ole vajalik. Üldplaneeringu KSH aruande 22.12.2020 uuendatud versioonis (lk 140) on tehtud ettepanek omandada Paljassaare põik 16 kinnistu riigile ning liita see Natura 2000 ala koosseisu, millega moodustuks oluline puhver- ja kompensatsiooniala teiste Põhja-Tallinna linnaosa arenduste suhtes. Kaebaja viited KSH aruande aegunud versioonile ei ole asjakohased. KSH aruandes (lk 180) on lisaks kaalutud erinevaid maakasutuse võimalusi Paljassaare reoveepuhasti kujas (sh kaebaja kinnistul, mis asub suures osas just reoveepuhasti kujas, kuhu elamuehitus on sisuliselt välistatud). Ecobay OÜ arendus võib olla tervikuna (st A-, B- ja C-osas) küsitav, sest elanike pidev reoveepuhasti kujas viibimine võib avaldada negatiivset mõju inimeste heaolule ja tervisele. Reoveepuhastil 7(10)
3-20-1099 puudub praegu reaalne asukohaalternatiiv ja kuja ulatuse vähendamine eeldaks reoveepuhasti põhjalikku rekonstrueerimist. Uuendatud KSH aruandes on põhjalikult analüüsitud Ecobay OÜ arenduse mõju Paljassaare linnuala kaitse-eesmärkidele. Põhjapoolse roostikuala ehk DP nn A-osa kasutamine halvendaks tõenäoliselt tugevasti kühmnokk-luige, hüübi, täpikhuiga, rooruiga ja roo-loorkulli elupaikade seisundit. Praeguse linnuala ja reoveepuhastusjaama vahelisel jäätmaal on rukkiräägu elupaik ning seal on vaadeldud ka punaselg-õgijate haudepaari. Kõnealuse alaga külgnev rannik on ka oluline pesitsus- ja toitumisala väiketiirule ning mitmetele teistele häirimistundlikele vee- ja rannikulindudele. Uuendatud KSH aruandest nähtub, et kavandatud tiheasustusala rajamisel esineksid kõik sagedasemad lindude hukkumise põhjused (kodukasside röövlus, põrkumised hoonete ja elektriliinidega ning autotranspordiga) ja seda otse linnukaitseala piiril. Arenduse rajamise ja kasutamisega seotud mõjud on sedavõrd ulatuslikud, et sisuliselt poleks võimalik näha ette toimivaid lahendusi mõjude leevendamiseks (vt aruande lk 132). Paljassaare põik 16 kinnistul asuva sadevete reservuaari (tehistiigi) likvideerimine on ebaseaduslik ehitustegevus, milleks kaebajal puudub ehitusluba ja kaebaja viidatud registreerimistõend seda ei asenda. Loata ehitustegevuse tõttu alustas vastustaja 30.10.2020 kaebaja suhtes järelevalvemenetlust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Ringkonnakohus leiab, et Ecobay OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
12.Ecobay OÜ taotles kaebuses Tallinna linna kohustamist muuta menetletavat PõhjaTallinna linnaosa ÜP-d selliselt, et Paljassaare põik 16 kinnistu maakasutuse sihtotstarbeks ei ole roheala ning ÜP-st võetakse välja viited Ecobay OÜ arendusest loobumise ja Paljassaare hoiuala piiride laiendamise kohta. Samasisulised nõuded esitas kaebaja 02.04.2020 taotluses ka vastustajale, kes sellest TLPA 30.04.2020 kirjaga nr 3-2/1028-21 keeldus ning märkis, et jätkab Põhja-Tallinna linnaosa ÜP menetlust täies mahus senisel kujul. Halduskohus jättis 02.12.2020 otsusega kaebuse rahuldamata, kuna kaebajal ei ole õigust nõuda ÜP tööversiooni muutmist ning seetõttu ei riku TLPA 30.04.2020 kiri tema õigusi ja tal puudub kaebeõigus. Kaebaja leiab, et HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu vaidlustamiseks on täidetud, sest ÜP menetlus takistab DP menetlust ning rikub kaebaja õigust DP menetlemisele mõistliku aja jooksul, omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust. Samuti leiab kaebaja, et kuigi tal on võimalik esitada oma vastuväited ÜP avalikul väljapanekul, on vastustaja seisukohtade põhjal selge, et vastustaja ei kavatse oma positsiooni muuta.
13.Haldusmenetluse käigus tehtud menetlustoiminguid saab üldjuhul vaidlustada üksnes koos menetluse tulemusel antud haldusakti või tehtud toimingu vaidlustamisega. Erandina on HKMS § 45 lg 3 kohaselt võimalik haldusakti andmise menetluses tehtava menetlustoimingu peale eraldiseisvalt esitada kaebus kahel juhul. Esiteks olukorras, kus menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja mittemenetluslikke (s.o materiaalseid) õigusi. Teiseks olukorras, kus menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Kaebaja on tuginenud mõlemale alternatiivile.
14.Ringkonnakohus on seisukohal, et kumbagi HKMS § 45 lg-s 3 toodud menetlustoimingu eraldiseisva vaidlustamise alust praeguses asjas ei esine. Ecobay OÜ taotluse alusel algatatud Paljassaare põik 16 kinnistu ja lähiala DP menetlust ei ole ÜP menetluse tõttu peatatud ega lõpetatud, mistõttu ei saa ÜP tööversiooni muutmata jätmine iseenesest tingida ebamõistlikke 8(10)
3-20-1099 viivitusi DP menetluses ega muul viisil rikkuda kaebaja omandiõigust ja ettevõtlusvabadust. Halduskohus märkis õigesti, et kaebaja ei ole vaidlustanud DP menetluses tehtud toiminguid (sh Tallinna linna võimalikku tegevusetust või viivitusi – vt HKMS § 6 lg 2). ÜP tööversiooni muutmisest keeldumine ei tingi ka vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist ehk ÜP kehtestamist sellisel kujul, mis välistab kaebaja võimaluse oma arendusprojekti realiseerida. Isegi kui esineb suur tõenäosus, et ÜP kehtestatakse lahendusega, mis välistab Ecobay OÜ arenduse elluviimise vähemasti lähemas tulevikus (pidades mh silmas, et kuigi PlanS § 142 kohaselt on DP-ga põhjendatud vajaduse korral lubatud ÜP-d muuta, ei oleks seda ette nägeva DP kehtestamine eluliselt usutav vahetult pärast sellise ÜP kehtestamist, milles on eraldi välja toodud soov konkreetsest arendusest loobuda), ei saa seda pidada TLPA 30.04.2020 keeldumise vältimatuks tagajärjeks, sest vastustaja ei ole kirjas esitatud seisukohtadega seotud, vaid võib neid hiljem muuta (sh ÜP avalikul väljapanekul esitatud vastuväidete alusel). Kaebaja väited omandi sundvõõrandamisest saaksid olla asjakohased alles ÜP kehtestamise vaidlustamisel, kuid kõnealust ÜP-d ei ole seni isegi vastu võetud.
15.Kaebaja on esitanud ka alternatiivse nõude tühistada TLPA 30.04.2020 kiri nr 3-2/102821, kui see on kohtu hinnangul haldusakt. Ringkonnakohtu hinnangul on TLPA 30.04.2020 kiri menetlustoiming, sest sellel puudub regulatiivne toime. Ehkki vastustaja põhjendas kaebaja taotluse rahuldamata jätmist sisuliste argumentidega, tuleb arvestada, et Ecobay OÜ taotles ÜP tööversiooni muutmist ehk olemuselt menetlustoimingu tegemist. Nii nagu tuleb toiminguna käsitada toimingu tegemisest keeldumist (HMS § 43 lg 4 p 2), on menetlustoimingu tegemisest keeldumine samuti menetlustoiming. Seejuures on oluline, et kaebaja esitas 02.04.2020 taotluse ÜP menetluse raames, mida ei ole algatatud kaebaja taotluse alusel. Seega ei saa kuidagi olla tegemist olukorraga, kus vastustaja on keeldunud kaebaja taotletud haldusakti andmisest.
16.Kuna ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et kaebaja on ÜP vaidlustamiseks pöördunud kohtusse ennatlikult ja TLPA 30.04.2020 kirja kui menetlustoimingu eraldiseisva vaidlustamise tingimused ei ole täidetud, siis ei võta ringkonnakohus seisukohta, kas vastustaja keeldus ÜP tööversiooni muutmisest põhjendatult. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks märkida, et Ecobay OÜ-l ei saanud Paljassaare põik 14 kinnistu DP kehtestamisest ega Paljassaare põik 16 kinnistu ja lähiala DP menetlemisest tekkida õigustatud ootust tema arendushuvile vastava ÜP kehtestamiseks. Paljassaare põik 14 kinnistu DP-ga otsustati üksnes nimetatud kinnistu jagada, kuid ei muudetud senist maakasutust ja ehitusõigust. Paljassaare põik 16 kinnistu on jätkuvalt 100% jäätmehoidla maa sihtotstarbega ning asub Tallinna ÜP järgi eriotstarbelisel alal ehk suuremate tehnilise infrastruktuuri ehituste (konkreetsel juhul heitvee puhastusjaama) maa-alal. Paljassaare põik 14 kinnistu DP kehtestamise otsuse põhjenduste kohaselt koostatakse tänasele Paljassaare põik 16 kinnistule uus detailplaneering, millega määratakse krundi ehitusõigus ja maakasutus. Varasema DP-ga ei ole seega antud mingeid lubadusi selle kohta, kas ja millistel tingimustel saab Paljassaare põik 16 kinnistul arendada nt elamuehitust, vaid maakasutuse ja ehitusõiguse küsimused tuli lahendada uues DP-s. Kaebaja taotlusel on Tallinna Linnavalitsus 30.06.2010 korraldusega nr 1139-k asjaomase DP koostamise ka algatanud. Kaitstavat usaldust, et Paljassaare põik 16 kinnistut on vähemasti osaliselt (nt C-ala osas) võimalik hoonestada, ei saanud kaebajale tekkida ka TLPA tegevusest DP menetlemisel (sh muutmisettepanekutest). Ainuüksi menetlustoimingutest, mis võisid anda lootust teatud lõpptulemuseks, ei teki reeglina veel kaitstavat usaldust kindla sisuga haldusakti andmiseks (nt Riigikohtu 02.03.2006 otsus nr 3-3-1-79-05, p 9). Lõplik planeeringulahendus valmib nii ÜP kui ka DP puhul alles koostöös avalikkusega.
17.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb Ecobay OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 02.12.2020 otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. 9(10)
3-20-1099
18.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Ecobay OÜ on tasunud apellatsioonkaebuselt riigilõivu 15 eurot ja kandnud ringkonnakohtu menetluses esindajakulusid 3182,40 eurot (vastab advokaadi 19,5 töötunnile, 136 eurot/tund + käibemaks). Menetluskulude kandmine on nõuetekohaselt tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel apellandi enda kanda. Tallinna linn ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.