TA, MV, AN, EP, KK ja EB kaebus Rae Vallavolikogu 20.04.2021 otsuse nr 151 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad TA, MV, AN, EP, KK ja EB, esindaja Raul Ainla Vastustaja Rae Vald
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27.09.2021 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
TA, MV, AN, EP, KK ja EB määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta TA, MV, AN, EP, KK ja EB määruskaebus Tallinna Halduskohtu 27.09.2021 määruse peale haldusasjas nr 3-21-2166 menetlusse.
2.Jätta määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 27.09.2021 määrus haldusasjas nr 3-21-2166 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Esialgset õiguskaitset puudutavas osas on määrus lõplik (HKMS § 252 lg 7).
Rae Vallavolikogu otsustas 20.04.2021 otsusega nr 151: 1) võtta vastu Rae valla põhjapiirkonna üldplaneeringu ning suunata see avalikule väljapanekule; 2) tunnistada nõuetele vastavaks Estonian, Latvian & Lithuanian Environment OÜ 01.03.2021 töö nr 17/PA/33 „Rae valla põhjapiirkonna üldplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine. Aruanne“; 3) korraldada üldplaneeringu väljapanek ja avaliku väljapaneku tulemuste avalik arutelu; 4) teavitada Rae valla põhjapiirkonna üldplaneeringu avalikust väljapanekust ja avaliku väljapaneku tulemuste avalikust arutelust planeerimisseaduse § 76 lg-tes 1 ja 2 nimetatud asutusi ja isikuid ning avaldada vastav teade ajalehtedes Rae Sõnumid ja Harju Elu ning Rae valla kodulehel; 5) teavitada otsuse punktis 2 nimetatud aruande nõuetele vastavaks
3-21-2166 tunnistamisest menetlusosalisi ja isikuid, keda kavandatav tegevus võib mõjutada või kellel võib olla põhjendatud huvi selle vastu, ning avaldada vastav teade Ametlikes Teadaannetes.
2.Üldplaneeringu vastuvõtmisest teavitati avalikkust Rae valla Facebooki lehel ning 21.05.2021 ilmunud ajalehes Harju Elu ja 16.05.2021 ilmunud ajalehes Rae Sõnumid. Puudutatud isikuid teavitati elektron- ja tavaposti teel alates 21.05.2021.
3.TA, MV, AN, EP, KK ja EB esitasid Rae Vallavolikogu 20.04.2021 otsuse nr 151 peale vaide, mille Rae Vallavolikogu jättis 24.08.2021 vaideotsusega nr 159 rahuldamata.
4.TA, MV, AN, EP, KK ja EB esitasid 23.09.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Rae Vallavolikogu 20.04.2021 otsuse nr 151 tühistamiseks. Kaebajad taotlesid esialgse õiguskaitse korras otsuse nr 151 täitmise peatamist. Vaidlustatud otsus on haldusakt, kus peavad olema ka kaalutlused. Kaebajad kui planeeringust puudutatud isikud on jäetud menetlusse kaasamata. Tallinna väikese ringtee koridori planeerimisel on jäetud valla elanike huvidega arvestamata ja koridori suurendamine ei ole faktiliselt teostatav. Trammitee jaoks tegelik vajadus puudub. Asumit läbivad teed peaksid olema maksimaalselt 1+1 radadega ning Liiva ja Vana-Järveküla tee lõikumiskoht tuleks teostada ringristmikuna. Kaebajate jaoks on arusaamatu, kuidas on hinnatud nende vajadusi. Vana-Järveküla ja Liiva teede sulgemine ei ole otstarbekas. Uuesalu asumi ja Andrese tee ühendamine kogumisteega ei ole kooskõlas Andrese tee elanike vajadustega ja selleks puudub mõistlik vajadus ka Uuesalu elanikel. Üldplaneeringu vastuvõtmisele eelnenud tutvustustele ja avalikule väljapanekule ei saa omistada olulist tähendust, sest tegemist on alusuuringute ja esmase planeeringulahendusega. Üldplaneeringu elluviimisel suureneb liikluskoormus ja senine kehvas seisus tee tehakse sisuliselt läbimatuks. Teede ehitamine toob kaasa kõrghaljastuse likvideerimise, mis lõhub väljakujunenud miljööala. Uuesalu asumi ja Andrese tee ühendamine eeldab võõrandamise küsimuses kokkulepet kinnistuomanikega, kelle poole ei ole pöördutud.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 27.09.2021 määrusega HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebajate kaebuse ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. PlanS § 86 sätestab, et pärast keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande tulemuste lisamist üldplaneeringusse teeb kohaliku omavalitsuse volikogu üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse, millega kohaliku omavalitsuse volikogu kinnitab, et üldplaneering vastab õigusaktidele ning et üldplaneering on koostatud vastavuses valla või linna ruumilise arengu eesmärkidega. Samuti kinnitab kohaliku omavalitsuse volikogu, et üldplaneeringu koostamisel on võetud arvesse keskkonnamõju strateegilise hindamise tulemusi. Üldplaneeringu vastuvõtmisele järgneb avalik väljapanek, avaliku väljapaneku tulemuste avalik arutelu, eeltoodu alusel vajalike muudatuste tegemine, heakskiitmine ja seejärel kehtestamine (PlanS §-d 87–91). Üldplaneering on kõigile järgimiseks haldusaktina kohustuslik alles pärast kehtestamist, mitte alates vastuvõtmisest. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsusest ei tulene tingimata, et samasugune üldplaneering ka lõplikult kehtestatakse, kuna muudatused võivad tuleneda nii avaliku väljapaneku, avaliku arutelu kui ka heakskiitmise menetlusetappide läbimisest. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsus ei ole seega lõplik haldusakt, millega oleks kindlaks määratud kaebajate õigused ja kohustused, sh ka sundvõõrandamise kohustus või vajadus. Riigikohus leidis 14.12.2015 määruses nr 3-3-1-71-15, et planeeringu vastuvõtmise otsust saab vaidlustada, kui tegu on sedavõrd olulise menetlusveaga, et juba planeerimismenetluse käigus on alust arvata, et sellise menetluse tulemusel kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane. Samuti on planeeringu vastuvõtmise otsus vaidlustatav, kui isiku õigusi riivab 2(6)
3-21-2166 planeerimismenetlus iseenesest, st sõltumata menetluse lõpptulemusest. Planeeringuala naaberkinnisasja omaniku planeerimismenetlusse kaasamata jätmine ei ole selline menetlusviga, mis vältimatult tingiks õigusvastase planeeringu kehtestamise. Planeeringu vastuvõtmisele järgneb selle avalikustamine ja avalik arutelu, mille tulemuste alusel teeb kohalik omavalitsus planeeringus vajalikud parandused ja täiendused. Vajaduse korral saab muuta ka planeeringu põhilahendusi, korrates seejärel kooskõlastamisi, avalikku väljapanekut ja avalikke arutelusid. Planeeringu vastuvõtmise otsus sarnaneb menetlustoimingule, mille kaebeõiguse piirangud on sarnased HKMS § 45 lg-s 3 sätestatule. Vastuvõtmise otsus ei riku kaebajate mittemenetluslikke õiguseid. PlanS sätted näevad ette, et nõutav ei ole iga üldplaneeringu ala kinnistuomaniku või elaniku isiklik teavitamine, vaid teavitamine on nõutav, kui üldplaneering võib puudutada isiku õigusi (rohkem kui asumine üldplaneeringu alal) või ilmneb sundvõõrandamise vajadus. Kaebusest nähtub kaebajate ärakuulamise riivena, et nende kinnistud jäävad Tallinna väikese ringtee äärde ning jaotustee ehitamine (Andrese tee pikendamisel) võib kaasa tuua sundvõõrandamise. Kaebajad on ise möönnud, et nende varasem kaasamine ei oleks omanud olulist tähendust. Tallinna väikese ringtee magistraali maanteetrass on Rae valla üldplaneeringusse kehtestatud 21.05.2013 otsusega nr 462. Sama trass on ära toodud ka riigihalduse ministri 09.04.2018 käskkirjaga kehtestatud Harju maakonnaplaneeringus 2030+. Hetkel toimub Tallinna väikese ringtee osas keskkonnamõju hindamise menetlus, mida korraldab Transpordiamet. Seega on tegemist juba vähemalt 8 aastat kehtinud ettenähtava piirangu ja arendustegevusega, mitte vastuvõetud üldplaneeringust tuleneva uusarendusega. Lisaks kinnitab see kaudselt ka väikese ringtee projekti realiseeritavust. Jaotusteega kaasneva sundvõõrandamise osas nähtub põhjapiirkonna üldplaneeringu menetlusest, et kaebajate kinnistute lähistel asuv jaotustee on lisatud alles ÜP vastuvõetud versiooni, st see puudus varasemates eskiislahendustes, algatamisel või muudel kaartidel. Seega on sundvõõrandamise vajadus ilmnenud alles vastuvõetud ja avalikustatud versioonis. Vastustaja on küll tõenäoliselt otsusest teavitamisel (otsus võeti vastu 20.04, kuid isikuid teavitati 21.05) PlanS § 77 lg 8 toodud tähtajad ületanud, kuid see ei mõjuta kaebajate õigust esitada oma seisukohti mõistliku aja jooksul. Ka ei saa pärast vastuvõtmist tehtud toimingud mõjutada vastuvõtmise otsuse õiguspärasust. Lisaks ei ole nõutav, et üldplaneeringu menetluse käigus otsustataks sundvõõrandamine, sh hüvitise maksmine, vaid üldplaneeringus märgitakse ära üksnes vajadus (PlanS § 75 lg 1 p 29). Küll on nõutav sellise vajaduse kaalumine, mille kohta ongi kaebajatel võimalik pärast vastuvõtmist ja isiklikult teavitamist oma seisukoht esitada. Vastuvõtmise otsusega ei ole vältimatult kindlaks määratud kehtestatava üldplaneeringu sisu. Ainuüksi vaideotsuses kaebajatega mittenõustumine seda ei kinnita, sest vastuvõtmise otsuse peale vaide esitamine ei ole planeeringumenetluses seisukohtade esitamiseks sobivaim vahend. Sealjuures ei saa kaebajad nõuda vallalt kaebajate seisukohtadega nõustumist, vaid nende kaalumist. Nagu nähtub ka üldplaneeringu varasemate ettepanekute kokkuvõtetest (samal veebilehel), on kohalik omavalitsus üldplaneeringu lahendust jooksvalt muutnud. Ainuüksi kahtlus või hirm, et kohalik omavalitsus ei pruugi oma kaalutlusõigust teostada ega igakülgselt kaaluda, ei ole piisav üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse osas kaebeõiguse möönmiseks. Üldise praktika kohaselt esitavad isikud oma seisukohad avaliku arutelu käigus ning nende arvestamata jätmisel vaidlustatakse planeeringu kehtestamise otsus. Seega valla võimalik argument, et kaebajad pidanuks vaidlustama vastuvõtmise otsuse, ei oleks eduväljavaadetega.
3(6)
3-21-2166 Kaebajate väited mh omandiõiguse riivamise, miljöö muutumise, ehitustegevuse vajaduse puudumise jm kohta tuleb ennekõike esitada planeerimismenetluses. Vastustajal on võimalik kaebajate õiguste riive olemasolu ja kaalumise kohta võtta sisuline seisukoht. Kaebuse osad argumendid ei pruugi olla suunatud kaebajate subjektiivsete õiguste kaitseks, vaid laiemalt planeeringu seaduslikkuse tagamiseks. Ka ei hinda kohus halduse tegevuse otstarbekust ega arendustegevuse n-ö majanduslikku vajalikkust või mõistlikkust. Teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks võib isik kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. PlanS näeb ette populaarkaebuse esitamise õiguse üksnes erinevate planeeringute kehtestamise otsuste vaidlustamisel (PlanS §-d 54, 94, 123 ja 141). Seega ei ole kaebajatel kaebeõigust esitada avalikes huvides kaebust planeeringu vastuvõtmise otsuse vaidlustamiseks. Kaebuse tagastamise tõttu puudub kaebajatel esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebajatel on võimalik kõik kaebuses toodud argumendid esitada üldplaneeringu menetluse käigus, sh arutada nende üle koos kogukonnaga ja esitada oma seisukohti ka üldplaneeringu heakskiitmise menetluse raames Rahandusministeeriumile, kui kaebajate argumente varasemalt ei arvestata. Seejärel on kaebajatel õigus pöörduda pärast üldplaneeringu kehtestamist kohtusse nii oma subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka juhul, kui üldplaneering on vastuolus avaliku huviga (PlanS § 94).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Kaebajad taotlevad määruskaebuses halduskohtu määruse tühistamist. Üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse puhul on tegemist haldusaktiga ning selle tühistamiseks piisab ainuüksi sellest, et vaidlustatud haldusakt ei sisalda diskretsiooniotsusena kaalutlusi. Kohus ei ole analüüsinud kaebajate välja toodud etteheiteid ega andnud esialgset hinnangut, kas kaebajate etteheited annavad aluse järeldada, et kaebajate subjektiivsed õigused ei ole rikutud. Vaidlustatud korraldus rikub iseseisvalt kaebajate õigusi ainuüksi kaasamiskohustuse rikkumise tõttu. Kui lähtuda detailplaneeringute režiimist, siis lasub kohustus teavitada kinnisasja omanikku detailplaneeringu algatamisest alates hetkest, mil ilmneb sundvõõrandamise vajadus ning planeeringu algatamise korral juhul, kui sellel hetkel on sundvõõrandamise vajadus teada (PlanS § 128 lg 9). Käesoleval juhul oli maa sundvõõrandamise vajadus teada juba planeeringu algatamisel. Kaasamine on vajalik eelkõige erinevate huvide tasakaalustamiseks ja võimalike vigade vältimiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse menetlusse (HKMS § 121 lg 4, § 203 lg 1, § 204 lg 1, § 207 lg 1 ja § 252 lg 7).
8.Määruskaebus ei ole põhjendatud ja jääb rahuldamata. Halduskohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. Kuna ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega, ei korda kohus kõiki põhjendusi üle (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).
9.Asjas vaieldakse selle üle, kas üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse puhul on tegemist haldusaktiga või menetlustoiminguga ja kas kaebajatel on kaebeõigus sellise otsuse vaidlustamiseks.
10.Üldplaneeringu vastuvõtmise otsus sarnaneb menetlustoimingule. Kuigi pärast keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande tulemuste lisamist üldplaneeringusse teeb 4(6)
3-21-2166 kohaliku omavalitsuse volikogu üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse (PlanS § 86 lg 1) ning üldplaneeringu vastuvõtmisega kinnitab kohaliku omavalitsuse volikogu, et üldplaneering vastab õigusaktidele ning üldplaneering on koostatud vastavuses valla või linna ruumilise arengu eesmärkidega (PlanS § 86 lg 2), ei otsustata sellega lõplikult ära seda, millisena planeering tuleb kehtestada. Üldplaneeringu vastuvõtmisele järgneb selle avalik väljapanek (PlanS § 87) ja avaliku väljapaneku tulemuste avalik arutelu (PlanS § 87). Avaliku arutelu tulemuste alusel teeb kohalik omavalitsus üldplaneeringus vajalikud muudatused (PlanS § 89 lg 2) ning vajaduse korral saab muuta ka üldplaneeringu põhilahendusi korrates seejärel kooskõlastamisi, avalikku väljapanekut ja avalikke arutelusid (PlanS v.r. § 21 lg 5). Planeerimisseaduse seletuskirjas on märgitud, et eelnõu koostamise käigus kaaluti üldplaneeringu puhul vastuvõtmise reguleerimata jätmist, kuna tegemist on haldusesisese toiminguga, mis üldjuhul eraldi vaidlustamisele ei kuulu, kuid mida on vaja selleks, et suunata planeering avalikustamisele (planeerimisseaduse eelnõu nr 571 seletuskiri (lk 121–122). Üldplaneeringu vastuvõtmise otsus vastab seega olemuslikult kõige rohkem oma õiguslikult iseloomult menetlustoimingule, kuna sellega suunatakse planeering järgmisesse menetlusetappi (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 14.12.2015 otsus nr 3-3-1-71-15).
11.Põhjendatud on seega lähtuda menetlustoimingute vaidlustamist reguleerivatest normidest, s.o HKMS § 45 lg-st 3 (menetlustoimingute vaidlustamise kohta vt Riigikohtu 11.10.2018 määrus asjas nr 3-17-2132, p 8). HKMS § 45 lg 3 järgi võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Selle sätte järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik, sest enamasti tuleb menetluse lõpptulemus ära oodata (Riigikohtu halduskolleegiumi 19.03.2014 otsus asjas nr 3-3-1-73-13, p 15). Säte lähtub muu hulgas eeldusest, et menetlustoimingu tegemise ajal pole üldjuhul ette teada, milline saab menetluse täismahus läbimise korral olema haldusorgani lõppotsus (Tallinna Ringkonnakohtu 21.10.2021 määrus asjas nr 3-21-2056, p 9). Viimati märgitu kehtib ka planeeringute kohta, kuna pärast planeeringu vastuvõtmist pole lõplikult teada, kas ja kui jah, siis millisena planeering kehtestatakse.
12.Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kaebajatel puudub vaidlusaluse üldplaneeringu vastuvõtmise otsuse vaidlustamiseks kaebeõigus. Kaebajatel on võimalik esitada oma kaebusest tulenevaid seisukohti igas planeerimismenetluse etapis, sh üldplaneeringu kehtestamise otsuse peale esitatavas kaebuses. Kaebuses tõstatatud küsimused ja võimalikud viited õiguste riivele tuleb esmalt lahendada planeerimismenetluses. Kaebajate väidete põhjal ei teki kahtlust, et juba üldplaneeringu vastuvõtmise etapis oleks tehtud selliseid menetlus- või muid vigu, mis tooksid kaasa õigusvastase üldplaneeringu kehtestamise. Kaebajate õigusi ei riku iseenesest asjaolu, et neil tuleb oma huvide kaitseks osaleda üldplaneeringu menetluses (vt Riigikohtu 11.10.2018 määrus asjas nr 3-17-2132, p 10).
13.Kaebajaid pole jäetud planeerimismenetlusest kõrvale ja neil on võimalik planeerimismenetluses oma õigusi seaduses sätestatud korras teostada. Asjaolu, et kaebajaid ei teavitatud vahetult isiklikult, nagu nende arvates PlanS § 128 lg 9 ette näeb, ei väära asjaolu, et faktiliselt on nad menetlusest teadlikud, mida kinnitab mh vaidemenetluses ja praeguses kohtumenetluses osalemine. Menetluse lõpptulemuse õiguspärasuse aspektist lähtudes pole tähtis niivõrd kaebajate teavitamise viis kui selline, kuivõrd nende menetlusest osavõtu võimaldamine. Üldplaneeringu menetlus on pooleli ja kaebajad on selle toimumisest teadlikud. Järelikult pole tegemist kaebajate viidatud olukorraga, mida Riigikohus lahendas 12.06.2008 määruses asjas nr 3-3-1-27-08, kus jaatati planeeringualasse jäänud maa tagastamise õigustatud subjekti kaebeõigust planeeringu vastuvõtmise otsuse vaidlustamiseks põhjusel, et ta jäeti 5(6)
3-21-2166 planeerimismenetlusse kaasamata. Kaebeõigus planeerimistoimingute vaidlustamiseks võib olla juhul, kui planeerimisalast puudutatud isik on jäetud üleüldse planeerimismenetlusest kõrvale (vt nt Riigikohtu 14.12.2015 määrus asjas nr 3-3-1-71-15; Tallinna Ringkonnakohtu 21.10.2021 määrus asjas nr 3-21-2056, p 11), kuid praegu sellise olukorraga tegemist ei ole. Planeeringumenetluse jätkumine üldplaneeringu avaliku väljapaneku ja avaliku aruteluga ei saa rikkuda kaebajate õigusi pöördumatult ka juhul, kui tõepoolest oleks toimunud mingi menetluslik minetus.
14.Kaebeõiguse puudumine on praegusel juhul ilmselge ja halduskohus on kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel õiguspäraselt tagastanud.
15.Kuigi kaebajad ei ole esitanud vastuväiteid esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmise peale, siis ringkonnakohtu hinnangul jättis halduskohus esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu taotluse õiguspäraselt rahuldamata.
16.Kaebajate määruskaebus halduskohtu määruse peale jääb rahuldamata ning halduskohtu määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.