Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
14.11.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-19-475
Haldusasi
OÜ Kokasauna Arendus kaebus Saku Vallavolikogu 18.10.2018 otsuse nr 84 ja 21.02.2019 vaideotsuse nr 13 tühistamiseks ning Saku valla kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Kokasauna Arendus, esindaja Tuulikki Laesson Vastustaja – Saku vald, esindajad Siiri Raagmets, Maire Laur ja Ülo Lohk
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 12.07.2019 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Kokasauna Arendus apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 15.10.2019
RESOLUTSIOON
1.Jätta OÜ Kokasauna Arendus apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 12.07.2019 otsus haldusasjas nr 3-19-475 muutmata.
2.Jätta apellatsiooniastme menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 16.12.2019, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-19-475 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Kokasauna Arendus on Saku vallas Tänassilma külas asuva Kokasauna maaüksuse (katastritunnus 71801:001:1122, sihtotstarve maatulundusmaa 100%) omanik.
2.Saku Vallavolikogu võttis 15.01.2009 otsusega nr 1 vastu detailplaneeringu (DP) Kokasauna, Kokasauna tee 3 ja Kõviku kinnistutel maakasutuse sihtotstarbe muutmiseks ja ehitusõiguse määramiseks äri- ja tootmishoonete ning viie üksikelamu ehitamiseks. Saku Vallavalitsus kehtestas 19.01.2010 korraldusega nr 50 DP osaliselt (äri- ja tootmismaa sihtotstarbega kruntide osas).
3.OÜ Kokasauna Arendus esitas 16.02.2018 Saku Vallavalitsusele taotluse ja eskiislahenduse Kokasauna kinnistu ja lähiala detailplaneeringu (DP) algatamiseks. OÜ Kokasauna Arendus täpsustas ja täiendas oma taotlust 11.04.2018, 27.08.2018 ja 07.09.2018. Taotluse järgi koosneb planeeringuala Kokasauna põik 9, Kokasauna põik 11, Kokasauna, Kõviku ja Kokasauna põik maaüksustest (kokku ca 5,4 ha). DP eesmärk on maakasutuse sihtotstarbe muutmine ning ehitusõiguse määramine seitsme kolmekorruselise korterelamu ja selleks vajaliku juurdepääsu ehitamiseks (kokku 84 korterit). Lisaks moodustatakse eraldiseisev kinnistu nahkhiirte püsielupaiga sihtkaitsevööndis.
4.Saku Vallavolikogu jättis 18.10.2018 otsusega nr 84 Kokasauna maaüksuse ja lähiala DP algatamata, viidates planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg 2 p-le 1. Saku Vallavolikogu 09.04.2009 otsusega nr 22 kehtestatud Saku valla üldplaneeringu (ÜP) järgi on planeeritava maa maakasutuse juhtotstarve haljasala ja parkmetsade ning kaitsehaljastuse maa. Ala on arvatud Laagri nahkhiirte püsielupaiga koosseisu (valdavalt piiranguvööndisse; vt keskkonnaministri 12.07.2006 määrus nr 50 „Nahkhiirte Vääna-Viti, Vääna-Posti ja Laagri püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“). Saku Vallavolikogu 15.01.2009 otsusega nr 1 vastu võetud Kokasauna DP-ga kavandati kõnealusele maale viis üksikelamut. See DP kehtestati osaliselt (kehtestamata jäid DP-ala piiresse jäävad elamumaa krundid). Võrreldes varem kavandatud hoonestusmahtu ja 16.02.2018 taotlust, on inimkoormuse kasv suur. Muu hulgas suureneks negatiivne mõju nahkhiirtele. OÜ Elustik koostatud „Kokasauna kinnistu DP muudatuste nahkhiirte mõju eksperthinnangu“ (2018) järgi on Laagris üle-eestilise tähtsusega nahkhiirte talvituspaik. Kooskõlas ÜP-ga saab planeeritavale alale rajada ainult ühe korterelamu. ÜP-d muutva DP koostamise eelduseks on vallaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning valla iseärasustest lähtuva piisava avaliku huvi olemasolu, mida praegusel juhul ei esine. Maaomanikud peavad maakasutust kavandades arvestama ÜP-ga, milles kajastub avalik huvi. Taotleja erahuvi ei ole sellest kaalukam. Kokasauna kinnistul asub kultuurimälestis (Peeter Suure Merekindluse Pääsküla positsiooni rooduvarjend nr 2), kuid muinsuskaitseseadus (MuKS) ei kohusta maaomanikku rajama selleni juurdepääsuteed. Kultuurimälestisele vaba ligipääsu tagamiseks ei ole DP-d vaja. DP-d ei ole vaja ka nahkhiirte kaitseks. Sihtkaitsevööndis ei saa moodustada eraldi krunti, kuid kinnistu omanik saab DP-d algatamata moodustada sihtkaitsevööndi ulatuses eraldi maaüksuse ja anda selle üle Keskkonnaministeeriumile. Jalgradade rajamist ega rekreatsioonivõimaluste loomist ei ole ÜP-ga piirkonda kavandatud.
2(9)
3-19-475 ÜP-d muutva DP algatamine on vastuolus Saku valla ruumilise arengu põhimõtetega. Taotleja võiks esitada oma ettepaneku Saku valla uue ÜP koostamise menetluses.
5.OÜ Kokasauna Arendus esitas vaide, mille Saku Vallavolikogu jättis 21.02.2019 otsusega nr 13 rahuldamata. DP menetlemisega kaasnevad täiendavad kulud. Seega ei ole eesmärgipärane algatada menetlust, mille tulemusena ei ole võimalik soovitud DP-d kehtestada. Kooskõlas ÜP-ga oleks võimalik rajada üks korterelamu, mis jääb korterelamu sihtotstarbega maa-alale. Samuti pole välistatud Saku Vallavolikogu 15.01.2009 otsusega nr 1 vastu võetud DP menetluse jätkamine, milles kavandati viie üksikelamu ehitamist. Kaitse-eeskiri ei kohusta looma juurdepääsu nahkhiirte püsielupaigale ja MuKS ei kohusta rajama teed mälestiseni. Vaide esitaja tegelik eesmärk ei ole täita DP kehtestamise kaudu oma loodus- ja muinsuskaitselisi kohustusi, vaid ehitada korterelamuid. Vaide esitaja oli Kokasauna kinnistut omandades teadlik, et selle sihtotstarve on maatulundusmaa, millele ei ole ehitisi ette nähtud. Vaide esitaja ettepanek muudaks oluliselt kehtivat ÜP-d, kuid valla tasakaalustatud arengu seisukohalt ei ole selleks vajadust. Tänassilma külas on ÜP järgi piisavalt elamualasid, mis ei ole veel realiseeritud. Kokasauna kinnistu naabruses elavad inimesed on korterelamute rajamise vastu, sest see mõjutab negatiivselt kogu piirkonna elu- ja looduskeskkonda. ÜP on ühiskondlik kokkulepe, mis kajastab tasakaalustatult erinevaid huve ja arvestab piirkonna arengut tervikuna. Kuna DP puudutab vaid väikest osa ÜP-ga hõlmatud alast, ei saa selles menetluses kogu valla olukorda arvestada. Seetõttu peaks ÜP muutmine DP-ga olema erandlik. Maaomanik ja arendaja peab maakasutust kavandades arvestama ÜP-ga ja sellega, et ÜP-d ei saa muuta mõjuva põhjuseta.
6.OÜ Kokasauna Arendus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Saku Vallavolikogu 18.10.2018 otsus nr 84 ja 21.02.2019 vaideotsus nr 13 ning kohustada vastustajat kaebaja 16.02.2018 taotlust uuesti läbi vaatama. ÜP-d muutva DP algatamata jätmisel ei ole kohane viidata PlanS § 128 lg 2 p-le 1, vaid lähtuda tulnuks PlanS § 77 lg-st 2. Praeguses asjas ei esine PlanS § 77 lg-s 2 nimetatud ÜP algatamata jätmise põhjusi. DP algatamata jätmiseks ei esine ülekaalukat avalikku huvi, vastupidi, DP algatamine on avalike huvidega kooskõlas. Keelduv otsus tugineb tõendamata väidetele, mille väljaselgitamine on võimalik alles DP koostamise käigus (nt hoonestusmahust tingitud inimkoormuse kasv ja selle mõju nahkhiirtele). DP-ga kavandatud avalikes huvides olevaid tegevusi – juurdepääsu loomine kinnistul asuvale kinnismälestisele, nahkhiirte sihtkaitsevööndist eraldi maaüksuse moodustamine, jalgradade ja rekreatsioonivõimaluste väljaehitamine, DP-ala sisese ühisveevärgi- ja kanalisatsioonivõrgu (ÜVK) väljaehitamine ja vastustajale üleandmine – ei saa ellu viia DP-d algatamata. Vastustaja pole kaalunud DP osalist algatamist ega teinud kaebajale ettepanekut taotluse muutmiseks. Kaebajat on ebavõrdselt koheldud. Soovitus esitada ettepanekud Saku valla uue ÜP menetluses ei ole eesmärgipärane.
7.Saku vald palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuste põhjenduste juurde ja lisades järgmist. Otsuse nr 84 korrektne õiguslik alus on PlanS § 128 lg 2 p 1, sest tegemist on DP, mitte ÜP algatamisega ja kaebaja taotletud DP on ilmselgelt ÜP-ga vastuolus. Kaebaja väited, et DP kehtestamine oleks avalikes huvides, on otsitud. Kaebaja tegelik huvi on ehitada piirkonda korterelamud ja sellega kaasneks nagunii kohustus ehitada välja ka kaasnev taristu. Kaebaja rajatav ÜVK teenindaks vaid tema enda ehitatavaid korterelamuid, sest DP-alast põhja pool olevad arendused on liitunud või liituvad Saue valla Laagri aleviku ÜVK-ga ja lõuna poole ei ole ehitustegevust ette nähtud. Kutse osaleda Saku valla uue ÜP menetluses on mõistlik, sest siis on võimalik kaebaja ettepanekud vallaelanikega laias ringis läbi arutada.
3(9)
3-19-475
8.Tallinna Halduskohus jättis 12.07.2019 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Saku valla ÜP järgi on DP-ala valdava osa juhtotstarve haljasala ja parkmetsade maa, kaitsehaljastuse maa, osaliselt korterelamumaa ning väheses ulatuses pere- ja ridaelamumaa. Vastustajal ei ole vastuväiteid sellele, et DP-alale rajatakse üks korterelamu selleks ettenähtud kohta (korterelamumaale) või menetletakse edasi varasemat DP-d, millega nähti DP-alale ette viis üksikelamut. Vastustaja on vastu DP lahendusele, mille kohaselt soovitakse maa-ala jaotada kruntideks ja määrata ehitusõigus seitsme kolmekorruselise korterelamu ehitamiseks (kokku 84 korterit) ning moodustatakse eraldiseisev kinnistu nahkhiirte püsielupaiga sihtkaitsevööndis. Kaebaja taotleb ÜP-d muutva DP algatamist (vt PlanS § 142 lg 1 p 1). Vastustaja tugines õiguspäraselt PlanS § 128 lg 2 p-le 1, mille kohaselt DP-d ei algatata eelkõige juhul, kui algatamine on ilmselgelt vastuolus ÜP-ga. Haljasala ja parkmetsade ning kaitsehaljastuse maale ei saa rajada korterelamuid. Ka olemasolev maa sihtotstarve (maatulundusmaa) ei võimalda DPalale korterelamute rajamist. PlanS § 142 lg 1 järgi võib DP põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud ÜP muutmise ettepanekut. Kohtupraktika järgi on ÜP muutmine DP-ga erandlik; seda võib teha näiteks ÜP kehtestamise järel tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral. Praeguses asjas ei ole tegemist sellise erandliku olukorraga. Vastustaja on leidnud, et kaebaja erahuvid on vastuolus Saku valla elanike ja teise Saku valla arengust huvitatud isikute ühise avaliku huviga, mille väljenduseks on ÜP, ning avalik huvi kaalub üles Kokasauna maaüksuse omaniku erahuvid. Vastustaja toob välja, et võrreldes varem kavandatud hoonestusmahtu ja vaidlusalust DP algatamise ettepanekut, millega kavandatakse 84 korterit, on inimkoormuse kasv piirkonnale suur: 84 korteri puhul on vajadus suuremate parkimisplatside järele, lisaks on nahkhiiri häiriva valgusreostuse mõju tunduvalt suurem kui üksikelamute puhul. Tegemist on ÜP-d oluliselt muutva ettepanekuga, milleks puudub valla tasakaalustatud arengu seisukohast vajadus. Tänassilma külas on vastustaja hinnangul ÜP kohaselt kavandatud piisavalt elamualasid, mis ei ole veel täies mahus realiseerunud (valmis ehitatud). Seega puudub Saku vallas vajadus uute tiheasustusalade moodustamiseks pere- ja ridaelamute ning korterelamute kavandamise eesmärgil. Eelnevaga on vastustaja oma keeldumist piisavalt põhjendanud. Vastustaja ei pea põhjendama, milline on ülekaalukal avalikul huvil põhinev põhjus ÜP-d muutva DP algatamata jätmiseks. PlanS § 142 lg-st 1 tulenevalt lasub kohalikul omavalitsusel ulatuslik põhjendamiskohustus ÜP-d muutva DP võimaldamise korral, mitte vastupidi, sest DP eesmärk on eelkõige ÜP elluviimine (PlanS § 124 lg 2) ning eksisteerib avalik huvi, et ÜP-d DP-ga kergekäeliselt ei muudeta. Kohalikul omavalitsusel on planeerimismenetluses oluline diskretsiooniruum, millesse kohtu sekkumine on piiratud. Asjaolu, et planeeringuala asub tiheasustusalal, ei tähenda seda, et kaebaja võib vaidlusealuse kinnistu täis ehitada vastavalt oma soovile. Kaebaja ei ole väitnud, et vajadus ÜP-d muutva DP vastuvõtmiseks tuleneb tema kaalukast erahuvist, vaid on põhjendanud, et vajadus ÜP-d muutva DP vastuvõtmiseks tuleneb ÜP-st endast. Kaebaja argumentatsiooni lugedes jääb koguni mulje, et DP vastuvõtmise kandev huvi ongi avalik ja arendaja erahuvi seejuures hoopis kõrvaline. Vastustaja on aga õigesti lähtunud DP taotluse sisust, hinnates eelkõige seda, millised mõjud on kortermajade ehitamisel piirkonna ruumilisele arengule, mitte keskendunud arendaja lubaduste ja väidetud kaasnevate positiivsete mõjude hindamisele, mille seos konkreetse DP sisuga (kortermajade ehitamine) on nõrk või puudub sootuks. See, et DP elluviimine oleks põhimõtteliselt võimalik (tagatakse nahkhiirte elutingimused) või et DP realiseerimisega kaasneksid mõningad positiivsed aspektid (kergliiklusteede, õpperaja ja rekreatsioonivõimaluste loomine), ei ole selliseks ülekaalukaks avalikuks või erahuviks, mis kohustaks vastustajat ÜP-d muutma. Vastustajaga märgib õigesti, 4(9)
3-19-475 et DP peamiseks eesmärgiks on siiski kortermajade ehitamise võimaldamine ja asjaolu, et arendaja võtab vabatahtlikult enda kanda kohustusi, millel võib olla piirkonnale laiem positiivne mõju, ei tingi vajadust ega kohustust algatada DP-d taotletud kujul. Kergliiklusteede väljaehitamiseks, rekreatsioonivõimaluste loomiseks, nahkhiirte kaitseks eraldi kinnistu moodustamiseks jms kaebaja nimetatud tegevusteks ei ole kortermaju ettenägeva DP vastuvõtmine vajalik. Nahkhiirte püsielupaiga sihtkaitsevööndi moodustamiseks ei ole vaja sellele alale juurdepääsuteid luua, samuti ei tulene MuKS-st nõuet, et kinnisasja omanik peaks rajama mälestiseni viiva tee. Kui asuda seisukohale, et sellised kohustused õigusaktidest siiski tulenevad, tuleks need tegevused ellu viia sõltumata ÜP-d muutva DP vastuvõtmisest. Neil tegevustel puudub seos kortermajade ehitamisega. DP algatamata jätmine ei takista erinevate nahkhiirte uuringute tegemist. Õiguspärane on vastustaja järeldus, et mõju nahkhiirtele on suurem selle DP realiseerimisel, mille järgi rajatakse piirkonda kortermajad, võrreldes individuaalelamutega. Vastustaja on piisavalt põhjendanud ka seda, et kaebaja rajatav ÜVK võrk oleks eelkõige DP-ala elanike huvides, sest vaidlusalusest kinnistust põhja pool olevad arendused on liitunud või liituvad Saue valla Laagri aleviku ÜVK võrguga ja kaebaja kinnistust lõuna poole ei ole ÜP kohaselt ehitustegevust ette nähtud. Tulekustutusvee probleemi lahendamiseks ei ole samuti arendust vaja. Kustutustöödeks on veevarustus tagatud ja vajaliku tuletõrjeveevaru tagamiseks on pikemas perspektiivis vaja luua reservuaarid koos survetõstepumplaga (vt Saku valla ÜVK kava pt 6.2.7, lk 143). Vajadus teha investeeringuid sotsiaalsesse taristusse tuleneb otseselt arendustegevusest. Asjaolu, et arendaja on valmis osaliselt need kulud enda kanda võtma, ei tähenda, et vastustaja peaks nõustuma ÜP-s ja teistes arengudokumentides kajastamata ja analüüsimata elanike arvu olulise suurendamisega kõnealuses piirkonnas. Asjakohatu ei ole vastustaja soovitus esitada ettepanekud maakasutuse juhtotstarbe muutmiseks Saku valla uue ÜP menetluses, sest uue ÜP raames vaadeldakse valla territooriumi tervikuna (vrd Riigikohtu 19.04.2007 otsus nr 3-3-1-12-07, p 11). DP realiseerimisel on kaebaja poolt osundatust kaugelt enam mõjusid. Olukorras, kus haldusorgan leiab juba DP algatamise taotluse läbivaatamisel, et taotletud DP-d ei kehtestataks selle vastuolu tõttu ÜP-ga, ei ole alust algatada ka DP koostamise menetlust. Eesmärgipäratu planeerimismenetlus koormaks oluliselt nii haldusorganit ennast kui ka teisi menetlusosalisi. Saku Vallavolikogu vaatas 17.04.2014 otsusega nr 23 kehtivad ÜP-d üle ning leidis, et need on asjakohased ning Saku valla arengu suunamisel ja maakasutuse kavandamisel ei ole muudatuste tegemine vajalik. Saku vald sai DP algatamise otsustamisel lähtuda kaebaja pakutud planeeringulahendusest. Kaebaja kuulati haldus- ja vaidemenetluses korduvalt ära ning vald teavitas kaebajat oma positsioonist juba enne lõppotsuse tegemist. Seega oli kaebajal soovi korral võimalik oma taotlust muuta. Kaebaja ei vähendanud ehitusmahte, mis oli DP algatamisest keeldumise peamiseks põhjuseks. Kuna kaebaja ja Saku valla visioon kõnealuse piirkonna arendamise võimalustest lahknevad väga olulisel määral, ei oleks kaebaja eesmärgi saavutamine võimalik pelgalt esialgse planeeringulahenduse menetluse käigus täpsustamise või korrigeerimise kaudu. Seetõttu olnuks eesmärgipäratu menetleda DP-d põhjusel, et see vastas ühe kortermaja osas ÜPle. Piirkonna elanike ühispöördumisi hinnates ei tehtud kaalutlusvigu. DP menetlus seondub avaliku huviga laiemalt, mistõttu on arvamust õigustatud avaldama ka inimesed, kes elavad DPalast kaugemal. Ühispöördumised ei olnud DP algatamisest keeldumisel määrava tähtsusega. Vastustaja on veenvalt selgitanud, miks Tammemäe tankla ja Viimsi metskond 21 kinnistu DP erines kaebaja DP taotlusest. Viidatud DP aitas kaasa ÜP realiseerumisele ning vähendas Saku alevikus parkivate ja seeläbi üldist liiklust häirivate ning õhku saastavate veokite arvu. Pelk 5(9)
3-19-475 asjaolu, et vastustaja on praktikas lubanud ÜP-d muutvat DP-d, ei viita ebavõrdsele kohtlemisele. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
9.OÜ Kokasauna Arendus palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Halduskohus eksis PlanS § 128 lg 2 p 1 ja lg 3 ning § 77 lg 2 kohaldamisel. Pole vaidlust, et kaebaja taotles ÜP-d muutva DP algatamist, s.o taotluse eesmärk oligi ületada vastuolu kehtiva ÜP-ga. Seega ei saanud kaebaja taotluse rahuldamisest keeldumise põhjuseks olla üksnes vastuolu kehtiva ÜP-ga. Halduskohtul on iseenesest õigus, et ÜP muutmine DP-ga peab olema erandlik, kuid selleks ei pea tingimata esinema ülekaalukat erahuvi. Halduskohus jättis arvestamata, et vastustaja jättis ÜP-d muutva DP algatamata, mitte kehtestamata. Kavandatava tegevuse lõplikud mõjud saab välja selgitada planeerimismenetluse käigus, kuid kaebajalt võeti see võimalus. Erahuvi kaalukus ei pruugi DP algatamise etapis olla samasugune kui DP kehtestamisel. Samas on kaebaja piisavalt põhjendanud ka ülekaaluka erahuvi olemasolu. Kaebaja soovib rajada kinnistule taristu ja oma kinnistut kasutada. Kinnistul asub kinnismälestis ja kaebaja soovib täita talle seadusega pandud kohustust tagada sellele juurdepääs. See omakorda nõuab suuri investeeringuid, milleks kaebajal on võimalik leida vahendeid üksnes läbi arendustegevuse. ÜP muutmise ettepanekut sisaldava DP algatamata jätmisel saab kohaldada PlanS § 77 lg-t 2, mis reguleerib ÜP algatamata jätmist, kuid seal loetletud keeldumise aluseid praeguses asjas ei esine. Halduskohus väljus kaebuse esemest, kui asus põhjendama, miks DP kehtestamine ei ole võimalik, jättes hindamata, kas esinevad asjaolud DP algatamisest keeldumiseks. Halduskohus jättis tähelepanuta vaidlustatud otsustes sisalduva vastuolu, mille järgi on vastustaja 2009. a-l vastu võtnud DP, mille järgi on kõnealusele kinnistule võimalik püstitada üksikelamuid, kuid samale kinnistule korterelamute rajamine oleks ÜP-ga sellises vastuolus, et DP menetlust ei saa isegi alustada. Ka üksikelamute püstitamine on vastuolus ÜP-s sätestatud maakasutuse juhtotstarbega. Olukorras, kus ehitusõiguse realiseerimiseks on vaja ÜP-d muuta, tuleb sobivaim lahendus välja selgitada planeerimismenetluses. Menetluse tulemuseks võib olla ka tõdemus, et DP kehtestamine ei ole siiski võimalik. Vastustaja on väljendanud nõusolekut sellise DP algatamiseks, mis näeb ette korterelamute ehitamise kaebaja kinnistuga piirnevale Lubjamäe kinnistule, kuigi ka see kinnistu jääb nahkhiirte püsielupaiga piiranguvööndisse. Lubjamäe kinnistuga seotud menetluses ei ole läbi viidud ühtki nahkhiirtega seotud uuringut. See näitab vaidlustatud otsuse põhjenduste meelevaldsust ja kaebaja ebavõrdset kohtlemist. DP algatamine aitab tagada ÜP realiseerumise, sest Kokasauna kinnistule taristu rajamine aitab kaasa kinnistust põhja poole jäävate arenduste ÜVK väljaehitamisele ja sealsete elanike liitumisele ÜVK-ga. Kaebaja taotletud DP algatamata jätmine on vastuolus haldusmenetluse eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõtetega. Vastustaja soovitas kaebajal esitada sama ettepanek käimasolevas uue ÜP menetluses, kuid selle ettepaneku heakskiitmisel tuleks kaebajal ehitusõiguse saamiseks ikkagi algatada ka DP. Kaebaja taotletud DP menetluses saaks samamoodi korraldada kõik vajalikud uuringud, kuid nende kulud saaks jätta DP kehtestamisest huvitatud isiku kanda. Vastustajal oleks võimalik algatada DP, kuid peatada selle menetlus ÜP kehtestamise ajaks. Praeguses menetlusetapis on ennatlik halduskohtu järeldus, et kaebaja ja vastustaja visioon piirkonna arendamise võimalustest lahknevad väga olulisel määral.
10.Saku vald palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega. 6(9)
3-19-475 Kaebajat ei ole ebavõrdselt koheldud. Lubjamäe kinnistu asub kehtiva ÜP järgi maa-alal, mille maakasutuse juhtotstarve on osaliselt pere- ja ridaelamumaa ning osaliselt korterelamumaa. Kokasauna kinnistu asub aga kuue korterelamu osas haljasala ja parkmetsade maa ning kaitsehaljastuse maa juhtotstarbega maa-alal. Seega langeb Lubjamäe kinnistu DP algatamisega taotletav eesmärk kokku ÜP-s ettenähtud maakasutuse otstarbega, kuid kaebaja taotlus on ÜPga vastuolus. Seega ei ole kaebaja Lubjamäe kinnistu omanikuga sarnases olukorras.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu otsuse tühistamiseks ei ole alust.
12.Puudub vaidlus, et kaebaja taotles vastustajalt Saku valla ÜP-d muutva DP algatamist (tegemist on ÜP-ga määratud maakasutuse juhtotstarbe ulatusliku muutmisega, vt PlanS § 142 lg 1 p 1). Vastustaja keeldus taotluse rahuldamisest PlanS § 128 lg 2 p 1 alusel. Kaebaja leiab, et vastustaja tugines väärale õiguslikule alusele – kohaldada tulnuks hoopis PlanS § 77 lg-t 2. Viimati nimetatud sättes toodud keeldumise alused kaebaja hinnangul praeguses asjas aga puuduvad.
13.PlanS § 128 lg-s 2 loetletud juhtudel võib kohaliku omavalitsuse üksus jätta DP algatamata. PlanS § 128 lg 2 p 1 kohaselt ei algatata DP-d muu hulgas juhul, kui selle algatamine on ilmselgelt vastuolus ÜP-ga. PlanS § 128 lg 3 järgi ei kohaldata PlanS § 128 lg 2 p-i 1 ÜP-d muutva DP puhul. PlanS § 142 lg 1 sätestab, et DP võib põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud ÜP põhilahenduse muutmise ettepanekut. PlanS § 142 lg 2 esimese lause järgi kohaldatakse ÜP põhilahenduse muutmise ettepanekut sisaldava DP koostamisele ÜP koostamisele ettenähtud menetlust (arvestades seejuures nimetatud paragrahvis sätestatud erisusi, vt § 142 lg 2 teine lause ja lg-d 3–8). PlanS § 77 lg 1 kohaselt algatab ÜP kohaliku omavalitsuse volikogu. PlanS § 77 lg 2 loetleb alused, mille esinemise korral võib jätta ÜP algatamata. Ringkonnakohtu hinnangul tuleneb tsiteeritud sätetest, et ÜP-d muutva DP algatamise või sellest keeldumise peab otsustama kohaliku omavalitsuse volikogu, sarnaselt ÜP algatamise otsustamisega. Kuna vaidlustatud otsused on vastu võtnud Saku Vallavolikogu, ei ole pädevusnõuet rikutud. Alused ÜP-d muutva DP algatamata jätmiseks tulenevad aga PlanS 128 lg-st 2 koostoimes § 142 lg-ga 1, mitte § 77 lg-st 2. ÜP-d muutva DP algatamisest ei tohi keelduda pelgalt viitega selle vastuolule kehtestatud ÜP-ga, kuid samas võib sellise DP algatamisest keelduda ka põhjusel, mida ei ole otsesõnu PlanS § 128 lg 2 p-des 1–6 nimetatud. Kui kohaliku omavalitsuse volikogu otsustab algatada ÜP-d muutva DP, tuleb selle koostamisel arvestada PlanS § 142 lg-tes 2–8 sätestatut.
14.ÜP väljendab laiapõhjalist kogukondlikku kokkulepet ja peab tagama linna või valla tasakaalustatud arengu. DP koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada ÜP-ga kavandatu elluviimine. Kuna DP koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa ÜP-ga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu linna või valla territooriumil valitsevat olukorda. ÜP-d muutva DP kehtestamine on seetõttu erandlik võimalus, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele (vt Riigikohtu 03.12.2012 otsus nr 3-3-1-47-12, p 20 ja seal viidatud lahendid). Selle suhtes, et DP koostatakse vastavuses ÜP-ga ja selles kavandatu elluviimiseks, esineb kaalukas avalik huvi. DP koostamise algatamisest keeldumise kaalutlemisel peab kohalik omavalitsus arvestama nii avalikke huve (sh valla ÜP-d) kui ka taotleja põhjendatud huve (nt Riigikohtu 27.01.2010 otsus nr 3-3-1-79-09, p-d 13–14). Samas peab ka eraõiguslikust isikust maaomanik või arendaja maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud ÜP-ga ning asjaoluga, et ÜP-d mõjuva põhjuseta ei muudeta (vt Riigikohtu 15.01.2009 otsus nr 3-3-1-87-08, p 22). 7(9)
3-19-475
15.Kohaliku omavalitsuse otsuse kohtulikul kontrollil tuleb arvesse võtta, et kohtu võimalus sekkuda kohaliku omavalitsuse kaalutlusõiguse teostamisse on piiratud tulenevalt keelust hinnata halduse kaalutlusotste otstarbekust ja teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3). Kaalutlusotsuste sisuline kontroll piirdub õiguse üldpõhimõtetest ja kaalutlusreeglitest kinnipidamisega (HMS §-d 4 ja 54). Mida laiem on haldusorganile antud kaalutlusõigus, seda raskemad ja selgemad vead peavad esinema kaalutlusvigade tuvastamiseks. Haldusakti tühistamist ei too kaasa sellised kaalutlusvead, mis kohtu hinnangul ei mõjuta lõpptulemust (Riigikohtu 15.05.2013 otsus nr 3-3-1-78-12, p 12; vrd ka Riigikohtu 11.11.2015 otsus nr 3-3-1-37-15, p 20).
16.Kaebaja soovis Kokasauna kinnistu ja lähiala DP algatamise taotluses Saku valla ÜP-s ettenähtud maakasutuse sihtotstarbe muutmist ja ehitusõiguse määramist selliselt, et tal tekiks võimalus ehitada planeeritavale alale seitse kolmekorruselist elamut ja rajada neile juurdepääsud, samuti moodustada eraldi kinnistu nahkhiirte püsielupaiga sihtkaitsevööndis. Vastustaja ei keeldunud kaebaja taotletud DP algatamisest üksnes põhjusel, et see on kehtiva ÜP-ga vastuolus, vaid põhjendas, miks praegusel juhul ei esinenud erandlikku olukorda, mis annaks aluse kaebaja taotluse rahuldamiseks: 1) valla tasakaalustatud arengu tagamiseks ei ole kortermaja ehitamise järgi vajadust, sest Tänassilma külas on ÜP järgi kavandatud piisavalt elamualasid, mis ei ole veel täis ehitatud; 2) DP-ga kavandatud hoonestusmahtu arvestades suureneks piirkonna inimkoormus, sh tekiks vajadus suure hulga uute parkimiskohtade järele; 3) kaebaja plaanide elluviimine mõjutaks negatiivselt nahkhiiri; 4) planeeritaval alal asuva kinnismälestisele juurdepääsutee loomiseks, kergliiklusteede väljaehitamiseks, rekreatsioonivõimaluste loomiseks, nahkhiirte kaitseks eraldi kinnistu moodustamiseks jms kaebaja nimetatud tegevusteks ei ole kortermaju ettenägeva DP vastuvõtmine vajalik; 5) ÜVK võrk, mille kaebaja ehitaks välja DP realiseerimise korral, teeniks eeskätt planeeringualale rajatavate kortermajade elanike huve ning kaugemal elavate inimeste tarbeks ei ole seda vaja; 6) ümbruskonna elanikud on ÜP muutmise vastu. Seega sisuliselt on vastustaja kaalunud kaebaja huve ja ÜP-s väljenduvaid avalikke huve ning jõudnud järeldusele, et kaebaja huvid ÜP-d muutva DP koostamiseks on vähem kaalukad.
17.Vastustaja avaldas juba haldusmenetluses valmisolekut menetleda edasi Saku Vallavolikogu 15.01.2009 otsusega nr 1 vastu võetud DP-d, mille järgi saab püstitada planeeringualale viis üksikelamut, ning nõustus ka ühe korterelamu püstitamisega kaebaja taotlusega hõlmatud alale, mille sihtotstarbeks on ÜP järgi korterelamumaa. Vastustaja on põhjendanud, miks kaebaja taotletud seitsme korterelamu püstitamise mõjud oleksid suuremad kui ühe korterelamu ja üksikelamute puhul: seitsme korterelamuga kavandatakse kokku 84 korterit, seega suureneks oluliselt inimkoormuse kasv piirkonnale. Korterelamute ehitamise korral oleks muu hulgas vaja rajada uusi juurdepääsuteid ja parkimiskohti, mis tuleks olemasoleva haljastuse vähendamise arvelt. See omakorda mõjutab negatiivselt ka nahkhiirte harjumuspärast elukeskkonda.
18.Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja eespool toodud kaalutlused asjakohased ja kooskõlas Riigikohtu suunistega. Vastustaja ei ole teinud kaebaja taotluse lahendamisel selliseid kaalutlusvigu, mille tõttu tuleks vaidlustatud otsused tühistada. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4) ning lisab vastuseks apellatsioonkaebusele järgmist.
19.Kaebajal on iseenesest õigus, et DP-ga kavandatava tegevuse lõplikud mõjud saab välja selgitada planeerimismenetluse käigus. PlanS § 128 lg 2 on aga kantud ideest, et kõigi DP algatamise taotluste suhtes ei pea planeerimismenetlust korraldama. Kui kohaliku omavalitsuse üksusel on juba enne DP koostamise alustamist piisavalt teavet otsustamaks, et taotletud DP kehtestamine või realiseerimine ei ole võimalik või tõenäoline, ei oleks eesmärgipärane nõuda, 8(9)
3-19-475 et ta sellegipoolest võtaks ette pika ja kuluka menetluse (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 04.06.2015 otsus nr 3-13-70067, p 9). Ka see, et kaebaja nõustuks võtma DP koostamise käigus enda kanda kohustusi, millel on lisaks kaebaja erahuvi teenimisele laiem positiivne mõju tervele piirkonnale, ei kohusta kohaliku omavalitsuse üksust ÜP-d muutvat DP-d algatama, kui kõiki asjaolusid arvestades on huvi ÜP-ga kehtestatud olukorra säilitamiseks olulisem. Halduskohus märkis õigesti, et kaebaja peamine huvi on siiski suunatud korterelamute ehitusõiguse saavutamisele.
20.Halduskohtule ei ole alust ette heita väljumist kaebuse esemest. DP algatamisest keeldumisel tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel kaaluda kõiki tähtsust omavaid asjaolusid, sh vajadusel DP kehtestamise võimalikkust, nagu eespool öeldud. Halduskohus omakorda hindas kohtuotsuses neid väiteid, mida pooled olid haldus- ja kohtumenetluses välja toonud.
21.Apellatsioonkaebuse lisana esitatud uued tõendid (Saku Vallavalitsuse korralduse eelnõu Lubjamäe kinnistu DP algatamise kohta ja lähteseisukohad DP koostamiseks; II kd, tl 28–31) ei kinnita kaebaja väidet, et teda on naaberkinnistu omanikuga võrreldes ebavõrdselt koheldud. Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse vastuse lisana väljavõtte Saku valla ÜP põhijoonisest Kokasauna ja Lubjamäe kinnistute kohta (II kd, tl 40). Joonis kinnitab vastustaja seisukohta, et kaebaja ja Lubjamäe kinnistu omanik ei ole võrdses olukorras, sest Lubjamäe kinnistu asub kehtiva ÜP järgi maa-alal, mille maakasutuse juhtotstarve on osaliselt pere- ja ridaelamumaa ning osaliselt korterelamumaa, kuid Kokasauna kinnistu asub kuue korterelamu osas haljasala ja parkmetsade maa ning kaitsehaljastuse maa juhtotstarbega maa-alal. Seega langeb Lubjamäe kinnistu DP algatamisega taotletav eesmärk kokku ÜP-s ettenähtud maakasutuse otstarbega, kuid kaebaja taotlus on ÜP-ga vastuolus ning ÜP muutmiseks vastavalt kaebaja taotlusele ei ole kaalukaid põhjusi.
22.Vastustaja ettepanek, mille järgi võiks kaebaja esitada ettepaneku oma kinnistu sihtotstarbe muutmiseks Saku valla uue ÜP menetluses, ei ole vastuolus HMS §-ga 5. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud see ettepanek otseselt kaebaja taotletud DP algatamisest keeldumise aluseks (keeldumise aluseks olid eespool toodud kaalutlused), vaid pigem selgitus, millisel viisil on kaebajal edaspidi võimalik oma õigusi kaitsta. Vastustaja selgitus on asjakohane, sest kaebaja taotluse menetlemise ajal oli uue ÜP menetlus pooleli. Ringkonnakohus märgib, et ÜP menetlus on praegu ÜP ja keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande eelnõu avaliku väljapanemise staadiumis. Seega on kaebajal jätkuvalt võimalik esitada oma ettepanekuid (PlanS § 82 lg 2) ja seejärel osaleda avalikul arutelul (PlanS § 83). Kõiki ettepanekuid kaaludes on vastustajal võimalik leida uues kehtestatavas ÜP-s väljenduv kompromiss erinevate era- ja avalike huvide vahel. See, et vastustajal võib olla vaja kanda ÜP menetluses täiendavaid kulutusi uuringute tegemiseks, kuid DP menetluses oleks valmis neid kandma kaebaja kui DP kehtestamisest huvitatud isik, ei riku praeguses asjas kaebaja subjektiivseid õigusi.
23.Eelnevat arvestades jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
24.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehakse kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. HKMS § 109 lg-st 1 tulenevalt on menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine. Kuna vastustaja ei ole kuludokumente esitanud, jäävad ka tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.