Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Oliver Kask ja Janar Jäätma
Määruse tegemise aeg ja koht
15.12.2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2642
Haldusasi
X kaebus Rahvusooper Estonia 14.10.2021 käskkirja nr 1.1-3/29 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja X, esindaja Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja Rahvusooper Estonia, esindaja Ott Maaten
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.11.2021 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 22.11.2021 määruse peale haldusasjas nr 3-21-2642.
Tagastada X-le määruskaebusele lisatud tõend.
3.Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.11.2021 määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Kaebuse tagastamist puudutavas osas võib esitada määruse peale määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates. Esialgset õiguskaitset puudutavas osas on määrus lõplik (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3, § 252 lg 7).
1.17.08.2021 jõustusid Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144) muudatused, mille kohaselt peab tööandja SARS-CoV-2 viiruse levikust tingitud töötajate terviseriski vähendama võimalikult madala tasemeni, kui see ei ole võimalik sama määruse §s 5 sätestatud meetmeid kasutades, eelkõige läbi töötajate COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise, SARS-CoV-2 nakkusohutust kinnitava tõendi kontrollimise või töötajate testimise SARS-CoV-2 testiga (määruse § 6 lg-d 1 ja 2).
2.Rahvusooper Estonia uuendas 2021. a augustis töökeskkonna riskianalüüsi, kus on bioloogilise ohutegurina märgitud koroonaviirus ja COVID-19, mille riski suurust hinnati kõrgeks (väga tõenäoline x keskmiselt kahjulik). Eriti ohustatuks peeti töötajaid, kelle töös on vältimatu lähikontakt. Ohuteguri vältimise ja riski vähendamise tõhusaimaks meetmeks
3-21-2642 peetakse vaktsineerimist. Vaktsineeritud inimene ei pea jääma isolatsiooni, seega saab teatritöö toimuda tõrgeteta. Lähikontakti tingimustes töötav isik peab olema vaktsineeritud ja vaktsineerimata isikutega on õigus töösuhe lõpetada. Alusena on riskianalüüsis märgitud määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11.
3.Rahvusooper Estonia peadirektor kehtestas töökeskkonna riskianalüüsist lähtudes 14.10.2021 käskkirjaga nr 1.1-3/29 töökorralduslikud reeglid, mille kohaselt peavad olema COVID-19 vastu vaktsineeritud töötajad, kes töötavad vältimatu lähikontakti tingimustes ja/või kes teenindavad rahvusooperi kliente/publikut (p 1). Vältimatu lähikontakti tingimustes töötajateks loeti käskkirja kohaselt teiste seas vahetult etendust ettevalmistavad ja teenindavad töötajad (p 1.1 ja 1.1.3). Käskkirja järgi pidid töötajad olema vaktsineeritud hiljemalt 05.12.2021 ning tööandjal on õigus küsida COVID-19 vastu vaktsineerimise tõendit (p 2). Käskkirja p 3 järgi on tööandjal õigus lõpetada töötajaga leping, kes ei ole hiljemalt 05.12.2021 vaktsineeritud. Vaktsineerimise kohustus ei ole töötajal, kes esitab arsti väljastatud tõendi, et vaktsineerimine on vastunäidustatud (p 4).
4.Peadirektor teavitas töötajaid käskkirjast 15.10.2021 e-kirjaga, kus selgitas selle andmise põhjuseid. Teatril on seadusest tulenev kohustus anda etendusi ja kontserte. Oluline on tagada teatri igapäevane toimimine ja vältida sulgemist. Teatritöös ei ole paljude tööde puhul võimalik lähikontakti vältida. COVID-19 nakkusjuhtumi ilmnemine tähendab, et mittevaktsineeritud lähikontaktsed peavad olema eneseisolatsioonis. See on kaasa toonud etenduste ärajätmise. Tegemist ei ole jätkusuutliku mudeliga, sest vaktsineerimata töötajatele ei saa panna enam vastutust ja vaktsineeritud töötajatele langeb ebamõistlik koormus. Vastustaja uuendas töökeskkonna riskianalüüsi, mille järgi peavad vaktsineeritud olema töötajad, kes töötavad vältimatu lähikontakti tingimustes ja teenindavad publikut. Töösuhte võib lõpetada isikuga, kes vaatamata hoiatusele ei vaktsineeri end mõistliku aja jooksul, s.o seitsme nädala jooksul.
5.Rahvusooper Estonia töötaja X esitas Tallinna Halduskohtule 15.11.2021 kaebuse 14.10.2021 käskkirja nr 1.1-3/29 tühistamiseks. Käskkiri on haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 mõistes või äärmisel juhul eelhaldusakt. Selle andja on avalik-õiguslik juriidiline isik. Käskkirjal on välismõju, sest sellega ei korraldata üksnes sisemist asjaajamist ning see toob kaasa õiguslikud tagajärjed. Tegemist on käskkirjaga, seega on sellel regulatiivne toime. Käskkiri on ühepoolne ning sellega reguleeritakse üksikjuhtu, sest adressaadid on selgelt määratletud. Kui tegemist ei ole haldusakti, vaid halduse siseaktiga, on see erandkorras siiski vaidlustatav. Käskkiri riivab kaebaja õigust isikupuutumatusele ning tal peab olema võimalik seda vaidlustada. Eesti seadusandluses puudub õiguslik alus kehtestada vaktsineerimiskohustust. Kaebaja õigused ei ole efektiivselt kaitstud, kui tal oleks võimalik pöörduda kohtusse alles töölepingu lõpetamisel. Käskkiri on formaalselt ja materiaalselt õigusvastane. Selle andmisel ei ole järgitud menetlusja vorminõudeid, selle andmiseks puudub õiguslik alus, see on ebaproportsionaalne, vastuolus võrdse kohtlemise, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõttega ning kaalutud ei ole muude meetmete rakendamist. Vaktsineerimiseks kohustamine ei ole ainus sobiv meede nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, sest ka vaktsineeritud inimene võib olla nakkusohtlik, ja ohutu töökeskkonna loomiseks. Vastustaja ei kaalunud muid meetmeid, nagu distantsi hoidmine, kätepesu, desinfitseerimine, isikukaitsevahendite kasutamine ja regulaarne testimine. Vaktsineerimine ei taga nakkusohustust. Vastustaja rikkus riskianalüüsi läbiviimise reegleid, sest selle koostamisse töötajaid ei kaasatud. Vastustaja kehtestas vaktsineerimiskohustuse selleks, et vältida vaktsineerimata isikute isolatsiooni jäämist ning seeläbi etenduste ärajäämist ja majandusliku kahju tekkimist. Samas võib isolatsiooni nõue laieneda ka vaktsineeritud lähikontaktsetele. Kaebajal on vabadus otsustada enda tervise üle.
2(5)
3-21-2642 Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus käskkirja kehtivuse peatamiseks. Vaktsineerimist ei ole võimalik hiljem tagasi pöörata. Vaktsineerimata jätmisel kaotab kaebaja töö. Tööle ennistamine on võimalik vaid tööandja nõusolekul. Vaktsineerimiskohustus riivab kaebaja isikupuutumatust. Sellega võivad kaasneda kõrvaltoimed. Riskianalüüsis on kirjeldatud muid tõhusaid meetmeid COVID-19 leviku tõkestamiseks. Haldusakti kehtivus tuleks peatada kõigi selle mõjualas olevate isikute suhtes.
6.Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 22.11.2021 määrusega HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel (resolutsiooni p 1), jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ning tagastas kaebuselt tasutud riigilõivu 15 eurot (resolutsiooni p 3). Halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda (HKMS § 4 lg 1). Kaebaja ja Rahvusooper Estonia vahel ei ole avalik-õiguslikku suhet. Seega ei kuulu avalduse läbivaatamine halduskohtu pädevusse. Töösuhtest tulenevaid vaidlusi lahendab töövaidluskomisjon ja maakohus. Kaebuse tagastamise tõttu tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata ning tagastada kaebuselt tasutud riigilõiv.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.X esitas määruskaebuse, milles palub halduskohtul või ringkonnakohtul võtta kaebus menetlusse ning rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus kõigi käskkirja nr 1.1-3/29 p-s 1 nimetatud töötajate või kaebaja suhtes. Riigikohtu 25.11.2021 määrustes nr 3-21-2071 ja 3-21-2241 võetud seisukohad on kohaldatavad ka käesolevas asjas. Vaktsineerima kohustav käskkiri on siseakt, sest see puudutab teenistussuhte eeldusi, sh töölepinguseaduse alusel töötavate isikute osas. Selline siseakt on halduskohtus vaidlustatav. Suhte tsiviilõiguslik iseloom ilmneb alles töölepingu lõpetamisel. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseta ei ole kaebaja õiguste kaitse efektiivne, sest tal ei ole tööle ennistamise õigust ega võimalust tagajärgi tagasi pöörata. Tõenäoliselt lõpetatakse töösuhe kuu aja jooksul. Vaktsineerimata jätmine ei tähenda, et kaebajast tuleneks oht. Vastustajal on võimalik rakendada muid meetmeid. Kaebus on perspektiivikas.
8.Rahvusooper Estonia leidis vastuses, et 14.10.2021 käskkiri on õiguspärane ja puuduvad alused selle tühistamiseks ja kehtivuse peatamiseks. Töökeskkonna riskianalüüsi järgi on lähikontakti tingimustes töötavatel töötajatel suur risk nakatuda koroonaviirusesse. Teadusuuringud kinnitavad, et parim kaitse koroonaviiruse vastu on vaktsineerimine. See vähendab nakatumise ja nakkuse levitamise ning haiguse raske läbipõdemise tõenäosust. Kaebaja töökohal on lähikontakt vältimatu. Tema töö iseloom ei võimaldada kokkupuuteid vähendada. Vastustajal ei ole ressursse, et kaitsta kaebajat ja teisi töötajaid muul viisil. Kõigi töötajate igapäevaseks testimiseks ei ole vahendeid. See, et kaebaja ei ole varem haigestunud, ei tähenda, et temast ohtu ei tulene. Käskkirja eesmärk on kaitsta töötajaid nakatumise eest, mitte vaktsineerimata töötajaid isolatsiooni jäämise eest. Eneseisolatsiooni jäävate isikute hulk peaks siiski olema minimaalne. Töölepingu lõpetamine vaktsineerimata töötajaga ei ole ette ära otsustatud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
9.Määruskaebuse võib HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse võtta. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). 3(5)
3-21-2642 Määruskaebuse eesmärk on kaebuse menetlemine ja esialgse õiguskaitse kohaldamine, et vältida kahjulike tagajärgede saabumist kohtumenetluse ajal. Selleks tuleb taotleda halduskohtu määruse tühistamist ja asja tagasisaatmist halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks ning esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamist (HKMS § 205 lg 1 p 3). Ringkonnakohus tõlgendab HKMS § 2 lg 4 alusel kaebaja tahet esitada vastav taotlus. Ringkonnakohus selgitab täiendavalt, et halduskohtul puudub pädevus tühistada enda varasemat määrust kaebuse tagastamise kohta. Kaebuse tagastamisel on halduskohtul pädevus lahendada HKMS § 172 lgs 1 nimetatud taotlusi (HKMS § 178 lg 3). Kui kaebaja ei nõustu kaebuse tagastamisega, on tal õigus esitada halduskohtu määruse peale määruskaebus ringkonnakohtule (HKMS § 121 lg 4 ja § 203 lg 1). Seda on kaebaja teinud.
10.Kaebaja on määruskaebusele lisanud Rahvusooper Estonia töötajate 03.11.2021 pöördumise juhtkonna poole seoses vaidlustatud käskkirjaga. Kaebaja põhjendab pöördumise esitamist sellega, et see kinnitab ka teiste töötajate arvamust, et 14.10.2021 käskkiri on õigusvastane. Ringkonnakohus tagastab pöördumise, sest määruskaebuse lahendamine ei sõltu kaebaja kolleegide nõustumisest kaebuse väidetega, mis puudutab vaidlusaluse käskkirja õiguspärasust. Järelikult ei ole sellel pöördumisel määruskaebuse lahendamisel tähtsust (HKMS § 62 lg 2). II
11.Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, sest kaebaja ja Rahvusooper Estonia vahel ei ole avalik-õiguslikku suhet. Halduskohtu hinnangul on tegemist töösuhtest võrsuva vaidlusega, mida on pädev lahendama töövaidluskomisjon ja maakohus. Kaebaja arvates sarnaneb praegune vaidlus haldusasjadega nr 3-21-2071 ja 3-21-2241, kus Riigikohus leidis, et ka töölepingulised töötajad võivad halduse siseakti vaidlustada, ning seetõttu kuulub vaidluse lahendamine halduskohtu pädevusse.
12.HKMS § 4 lg 1 järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Maakohtu pädevuses on eraõigussuhtest tulenevate vaidluste lahendamine, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti (vt tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 1). Halduskohtul tuleb pädevust hinnata ka juhul, kui pooled sellele vastu ei vaidle (vt HKMS § 120 lg 1 p 8 ja § 121 lg 4).
13.Pädevuse piiritlemisel on otsustav tähendus vaidlusaluse õigussuhte iseloomul, kusjuures suhte iseloomu kindlakstegemisel tuleb lähtuda kaebuse nõudest ja alusest (vt Riigikohtu 16.06.2011 määrus nr 3-2-4-2-11, p 11; 24.03.2015 määrus nr 3-3-4-1-15, p 7). Õigussuhtel on avalik-õiguslik iseloom, kui see on tekkinud avaliku õiguse normi alusel, seda reguleerivad avaliku õiguse normid või kui protsessis on määravad avaliku õiguse põhimõtted ja sätted (vt Riigikohtu 22.12.2000 otsus nr 3-4-1-10-00, p 14; 19.02.2002 määrus nr 3-3-1-12-02, p 4; 19.12.2005 määrus nr 3-3-1-64-05, p 10).
14.Praegusel juhul nõuab kaebaja Rahvusooper Estonia peadirektori 14.10.2021 käskkirja tühistamist. Käskkiri põhineb tööandja riskianalüüsil ning selles on viidatud määruse nr 144 § 6 lg 2 p-le 11. Käskkirja kohaselt võidakse tööleping lõpetada isikuga, kes end tähtaegselt ei vaktsineeri. Kaebaja hinnangul luuakse käskkirjaga vaktsineerimiskohustus, millega rikutakse tema isikupuutumatust; samuti võib see olla aluseks tema töösuhte lõpetamisele.
15.Avalik-õiguslik vaidlus eeldab esmalt, et õigussuhte üks osapooltest on avaliku võimu kandja. Selleks on riigi ja kohaliku omavalitsusüksuse kõrval ka muu avalik-õiguslik juriidiline isik või avalikke ülesandeid täitev eraisik, kui talle on seadusega või seaduse alusel antud üle volitused avaliku võimu teostamiseks. Rahvusooper Estonia vastab sellele tingimusele. Vastustaja on rahvusooperi seaduse (ROS) alusel loodud avalik-õiguslik juriidiline isik, kes täidab talle seadusega pandud ülesandeid (ROS § 3 ja § 4 lg 1). 4(5)
3-21-2642
16.Institutsionaalse aspekti kõrval tuleb võtta arvesse ka õigussuhte iseloomu, s.o selle olemust ja toimet. Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult samaväärne seisundiga, milles võivad olla eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks. Sellistel puhkudel ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooni avalik-õiguslikuga (vt Riigikohtu 20.12.2001 otsus nr 3-3-1-15-01, p 11). Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja kaebaja suhtes seisundis, milles võivad olla ka eraisikud, mistõttu tuleb nendevaheline suhe kvalifitseerida eraõiguslikuks, mitte avalik-õiguslikuks. See, et vastustaja on Eestis ainus omataoline avalik-õiguslik juriidiline isik, ei tähenda, et ta teostab avalikku võimu. Talle pandud ülesannete täitmist reguleerivad valdavalt eraõiguse normid (võlaõigus, tööõigus, autoriõigus). Vastustaja on töötajatega sõlminud töölepingud ja tema positsioon sarnaneb eraõigusliku tööandjaga. Kuigi töötervishoiu ja -ohutuse vastu on avalik huvi, on need ennekõike imperatiivsed eraõiguse normid, mis on kehtestatud eelduslikult nõrgema poole (töötaja) õigusliku positsiooni kindlustamiseks. Ka ei ole töötervishoiu ja -ohutusega seonduvate õigusnormide kohustatud isikuks tööandjana üksnes avaliku võimu kandja.
17.Eelnev ei tähenda, et halduskohtus ei võiks olla vaidlustatav mõne teise avalik-õigusliku juriidilise isiku sarnane käskkiri. Pädevuse piiritlemisel on otsustav õigussuhte iseloom. Seejuures ei nõustu ringkonnakohus kaebajaga, et praegune vaidlus sarnaneb haldusasjadega nr 3-21-2071 ja 3-21-2241. Nendes haldusasjades oli vastustajaks Kaitsevägi, kes valitsusasutusena teostab avalikku võimu ja tegutseb avaliku õiguse normide alusel. Töölepingu alusel töötajad olid avalikus teenistuses (vt kaitseväe korralduse seaduse § 2 lg 1, avaliku teenistuse seaduse § 5, § 6 lg 1 ja lg 2 p 1).
Seega on halduskohus kaebuse õigesti pädevuse puudumise tõttu tagastanud.
19.Kui kaebaja ei ole esitanud asjakohast nõuet õigele kohtule, selgitab kohus võimaluse korral, kuhu ja millises korras on kaebajal võimalik asja lahendamiseks pöörduda (HKMS § 121 lg 3). Kaebajal on oma õiguste kaitseks võimalik pöörduda töövaidluskomisjoni või maakohtusse. Maakohtule esitatava nõude liigi peab otsustama kaebaja. Kõne alla võib tulla nt nõue tuvastada, et tööandja poolne töölepingu ülesütlemine vaktsineerimiskohustuse täitmata jätmise tõttu oleks tühine, või nõue keelata tööandjal teatud toimingute tegemine. Maakohtult saab kaebaja taotleda ka hagi tagamist (vt TsMS § 377 jj).
20.Kuna halduskohus ei saa pädevuse puudumise tõttu kaebust sisuliselt lahendada, on kaebus menetluslikel põhjustel ilmselgelt perspektiivitu. Sellises olukorras ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine põhjendatud. Seetõttu jättis halduskohus õigesti rahuldamata ka kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.