Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
11.06.2020, Tallinn
Haldusasja number
3-19-519 XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 08.03.2019 otsuse nr 15.3-3.2/70-1 tühistamiseks ja elamisloa taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks Kaebaja – XX, esindaja vandeadvokaat Kadri Michelson Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindajad Elise Suurkuusk ja Kristiina-Marita Alliksoo
Haldusasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 26.02.2020 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 19.05.2020
RESOLUTSIOON
1.Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Halduskohtu 26.02.2020 otsuse haldusasjas nr 3-19-519 resolutsioon muutmata, kuid asendada halduskohtu otsuse põhjendused ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
3.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt XX kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud 1650 eurot (koos käibemaksuga). Ülejäänud osas jätta menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.07.2020, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-19-519 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX on Nigeeria Liitvabariigi kodanik. XX ja tema Eesti kodanikust elukaaslane YY elasid varem koos välismaal ning saabusid 2018. a suvel koos Eestisse. XX saabus Eestisse viisa alusel. XX-l sündis XX.XX.XXXX Eestis tütar.
2.XX esitas 09.11.2018 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse (dtl 31–33), milles oli taotlemise alusena tehtud ristid 3. lahtrisse („elama asumiseks lapse [---] juurde [---]“) ja 8. lahtrisse („välislepingu alusel [---]“). Kolmanda lahtri ristile on peale tõmmatud kaldjoon. Taotlusele oli lisatud selgitus (dtl 34), mille kohaselt XX soovib tähtajalist elamisluba Eestisse oma alaealise Eesti kodanikust lapse juurde elama asumiseks. Välismaalaste seaduses (VMS) puudub selgesõnaline alus, mis võimaldaks anda taotlejale tähtajalise elamisloa enda tütre juurde elama asumiseks, kuid tegemist on seaduse lüngaga. Taotleja õigus saada elamisluba tuleneb Eesti Vabariigi Põhiseaduse (PS) §-dest 26 ja 27 (sh Riigikohtu 09.11.2009 otsusest nr 3-3-1-61-09), Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art-st 8, Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art-st 20 (koos Euroopa Kohtu otsusega asjas C34/09). Taotleja ei ole YY-ga abielus ning väikese lapse kõrvalt ei ole võimalik asuda Eestisse õppima või tööle või tegeleda siin ettevõtlusega. Seega pole tal võimalik saada elamisluba nimetatud alustel. Taotlusele oli lisatud ka YY kinnituskiri (dtl 24–25), mille järgi ta on Eesti kodanik ja Eesti resident, ta on elanud XX-ga alates 2011. a-st ühe leibkonnana ning XX.XX.XXXX sündinud laps on tema tütar ja samuti Eesti kodanik. YY toetas XX taotlust saada Eestis elamisluba ning kinnitas, et on vajadusel valmis kandma tähtajatult taotleja elamiskulud Eestis.
3.PPA keeldus 08.03.2019 otsusega nr 15.3-3.2/70-1 (dtl 36–43) XX-le tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 123 p 2 alusel, sest taotleja ei vasta elamisloa andmise tingimustele. Taotlus on esitatud tähtajalise elamisloa saamiseks VMS § 118 p 7 alusel (s.o välislepingust tulenevalt). Teine alus on ankeedil maha kriipsutatud ning taotleja kinnitas haldusmenetluses, et jääb ankeedis märgitud aluse juurde, hoolimata PPA selgitustest, et elamisloa saab anda vaid VMS-s sätestatud alustel ja EIÕK pole välisleping selle sätte tähenduses. Taotleja ei ole menetluse käigus viidanud ühelegi Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud välislepingule, milles reguleeritakse elamisloa andmist. Taotleja välja toodud asjaolud, sh PS §-d 26 ja 27 ning EIÕK art 8 ei võimalda anda elamisluba VMS § 118 p 7 ja § 201 alusel. Taotleja viitas haldusmenetluses tähtajalise elamisloa andmise alusena ka VMS § 118 p-le 2 (s.o elama asumiseks lähedase sugulase juurde), kuid VMS-s puudub alus elamisloa taotlemiseks alaealise lapse juurde. Enne seaduse muutmist ei saaks taotlust sel alusel rahuldada. Euroopa Kohtu otsus asjas C-34/09 puudutab elamisõiguse andmist ülenejale sugulasele, kes on kolmanda riigi kodanik ja peab last ülal. Taotleja lapse ülalpidamise tagab tema Eesti kodanikust elukaaslane. Seega ei ole tegemist sarnaste kaasustega. 2(10)
3-19-519 PPA ei kahtle, et taotleja ja tema elukaaslane elavad Eestis perekonnaelu, kuid tähtajalise elamisloa andmine ei ole võimalik, kui taotleja ei vasta selle andmise tingimustele. Tähtajalise elamisloa andmata jätmine ei riiva oluliselt taotleja põhiõigusi. Riigil on õigus otsustada välismaalase riigis viibimise üle. PS ei anna välismaalasele õigust elada Eestis. Taotleja saabus Eestisse viisa alusel ja rasedana ning pidi arvestama sellega, et viisa lõppemisel tuleb tal Eestist lahkuda. Taotleja ei ole oma kooselu registreerinud ning on teadlik, et elukaaslastena koos elades puudub taotlejal õiguslik alus tähtajalise elamisloa saamiseks. Tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine ei lahuta last oma emast, sest taotlejal ja tema elukaaslasel on võimalik abielluda ning elada ühise perekonnana nii Eestis kui ka mujal Euroopa Liidus.
4.XX esitas halduskohtule kaebuse PPA 08.03.2019 otsuse tühistamiseks ja tähtajalise elamisloa taotluse uuesti läbivaatamiseks. PPA on ekslikult lähtunud eeldusest, et kaebaja taotles tähtajalist elamisluba üksnes välislepingu alusel. Kaebaja taotluse esitamisel ja haldusmenetluse käigus esitatud selgitusi arvestades on ilmne, et taotlus on esitatud ka elama asumiseks enda alaealise Eesti kodanikust tütre juurde. Kuna VMS-s ei ole sellist elamisloa andmise alust, siis PPA ametniku juhiseid arvestades vormistas kaebaja PPA teenindusbüroos taotluse formaalselt nii, et elamisloa andmise aluseks oli välisleping. EIÕK ja ELTL on Eesti jaoks siduvad välislepingud VMS § 118 p 7 mõttes. EIÕK art 8 ja ELTL art 20 (koos Euroopa Kohtu otsusega asjas C-34/09) annavad kaebajale õiguse taotleda elamisluba. Riigikohus selgitas asjas 3-3-1-16-97, et välismaalase õigus Eestis elada tuleneb ka EIÕK-st ning kui VMS ei ole sellega kooskõlas, tuleb kohaldada EIÕK-i. ELTL art 20 annab Euroopa Liidu kodanikule õiguse vabalt elada ja liikuda Euroopa Liidu territooriumil. Kui EIÕK ja ELTL ei ole välislepingud VMS § 118 p 7 mõttes, siis on PPA kaebajat eksitanud, sest kaebaja valis taotluses selle aluse PPA ametniku juhise alusel. Kui kaebajale ei saa anda tähtajalist elamisluba EIÕK või ELTL alusel, tuleb tunnistada VMS PS-ga vastuolus olevaks. VMS § 118 p 2 võimaldab anda tähtajalise elamisloa elama asumiseks lähedase sugulase juurde, kuid VMS § 150 ei pea alaealise lapse lähedaseks sugulaseks tema vanemat. Selline regulatsioon (või asjakohaste sätete puudumine) rikub kaebaja ja tema lapse PS §-dest 26 ja 27 tulenevat õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele osas, milles ei võimalda kaebajal saada elamisluba oma Eesti kodanikust alaealise lapse juurde elama asumiseks (vrd ka Riigikohtu 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09 ja õiguskantsleri 28.04.2014 märgukiri). PPA seisukoht, et tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine ei riiva oluliselt kaebaja põhiõigusi, on asjakohatu. PPA ei kahtle, et kaebaja ja tema elukaaslane elavad Eestis perekonnaelu. Kaebaja perekonnaelu õiguse ulatus ei sõltu sellest, kas ta on abielus. Kaebaja peaks pärast viisa kehtivuse lõppu Eestist lahkuma ja see traumeeriks kogu perekonda. Pere ühine kodu on Eestis ning pere peamine ülalpidaja on praegu kaebaja elukaaslane, kes töötab Eestis. Perekond ei saaks ühiselt naasta Nigeeriasse, sest kaebaja elukaaslase Nigeeria elamisloa kehtivus on lõppenud. Isegi kui elukaaslane saaks Nigeeriasse elama asuda, on ta Eesti kodanik, kellel on õigus elada Eestis. Kui kaebaja ei saa elamisloa puudumise tõttu jääda Eestisse, on tema Eesti kodanikust elukaaslane sunnitud perekonna kooshoidmise nimel Eestist lahkuma (vrd Riigikohtu 18.05.2000 otsus nr 3-3-1-11-00, p 5). PS §-d 26 ja 27 laienevad kõigile Eestis viibivatele isikutele, sh välismaalastele. PS §-st 27 tuleneb riigile kohustus luua õiguslikud tingimused pereliikmete kooselamiseks, sh elamisloa saamiseks ühes riigis elamiseks. PPA 08.03.2019 otsuse tagajärjel ei saa kaebaja oma perekonnapõhiõigust teostada. Asjaoludel, mis ole seotud perekonnaelu elamisega (nt kas kaebajal oleks õigus saada elamisluba mõnel muul alusel), ei ole praeguses asjas tähtsust. VMS § 150 lg 1 p 2 järgi on lubatud anda tähtajaline elamisluba täisealise lapse vanemale, kui laps ei tule terviseisundi või puude tõttu iseseisvalt toime. Puudub mõistlik põhjus, miks 3(10)
3-19-519 alaealise lapse vanemat koheldakse erinevalt, sest väike laps vajab vähemalt sama palju hoolitsust ja tähelepanu. VMS § 150 lg 1 p 1 näeb ette alaealise lapse õiguse asuda elama Eestis elava vanema juurde. Puudub mõistlik põhjus, miks vastupidises olukorras on elamisloa andmine välistatud. Kaebaja laps on väike ja teda ei tohi emast eraldada. Väikelapse sotsiaalse arengu alustala on lapse ja ema vaheline suhe esimese 2,5–3 aasta jooksul. Ükskõik, kas kaebaja lahkuks Eestist üksi või teise vanema nõusolekul koos lapsega, kaotaks laps sideme ühe oma vanemaga. See on vastuolus ÜRO lapse õiguste konventsiooni (LÕK) art 9 lg-ga 1. Kaebaja ei ohusta mingil viisil Eesti avalikku korda või julgeolekut ning ei tekita Eestile ka majanduslikku ega sotsiaalset koormat, sest tegemist on haritud inimesega, kes on varem pikalt õppinud ja elanud Euroopa Liidus. Kaebaja on oma elukaaslase poolt majanduslikult kindlustatud ajaks, kui ta on lapsega kodus. Lisaks saab kaebaja oma Nigeerias asuvast äriühingust regulaarset tulu.
5.PPA palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuse põhjenduste juurde. Kaebaja esitas taotluse VMS § 118 p 7 (s.o välislepingu) alusel. PS, EIÕK ega ELTL ei anna õigust saada tähtajalist elamisluba nimetatud alusel. VMS § 118 p-s 7 on mõeldud üksnes sellist välislepingut, mis reguleerib selgelt elamisloa andmist (vt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-42-09, p 31). Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-16-97 ei olnud vaidluse esemeks elamisloa andmise aluse määramine, vaid haldusõigusrikkumise nõuetekohane tuvastamine. Riigikohus selgitas selles asjas, et viibimis- ja elamisõiguse üle otsustamisel tuleb arvestada PS-st ja EIÕK-st tuleneva õigusega perekonnaelule. EIÕK on Eestile siduv välisleping ja sellega tuleb VMS rakendamisel arvestada, kuid sellest ei tulene konkreetset alust elamisloa andmiseks. ELTL art 20 sõnastus on abstraktne ja selles ei reguleerita selgelt elamisloa andmise aluseid või õigustatud subjektide ringi. Euroopa Kohtu otsuse nr C-43/09 asjaolud olid praegusest erinevad. Selles oli tegemist välismaalastest varjupaigataotlejatega, kellel ei olnud võimalust pöörduda tagasi oma päritoluriiki. Alaealiste Euroopa Liidu kodanikest laste mõlemad vanemad olid välismaalased, kellele elamisloa andmisest keeldumine välistas vanemate õiguse töötada ning see mõjutas otseselt Euroopa Liidu kodanikest laste materiaalset heaolu. Euroopa Kohus pidas ELTL art-ga 20 vastuolus olevaks olukorda, kus liikmesriik ei anna elamisluba kolmanda riigi kodanikele, kelle ülalpidamisel on selles liikmesriigis elavad alaealised lapsed, kes on Euroopa Liidu kodanikud. Praeguses asjas ei ole tegemist varjupaigataotlejatega. Kaebajal on koos oma perekonnaga võimalik turvaliselt naasta oma kodakondsusjärgsesse riiki. Kaebaja alaealine laps ei ole tema, vaid YY materiaalsel ülalpidamisel. Kaebaja lapse üks vanem on Euroopa Liidu kodanik, mis annab lapsele võimaluse kasutada kõiki Euroopa Liidu kodaniku õigusi. Kui kohus peab ELTL-i välislepinguks, ei oleks kaebajale sel alusel elamisloa andmine proportsionaalne. Kaebaja on jätnud kasutamata võimaluse oma elukaaslasega abielluda ja saada elamisluba VMS § 118 p 1 alusel ning perekonda seeläbi koos hoida. Alaealine isik ei saaks ka täita kutsuja kohustusi VMS § 291 alusel (nt katta välismaalase Eestis viibimise kulusid või pakkuda talle majutust). VMS § 150 lg 1 vastuolu tuvastamine PS-ga väljub käesoleva kohtuasja raamidest, sest kaebaja esitas taotluse VMS § 118 p 7, mitte p 2 alusel. Kui kohtu arvates on tegemist asjassepuutuva normiga, ei ole see PS-ga vastuolus. Alaealine laps ei saa täita kutsuja kohustusi ning seega võiks välismaalane muutuda koormaks Eesti sotsiaalsüsteemile. Eestis perekonnaelu elamiseks on VMS-s olemas § 118 p 1, mis võimaldab saada tähtajalise elamisloa abikaasa juurde elama asumiseks. Kaebaja ei ole välja toonud objektiivseid takistusi oma elukaaslasega abielu sõlmimiseks. Seadusandjal on välismaalastele elamisõiguse andmisel ulatuslik kaalutlusruum. VMS § 150 lg 1 tunnistamine PS-vastaseks looks ohtliku pretsedendi ja tekitaks ohu ulatuslikuks järelrändeks. 4(10)
3-19-519 PPA ei ole menetluse käigus kaebajat eksitanud ning on selgitamiskohustust täitnud piisavalt.
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 26.02.2020 otsusega kaebuse, tühistas PPA 08.03.2019 otsuse, kohustas PPA-d kaebaja 09.11.2018 taotluse uueks läbivaatamiseks ning mõistis PPAlt kaebaja kasuks välja menetluskulu 3030 eurot. PPA viis menetluse läbi eeldusega, et kaebaja taotles tähtajalist elamisluba välislepingu alusel (VMS § 118 p 7). EIÕK ei ole välisleping VMS § 118 p 7 tähenduses. Kaebajal võib olla alus saada tähtajaline elamisluba mõnel muul alusel (nt VMS § 118 p 1 alusel abikaasa juurde elama asumiseks, kui kaebaja sõlmiks oma elukaaslasega abielu). PPA eksitas kaebajat taotluse aluse märkimisel, ei selgitanud haldusmenetluses välja kaebaja tegelikku tahet ega viidanud alternatiivsetele võimalustele elamisloa saamiseks. Seega tuleb PPA-l kaebaja taotlus uuesti lahendada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Politsei- ja Piirivalveamet palub apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. PPA ei eksitanud kaebajat ega soovitanud tal märkida elamisloa taotlemise aluseks välislepingut. Taotluse menetlemine nimetatud alusel oli kaebaja tegelik tahe, mille PPA oli haldusmenetluses korrektselt välja selgitanud. Kaebaja taotlusele oli märgitud kaks alust, millest üks oli läbi kriipsutatud. Kaebaja väide, et PPA teenindusbüroo ametnik suunas teda seda tegema, ei ole tõendatud. Kaebaja tuli elamisluba taotlema teadmisega, et tal ei ole VMS järgi õigust saada elamisluba oma alaealise lapse juurde elama asumiseks, ning ta leidis, et alus temale elamisloa andmiseks tuleneb PS §-dest 26 ja 27, EIÕK art-st 8 ning ELTL art-st 20 – see nähtub taotlusele lisatud kaaskirjast. Kuna kaebaja tahe oli piisavalt selge, ei saanud ametnik teda taotluse esitamisel eksitada. Kaebaja pidi valima, millisel alusel ta soovib taotlust esitada, sest VMS § 218 välistab kahel alusel esitatud tähtajalise elamisloa taotluse menetlemise. PPA palus kaebajal haldusmenetluses (vt 08.11.2019 e-kiri) üle kinnitada, millisel alusel taotluse menetlemist ta soovib – kas lapse juurde elama asumiseks või välislepingu alusel. PPA selgitas seejuures kaebajale, et taotlusele lisatud kaaskirjas nimetatud alused ei ole välislepingud VMS § 118 p 7 tähenduses. PPA selgitas võimalust saada tähtajaline elamisluba elama asumiseks abikaasa juurde, kui kaebaja abiellub oma elukaaslasega, või olukorras, kui ta asub Eestisse õppima või tööle. Kaebaja elukaaslane vastas sellele, et elamisloa taotlemise alus tuleneb PS §-dest 26 ja 27 ning EIÕK art-st 8 ning palus menetleda taotlust kui välislepingu alusel esitatud taotlust. Kaebaja ja tema elukaaslane ütlesid PPA-le korduvalt, et nad ei soovi abielluda, seega polnud PPA-l põhjust seda teemat pikemalt uurida. Kaebajat nõustas haldusmenetluses advokaadibüroo. Eelnevat arvestades täitis PPA nõustamiskohustust piisavalt ning kuulas kaebaja nõuetekohaselt ära. Kui kaebaja oleks soovinud saada elamisloa oma alaealise lapse juurde elama asumiseks, oleks ta pidanud esitama PPA-le vastava taotluse koos taotlusega kontrollida VMS § 118 p 2 ja § 150 lg 1 kooskõla PSga. Seda kaebaja ei teinud. Eelnevat arvestades menetles PPA taotlust õiguspäraselt kui välislepingu alusel elamisloa saamise taotlust. Kuna ei ole olemas välislepingut, mis võimaldaks kaebaja taotluse rahuldada, on elamisloa andmisest keeldumine õiguspärane. PS § 150 lg 1 põhiseaduspärasuse kontrolli ei saa praeguses asjas teostada, sest tegemist ei ole asjassepuutuva normiga.
8.XX palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata; halduskohtu otsuse tühistamise korral teha uus otsus, millega rahuldada kaebus ning tunnistada PS-ga vastolus olevaks VMS § 150 lg 1 osas, milles see ei võimalda anda tähtajalist elamisluba alaealise Eesti kodanikust lapse juurde, samuti siseministri 12.01.2017 määrus nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise 5(10)
3-19-519 kord ning legaalse sissetuleku määrad“ osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui Eesti kodanikust alaealise lapse välismaalasest lapsevanem taotleb Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba. Halduskohus leidis õigesti, et PPA rikkus selgitamiskohustust. Muu hulgas tõi PPA alles kohtumenetluses välja võimaluse taotleda tähtajalist elamisluba VMS § 2103 alusel (humanitaarsetel kaalutlustel PPA peadirektori otsuse alusel). Samas ei saa asja lahendamisel keskenduda üksnes selgitamiskohustuse rikkumisele, vaid asi tuleks lahendada sisuliselt, arvestades, et VMS-s puudub „õige“ alus kaebajale elamisloa andmiseks neil faktilistel asjaoludel, mida ta on haldusmenetluses välja toonud. Kaebaja esitas elamisloa taotluse oma alaealise Eesti kodanikust lapse juurde elama asumiseks, kuid PPA ametniku soovitusel jättis taotluse vormile aluse „välisleping“. Isegi kui asuda seisukohale, et kaebaja esitas elamisloa taotluse üksnes välislepingu alusel, on ebamõistlik ja kõigile osapooltele koormav jätta kaebus rahuldamata formaalsel põhjusel, sest kaebaja peaks esitama uue taotluse alusel, mida VMS-s ei eksisteeri, ning PPA peaks tegema uue keelduva otsuse. Kaebaja õigus saada elamisluba taotluses toodud asjaoludel (s.o eesmärgiga asuda Eestisse elama oma alaealise Eesti kodanikust lapse juurde) tuleneb PS §-dest 26 ja 27, EIÕK art-st 8, ELTL art-st 20 ja Euroopa Kohtu seisukohtadest asjas C-34/09. Selles osas jääb kaebaja varasemate seisukohtade juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Kaebaja leidis PPA-le 09.11.2018 esitatud taotluses (koos sellele lisatud selgitusega; dtl 31–35), et tema õigus saada tähtajaline elamisluba oma Eestis elava Eesti kodanikust alaealise lapse juurde tuleneb muu hulgas ELTL art-st 20, arvestades Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas C34/09 nimetatud sättele antud tõlgendust. Kaebaja pidas ELTL-i välislepinguks VMS § 118 p 7 tähenduses. PPA oli aga 08.03.2019 otsuses seisukohal, et kaebaja ei viidanud ühelegi välislepingule, mis annaks talle õiguse tähtajalise elamisloa saamiseks ning kohtuasja C-34/09 asjaolud olid teistsugused ega kohaldu kaebaja olukorrale. Ringkonnakohus leiab, et PPA seisukoht on ekslik järgmistel põhjustel.
10.ELTL on üks Euroopa Liidu tegevuse aluslepinguid (ELTL art 1(2)). Tegemist on Euroopa Liidu liikmesriikide vahelise kokkuleppega, mis on siduv kõigile liikmesriikidele. ELTL art 20(2)a järgi on Euroopa Liidu kodanikel muu hulgas õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Euroopa Kohus on sisustanud viidatud sätet muu hulgas 08.03.2011 otsuses C34/09: Ruiz Zambrano, 10.05.2017 otsuses C-133/15: Chavez-Vilchez jt ning 08.05.2018 otsuses C-82/16: K. A. jt.
11.Euroopa Kohtu seisukoha järgi on ELTL art-ga 20 vastuolus sellised siseriiklikud meetmed, sh Euroopa Liidu kodaniku pereliikmetele elamisloa andmisest keeldumise otsused, mille tagajärjel jäävad liidu kodanikud ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mida nende staatus neile annab (C-34/09, p 42; C-133/15, p 61). ELTL art 20 ei anna kolmanda riikide kodanikele mingisuguseid autonoomseid, isiklikke õigusi, kuid nende õigused võivad tuleneda liidu kodanike õigustest (C-133/15, p 62). Euroopa Kohus on möönnud, et esineb väga erilisi olukordi, kus hoolimata sellest, et kolmandate riikide kodanike elamisõigust käsitlev teisene õigus ei ole kohaldatav ja asjaomane liidu kodanik ei ole kasutanud liikumisvabadust, tuleb elamisluba siiski anda kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku pereliige, kuna muidu kaotaks liidu kodakondsus oma soovitava toime, sest elamisloa andmisest keeldumise tagajärjel oleks see kodanik tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, mille tagajärjel ta jääks ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille kodanikuks olemise staatus talle annab (C-34/09, p-d 43 ja 44; C-133/15, p 63). Kolmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest keeldumine võib liidu kodakondsuse soovitava toime kahtluse alla seada siiski üksnes juhul, kui kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on sõltuvussuhe, mille 6(10)
3-19-519 tõttu oleks liidu kodanik sunnitud asjaomase kolmanda riigi kodanikuga kaasa minema ja lahkuma kogu liidu territooriumilt (C-133/15, p 69). Eelnevast on Euroopa Kohus järeldanud, et kolmanda riigi kodanik võib perekonna taasühinemiseks elamisloataotluse esitamisel tugineda ELTL art-l 20 põhinevale tuletatud õigusele (C-82/16, p 53).
12.Asja materjalidest selgub, et kaebaja lapsel on oma isa järgi Eesti kodakondsus. Eesti kodanik on üksiti Euroopa Liidu kodanik. Laps sündis XX.XX.XXXX Eestis ja toimikust nähtuvalt on elanud Eestis, s.o ei ole kasutanud Euroopa Liidu kodaniku vaba liikumise õigust. Seega on tegemist sarnase faktilise olukorraga, mida Euroopa Kohus on käsitlenud eespool refereeritud otsustes. Järelikult sai kaebaja tugineda tähtajalise elamisloa taotluse esitamisel ELTL art-le 20. Kuna Eesti riigisisest õigust tuleb tõlgendada kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, on ELTL praegusel juhul käsitatav välislepinguna VMS § 118 p 7 tähenduses. Seega on kaebaja tähtajalise elamisloa taotluses märgitud alus – välislepingu alusel –, asjakohane.
13.See, kas kaebajale tuleb tähtajaline elamisluba anda, sõltub esmajoones hinnangust kaebaja ja tema lapse vahelisele sõltuvussuhtele, mis võib olla ELTL art-st 20 tuletatud elamisõiguse aluseks. Vastavad juhised on Euroopa Kohus andnud asjas C-82/16 (p-d 63–81), selgitades, et kui elamisloa perekonna taasühinemiseks on esitanud täiskasvanud kolmanda riigi kodanik, kelle alaealine laps on liikmesriigi (ja seega ka liidu) kodanik, tuleb hinnata, milline on oht, et asjaomane liidu kodanikust laps oleks sunnitud liidu territooriumilt lahkuma, kui tema kolmanda riigi kodanikust vanemale keeldutakse kõnealuses liikmesriigis tuletatud elamisõigust andmast. Sellisele ohule hinnangu andmiseks tuleb igal konkreetsel juhul välja selgitada, milline vanem hoolitseb tegelikult lapse eest ning kas lapse ja kolmanda riigi kodanikust vanema vahel on tegelik sõltuvussuhe. Hindamise käigus peab arvestama õigusega perekonnaelu puutumatusele, võttes arvesse ka lapse parimaid huve (p 71). Asjaolu, et teine, liidu kodanikust vanem on reaalselt võimeline ja valmis hoolitsema üksi iga päev ja tegelikult lapse eest, on oluline tegur, kuid ainuüksi sellest ei piisa, et saaks tuvastada, et kolmanda riigi kodanikust vanema ja lapse vahel ei ole niisugust sõltuvussuhet, mille tõttu laps oleks sunnitud liidu territooriumilt lahkuma, kui kolmanda riigi kodanikule keeldutakse andmast elamisõigust. Selle tuvastamisel tuleb nimelt lapse parimates huvides arvesse võtta konkreetse juhtumi asjaolusid, eelkõige lapse vanust, tema füüsilist ja emotsionaalset arengut, lapse emotsionaalse suhte tugevust mõlema vanemaga ning kolmanda riigi kodanikust vanemast lahutamise tõttu lapse heaolule tekkida võivat ohtu (p 72). ELTL art-st 20 tuletatud elamisõigust ei saa siiski õigustada pelgalt see, et alaealise liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust vanema vahel on bioloogiline või õiguslik perekondlik side (p 75).
14.PPA ei ole nimetatud asjaolusid, sh kaebaja lapse parimaid huve, 08.03.2019 otsuses hinnanud (vrd ka Riigikohtu 03.05.2019 otsus nr 3-18-89, p 24).
15.Eelnevat arvestades on halduskohus kokkuvõttes õigesti PPA 08.03.2019 otsuse tühistanud, kuid seda mitte halduskohtu otsuses toodud põhjustel, vaid selle tõttu, et PPA ei ole tunnustanud tähtajalise elamisloa taotluse esitamise alusena ELTL art-t 20 ega ole vaidlustatud haldusaktis hinnanud, kas kaebaja ja tema lapse vahel on selline sõltuvussuhe, mis annaks kaebajale õiguse saada tähtajaline elamisluba tulenevalt ELTL art-st 20.
16.HKMS § 41 lg 3 kohaselt võib kohustamiskaebuse rahuldamisel kohus kohustada vastustajat nii haldusakti andma kui ka haldusakti andmist uuesti otsustama. Nimetatud säte annab kohtule kaalutlusõiguse valida asjaoludest tulenevalt sobiv kohustamisettekirjutus sõltumata sellest, kumba sõnastust on kaebaja kohustamisnõude esitamisel kasutanud. Ringkonnakohus ei pea praeguse vaidluse asjaoludel võimalikuks PPA-le definitiivse ettekirjutuse tegemist, sest PPA ei ole 08.03.2019 otsuses sisuliselt hinnanud ELTL art 20 kohaldumist kaebaja suhtes, arvestades Euroopa Liidu õigusest tulenevaid kriteeriume.
7(10)
3-19-519 Välistatud pole, et asja õigeks otsustamiseks on vaja koguda täiendavaid tõendeid. Asja uuel läbivaatamisel tuleb aga PPA-l arvestada muu hulgas järgmist.
17.Kaebaja poolt haldus- ja kohtumenetluses seni välja toodud asjaolude põhjal peab ringkonnakohus tõenäoliseks, et kaebaja ja tema alaealise lapse vahel on selline sõltuvussuhe, mis on aluseks ELTL art-st 20 tuletatud elamisõigusele. Asja materjalidest saab järeldada, et kaebaja ja tema elukaaslane elavad koos (väidetavalt aastast 2011), neil on ühine majapidamine, nende vahel on emotsionaalne ja psühholoogiline seotus ning nad kasvatavad oma XX.XX.XXXX sündinud last ühiselt. Eelduslikult on vanematel lapse suhtes ühine hooldusõigus (kuigi seda tuleks täiendavalt kontrollida). Kuigi kaebaja selgituste järgi on lapse majandusliku heaolu tagamisel praegu suurem roll lapse isal, ei ole Euroopa Kohus andnud ainumääravat tähendust sellele, kumb vanem tagab lapsele rahalises mõttes ülalpidamise, vaid andnud juhise hinnata kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid, sh lapse vanust ning tema füüsilist ja emotsionaalset arengut. Alaealise lapse ja tema vanemate vahelist sõltuvussuhet ei tule hinnata mitte üksnes majanduslikust, vaid ka psühholoogilisest ja sotsiaalsest aspektist lähtuvalt. Väikelapse puhul on väga oluline kiindumussuhte olemasolu, mis loob lapsele turvatunde ja paneb aluse tema edasisele arengule. Seetõttu võib väikelapse ja vanema vahelise sõltuvussuhte hindamisel olla kaalukam hoopis see, kumb vanem lapse eest igapäevaselt hoolitseb ning talle pidevat turvatunnet pakub. Toimikust nähtub, et kaebaja elukaaslase töökohustuste tõttu on nende pereelu korraldatud nii, et igapäevaselt hoolitseb lapse eest eelkõige kaebaja. Ringkonnakohtul ei ole kahtlust, et kui väikelaps ja tema vanemad elavad koos ühe perekonnana ning mõlemad vanemad osalevad lapse kasvatamises ja tema eest hoolitsemises, on lapse parimates huvides säilitada regulaarsed isiklikud suhted ja otsene kontakt oma mõlema vanemaga. Praeguse vaidluse puhul on ilmne, et kaebaja lapse lahutamine oma emast ohustaks tõsiselt lapse heaolu sõltumata sellest, kas lapse isa, kellel on Eesti kodanikuna õigus elada Eestis, on valmis ja võimeline tema eest igapäevaselt hoolitsema. Kaebaja lapse lahutamine oma isast tooks lapsele tõenäoliselt kaasa sarnased negatiivsed tagajärjed. Seega kui mitte tunnustada kaebaja elamisõigust Eestis, tuleks perekonnal koos elamiseks Eestist (ja võimalik, et ka Euroopa Liidust) lahkuda, millega kaebaja laps kaotaks võimaluse teostada oma ELTL art-st 20 tulenevaid õigusi.
18.PPA on 08.03.2019 otsuses ja ka kohtumenetluses leidnud, et kaebajal on oma perekonna kooshoidmiseks võimalik abielluda oma elukaaslasega ning taotleda seejärel tähtajalist elamisluba abikaasa juurde elama asumiseks (VMS § 118 p 1). Ringkonnakohtu hinnangul ei tulene eespool toodud Euroopa Kohtu lahenditest tingimust, et kaebajale elamisõiguse andmise eeltingimuseks saab seada abielu sõlmimist lapse isaga või muude Eestisse elama asumise võimaluste ammendamist. Samamoodi on äärmiselt kaheldav, kas kaebaja elamisõiguse tunnustamisel saab olla tähtsust sellel, kas alaealine laps saab (nt oma seadusliku esindaja kaudu) olla välismaalase Eestisse kutsuja VMS tähenduses. Ringkonnakohus märgib, et välislepingu alusel elamisloa andmisel ei ole VMS-s sätestatud täiendavaid tingimusi (vt VMS §-d 201 ja 202). Kui elamisõigus on tuletatud ELTL art-st 20, tuleb taotluse lahendamisel arvestada Euroopa Liidu õigusega.
19.Ringkonnakohus möönab, et ELTL art 20 kohaldamisel tuleb silmas pidada muu hulgas võimaliku kuritarvitamise ohtu. Senises menetluses välja toodud asjaolude põhjal ei ole ringkonnakohtule äratuntav kaebaja soov Euroopa Liidu õigust kuritarvitada. Kuigi kaebaja saabus Eestisse rasedana, puudub alus arvata, et ta sünnitas lapse Eestis pelgalt selleks, et saada lapsele Euroopa Liidu kodakondsus ning endale sellest tuletatud elamisõigus. Kaebaja lapse Eesti kodakondsus ei sõltu sellest, millises riigis ta sündis, vaid laps sai Eesti ja sellega koos ka Euroopa Liidu kodakondsuse oma Euroopa Liidu kodanikust isa kaudu. Kaebaja ja tema 8(10)
3-19-519 elukaaslase kinnituste kohaselt elas kaebaja oma lapse isaga juba aastaid enne Eestisse naasmist perekonnaelu ning perekonna Eestisse elama asumise peamine põhjus oli kaebaja elukaaslasele Eestis pakutud töö. Tuleb ka märkida, et Euroopa Kohtu seisukoha järgi ei ole ELTL art 20 kohaldamisel tähtsust pelgalt kolmanda riigi kodanikust vanema ja tema Euroopa Liidu kodanikust alaealise lapse vahelise sõltuvussuhte tekkimise ajal (C-82/16, p 81).
20.Kaebaja taotluse lahendamisel tuleb siiski arvestada, et ELTL art-st 20 tuletatud õigused ei ole piiramatud. Euroopa Kohus on märkinud, et ELTL art 20 ei mõjuta liikmesriikide võimalust tugineda erandile, mis on seotud eelkõige avaliku korra säilitamise ja avaliku julgeoleku kaitsmisega, kuid nende asjaolude hindamisel tuleb igal juhul arvestada õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele ning lapse parimaid huve (C-82/16, p 90). Kaebaja on kinnitanud, et ei ohusta avalikku korda või julgeolekut, kuid PPA ei ole neid asjaolusid kontrollinud.
21.Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus, et kuna halduskohus tühistas PPA 08.03.2019 otsuse formaalsetel põhjustel ning andis PPA-le elamisloa taotluse uueks läbivaatamiseks ebaõigeid suuniseid, tuleb halduskohtu otsuse põhjendused asendada ringkonnakohtu otsuse põhjendustega. Halduskohtu resolutsioon jääb aga muutmata ning PPA apellatsioonkaebus rahuldamata (HKMS § 200 p 4).
22.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg-st 1 tulenevalt on menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine. Õigusabikulud on HKMS § 109 lg 11 kohaselt väljamõistetavad juhul, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja vaid vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Vastustaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad tema enda kanda. Kaebaja õigusabikulud on apellatsioonimenetluses 2887,50 eurot koos käibemaksuga (17,5 tundi; tunnihind 165 eurot). Nende kulude tekkimise kohta on kohtule esitatud 13.03.2020, 08.04.2020 ja 12.05.2020 arved. Lisaks palub kaebaja välja mõista kohtuistungil osalemise kulu tunnihinnaga 165 eurot, lähtudes kohtuistungi protokollis kajastatud istungi kestusest. Asja mahtu ja keerukust ning apellatsioonimenetluse käiku arvestades tuleb PPA-lt kaebaja kasuks välja mõista 1650 eurot (sh käibemaks). Ringkonnakohus võtab vastustajalt väljamõistetavate menetluskulude vähendamisel muu hulgas arvesse, et halduskohtu otsuse põhjendav osa on üsna lühike, mistõttu ei ole põhjendatud jätta PPA kanda õigusabikulu kogu aja eest, mis esindajal kulus kohtuotsusega tutvumisele (2 tundi). Kuna kaebaja 08.04.2020 menetlusdokumendi sisulised argumendid, mis moodustavad umbes poole selle menetlusdokumendi mahust, kordavad suuresti varem halduskohtule esitatut, tuleb PPA-lt väljamõistetavate menetluskulude suurust vähendada ka apellatsioonkaebusele vastuse koostamise ajakuluga seonduvalt (14 tundi). Kohtuistungil osalemise kulud tuleb jätta PPA-lt välja mõistmata põhjusel, et selle kohta ei ole esitatud nõuetekohast kuludokumenti (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 23.01.2018 otsus nr 3-18-2156, p 18).
23.Kaebajale on antud esialgse õiguskaitse korras elamisluba, mis kehtib kuni käesoleva kohtuvaidluse lõpuni (vt ringkonnakohtu 29.04.2019 määrus). Ringkonnakohus juhib seoses sellega menetlusosaliste tähelepanu Riigikohtu 27.06.2017 määrusele nr 3-3-1-19-17 (p 33), milles selgitati järgmist: „Kaebuse rahuldamisel võib pärast kohtuotsuse jõustumist mõnikord tekkida olukord, kus kaebajal esialgse õiguskaitse lõppemisest kuni vastustaja uue otsuse tegemiseni ei ole enam esialgset õiguskaitset. Uut esialgset õiguskaitset ei ole aga võimalik kohaldada enne uut vaide- või kohtumenetlust (HKMS § 249 lg 5). Kuid HMS § 53 lg 1 p-d 1 ja 2 ning lg 2 p 2 näevad haldusorganile ette kõrvaltingimusega haldusakti andmise võimaluse ja isikule sellise haldusakti taotlemise võimaluse ka väljaspool esialgset õiguskaitset.
9(10)
3-19-519 Võimalikuks kõrvaltingimuseks on haldusakti kehtivusaja piiramine põhiasjas esitatud taotluse kohta uue haldusakti andmise ajaga.“
24.Ringkonnakohus märgib veel, et õigusselguse huvides võib olla vajalik täpsustada VMS-i ja selle alusel antud määrusi seoses ELTL art-st 20 kolmanda riigi kodanikule tuletatud elamisõigusega. Kaebaja 09.11.2019 tähtajalise elamisloa taotluse lahendamine ei saa siiski sõltuda riigisiseste õigusaktide muutmisest, sest kaebaja tugineb Euroopa Liidu õigusele, sh Euroopa Liidu ühele aluslepingule ning Euroopa Kohtu poolt sellele antud tõlgendusele.
(digitaalselt allkirjastatud)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.