Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
12. veebruar 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-19-2409
Haldusasi
QQ, ŠŠ ja XX kaebused Keila Linnavolikogu 26.11.2019 otsuse nr 28 „Keila Põhikooli ümberkorraldamine“ tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19. augusti 2020. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja I – QQ, nõustajad MR ja AH Kaebaja II ‒ ŠŠ, seaduslik esindaja KK Kaebaja III ‒ XX, seaduslik esindaja AA Vastustaja ‒ Keila linn, esindajad vandeadvokaat Allar Jõks, Terje Rämmel ja Maris Mäger
Menetluse alus ringkonnakohtus
QQ ja XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 14. jaanuaril 2021
RESOLUTSIOON
1.Jätta QQ ja XX apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19. augusti 2020. a otsus haldusasjas nr 3-19-2409 muutmata.
3.Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 15. märtsil 2021 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-19-2409 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keila Linnavolikogu 26.11.2019 otsusega nr
„Keila Põhikooli ümberkorraldamine“ liideti Keila Põhikool Keila Kooliga, lõpetati Keila Põhikooli tegevus
1.septembrist 2020, lõpetati alates 2020/2021. õppeaastast vastuvõtt Keila Põhikooli ning tagati Keila Põhikooli õpilastele võimalus jätkata vajadusel venekeelse põhihariduse omandamist Keila Koolis. Lisaks määras Keila Linnavolikogu eesti õppekeelega Keila Põhikooli osades klassides õppekeeleks vastavalt vajadusele vene keele järgmiselt: 2020/2021. õppeaastal 2.-9. klassis, 2021/2022. õppeaastal 3.-9. klassis, 2022/2023. õppeaastal 4.-9. klassis, 2023/2024. õppeaastal 5.-9. klassis, 2024/2025. õppeaastal 6.-9. klassis, 2025/2026. õppeaastal 7.-9. klassis, 2026/2027. õppeaastal 8.-9. klassis, 2027/2028. õppeaastal 9. klassis. Koolide liitmise eesmärk on korrastada avalikes huvides koolivõrku, arvestades, et venekeelse õppekeelega Keila Põhikooli 179 õpilasest on vaid 60 õpilast Keila linna elanikud ning klassid on viimastel aastatel alakomplekteeritud. Koolinõudluse märkimisväärset kasvu selles koolis ei ole ette näha. Koolide liitmisega tõstetakse õpitegevuse kvaliteeti.
2.QQ, kes on ühe Keila Põhikooli õpilase ja kahe koolieelse lapse ema, esitas 22.12.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 28 tühistamiseks (haldusasi 3-19-2409). ŠŠ esitas 27.12.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 28 osaliseks tühistamiseks (haldusasi 319-2432). XX esitas 31.12.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 28 tühistamiseks osas, milles otsustati tagada Keila Põhikooli õpilastele võimalus jätkata venekeelse põhihariduse omandamist ainult vajadusel ja milles nähti ette venekeelne õpe vaid lähematel õppeaastatel (haldusasi nr 3-19-2458). Tallinna Halduskohus liitis 13.02.2020 määrusega haldusasjad 3-19-2409 ja 3-19-2432 ühte menetlusse, määrates haldusasja numbriks 3-19-2409. Tallinna Halduskohus liitis 06.04.2020 määrusega haldusasjad 3-19-2409 ja 3-19-2458 ühte menetlusse, määrates haldusasja numbriks 3-19-2409. Kaebajad leiavad, et otsus nr 28 on õigusvastane ja rikub laste õigusi. Lapse õigus ea- ja võimetekohasele haridusele tuleneb rahvusvahelisest õigusest (lapse õiguste konventsioon, Euroopa sotsiaalharta, inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (EIÕK), Euroopa Liidu põhiõiguste harta) ja Eesti õigusest (põhiseadus, tsiviilseadustiku üldosa seadus, lastekaitseseadus, põhikooli- ja gümnaasiumiseadus (PGS). EIK leidis asjas Küpros vs Türgi (25781/94), et riik rikub oma kohustusi, kui ei võimalda emakeelset põhiharidust. QQ leiab, et otsus rikub kaebaja laste emakeelelist enesesäilitamist ja identiteeti ja nende õigust rahvuskuuluvuse säilitamisele ja haridusele. Samuti on rikutud kaebaja otsustusõigust määrata tema alaealiste laste emakeelelist enesesäilitamist ja identiteeti. Tema üks laps õpib Keila Põhikooli 4. klassis ning kaebaja koolieelikutest lapsed pidid samuti tulevikus astuma Keila Põhikooli 1. klassi. Suurele rahvusvähemusele emakeelse põhihariduse mittevõimaldamine tähendab ka rahvusliku identiteedi kaotamist, kuna tegemist võib olla sunniviisilise assimileerimise vahendiga. Venekeelse kooli kaotamine on vastuolus vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooniga, sest 2(11)
3-19-2409 vene rahvusvähemusel ei ole võrdset õigust ega võrdseid võimalusi emakeelsele õppele põhihariduse osas (art 4 p 1, art 12 p 3). Regionaal- või vähemuskeelte Euroopa harta artikkel 8 c annab loetelu alternatiividest keskhariduse astmes vähemusrahvuste keeles õppeks. Antud artiklis eelistatakse keskhariduse kättesaadavaks tegemist rahvusvähemuse keeles. Harta selgitustes rõhutatakse, et arvesse tuleb võtta ka õpilaste ja nende vanemate soove. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti art 13 lg 2 b sätestab, et paktist osavõtvad riigid tunnistavad, et selle õiguse täielikuks teostamiseks keskharidus tema mitmesugustes vormides, kaasa arvatud kutsealane tehniline keskharidus, peab olema avalik ja kõigi abinõude, sealhulgas tasuta hariduse järkjärgulise sisseseadmise teel kättesaadavaks muudetud. Nimetatud sättest järeldub, et ei saa eeldada, et vähemusrahvuste põhiharidus emakeeles on võimalik ainult erakoolides. ÜRO lapse õiguste konventsioon näeb ette, et lastele tuleb tagada tasuta võrdsete võimaluste printsiibile vastav haridus, mis on kättesaadav ja ei sisalda diskrimineerimist. ÜRO rahvusvähemuste, religioossete vähemuste ning keelevähemuste deklaratsiooni artiklis 4 sätestatakse, et riigid rakendavad vastavaid meetmeid, et seal, kus see on teostatav, oleks vähemustesse kuuluvatel isikutel võimalik õppida oma emakeelt ning õppida oma emakeeles. OSCE inimarengu Kopenhaageni konverentsi dokumendi artiklis 34 tagatakse, et riigid püüavad rahvusvähemustesse kuuluvatele isikutele tagada võimaluse õppida oma emakeelt või õppida emakeeles, sõltumata vajadusest õppida vastava riigi ametlikku keelt. Haagi soovitustega rahvusvähemuste õiguste kohta haridusele pga 12 kooskõlas uurimused näitavad ka, et algkoolis oleks parem, kui õpetus toimuks vähemuse keeles. UNESCO konventsiooni hariduses esineva diskrimineerimise vastu (millega Eesti ei ole liitunud) art 5 lg 1 c sätestab, et oluline on tunnustada rahvusvähemuste õigust haridusele oma emakeeles. Kui koolis käib piisaval arvul õpilasi, et kooli üleval pidada ja õppeasutus otsustab valida õppekeeleks muu keele kui riigikeele, siis on riigil kohustus aktsepteerida sellist valikut ning sellist kooli üleval pidada. Eestis on palju eestikeelseid koole, kus õpilaste arv on märksa väiksem (Eestis on 31 alla 20 õpilasega kooli, koolide mediaansuurus on 147 õpilast). Väide, et Keila Põhikooli üleval pidamine on liiga kallis, on paljasõnaline. Keila Põhikooli hoolekogu avaldas koolide liitmisele vastuseisu. Hoolekogu leidis, et linna lasteaiad ei valmista venekeelseid lapsi ette sellel tasemel, et nad võiksid jätkata õpinguid eesti keeles. Keila Koolis pole sotsiaalala töötajaid ega logopeede, kes oleksid võimelised töötama venekeelsete lastega. Keila Kool töötab niigi täiskoormusega, on ülekoormatud ja ühendamine venekeelse põhikooliga ei tule kummalegi koolile kasuks. Ei ole usutav, et venekeelse õppe võimalus säilib Keila Koolis põhikooli osas. Ilmekalt kajastavad eestikeelsele aineõppele üleminekuga seotud olukorda uuringute tulemused (professor Aleksander Pulveri ja professor Aaro Toomela uuring „Muukeelne laps Eesti koolis“). Uuringutest nähtuvalt on arengutulemused sarnase võimekusega kakskeelsete rühmas, kes õpivad eesti õppekeelega koolikeskkonnas, märkimisväärselt kehvemad kui juhul, kui lapsed omandaksid hariduse oma emakeeles. Eriti puudutab see madalama akadeemilise tasemega õpilasi. ŠŠ soovib õppida alates 01.09.2020 venekeelses 1. klassis. Otsuses nr 28 puuduvad põhjendused. Kaebaja ei valda eesti keelt ja seega ei ole võimeline õppima eestikeelses 1. klassis. Keila linn ei ole enne vaidlustatud otsuse tegemist kuulanud ära hoolekogu ega õpilasesinduse arvamust venekeelse põhihariduse andmise lõpetamise kohta. Keila linn ei ole vaidlustatud otsuses teinud otsust venekeelse põhihariduse lõpetamise kohta. Otsus toob kaasa ebavõrdse kohtlemise, kui vanemad lapsed, kes hakkasid õppima põhikoolis 2019. aastal ja varem, saavad võimaluse omandada põhiharidust emakeeles, nooremad lapsed seda enam ei saa.
3(11)
3-19-2409 XX leiab, et temalt on ära võetud õigus ja võimalus omandada põhiharidus vene keeles. Kaebajal on õigus õppida Keila linnas. Asjaolu, et Paldiski linn või mingi teine linn on nõus sellega, et Keila lapsed õpiksid Paldiski koolis või teises linnas, ei tähenda seda, et sellega on Keila linn täitnud oma kohustust tagada koolikohustuslikule isikule, kelle elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil, võimaluse omandada põhiharidus munitsipaalkoolis.
Keila linn palus jätta kaebused rahuldamata.
Otsus nr 28 ei riku QQ õigusi. Tema vanem laps õpib edasi Keila Kooli venekeelses klassis ja saab kooliteed jätkata. QQ nooremad lapsed ei alustanud käimasoleval kooliaastal kooliteed ja nende õigusi koolide liitmine seetõttu ei riku. ŠŠ-l puudub ilmselgelt kaebeõigus. Kaebaja elab rahvastikuregistri andmetel Keilas samas korteris, kus XX, kuid Keila Põhikooli direktorilt saadud info kohaselt elab tegelikult Laitses ja Ruilas. Riigikohus on haldusasjas 3-3-1-52-13 (p 26) rõhutanud, et riigi ja kohaliku omavalitsuse ülalpeetavad õppeasutused ei ole vähemusrahvuste õppeasutused PS § 37 lg 4 teise lause mõttes. Kolleegium selgitas, et riigil ei ole PS-st tulenevat kohustust ülal pidada erakoolide vormis tegutsevaid rahvusvähemuse õppeasutusi ning pakkuda seal haridust rahvusvähemuse keeles. PGS § 21 lg 2 kohaselt on põhikooli õppekeel eesti keel. Põhikoolis või selle üksikutes klassides võib kooli hoolekogu ettepanekul munitsipaalkoolis valla- või linnavolikogu otsuse alusel olla õppekeel mis tahes keel. Riigikohus leidis asjas 3-3-1-52-13, et PGS § 21 lg 3 ei ole vastuolus erinevate rahvusvaheliste konventsioonidega osas, milles see ei võimalda õppeasutusel valida endale õppekeelt. Keila linnal puudub kohustus pakkuda lastele venekeelset põhiharidust. Lastevanemate otsustusõigus kooli puudutavate muudatuste üle on piiratud, kui tegemist on munitsipaalkooliga PGS § 1 lg 2 järgi, sest nimetatud koolide ümberkujundamisel on kohalikul omavalitsusel oluline kaalutlusruum (vt Riigikohtu 18.06.2002 otsus asjas nr 3-3-1-37-02, p 9; vt ka PGS § 80). Tulenevalt Keila linna ja LääneHarju valla vahelisest kokkuleppest on Paldiski Vene Põhikool määratud PGS § 10 lg 3 alusel elukohajärgseks kooliks neile Keila lastele, kes soovivad kooliteed alustada vene keeles. Vaidlustatud otsuses sisalduvad selle põhjendused. Keila Põhikooli hoolekogu ja õpilasesindus on avaldanud arvamust kava kohta ühendada koolid selliselt, et esimesse klassi vene keeles õppida soovijaid ei võeta, aga kõik Keila Põhikooli õpilased saavad jätkata vene keeles õppimisega. Seetõttu on ebaõige ŠŠ seisukoht, et hoolekogult ja õpilasesinduselt venekeelse hariduse jätkamise osas seisukohta ei küsitud. Keila linn on vastavalt oma tegevusplaanile haridusvaldkonna ümberkujundamisel korraldanud lasteaiaõpetajatele ja ka juhtkondadele koolituse (SA Innove kaudu), toetamaks õpetajaid eesti keelest erineva kodukeelega laste toetamiseks eestikeelses keskkonnas (eelkõige lasteaias) toimetulemiseks ning nende paremaks kooliks ettevalmistamiseks; alustanud keeleringide tegevust munitsipaallasteaedades (esimesed ringitegevused toimusid jaanuaris 2020); toimib koostöö lasteaedade ja Keila Kooli vahel, vahetamaks teavet kooliminevate laste kohta ja koolikorralduslikes küsimustes ning vestlused lapsevanematega. Kõik Keila Põhikooli õpetajad ja tugispetsialistid lähevad üle Keila Kooli. Keila Põhikooli liitmine ei kaota ära venekeelse hariduse andmist Keilas. 2.-9. klassi õpilaste jaoks ei toimu õppetöös mingit muutust ja järgmisel õppeaastal õpivad kõik need klassid samas koosseisus, samas hoones, samade õpetajatega.
4(11)
3-19-2409 Ruumiline lahendus leitakse uue õppehoone ehitamisega, ühendades nii Keila Põhikooli kui ka ajaloolise algklasside hoone koos neid kahte hoonet ühendava vaheosaga ning planeeritava juurdeehituse üheks tervikuks. Volikogu leidis, et see lahendus aitab lahendada probleeme muukeelse kogukonnaga, sh õpilaste integreerimine ühiskonda, suurendab edasiõppimise võimalusi ning annab hiljem tööturul parema positsiooni ja rohkendab valikuid ning aitab leevendada kasvavat õpetajaskonna juurdekasvu puudumist. Koolide liitmine ei tähenda rahvusliku identiteedi kaotamist ega sunniviisilist assimileerimist. Keila Põhikooli ühendamine Keila Kooliga liitmise teel ei tähenda venekeelse põhihariduse mittevõimaldamist, sest oma emakeeles õpingute jätkamine on täna Keila Põhikoolis õppivatele lastele tagatud. Kui lapsevanemad soovivad oma last panna venekeelsesse kooli esimesse klassi, on Keila linnal olemas kokkulepe Lääne-Harju vallaga, et Paldiski Vene Põhikool on neile lastele elukohajärgseks munitsipaalkooliks. Viide EIK lahendile Küpros vs Türgi on asjassepuutumatu.
4.Tallinna Halduskohtu 19.08.2020 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. QQ koolis käiva lapse õigusi ei rikuta, sest vastavalt otsuses nr 28 sätestatud üleminekuregulatsioonile on tal võimalik jätkata Keila Koolis venekeelse õppekeelega klassis kuni põhikooli lõpuni. QQ-l on kaebeõigus ka teise lapse osas, kuigi tema koolitee alguseni on veel aega. Piirangu intensiivsus on väiksem, sest olukorraga kohanemiseks on aega. Asja lahendamisel ei ole oluline, kas ŠŠ elukohaandmed rahvastikuregistris on õiged. PS § 37 lg 4 kohaselt on igaühel õigus saada eestikeelset õpetust. Õppekeele vähemusrahvuse õppeasutuses valib õppeasutus. Eeltoodud normidele on Riigikohus andnud tõlgenduse, et riik ei ole PS kohaselt kohustatud pakkuma haridust muus keeles kui eesti keeles või ülal pidama vähemusrahvuse õppeasutusi (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.04.2014 otsus asjas nr 3-3-152-13, p 26). Selles lahendis on silmas peetud ka põhikoole. Tallinna Halduskohtu 06.07.2012 otsuse p-s 37 selgitati, et nii PS § 37 lõikest 4 kui §-st 6 ning põhiseaduse mõttest tuleneb üheselt, et üldreeglina on avaliku võimu poolt antav haridus eestikeelne. Ka põhikooli õppekeeleks on PGS § 21 lg 2 kohaselt eesti keel, lihtsalt erandi tegemise võimalus on põhikoolide puhul antud kohaliku omavalitsuse volikogule. Õigust valida õppekeelt munitsipaalkoolis lastevanematele PS ega ükski teine seadus ei anna. Õigust nõuda riigi või kohaliku omavalitsuse poolt pakutavat haridust vene keeles ei tulene ka QQ viidatud rahvusvahelistest lepingutest ega teistest aktidest. Tallinna Halduskohtu 06.07.2012 otsuses asjas 3-12-422 (p-d 41‒45) on neid rahvusvahelisi lepinguid õigesti ja piisavalt selgitatud. Rahvusvahelised lepingud jm aktid ei garanteeri osalisriikide elanikele õigust nõuda riigi poolt hariduse andmist (mh põhihariduse osas) oma emakeeles, kui see keel pole riigikeel. EIK otsusest asjas Küpros vs Türgi ei tulene, et konventsioonist tuleneks õigus nõuda emakeelset haridust (vt otsuse p 277). Kooli tegevuse ümberkorraldamist reguleerib PGS § 80, mille kohaselt korraldab kooli ümber ja lõpetab kooli tegevuse kooli pidaja (st käesoleval juhul Keila linn), kuulates enne ära hoolekogu ja õpilasesinduse arvamuse (lg 1). Vastustaja on ärakuulamiskohustust täitnud. Ärakuulamise põhimõtet ei ole rikutud pelgalt selletõttu, et Keila Põhikooli hoolekogu soovi säilitada Keila Põhikool iseseisva koolina ei võetud arvesse ning vastustaja otsustas koolide liitmise kasuks.
5(11)
3-19-2409 Otsus sisaldab kaalutlusi, miks otsustati venekeelse hariduse andmine Keilas lõpetada. Otsuses ei ole kaalutlusvigu. Põhjendatud oli lähtuda Keila vallas elavate venekeelset põhiharidust omandavate laste arvust. Koolide miinimumsuurust seadusega kehtestatud ei ole. Asjaolu, et eksisteerib koole, mille õpilaste arv on Keila Põhikoolist väiksem, ei kohusta vastustajat Keila Põhikooli iseseisva asutusena jätkama. Küsimus koolivõrgu kujundamisest on küsimus ressursside otstarbekast kasutamisest. Olukorras, kus koolivõrk vajab täiendavaid rahalisi vahendeid, on kohalikul omavalitsusel õigus ja kohustus kaaluda, kuidas tagada optimaalne ressursside kasutamine. Vastustaja ei ole ignoreerinud Civitta Eesti AS uuringu tulemusi. Selles pakutud kolmest lahendusest ühes pakuti välja koolide liitmine. Ei ole õige väita, et uuringus oleks selgelt eelistatud kahte esimest varianti. Probleem on erinevat keelt kõnelevate noorte (ja mitte ainult noorte) väheses suhtlemises: elukondlikus, tööalases jms segregatsioonis, mida taastoodab eraldiseisev koolivõrk. Eesti hariduspoliitikas on seetõttu võetud omaks lähenemine, et võrdsed võimalused tulevikus hakkama saada Eesti riigis, kus riigikeel on eesti keel, tagab see, kui vene ja eesti taustaga õpilased õpivad koos ühes koolis. Ajas kasvavaks probleemiks on ka õpetajate leidmine venekeelsetesse koolidesse (puuduva õpetajate ettevalmistamise tõttu). Ka on oluline tagada, et venekeelsed lapsed saaksid sama kvaliteediga hariduse kui eesti keelt kõnelevad lapsed. Sundassimileerimist ega identiteedi hävitamist vaidlustatud otsus kaasa ei too. Asjas 3-3-1-52-13 märkis Riigikohus, et kehtivas õiguses ei ole sätestatud kriteeriume, millele vastavuse korral oleks võimalik tõsikindlalt järeldada, et gümnaasium on eesti õppekeelele üleminekuks piisavalt valmis. Sellised kriteeriumid määrab seetõttu kindlaks haldusmenetlust läbiviiv haldusorgan (p 33). Mingeid kriteeriume eestikeelesele õppele valmisoleku osas ei ole seaduses sätestatud ka põhihariduses. Vastustaja on esitanud kohtule Keila Põhikooli ja Keila Kooli ühtse juhtimise alla (Keila Kooli) ühendamise ajakava september 2019 ‒ 1. september 2020 (kd II, tl 103‒104). Ajakavast nähtuvalt on muuhulgas korraldatud lasteaiaõpetajatele ja juhtkondadele koolitus, toetamaks õpetajaid eesti keelest erineva kodukeelega laste toetamiseks eestikeelses keskkonnas (eelkõige lasteaias) toimetulemiseks ning nende paremaks koolis ettevalmistamiseks (Keila linna lasteaedades ei ole muukeelsetele lastele eraldi rühmasid loodud), samuti viidi munitsipaallasteaedades läbi keeleringe. Toimus koostöö lasteaedade ja Keila Kooli vahel, vahetamaks informatsiooni kooliminevate laste kohta ja koolikorralduslikes küsimustes, ning korraldati vestlused lastevanematega. Toimusid kohtumised Haridus- ja Teadusministeeriumi ja SA Innove esindajatega jms. Kas kõik lapsed said vajalikku tuge, ei ole kohtul võimalik välja selgitada. Siiski nähtub kohtule, et lasteaedasid ja kooli astuvaid lapsi valmistati ette selleks, et hakkama saada eestikeelses õppekeskkonnas. Vastustaja on välja toonud ka selle, et kõik Keila Põhikooli õpetajad jätkavad Keila Kooli koosseisus, mistõttu ei muutu 2.-9. klassi õpilaste jaoks õppetöös midagi. Jätkuvalt on olemas ka sotsiaalpedagoog ja logopeed, kes on võimelised venekeelsete lastega töötama. Asjaolu, et ŠŠ ja XX eesti keele oskus ei ole Keila Kooli esimesse klassi astumiseks piisav, ei näita, et vastustaja oleks jätnud vajaliku toe pakkumata. Kõik Keila linna lapsevanemad on alates 26.11.2019 olnud teadlikud olukorra muutumisest ning on saanud end ja oma lapsi ette valmistada. Vastustaja on ŠŠ-le ja XX-le välja pakkunud ka võimalused, kuidas nad saaksid õppida Keila Koolis. Anti valida, kas jääda lasteaeda veel üheks aastaks, õppida 1. klassis kaks aastat või minna õppima õpiraskustega õpilaste klassi. Neile, kes siiski soovivad last panna tingimata venekeelsesse kooli, on tagatud võimalus minna Lääne-Harju vallas asuvasse Paldiski kooli, mis asub Keilast ca 25 km kaugusel, st mitte ülemäära kaugel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6(11)
3-19-2409
5.QQ ja XX esitasid 14.09.2020 ja 18.09.2020 apellatsioonkaebused, milles palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 19.08.2020 otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebused.
6.QQ leiab, et venekeelne munitsipaalkool on vähemusrahvuse õppeasutus. Selline kool on PS § 37 kaitsealas. VRKAS-s ei saa määratleda vähemusrahvuse õppeasutust, sest sellega ei saa anda PS mõistetele teistsugust tähendust. Vähemusrahvuse õppeasutusel, mis tegutseb VRKAS alusel, on a priori õppekeel vähemusrahvuse keel, sest vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse eesmärk on emakeelse õppe korraldamine. Seega PS § 37 lg 4 ls 2 tähenduses saab õppeasutus valida õppekeele juhul, kui see on munitsipaalkool. Haldusasjas nr 3-12-422 oli vaidluse all gümnaasiumiastmes venekeelne õpe. Need seisukohad ei laiene põhikooli õppekeelele. Gümnaasiumiaste ületab kohustuslikku haridust ja kohtud leidsid viidatud asjas, et seetõttu ei tule vähemusrahvusest isikule võimaldada muus keeles kui riigikeeles õpet. Seega tunnistasid kohtud vene rahvusest laste õigust õppida vene keeles põhikoolis. Õppekeel valitakse hoolekogu ettepanekul (PGS § 21 lg 2). Vastavalt PS § 37 lg-le 3 on laste hariduse valikul otsustav sõna vanematel. Keila Põhikooli lapsevanemad soovisid kooli säilitada. Hea halduse tavaga ei ole kooskõlas kooli hoolekogu arvamuse küsimine ja tegutsemine vastupidiselt hoolekogu arvamusele. Halduskohus leidis ekslikult, et vaidlustatud haldusakt ei ole rahvusvaheliste lepingutega vastuolus. Väikesed lapsed on erilise kaitse all. Vähemusrahvuste raamkonventsiooni art 14 lg 2 venekeelse kooli sulgemist praegusel juhul ei luba, eriti arvestades, et tegemist on suletava kooliga. ÜRO lapse õiguste konventsiooni art 2 p 1 tagab kõigile lastele konventsioonis sätestatud õigused ilma diskrimineerimiseta muu hulgas keele alusel ning art 28 lg 1 näeb ette lapse õiguse haridusele. Esikohale tuleb seada lapse huvid. Laste huvides on kooli tegevuse jätkamine. Eesti Vabariigi valitsuse ja Venemaa Föderatsiooni valitsuse vahelise haridusalase koostöö kokkuleppe art 2 järgi kohustuvad kokkuleppe osalised looma isikutele, kelle etniline kodumaa asub teise riigi territooriumil, haridusalaste vajaduste rahuldamiseks vastavad tingimused. Kokkuleppe art 3 sätestab, et kumbki pool osutab organisatsioonilist, pedagoogilist, õppemetoodilist ja rahalist toetust oma riiklikele haridusasutustele, kus õpetamine toimub teise riigi keeles, kusjuures see toetus on analoogiline toetusega, mida osutatakse oma riiklikele õppeasutustele, kus õpetamine toimub oma riigi keeles. EIK otsuses Küpros vs Türgi käsitleti olukorda, kus kreeka kogukonna lastele ei tagatud võimalust omandada haridust kreekakeelses koolis keskastmes. Konventsiooni rikkumisele osutas asjaolu, et Türgi võimud olid kreekakeelse hariduse teinud kättesaadavaks küll algastmes, ent mitte keskastmes. Praegune olukord ei ole erinev ning Keilas ei ole võimalik omandada emakeelset haridust isegi algastmes. Haridus on oluline vahend vähemusrahvuste identiteedi säilitamisel ja kujundamisel. PS §-ga 49 on vastuolus eestikeelse hariduse kaudu rahvusvähemuste sundassimileerimine. Õpilaste arv ei olnud sedavõrd väike, et õigustada kooli sulgemist. Faktiliselt elavad lapsed Keilas, isegi kui rahvastikuregistri kande järgi on nad tallinlased. Erinevaid koole koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Harjumaal on 30 kooli, kus õpilaste arv on väiksem. Eestis on 11 põhikooli, kus õpilasi on alla 20. Need on eestikeelsed koolid. Keila linnapea kinnitusel oli kooli sulgemise eesmärk tagada, et Keilas ei oleks kahte kogukonda. See on rassistlik põhjendus. Ühesuguste keeleoskuse nõuete kehtestamine eesti ja vene lastele on ebavõrdne kohtlemine, sest need grupid on faktiliselt ebavõrdsed ja neid tuleb kohelda erinevalt. Civitta Eesti AS soovitas oma uuringus Keilas venekeelse kooli säilitamist.
7(11)
3-19-2409 Vastustaja ettevalmistavate tegevuste olemasolu ei ole kooli sulgemise oluline eeldus, vaid selleks on nende tegevuste tõhusus. Keila kooli ei võetud ühtegi kolmest Keila põhikooli esimesse klassi astuda soovinud Keilas elavast lapsest.
7.XX leiab, et kuna ta ei olnud võimeline õppima eestikeelses klassis, siis peab ta nüüd õppima eriklassis. Otsusega nr 28 on kaebajale tekitatud kahju, kuna ta ei saa täita õppekava ja tema areng on seetõttu kahjustatud. Otsus nr 28 rikub kaebaja õigust haridusele. Vaidlustatud haldusakt ei sisalda põhjendusi, kuigi kaalutlusotsuste puhul on see nõutav. Kooli tegevuse jätkamine või lõpetamine on suure avaliku huviga otsus ja põhjendused pidid olema üksikasjalikud. Venekeelse põhihariduse lõpetamise kohta ei ole otsuses nr 28 põhjendusi esitatud. Kooli sulgemine toob kaasa põhjendamatult ebavõrdse kohtlemise, sest neid lapsi, kes juba koolis õpivad, koheldakse kaebajast erinevalt. Ebavõrdset kohtlemist ei ole otsuses nr 28 põhjendatud. Venekeelne põhiharidus on Keila linnas olnud kättesaadav alates 1991. aastast. Siis tehtud otsus tagada venekeelne põhiharidus kehtib.
8.Keila linn palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata, nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja jääb oma varasemate seisukohtade juurde. Vaidlustatud haldusakt sisaldab nii faktilisi kui õiguslikke põhjendusi. Isikutel ei saa tekkida õiguspärast ootust venekeelse hariduse säilimisele sellest, et Keilas on venekeelne kool tegutsenud 30 aastat. Lapsed, kes õpivad juba koolis ja saavad venekeelset haridust kuni põhikooli lõpuni, ei ole võrreldavas grupis nende lastega, kes pole veel kooliteed alustanud. Vastupidine järeldus tähendaks, et PGS § 80 tähenduses ei olekski võimalik koole ümber korraldada või koolide tegevust lõpetada. Vähese eesti keele oskusega lastele on loodud võimalus alustada kooliteed väiksema õpilaste arvuga klassis ehk õpiraskustega õpilaste klassis. Kõik Keila linnas registreeritud muukeelsed lapsed, kelle vanemad avaldasid soovi nende laste õppima asumiseks Keila Koolis, on sinna vastu võetud. Mitmed õpilased õpivad kahes tõhustatud toe klassis ning mõni ka tavaklassis koos tugiisikuga. Keila lasteaedades käinud muukeelsed lapsed saavad Keila Koolis reeglina hakkama. Riigikohus on selgitanud, et PS § 37 lg 4 kohaselt ei ole vähemusrahvuste kooliks iga kool, kus õppekeeleks on muu kui eesti keel. PGS § 21 lg-st 2 ei tulene, et kooli hoolekogu otsustab, milline on kooli õppekeel. Halduskohus selgitas põhjalikult, miks rahvusvahelistest lepingutest ei tulene õigust nõuda venekeelse õppega jätkamist. Iga kohalik omavalitsus otsustab munitsipaalkooli pidamise, lähtudes kohaliku omavalitsuse koolitusvajadusest ja võimalustest. Tähtis ei ole, et Eestis on väiksema õpilaste arvuga koole.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Selle tühistamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata.
10.Otsus nr 28 sisaldab põhjendusi, miks otsustati Keila Põikool Keila Kooliga liita ja vene õppekeelelt üle minna eesti õppekeelele. Need põhjendused kajastavad kooli pidaja kaalutlusi, 8(11)
3-19-2409 sh Keila Põhikoolis käivate laste arvu vähenemine, eriti rahvastikuregistri järgi Keila linnas elavate laste osas, vene rahvusest laste käimine Keilas eestikeelsetes koolieelsetes lasteasutustes, kulude vähendamise vajadus, huvitegevuse, tugiteenuste ja õppekava arendamise võimaluste avardumine koolide liitmisel ja kvaliteetsema õpikeskkonna pakkumise võimaluse loomine, samuti Keila Põhikoolist tulevate laste parema ettevalmistuse tagamine, õpitegevuse tulemuslikkuse tõstmine ja paremate suhtlemisvõimaluste loomine erinevate kogukondade vahel ning nende lähendamine. Halduskohtu ülesanne ei ole hinnata kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti otstarbekust, vaid tuvastada, kas kaalutlusõiguse alusel antud akt vastab menetlus- ja vorminõuetele, kaalutlusõiguse piire ei ole ületatud ning kaalutlused on ratsionaalsed. Otsuses nr 28 sisalduvad ringkonnakohtu arvates piisavad põhjendused ja välja toodud kaalutlused ei ole ebaratsionaalsed. Otsus järgib kaalutlusõiguse piire.
11.PS § 37 lg 4 ls 2 ei pea silmas üksnes munitsipaalkoole. Vähemusrahvuste kultuuriomavalitsuse koolides ei pea kogu õpe toimuma tingimata vähemusrahvuse keeles, vaid võib seisneda ka üksnes vähemusrahvuse keele õpetamist muude ainete kõrval. Seetõttu on ekslik seisukoht, et PS § 37 lg 4 ls 2 näeb ette munitsipaalkooli enda võimaluse määrata õppekeel. Sätte sõnastuse kohaselt valib õppekeele vähemusrahvuse õppeasutuses õppeasutus. Munitsipaalkooli ei saa pidada vähemusrahvuse õppeasutuseks. Tähtsust ei oma, et vene õppekeelega koolides õpivad peamiselt vene rahvusest õpilased. Sellist tõlgendust toetab PS kommenteeritud väljaanne (N. Parrest, § 37 kommentaarid 38 ja 41 – Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., parandatud ja täiendatud väljaanne, Tallinn 2021, lk-d 481–482). Nii nagu munitsipaalgümnaasiumid ei ole kultuuriomavalitsusasutused (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-52-13, p 26), ei ole seda ka munitsipaalpõhikoolid. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ülal peetavad õppeasutused ei ole vähemusrahvuste õppeasutused PS § 37 lg 4 teise lause mõttes.
12.Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 2 järgi on omavalitsusüksuse ülesanne korraldada vastavas vallas või linnas põhikoolide ja gümnaasiumide ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omandis. PGS § 21 lg 2 näeb eestikeelsest õppekeelest põhikoolis erandi tegemise võimaluse ette kooli hoolekogu ettepanekul valla- või linnavolikogu otsusega. Seega oli linnavolikogu otsuse tegemiseks pädev. Kooli hoolekogu ettepanekust kooli õppekeele määramisel ei ole praegusel juhul kõrvale kaldutud, sest koolide liitmisel ja Keila Põhikooli tegevuse lõpetamisel ei ole Keila Põhikoolil ka enam hoolekogu, mis saaks teha Keila Kooli õppekeele valiku kohta ettepanekut. Keila Põhikooli hoolekogu ettepanekust kõrvale kaldumine ja õppekeele määramine õpilaste ja vanemate soovidest kõrvale kaldudes ei ole aga hea halduse tavaga vastuolus isegi siis, kui Keila Põhikooli hoolekogu ettepanek saaks puudutada kooli õppekeelt pärast koolide ühendamist. Koolipidaja peab õppekeele valikul arvestama nii kohaliku omavalitsuse enda huve ja võimalusi, sh erinevate õppekeelte olemasoluga pikas perspektiivis kaasnevad täiendavad kulutused (sh piisaval arvul õpetajate ülalpidamiseks vajalikud personalikulud, vajadus moodustada erinevate õppekeelte kasutamisel väiksemad klassid selmet panna õpilased samasse klassi ning sellega kaasnev vajadus tagada suurema koolihoone olemasolu ja korrashoid) ning kaalukas avalik huvi minna üle venekeelselt gümnaasiumiõppelt eestikeelsele õppele (vt Riigikohtu viidatud otsuse p 30), mida põhikooli õppekeel olulisel määral toetab.
13.PS § 37 lg-t 3, mis näeb ette lapse hariduse valikul otsustava sõna vanematele, ei saa tõlgendada nii, et vanematel on õigus nõuda kooli õppekeele küsimuses enda soovidest lähtumist. Vanematel ei ole õigust nõuda, et riik tagaks vanemate soovide kohase hariduse (vt PS § 37 kommentaar 36 edasiste viidetega). Kui vanemad soovivad lapsele teistsugust haridust
9(11)
3-19-2409 anda, kui riigi või kohaliku omavalitsuse haridusasutustes pakutakse, on neil õigus paigutada laps erakooli.
14.Kuna vastustaja ei ole kohustanud lapsi käima munitsipaalkoolis ning lastele on tagatud praktikas võimalus käia vene õppekeelega koolis kas Paldiskis või Tallinnas (kuhu sõiduaeg on Keilast ca 30–45 minutit), samuti on põhikooli riikliku ainekava alusel Keila Koolis korraldatud ka vene keele õpe, ei saa vene õppekeele kaotamist Keilas pidada ka vähemusrahvuse sundassimileerimiseks.
15.Sellest, et Keilas on tegutsenud vene õppekeelega kool pikka aega, ei saa järeldada kaebajate õiguspärast ootust, et kooli õppekeel jääb samaks. PGS näeb õppekeele muutmise võimaluse ette piisavalt selgelt. Keila Põhikoolis õppijatele loodi võimalus õppida põhikooli lõpuni vene õppekeelega klassides. Lastele, kes veel otsuse nr 28 tegemise ajal koolis ei käinud, ei olnud üldse ühegi haldusaktiga või õigustloova aktiga antud selgesõnalist lubadust, et vene õppekeelega kool või klassid tegutsevad Keilas edasi. Kuna neil ei ole välja kujunenud sõpruskonda oma koolis, ei ole nende huvidega selges vastuolus ka koolikorralduse muutmine ja venekeelse õppe eelistamise korral saavad nad seniseid sotsiaalseid sidemeid kaotamata asuda õppima mõnda teise kooli, kus on vene õppekeel.
16.On tõsi, et võrreldes gümnaasiumiharidusega, mis ei ole kohustuslik, tuleb põhihariduse võimaldamisel eriti arvestada koolis õppivate laste keeleoskuse küsimusi ja võimalust omandada haridus õppekeeles, mida nad hästi ei valda. Riigikohtu viidatud lahendist ei saa siiski teha järeldust, et põhikoolides eestikeelsele õppele üleminek oleks põhiseadusega vastuolus või ei teeniks kaalukaid avalikke huve. Vastustaja on neile lastele, kelle kodune keel on vene keel, loonud piisavad tagatised koolis toimetulekuks. Nii saavad nad vastustaja kohtumenetluses esitatud selgituste kohaselt käia tõhustatud toe klassis, kus on üks venekeelne õpetaja lisaks, või väikeklassis. Samuti on loodud logopeedilise abi ja õpiabi võimalused. Kuigi sellised põhjendused, kuidas paremini tagada eesti õppekeelega koolis õppimine neile lastele, kes oleks eelistanud vene õppekeelega koolis õppimist, oleks ringkonnakohtu arvates olnud soovitatav esitada vaidlustatud haldusaktis, ei nähtu ringkonnakohtule, et õpilastele ei pakutaks piisavat tuge eesti õppekeelega koolis õppimiseks. Kooli õppekeele küsimus otsustati piisavalt varakult ja kuna vanematele jäi võimalus otsustada laste õppimine mõnes teises vene õppekeelega munitsipaalkoolis või erakoolis; samuti ei näe otsus nr 28 ette vajadust muuta õppekeelt neile lastele, kes juba käivad koolis; erinevad praeguse kohtuasja tehiolud oluliselt EIK otsuse Küpros vs Türgi asjaoludest. EIK selles otsuses ei väljendatud seisukohta, et põhiharidus tuleb tagada emakeeles, vaid konventsiooni rikkumiseks peeti olukorra loomist, kus teisele õppekeelele üleminek toimus ettevalmistusteta igas vanuses lastel (vt EIK otsuse p 278).
17.Halduskohus on piisavalt selgitanud, miks vaidlustatud haldusakt ei ole vastuolus rahvusvaheliste lepingutega. Rahvusvahelised lepingud, millele apellandid osutavad, näevad küll ette lapse õiguse haridusele, sh ilma rahvuse või keele alusel diskrimineerimiseta, ja tema huvidega arvestamise, kuid ei nõua, et riik või kohalikud omavalitsused peaksid ülal pidama muid kui riigikeelse õppega koole. Kõigil lastel sõltumata nende päritolust või kodusest keelest on õigus käia munitsipaalkoolis. Põhjendamatu ebavõrdse kohtlemisega saaks tegemist olla juhul, kui mõnele lapsele keeldutakse hariduse andmist üldistel tingimustel. Selle olukorraga tegemist ei ole. Ka Eesti ja Venemaa vahelisest kokkuleppest ei tulene kohustus ülal pidada vene õppekeelega koole, vaid üksnes haridusalaste vajaduste rahuldamiseks vastavad tingimused ja selliste koolide olemasolul näha ette nende rahastamine võrdsetel tingimustel. Haridusalaste vajaduste rahuldamiseks on sobivad ka tingimused, kus õppekeel on eesti keel,
10(11)
3-19-2409 kui selle õppekeele kasutamiseks on loodud piisavad eeldused keeleõppe, klasside suuruse ja tugiõppe näol.
18.Civitta Eesti AS koostatud Keila linna haridusvaldkonna uuring (dtl 379–413) ei anna soovitusi koolide liitmise ega õppekeele muutmise kohta, vaid osutab probleemidele ja kitsaskohtadele, millega erinevate valikute korral tuleb tegeleda.
19.Kuna põhiseadusest ei tulene õigust nõuda vene õppekeelega kooli olemasolu põhihariduse omandamisel, õpilaste lubamatut ebavõrdset kohtlemist vaidlustatud haldusaktist ei tulene ja ühtegi kaebajate põhiõigust ei ole rikutud, siis tuleb kaebajate taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks jätta rahuldamata.
20.Et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata, jäävad apellatsioonimenetluse menetluskulud HKMS § 108 lg 1 järgi apellantide kanda. Kuna vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist apellatsioonimenetluses taotlenud, jäävad tema võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 kohaselt tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.