Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Villem Lapimaa ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
2. juuli 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-97
Haldusasi
X kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit 25. septembri 2019. a otsuse ja 16. detsembri 2019. a vaideotsuse tühistamiseks ning MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2020. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja X, volitatud esindaja Annika Kiisk Vastustaja MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, volitatud esindaja vandeadvokaat Kaidi Reiljan-Sihvart
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada X apellatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2020. a otsus asjas nr 3-20-97. Teha uus otsus ja rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni 25. septembri 2019. a istungi nr 7/2019 protokolliline otsus, millega keelduti X-le diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse andmisest, ja 16. detsembri 2019. a vaideotsus nr KA19/251. Kohustada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutsekomisjoni vaatama X 12. augusti 2019. a kutse andmise taotlus uuesti läbi. Jätta rahuldamata kaebuses esitatud nõue kohustada MTÜ-d Eesti Ehitusinseneride Liit tagastama 189 eurot. Mõista MTÜ-lt Eesti Ehitusinseneride Liit X kasuks välja menetluskulud 4530 eurot. MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit menetluskulud jätta tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 2. augustil 2021 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest
3-20-97 arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X esitas 12. augustil 2019 MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) kutsekomisjonile kutse esmakordse taotlemise sooviavalduse diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme (alleriala hoonete ehitamine ja ametiala ehitustegevuse juhtimine) kutse saamiseks.
2.EEL kutsekomisjon keeldus 25. septembri 2019. a protokollilise otsusega X-le 7. taseme kutset andmast, kuid oli nõus taotleja kirjaliku nõusoleku korral andma 6. taseme kutse.
X esitas 4. novembril 2019 EEL kutsekomisjoni otsuse peale vaide.
4.EEL kutsekomisjon jättis 16. detsembri 2019. a otsusega nr KA19/251 vaide rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) hindamiskomisjon oli otsustusvõimeline ja tegemist oli kehtiva otsusega. Kutse taotleja kompetentsust hindas kolmeliikmeline hindamiskomisjon, mida kinnitab protokoll. Koosseis vastab seega kutseseaduse (KutS) § 19 lg 3 ja kutse andmise korra üldehituse, keskkonnatehnika ja tehnosüsteemide inseneeria kutse korra (KAK) p 10 nõuetele; 2) kutsetegevuse komisjoni tegevus oli õiguspärane ning otsus pole tühine. P osales koosolekul D asendusliikmena. Kuigi hindamiskomisjoni liikmed võivad osaleda kutsekomisjoni töös, ei osale nad kutsekomisjonis selle inimese taotluse lahendamise otsustamisel, kellele nad on hinnangu andnud. C kui kutsekomisjoni liige ei osalenud taotleja avalduse üle otsustamisel. Otsuse vastuvõtmiseks oli tarvis 5 poolthäält. Otsuse poolt hääletas 8 liiget. Taotleja avalduse lahendamisel ei osalenud hindamiskomisjoni retsensentidest liikmed. Kutse andmise otsustamisel ei tulene kvooruminõuet lähtuvalt kutsekomisjoni liikmete rolllidest. Kutsekomisjoni tegevus vastab seega KutS § 18 lg 3 ja § 19 lg 4 nõuetele; 3) taotlejale jäeti kutse andmata põhjusel, et taotleja töökogemus ei vastanud diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme nõutud kutsetasemele (kutsestandardi punkti A.1 Töö kirjeldus ja KAK p 3.5), kuna teostatud projektid olid väikesemahulised ja vastasid 6. taseme kutsele. Kutsestandardi p A.1 kohaselt on 7. taseme spetsialist isik, kes vastutab nii enda kui ka tema juhitud töörühma tulemuste eest. See tase annab isikule õiguse tegutseda iseseivalt ja kanda vastutust. Kutse 7. taseme andmiseks peavad taotleja referentsobjektid ületama 6. taseme ehitusinseneri pädevuspiire. Kui taotleja referentsobjektid jäävad üksnes 6. taseme pädevuspiiridesse ega ületa neid, on täidetud 6. taseme tööalase ettevalmistuse nõuded, mitte
7.taseme nõuded. Taotlejale diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse andmiseks peab kutse taotleja töökogemus vastama kutsestandardi p A.1 nõuetele või KAK p 3.5.2 nõuetele. Taotleja esitas 12. augusti 2019. a soovivavalduses töökogemuse tõendamiseks 6. taseme referentsobjektid, mis ei ületa ehitusinseneri 6. taseme kutsestandardi p A.1 nõudeid. Referentsidena esitatud hoonete netopind ei ületa KAK p 3.5.2 nõutavat netopinna mahtu (20 000 m2). Taotluses märgitud objektid ei ole avaliku kasutusega spordi ja puhkerajatis, hoolekande ja majutushoone, toitlustus-, kaubandus-, teenindus-, meelelahutus-, muuseumi-, raamatukogu-, spordi-, transpordi-, haridus- ja haiglahoone. Isegi, kui tegemist oleks mõne eelnimetatud hoonetüübiga, ei oleks hoonete kasutajate arvu tingimus täidetud;
2(9)
3-20-97 4) kuna kutse mitteandmise põhjuseks oli taotleja tööalase ettevalmistuse (mitte aga haridusliku ettevalmistuse) mittevastavus nõuetele, puudus kutsekomisjonil alus eraldi käsitleda neid asjaolusid, mis ei tinginud kutse andmata jätmist; 5) kuna taotleja tööalase ettevalmistuse nõuetele mittevastavus oli esitatud sooviavalduse andmetest lähtuvalt ilmne, puudus alus sooviavalduses toodud andmete osas täiendava info kogumiseks ning taustauuringute teostamiseks; 6) otsusest nähtuvad kutse andmata jätmise põhjendused. Taotleja töökogemus ei vastanud kutse 7. taseme nõuetele kutsestandardi p A.1 ja KAK p 3.5.2 kohaselt; 7) õiguse üldpõhimõtteid ei ole rikutud.
5.X esitas halduskohtule kaebuse, milles nõudis EEL kutsekomisjoni 25. septembri 2019. a otsuse ja 16. detsembri 2019. a vaideotsue tühistamist ning EEL kutsekomisjoni kohustamist otsustama kaebajale kutse andmise küsimus uuesti ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest alates ja tagastama enam tasutud kutse andmise tasu 189 eurot, kui kohus ei rahulda tühistamisnõuet. Kaebaja esitas kaebuses kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) vastustaja ei esitanud kohast digitaalselt allkirjastatud hindamiskomisjoni istungi protokolli. Vastustaja rikkus hindamiskomisjoni protokolli koostamise kohustust ja protokolli vorminõudeid, protokollist ei nähtu põhjendusi, hääletamise viisi, häälte jagunemist ega tulemusi. Hindamiskomisjon ei olnud otsust tehes otsustusvõimeline. Hindamiskomisjoni protokolli sisu on vaidemenetluses muudetud; 2) protokoll ei sisalda hindamiskomisjoni põhjendatud ettepanekut kaebajale kutset mitte anda, ei ole märgitud hindamiskomisjoni koosseisu, protokollis ei ole tuvastatud hindamiskomisjoni protokolli puuduseid. Kutsekomisjon ei olnud otsust tehes otsustusvõimeline, sest ei ole võimalik tuvastada, kellel oli lubatud kutsekomisjoni istungil osaleda ja puuduvad hääletamise tulemused. Kaebajat hinnanud hindamiskomisjoni esimees osales kutsekomisjoni töös; 3) vaidlustatud otsus on põhjendamata ja kaalutlusvigadega ning olulised asjaolud on jäetud välja selgitamata; 4) kaebaja on kutse esmakordne taotleja, kellele kohalduvad erinevad sätted ja põhimõtted kui taotlejale, kes taotleb olemasoleva kutsetaseme tõstmist. Kaebaja töökogemus oleks tulnud lugeda täidetuks KAK p 3.1.2.1 alusel. Kaebaja objektid vastavad oma keerukuselt kutsestandardi p-s A.1 kirjeldatud üldreeglitele, st tegemist on maapinnast kuni 100 m kõrguste ja kuni 12 m sügavuste hoonete ja konstruktsioonidega. Kutse 6. taseme, 7. taseme ja 8. taseme kutsestandardites on märgitud üksnes maksimumnõuded meetrites. Seega ei ole kutsestandartites alampiiri nõude tingimust sätestatud; 5) vastustaja lähtus ekslikult kutsestandardi p-st 3.5.2. Viidatud punktis märgitud hoonete puhul tuleb täiendavalt kaaluda, mitte teiste hoonete osas. Tegemist ei ole üldnõudega kõikide hoonete kohta; 6) vastustaja kohtles kaebajat ebavõrdselt; 7) kuna protokolliline otsus on põhjendamata, ei ole vastustajal õigust nõuda kutse andmise tasu. Kutse andmise tasu on ebamõistlikult kõrge (7. tasemel on 540 eurot, kuid 5. ja 6. tasemel on see 205 eurot).
6.Vastustaja taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) hindamiskomisjoni tegevus ja ettepanek vastavad kehtivatele nõuetele. Kaebaja ei vasta tööalase ettevalmistuse osas kutse 7. taseme nõuetele; 2) kutsekomisjoni otsus on materiaalselt õiguspärane. Kaebajale ei olnud alust anda taotletavat kutset, kuna kaebaja tööalane ettevalmistus ei vasta kutse 7. taseme nõuetele. Otsus on tehtud õiguslikul alusel ja kooskõlas kehtiva õigusega, kaalutlusõigust on teostatud õigesti ning otsus on proportsionaalne. Kutsekomisjoni otsus on formaalselt õiguspärane ja isegi kui kutsekomisjoni otsuse tegemisel oleks menetlus- või vorminõudeid rikutud, ei mõjutaks need 3(9)
3-20-97 otsuse kehtivust. Samuti peaks kutsekomisjon kaebaja taotluse uuel läbivaatamisel tegema samasuguse otsuse; 3) vaideotsuse tühistamiseks puudub alus; 4) kutse andmise tasu tagastamiseks kohustamise nõue tuleb jätta läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata, kuna kohustamisnõude eeldused ei ole täidetud ja kohustamisnõue on ilmselgelt perspektiivitu.
7.Tallinna Halduskohus jättis 28. septembri 2020. a otsusega nõude kohustada kutse andmise tasu 189 eurot tagastama läbi vaatamata (resolutsiooni p 1), kaebuse muud nõuded rahuldamata (resolutsiooni p 2) ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (resolutsiooni p 3). Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) kuna kaebaja ei taotlenud haldusmenetluses kutse andmise tasu 189 euro tagastamist, puudub tal õigus selle tagastamist kaebuses nõuda (riigivastutuse seadus (RVastS) § 6 lg-d 1 ja 3). Kutse andmise korra p 4.3 kohaselt tasu ei tagastata, kui kutse jäetakse andmata. Tasu tuleb maksta ka siis, kui tulemus on negatiivne, kuna vastustaja on vajalikud toimingud sooritanud; 2) kohus ei hinda seda, kas kaebajale tuleb anda 6. taseme kutse või mitte; 3) kaebaja haridus- ja täiendõppe nõuded on täidetud; 4) kaebaja oli täitnud KAK p-s 3.1.2.1 nimetatud töökogemuse ajalise tingimuse; 5) kaebaja on kutse esmakordne taotleja KAK p 2.8 alap (a) tähenduses; 6) ehitusinseneri 6. taseme kutsestandardi p A.1 alap 1.1 kohaselt on 6. tasemele vastavad ehitised maapinnast kuni 45 m kõrged ja kuni 8 m sügavad. Seega pidid objektid, mille ehitamise töökogemusele kaebaja 7. taseme kutse saamiseks tugines, olema üle 45 m kõrged ja üle 8 m sügavad. Kaebaja kutse taotlemisel esitatud tööde portfooliost nähtuvate kõikide objektide kõrgus jääb vahemikku 6,5–11,4 m ja sügavuse kohta andmed puuduvad. Kaebaja töökogemus ei ületa seega 6. taseme pädevuspiire; 7) vastustaja pidas võimalikuks anda kutse juhul, kui kaebaja ehitised vastavad KAK p 3.5.2 nõuetele. Säte lubab lähtuda töökogemuse 7. ja 8. tasemele vastavuse hindamiseks üldehituse erialal lisaks kutsestandardi p A.1 „Kutse kirjeldus“ määratud mõõtmepõhilisusele täiendavalt ja kaalutletult järgnevalt loetletud hoonetüüpidest. Seega on tegemist pädevuse tõendamise alternatiivse võimalusega. Kaebaja esitatud objektid ei vasta KAK p 3.5.2 sätestatud tingimustele. Tingimuse kohaselt lähtutakse 7. taseme ehitustegevuse juhtimise ja ehitusjuhtimise ametialadel täiendavalt tavapärase konstruktsioonilahendusega üle 100 samaaegse kasutajaga hoolekande ja majutushoonetest, üle 300 samaaegse kasutajaga toitlustus-, kaubandus-, teenindus-, meelelahutus-, muuseumi- raamatukogu-, spordi-, transpordi-, haridus- ja haiglahoonetest, samuti avaliku kasutusega spordi- ja puhkerajatistest. Samuti hoonete kompleksidest, mille netopind on suurem kui 20 000 m2. Kaebaja on tööde portfoolio kohaselt püstitanud korterelamud Tartus aadressidel Aeru 1, Õnne tn 19a, Klaose 4, Aeru 3, Aeru 5 ja Uus tn 21. Ehitisregistri kohaselt asub Aeru 1 kolme või enama korteriga korterelamu, kasutamise otstarbe kood 11222. Sama kasutamise otstarve on Õnne tn 19a, Klaose 4, Aeru 3, Aeru 5 ja Uus tn 21 asusvatel korterelamutel. Seega ei ole tegemist hoonetega, mis vastaksid KAK p-le 3.5.2. Kaebaja esitatud hooned ei moodusta hoonekompleksi, mille netopind oleks suurem, kui 20 000 m2. Kaebaja tööde portfoolio kohaselt asuvad Aeru 1, Klaose 4, Aeru 3 ja Aeru 5 Kvissentali elamurajoonis. Õnne tn 19a ja Uus tn 21 asuvad eraldi. Kui Kvissentali elamurajoonis asuvad hooned lugeda ka üheks hoonekompleksiks, ei ületa nende netopind 20 000 m2 (suletud netopind on kokku 1803,3 m2); 8) KAK p 3.5.2 alusel kaebaja taotluse täiendav hindamine ei riku kaebaja õigusi, kuna see on lisa alus 7. taseme kutse andmiseks; 9) asjaolud, et alates 2017 on Eestis ainult 1 hoone, mis vastab KAK p-st 2.7 ning 6. ja 7. taseme kutsestandardi p A.1 alap 1.1 nõuetele ehk on üle 45 meetri kõrge ja üle 8 meetri sügav ning vastustaja on samas selle aja jooksul andnud välja 310 7. taseme kutsetunnistust, ei tõenda kaebaja ebavõrdset kohtlemist. Kaebaja on andmete kogumisel aluseks võtnud selle, et 4(9)
3-20-97 samaaegselt peab hoonete kõrgus ületama 45 meetrit ja sügavus 8 meetrit. Samas saab töökogemuse nõuet tehtud tööde osas täidetuks lugeda ka KAK p 3.5.2 alusel. Tegelikkuses moodustavad KAK p 3.5.2 nõuetele vastavad objektid 7. taseme kutse andmise aluseks olevatest objektidest suure osa ja objektide osas esitatud kõrgus- ja sügavusnõuded ei kohaldu samaaegselt, vaid alternatiivselt. Isegi juhul, kui vastustaja on andnud kutseid KAK-i ja kutsestandardi nõudeid rikkudes, ei anna see kaebajale õigust nõuda vastustajalt enda suhtes samasugust käitumist; 10) vastustajal puudus kaalumisruum, kuna nõutav tingimus ei olnud täidetud; 11) vaidlustatud otsusest nähtub kutse andmata jätmise põhjus. Kutsekomisjon tugines hindamiskomisjoni hinnangule ja põhjendustele. Hindamiskomisjoni protokolli kohaselt ei vastanud kaebaja 7. taseme kutsestandardi punkti A.1 ja KAK p 3.5 nõuetele, samuti olid teostatud projektid väikesemahulised ja vastasid üksnes 6. tasemele. Retsensendid lisasid järgmist: „Hooned on 2–3 korruselised ja alla 500 m2 pinnaga. Objektid ei vasta tase 7 KA kord 2019 punkt 3.5. [---] Töökogemus ei ole vastav tasemele 7. Objektide näol ei ole selgelt täidetud KAK punkt 3.5 nõuded.“; 12) hindamiskomisjon ja kutsekomisjon olid otsustusvõimelised, mida on vaideotsuses piisavalt põhjendatud. Kohus nõustub vaideotsuse põhjendustega; 13) parandatud kutsekomisjoni protokollist nähtub, et hindamiskomisjoni esimees ei osalenud enda hinnatud taotleja kutse tulemuse hääletamisel. Vastupidine seisukoht ei muudaks tulemust, kuna kutse andmise vastu olid kõik 8 liiget; 14) vaidemenetluses kutsekomisjoni dokumendi parandamiseks ei pidanud haldusmenetlust uuendama; 15) kuna kaebajal on töökogemuse nõue täitmata, ei saa talle kutset anda, olenemata väidetavatest menetluslikest puudujääkidest (haldusmenetluse seadus (HMS) § 58).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kutsestandardi 6. ja 7. taseme puhul on märgitud üksnes maksimumnõuded meetrites. Alampiiri nõuet ei ole märgitud; 2) kuna kaebaja taotleb kutset esmakordselt, tuleb töökogemust hinnata üksnes KAK p 3.1.2.1 alusel. Täiendavaid kriteeriume ei tule kohaldada. Kutse esmakordsel taotlemisel vajaliku töökogemuse nõue loetakse täidetuks, kui erialase kõrghariduse diplomi saamisele või hariduseelduste täitmisele järgnevalt on oldud erialasel ja ametialasel tööl ehitustegevuse juhtimise, ametialade korral vähemalt kaks aastat. Tegemist on erandiga üldreeglist ning antud nõue on kaebaja puhul täidetud; 3) kutse esmakordse taotlemise näol on tegemist eriregulatsiooniga ning kohaldamisele ei kuulu mahupõhised nõuded; 4) Eesti Maaülikool väljastas kaebajale 13. juunil 2017 magistrikraadi (tehnikateaduste magister, Eesti kvalifikatsiooniraamistiku 7. tase, Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku 7. tase). Isiku pädevust tuleb hinnata vastavalt isikule juba väljatatud kvalifikatsiooniraamistikule, millele viitab ehitusseadustiku (EhS) § 24; 5) kuna kaebaja taotleb kutset esmakordselt, tuleb ka pädevuspiiride osas kaebajat erinevalt kohelda; 6) vastustaja väide, et enamik kutsetest on välja antud KAK p 3.5.2 alusel, on tõendamata. Nii kõrgus- kui ka sügavusnõuded peavad olema täidetud üheaegselt. Kaebajat on koheldud ebavõrdselt; 7) ülejäänud osas jääb kaebaja varem esitatud seisukohtade juurde.
5(9)
3-20-97
9.Vastustaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja pole taotlenud halduskohtu otsuse tühistamist osas, milles halduskohus jättis kohustamisnõude osaliselt läbi vaatamata. Apellatsioonkaebuses pole esitatud selle kohta ka põhjendusi; 2) kaebaja ei vastanud töökogemuse osas taotletava kutse nõuetele. Sisulise tingimuse kohaselt peab töö ületama 6. taseme pädevuspiire või vastama KAK p 3.5.2 tingimustele. Kaebaja esitatud referentsobjektid ei ületa 6. taseme pädevuspiire ega vasta KAK p 3.5.2 tingimustele; 3) halduskohus on materiaalõigust õigesti kohaldanud. KAK p 2.7 sisaldab sõnaselgelt tingimust, et töö peab ületama eelmise kutsetaseme pädevuspiiri. Pädevuspiirid tasemete kaupa on esitatud kutsestandardi p-s A.1. Kaebajale ei saa kutset anda, kui ta on küll täitnud nõutava miinimumaja nõude, aga sisulise tööalase nõude on ta jätnud täitmata; 4) kuna kaebaja ei taotlenud kutsetaseme tõstmist, on KAK p-le 3.1.4 viitamine asjakohatu; 5) asjakohase õppe lõpetamisel diplomile tehtud märge 7. taseme esmane kutse on haridusel põhinev eraldi kutse KutS § 15 lg 6 tähenduses. Tegemist on teoreetilise teadmisega, mitte aga töökogemusega. Esmane kutse ei ole töökutse. Esmase kutse andmisel ei ole praktiline töökogemus nõutav, mistõttu ametialasid ei määratleta ja esmase kutse omanik võib üldehituse erialal tegutseda selle eriala diplomeeritud ehitusinseneri või volitatud ehitusinseneri kutset omava spetsialisti juhendamisel. Kaebajale ei jäetud kutse andmata mitte hariduse, vaid töökogemuse nõude täitmata jätmise tõttu; 6) kaebaja viide ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri määruse nr 61 seletuskirjale pole asjakohane; 7) ebavõrdset kohtlemist ei esine; 8) kui kohus rahuldab kaebuse, ei ole ühekuuline tähtaeg piisav. Kutse andmiseks läheks tarvis vähemalt 45 päeva.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas vastustaja on õigesti keeldunud kaebajale väljastamast
7.taseme diplomeeritud ehitusinseneri kutset üldehituse erialal, hoonete ehituse allerialal ja ehitustegevuse juhtimise ametialal põhjusel, et kaebaja kirjeldatud töökogemus ei vasta kutsestandardi p-le A.1 ja KAK p-le 3.5.
11.Riigikohtu üldkogu asus 17. mai 2021. a otsuse asjas nr 3-18-1432 p-s 23 seisukohale, et KutS on üldine kutseid puudutav seadus. Ehitusseadustik reguleerib spetsiifiliselt ehitusvaldkonda ja on seega kutseregulatsiooni suhtes eriseadus. EhS § 24 lg-test 1 ja 4 tuleneb, et ehitusvaldkonnas kutse saamise peamised tingimused tuleb kehtestada selle seadustiku alusel antavate aktidega. Teatud tegevusaladel pädeva isikuna tegutsemiseks nõuab ehitusseadustik kutse omamist (EhS § 24 lg-d 1 ja 2). Ühtlasi sätestatakse ehitusseadustikuga volitusnorm, mille kohaselt minister kinnitab kvalifikatsiooninõuetena muu hulgas haridus- ja töökogemusnõuded, millele peab inimene kutse saamiseks vastama (EhS § 24 lg-d 4 ja 5). Seega on kutseseaduse suhtes erisäteteks need ehitusseadustiku sätted, mis näevad ette erisused võrreldes kutseseadusega, ehk normid, mida kutse andja peab ehitusalase kutse andmisel silmas pidama (EhS § 24 lg-d 1, 2, 4 ja 5). EhS § 24 lg 1 viidet kutseseaduse kohasele kutsele tuleb mõista kui viidet kutsele, mis on antud ehitusseadustikku ja selle alusel kehtestatud kvalifikatsiooninõudeid järgides, kuid mille on andnud kutseseaduse alusel loodud organ sama seaduse alusel sätestatud korras.
12.Eespool viidatud asjas märkis Riigikohus otsuse p-s 24 täiendavalt, et EhS § 24 lg 4 volitab ministrit kehtestama ehitusvaldkonna nende tegevusalade tarbeks, millel tegutsemiseks peab 6(9)
3-20-97 pädeva isiku kvalifikatsioon olema tõendatud, tegevusalade täpsema jagunemise ja igale tegevusalale vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded. Volitus hõlmab nii kvalifikatsiooninõudeid, mille täitmine on vajalik kutse saamiseks, kui ka küsimust, milline kutse (sh milline kutsetase) tõendab kutset omava isiku pädevust tegutseda ehitusvaldkonna erinevatel tegevusaladel. Volituse piirid nähtuvad EhS § 24 lg-st 5, mille kohaselt tuleb kvalifikatsiooninõuete kehtestamisel kaaluda tegevusalale juurdepääsu piiramise vajalikkust, sobivust ja proportsionaalsust. Kohustuslikke kvalifikatsiooninõudeid võib ette näha üksnes nende tegevusalade puhul ja ulatuses, kus need on põhjendatavad olulise avaliku huviga. Kuigi EhS § 24 lg-te 4 ja 5 koostoimes sätestatud volitus on võrdlemisi üldine, on sellest üldkogu hinnangul siiski tuletatav määruse andmiseks vajalik volituse sisu, ulatus ja eesmärk. Ministri määruse esemeks on muu hulgas tingimused, millele isik peab kutse saamiseks vastama, ehk hariduse ja töökogemuse nõuded. Sellised tingimused ei tohi ebaproportsionaalselt kitsendada võimalust tegutseda ehitusvaldkonna tegevusaladel pädeva isikuna. Minister on määrusandjana seotud ka muude põhiseaduses sätestatud üldpõhimõtete ja põhiõiguste kaitseks seatud nõuetega. EhS § 24 lg 4 kohustab ministrit teatud tegevusalade kohta määrust andma, mitte ei jäta selleks otsustusvabadust (vrd EhS § 23 lg 7, mille kohaselt minister võib määrusega kehtestada soovituslikke kvalifikatsiooninõudeid). Seadusandja on määruse andmise teinud kohustuslikuks põhjusel, et oleks sätestatud materiaalõiguslik alus kutsete andmiseks, sest kvalifikatsiooninõueteta pole võimalik kutseid anda ja kutseta pole võimalik ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tegutseda.
13.Riigikohus järeldas, et minister ei ole kehtestanud EhS § 24 lg-tes 4 ja 5 nimetatud kvalifikatsiooninõudeid, mille alusel oleks võimalik kutset anda või sellest keelduda. Sellest tulenevalt tunnistas Riigikohus põhiseadusega vastuolus olevaks ehitusseadustiku § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmise.
14.Kuna ka praegusel juhul ei põhine vastustaja otsus õigel õiguslikul alusel, s.o ministri määrusel, tuleb tühistamisnõue rahuldada ja vaidlustatud otsus tühistada. Kuna vaidlustatud otsus tühistatakse, tuleb tühistada ka selle kohta tehtud vaideotsus (HMS § 87 lg 2 p 1).
15.Ringkonnakohtu hinnangul tuleb ka kohustamisnõue rahuldada. Asjaolu, et minister kavatseb anda nõutava määruse, mis võib sisaldada samu nõudeid, ei anna alust jätta kohustamisnõuet rahuldamata. Kaebaja esitas nõude kohustada vastustajat uuesti otsustama kaebajale 7. taseme diplomeeritud ehitusinseneri kutse andmine üldehituse erialal, hoonete ehituse allerialal ja ehitustegevuse juhtimise ametialal. Kaebaja taotles kutset esimest korda. Kaebaja ei ole kohustamisnõuet sidunud sellega, et kohus kohustaks vastustajat taotletavat kutset andma. Viimati märgitut ei saaks kohus ka teha, kuna see nõuaks eelduslikult täiendavate asjaolude analüüsimist (riigivastutuse seadus § 6 lg-d 1, 4 ja 5). HKMS § 41 lg 3 järgi võib kohustamiskaebuse rahuldamise korral kohustada vastustajat nii haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama. Ka kaalutlusõiguse puudumise korral ei pruugi haldusorganile n-ö definitiivse ettekirjutuse tegemine olla põhjendatud, kuna kohtul tuleb arvestada võimalusega, et taotluse rahuldamata jätmiseks võivad esineda ka muud alused ja taotluse lahendamisel tähtsust omavad asjaolud võivad olla kohtumenetluse ajal muutunud (nt Riigikohtu 20.03.2013 otsus nr 3-3-164-12, p 33). Kohtu ettekirjutuse alusel antav haldusakt peaks samuti vastama kõigile HMS § 54 nõuetele. Kohus saaks haldusorganit kohustada andma konkreetse sisuga haldusakti, kui ta on veendunud, et haldusakti andmisest ei oleks asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel võimalik õiguspäraselt keelduda (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2021 otsus nr 3-20-231, p 14). Seega ei pruugiks range ettekirjutuse tegemine olla põhjendatud ka juhul, kui minister
7(9)
3-20-97 oleks EhS § 24 lg-s 4 sätestatud määrusega juba kohtuotsuse tegemise ajaks kehtestanud ehitusalaste kutsete taotlejatele kutsestandardiga identsed kvalifikatsiooninõuded. Ühtlasi märkis Riigikohus eespool viidatud asjas (p 43) järgmist: „Kuna EhS § 24 lg 4 alusel on jäetud kvalifikatsiooninõuded kehtestamata, ei ole kohtul praegu võimalik teedeinseneride kutse andmise õigusega organit kaebajale kutse andmiseks kohustada. Tegemist ei ole siiski olukorraga, kus taotlejale ei ole kehtiva õiguse tõttu võimalik kutset anda (vrd nt Riigikohtu halduskolleegiumi 7. aprilli 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-5-10, p 14). Just EhS § 24 lg 4 järgi nõutava õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastaseks tunnistamine võimaldab kohustamisnõude rahuldada. Kuigi nõutavate normide puudumine ei võimalda kutse andjal kaebaja taotlust kohe läbi vaadata, ei mõjuta see kaebaja subjektiivset õigust nõuda, et kutse andja lahendaks tema 1. märtsil 2018 esitatud kutse andmise taotluse põhiseaduspäraselt.“ Kaebaja taotluse uuesti lahendamise kohustamist ei takista asjaolu, kui minister peaks olema kehtestanud määrusega nõutavad kvalifikatsiooninõuded, mis kattuvad varasemate nõuetega. Taotluse uuesti lahendamise hetkeks võib olla muutunud nt ka kaebaja vaidlusalune töökogemus.
16.Kaebaja esitas tingimusliku nõude kohustada tagastama 189 eurot, kui kohus leiab, et kaebajale tuleb väljastada 6. taseme diplomeeritud ehitusinseneri tase. Halduskohus jättis selle nõude HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata põhjusel, et kaebaja ei taotlenud seda raha tagasi esmalt vastustajalt (RVastS § 6 lg-d 1 ja 3). Ringkonnakohus ei jaga vastustaja seisukohta, et kaebaja pole seda osa halduskohtu otsusest vaidlustanud. Kaebaja on apellatsioonkaebuse II osa p-s 1 märkinud, et ta vaidlustab halduskohtu otsuse tervikuna. Kaebuses esitatud selle nõude läbi vaatamata jätmine HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 151 lg 2 p 1 alusel ei olnud õige. RVastS § 6 lg 3 ei puuduta kaebuse protsessuaalset lubatavust, vaid tegu on materiaalõigusnormiga, millega on reguleeritud, millal tekib haldusorganil kohustus haldusakt anda või toiming teha. Seega võib sättest lähtudes jätta kaebuse rahuldamata, kuid mitte seda tagastada. Samuti ei mõjuta kaebeõigust küsimus, kas kehtiv haldusakt võimaldab vastustajat kohustada või mitte. Sellele küsimusele tuleb vastata kaebuse sisulise lahendamise käigus (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 7. detsembri 2020. a määrus asjas nr 3-19-2448, p 10). Kuna tegemist oli tingimusliku nõudega – kohustada 189 eurot tagastama, kui tühistamis- ja asja uueks lahendamiseks kohustamisnõue jääb rahuldamata – ja kaebuses nimetatud tingimus ei saabunud, tuleb kohustamisnõue 189 euro tagastamise osas jätta sellel põhjusel rahuldamata.
17.Eeltoodust tulenevalt rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse ja tühistab halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus tühistab vaidlustatud otsused ning kohustab vastustajat kaebaja taotlust uuesti lahendama. Kaebuse nõue tagastada 189 eurot jääb rahuldamata.
18.Kaebaja nõudis, et kutse andmine otsustakse uuesti 30 päeva jooksul. Ringkonnakohtul puudub alus arvata, et vastustaja kaebaja taotluse uue läbivaatamisega viivitaks, seetõttu puuduv vajadus konkreetset tähtaega määrata. Vastustaja peab kaebaja taotluse lahendama taotluse põhjendamatu viivituseta esimesel võimalusel (HKMS § 168 lg 1).
19.Kaebaja kandis halduskohtus menetluskulusid 3876 eurot (õigusabikulud 3861 eurot (sisaldab käibemaksu) ja riigilõiv 15 eurot). Õigusabi osutati 29 tundi ja 15 minutit tunnihinnaga 110 eurot. Õigusabi koosnes kliendiga suhtlemisest, kaebuse esitamisest, vastustega tutvumisest, sh kaebuse tervikteksti koostamisest. Apellatsiooniastmes taotleb kaebaja menetluskulude 1815 eurot (õigusabikulud 1800 eurot ja riigilõiv 15 eurot) hüvitamist. 8(9)
3-20-97 Õigusabi koosnes halduskohtu otsusega tutvumisest ja apellatsioonkaebuse koostamisest 8 tundi. Samuti vastustaja vastustega tutvumisest, kliendiga konsulteerimisest ja vastuse koostamisest 4 tundi ja 30 mintuti. Õigusabi tunnihind on 120 eurot, millele lisandub käibemaks. Kaebaja on seega kandnud haldus- ja ringkonnakohtus menetluskulusid 5691 eurot. Arvestades asja keerukuse taset ja mahtu, samuti seda, et üks kaebaja nõuetest on jäänud rahuldamata ning vaidluses esitatud seisukohad ei ole valdavalt muutunud, peab ringkonnakohus põhjendatud õigusabikuluks 4500 euro, millele lisandub riigilõiv 30 eurot. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 4530 eurot (HKMS § 108 lg-d 1 ja 2 ning § 109 lg 6). HKMS ei näe ette võimalust märkida otsuses, et väljamõistetud menetluskuludelt tuleb tasuda võlaõigusseaduse § 113 lg-s 1 sätestatud määras viivist alates menetluskulude väljamõistmist lahendi jõustumisest kuni selle täitmiseni. Vastustaja menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 109 lg-d 1 ja 6).
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.