Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
04.04.2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2890
Haldusasi
AE, IR ja OL kaebus Viimsi Vallavolikogu 07.11.2017 otsuste nr 1-3/87, nr 1-3/88, nr 1-3/89, nr 1-3/90, nr 13/91, nr 1-3/92 ja nr 1-3/93 tühistamiseks ning Viimsi Vallavolikogu kohustamiseks viia alatiste komisjonide koosseisud seadusega vastavusse
Menetlusosalised
Kaebajad – AE, IR ja OL Vastustaja – Viimsi vald
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AE, IR ja OL määruskaebused
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Tagastada IR määruskaebus Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määruse peale haldusasjas nr 3-17-2890.
2.Jätta AE ja OL määruskaebused rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määrus haldusasjas nr 3-17-2890 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Viimsi Vallavolikogu kinnitas 07.11.2017 otsustega nr 1-3/87, nr 1-3/88, nr 1-3/89, nr 1-3/90, nr 1-3/91, nr 1-3/92 ja nr 1-3/93 (tl 18–19p; eelnõud tl 5p–8p) Viimsi Vallavolikogu alatiste komisjonide koosseisud. Muu hulgas kinnitati keskkonna- ja heakorrakomisjoni aseesimeheks volikogu liige IR, revisjonikomisjoni esimeheks volikogu liige AE ning kultuurija spordikomisjoni aseesimeheks volikogu liige OL. Nimetatud isikud viibisid ka ise volikogu istungil (istungi protokoll tl 9–17).
3-17-2890
2.Viimsi Vallavolikogu 6 liiget tegid 23.11.2017 ettepaneku Viimsi Vallavolikogu erakorralise istungi kokkukutsumiseks, et arutada Viimsi Vallavolikogu 07.11.2017 istungil vastu võetud volikogu otsuste nr 1-3/87, nr 1-3/88, nr 1-3/89, nr 1-3/90, nr 1-3/91, nr 1-3/92 ja nr 1-3/93 tühistamist (tl 27). Viimsi Vallavolikogu 29.11.2017 erakorralisel istungil esitati eelnõu ettepanekuga tühistada volikogu alatiste komisjonide liikmete kinnitamise otsused ning viia komisjonide koosseisud seadusega kooskõlla (protokoll tl 21–25). Eelnõu lükati hääletusel tagasi häältega 7 poolt, 11 vastu ning 0 erapooletu.
3.Viimsi Vallavolikogu liige AE esitas 06.12.2017 seitsme volikogu liikme nimel õiguskantslerile avalduse (tl 28–29p) ettepanekuga kontrollida Viimsi Vallavolikogu 07.11.2017 ja 29.11.2017 istungitel vastu võetud volikogu alatiste komisjonide moodustamise otsuste ja nende menetlemise käigu vastavust põhiseadusele. Õiguskantsler vastas avaldusele 13.12.2017 kirjaga (tl 32–32p), milles selgitas, et saab vastata üksnes üldise kokkuvõtliku selgitusega, sest esitatud küsimused puudutavad haldusorgani (Viimsi Vallavolikogu) sisesuhteid.
4.Viimsi Vallavolikogu liikmed AE, IR ja OL esitasid 28.12.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavolikogu 07.11.2017 otsuste nr 1-3/87, nr 1-3/88, nr 1 3/89, nr 1-3/90, nr 1-3/91, nr 1-3/92 ja nr 1-3/93 tühistamiseks ning Viimsi Vallavolikogu kohustamiseks viia alatiste komisjonide koosseisud vastavusse kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 47 lg-ga 13, mille kohaselt tuleb volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel arvestada erakondade ja valimisliitude esindajate osakaalu volikogus. Viimsi Vallavolikogu 07.11.2017 otsuste nr 1-3/87, nr 1-3/88, nr 1-3/89, nr 1-3/90, nr 1-3/91, nr 1-3/92 ja nr 1-3/93 vastuvõtmisel on rikutud Viimsi Vallavolikogu 18.08.2009 määruse nr 19 „Viimsi valla põhimäärus“ § 22 lg-t 10 ja § 38 lg 1 ls-t 2 ning KOKS § 43 lg-t 3 ja § 47 lg-t 13. Volikogu kokkukutsumisel ei olnud istungi materjalidele lisatud ettepanekuid alatiste komisjonide koosseisude kohta. Samuti pandi vallavolikogu alatiste komisjonide esimeeste ja aseesimeeste valimine ning liikmete kinnitamine ühe istungi päevakorda, mistõttu ei jäänud aega komisjonide koosseisude üle arutamiseks ning opositsiooninimekirjade ettepanekud komisjonide liikmeskonna kohta jäeti arvestamata. Opositsioon, kes enda osakaalu arvestades oleks pidanud saama seitsmes seitsmeliikmelises komisjonis kokku vähemalt 21 kohta, sai kõigest 7 esindajat. Kaks opositsiooni liiget, sh AE, ei kuulu ühessegi alatisse komisjoni. Volikogu opositsioon ei saa osaleda tulemusrikkalt vallavolikogu seaduslike ülesannete täitmisel ja esindada valla elanikke, kui neil ei ole esindatust alatistes komisjonides.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 04.01.2018 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu, märkides, et lisaks puudub kaebajatel ilmselgelt kaebeõigus. Kaebusest saab järeldada, et see võib olla esitatud nii volikogu liikmetest kaebajate endi õiguste kaitseks kui ka avaliku huvi ja teiste volikogu liikmete kaitseks (viited rikkumistele, mis ei ole vahetult seotud kaebajatele kuuluvate õigustega, nt minetused volikogu kokkukutsumisel, opositsiooninimekirjade esindatus komisjonides). Olukorras, kus kaebajad heidavad ette nendele kui volikogu liikmetele kuuluvate õiguste rikkumist, on tekkinud haldusorgani sisene vaidlus. Suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete ja kohaliku omavalitsuse organi vahel, ei ole oma iseloomult haldusõiguslikud, vaid tegemist on omavalitsuse sisesuhtega. Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole võimalik kasutada haldusõiguslikke kaitsevahendeid, sh võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse (Riigikohtu 04.11.2004 otsus nr 3-3-1-55-04, p 14), vaid asi tuleb lahendada kohases haldusmenetluses. Volikogu alatiste komisjonide kinnitamise otsuse haldusesiseseks aktiks olemist on kinnitanud ka Riigikohus (22.12.2008 2(6)
3-17-2890 määrus nr 3-3-1-74-08, p 13). Avaliku võimu organi sisest vaidlusküsimust on võimalik lahendada volikogu tegevust reguleerivate õigusaktidega sätestatud korras. Näiteks on kaebajatel alates 01.01.2018 võimalik pöörduda taotlusega justiitsministeeriumi poole, et viimane teostaks KOKS § 66 lg-s 1 sätestatud järelevalvet kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse üle. Kaebajatel on võimalik alustada ka umbusaldusmenetlus volikogus KOKS §-s 46 sätestatud korras. Kuna seadus ei anna kaebajatele õigust esitada halduskohtule kaebust avalikes huvides ega teiste volikogu liikmete õiguste kaitseks, puudub kaebajatel Viimsi Vallavolikogu 07.11.2017 otsuste tühistamise nõudes ka ilmselgelt kaebeõigus HKMS § 44 järgi.
6.AE, IR ja OL esitasid 29.01.2018 ringkonnakohtule määruskaebuse Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määruse tühistamiseks.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 31.01.2018 määrusega IR määruskaebuse käiguta, andis IRle määruskaebuse puuduse kõrvaldamiseks, s.o määruskaebuse esitamise tähtaja ennistamise põhjendatud taotluse esitamiseks aega kuni 12.02.2018 ning võttis AE ja OL määruskaebused menetluse.
8.IR ei esitanud kohtu poolt nõutud tähtajaks taotlust määruskaebuse esitamise tähtaja ennistamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.AE, IR ja OL paluvad määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määrus ja saata kaebus Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebuse esitamise ajal ei olnud seaduses ette nähtud vastava vaidluse lahendamiseks pädevat organit. Kaebajad on pöördunud KOKS § 66 lg 3 alusel õiguskantsleri poole, kuid õiguskantsleri väitel ei saa ta sekkuda volikogu otsustusprotsessi. Kaebajad pöördusid probleemi lahendamiseks õiguskantsleri ja halduskohtu poole pärast seda, kui probleemi ei õnnestunud lahendada volikogusiseselt ning maavalitsused olid juba likvideerimise staadiumis (maavanemate koondamisotsused tehti 21.09.2017). Seega ei olnud kaebajatel enda õiguste kaitseks muud võimalust, kui pöörduda halduskohtusse. Tegemist on avalik-õigusliku vaidlusega ning vaidluse lahendamine ei kuulu ühegi teise kohtu pädevusse, mistõttu peab kaebust lahendama halduskohus. Halduskohus ei ole teinud kindlaks, kas vaidlustatud haldusaktidel on üksnes haldusesisene mõju või on need suunatud ka väljapoole. Võrdse kohtlemise põhimõttega ei oleks kooskõlas olukord, kus haldusakte saavad vaidlustada komisjonide liikmed, kes ei kuulu volikokku ehk nn haldusvälised isikud, kuid volikokku kuuluvad komisjoni liikmed haldusakte vaidlustada ei saa. Pärast halduskohtu viidatud Riigikohtu 2004. a ja 2008. a lahendeid on KOKS-i oluliselt täpsustatud, sh kehtib § 47 alates 16.10.2017 uues redaktsioonis. Volikogu otsused alatiste komisjonide moodustamise kohta ei ole haldusesisesed aktid, vaid seadusega reguleeritud õigusaktid (KOKS § 7 lg 2, haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1). Üksikjuhtumit reguleerivad halduse siseaktid on halduskohtumenetluses võrdsustatud haldusaktidega (HKMS § 6 lg 1). Seega on siseaktide vaidlustamiseks võimalik kasutada samu haldusõiguslikke kaitsevahendeid nagu haldusaktide puhul. Umbusaldusmenetluse algatamine ei oleks opositsiooni kuuluvatele volikogu liikmetele tulemuslik, sest umbusalduse avaldamiseks vajalik häälteenamus jääks volikogus saavutamata. Samuti puuduvad Justiitsministeeriumil Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) §-i 753 (kehtiv alates 01.01.2018) kohaselt õiguslikud hoovad, et nõuda kohaliku omavalitsuse üksuselt haldusakti kehtetuks tunnistamist või pöörduda protestiga halduskohtusse. See õigus on 3(6)
3-17-2890 viidatud sätte kohaselt üksnes valdkonna eest vastutaval ministril, keda Justiitsministeeriumil on õigus kaasata haldusjärelevalve teostamiseks. Kaebus on lisaks kaebajate endi õiguste kaitse eesmärgile esitatud ka avalikes huvides ehk erakondadele Isamaa ja Respublika Liit (IRL), Eesti Keskerakond ja valimisliidule Kogukondade Viimsi hääle andnud valijate huvides. IR on fraktsiooni „Ühinenud Opositsioon“ (IRL, Eesti Keskerakond, Kogukondade Viimsi) esimees. Kaebajatel on avalikes huvides kaebuse esitamiseks kaebeõigus. Opositsioonis oleva kolme valimisnimekirja valijad ei saa ise kohtusse pöörduda, sest rikutud ei ole ühegi valija isiklikke õigusi. Küll aga tuleb valijaskonna huve kaitsta volikogu liikmetel. Lisaks pöördus AE halduskohtusse enda õiguste kaitseks, sest tal ei võimaldatud osalemist ühegi alatise komisjoni töös.
10.Viimsi vald palub jätta määruskaebus rahuldamata. Halduskohtul puudub pädevus kaebuse läbivaatamiseks, sest vaidlus on tekkinud omavalitsusliku organi sisesuhtes. Halduskohtu viidatud Riigikohtu seisukohad on kohaldatavad ka praeguses vaidluses. Riigikohtu seisukohtade järgi on igal volikogu liikmel õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni, kuid vastav otsus ei ole suunatud väljapoole, vaid on haldusesisene akt, mis reguleerib volikogu kui kollegiaalorgani sisesuhteid. Eeltoodu hõlmab ka praegu kehtivas KOKS § 47 lg-s 13 sätestatut. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikme suhteid volikoguga reguleerivad teised reeglid. Halduskohtu välja toodud umbusaldusmenetlust ei saa pidada ebavajalikuks protseduuriks. Halduskohus on põhjendanud, miks vaidlustatud otsustel on üksnes haldusesisene mõju. Kaebajatel puudub ilmselgelt kaebeõigus nii kaebuse esitamiseks enda subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka avalikes huvides, s.o valijate huvide kaitse eesmärgil. Õigusaktid annavad ka opositsioonis olevale volikogu liikmele piisavalt vahendeid enda valijate huvide esindamiseks (osalemine volikogu töös, arupärimistele vastamine jms). Õigusaktidest ei tulene võimalust esitada praeguse vaidluse asjaoludel kaebust avalikes huvides. Ebaõige on määruskaebuses esitatud väide, et AE on esitanud halduskohtule kaebuse enda õiguste kaitseks, sest teda ei valitud ühegi alatise komisjoni liikmeks. AE on valitud alatise komisjoni, s.o revisjonikomisjoni esimeheks. Juhul, kui vaidlustatud otsused oleksid halduskohtus vaidlustatavad ja kaebajatel oleks kaebeõigus, oleks kaebus mittetähtaegne. 29.11.2017 kokku kutsutud erakorraline istung ei kujuta endast mõjuvat põhjust tähtaja ennistamiseks. Kui tegu oleks haldusaktidega, siis on kaebajad jätnud tähtaegselt vaidlustamata ka 29.11.2017 erakorralisel istungil toimunud hääletuse tulemuse.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
11.HKMS § 204 lg 1 kohaselt esitatakse määruskaebus ringkonnakohtule kirjalikult 15 päeva jooksul määruse määruskaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates. Kohtute infosüsteemist selgub, et IR on saanud Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määruse avaliku e-toimiku kaudu kätte 04.01.2018. Seega pidi IR esitama Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määruse peale määruskaebuse hiljemalt 19.01.2018. Määruskaebus on ringkonnakohtule edastatud 29.01.2018, s.o 10-päevase hilinemisega.
12.HKMS § 207 lg 1 ls-st 3 ja § 181 lg-st 3 tuleneb, et kui määruskaebus esitatakse pärast määruskaebuse esitamise tähtaja möödumist, otsustab ringkonnakohus määruskaebuse 4(6)
3-17-2890 esitamise tähtaja ennistamise HKMS §-s 71 sätestatut arvestades. HKMS § 71 lg 1 kohaselt ennistab kohus tähtaja menetlusosalise avalduse alusel, kui menetlusosaline ei saanud tähtaega järgida mõjuval põhjusel. Ringkonnakohus andis IR-le tähtaja määruskaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotluse esitamiseks kuni 12.02.2018. IR ei esitanud kohtule tähtaja ennistamise taotlust. Kuna IR jättis kohtu nõudmise tähtajaks täitmata, tagastab kohus HKMS § 207 lg 1 ls 3 ja § 187 lg 4 ls 2 alusel määruskaebuse IR puudutavas osas. II
13.Ringkonnakohus leiab, et AEija OL määruskaebused ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.
14.Määruskaebuse esitajad on vaidlustanud Viimsi Vallavolikogu otsused, millega kinnitati Viimsi Vallavolikogu alatiste komisjonide koosseisud (Viimsi valla põhimääruse § 38 lg 1, KOKS § 47). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et volikogu liikmete ja volikogu kui terviku vahel komisjonide moodustamisel tekkinud vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. HKMS § 4 lg 1 järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tulenevalt halduskohtumenetluse normistiku üldisest eesmärgist on halduskohtus lahendatavateks vaidlusteks eelkõige vaidlused haldusvälise isiku ja avaliku võimu organi vahel. Halduskohtu ülesandeks on seejuures kaitsta haldusvälise isiku kui eelduslikult nõrgema poole õigusi õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel (HKMS § 2 lg 1). Samuti eeldab halduskohtus lahendatav vaidlus eriarvamust vähemalt kahe õigusvõimelise subjekti vahel.
15.Määruskaebuse esitajad on Viimsi Vallavolikogu liikmed ning osalesid ka ise 07.11.2017 istungil vaidlustatud otsuste vastuvõtmiseks korraldatud hääletusel. Seega on kaebuse esitanud isikud, kes on olnud asja otsustanud organi liikmetena ise otsustajate hulgas. Sellises olukorras tekkinud vaidlust volikogu vastu võetud otsuste õiguspärasuse üle saab pidada volikogu liikmete ja kohaliku omavalitsuse organi vahel tekkinud organisiseseks vaidluseks, mis ei ole lahendatav halduskohtumenetluse korras. Halduskohus on õigesti viidanud Riigikohtu asjakohasele praktikale, milles on kinnitatud, et volikogu komisjoni kooseisu kinnitamise otsus on haldusesisene akt, mis reguleerib volikogu kui kollegiaalorgani sisesuhteid (Riigikohtu 22.12.2007 määrus nr 3-3-1-74-08, p 13). Omavalitsuse sisesuhetest tõusetunud vaidlus ei ole iseloomult haldusõiguslik ning kehtiva õiguse alusel ei ole sellises olukorras võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid (Riigikohtu 04.11.2004 otsus nr 3-3-1-55-04, p 14). Alates viidatud otsuste tegemisest ei ole halduskohtu pädevust puudutavad põhimõtted muutunud, mistõttu on need Riigikohtu seisukohad endiselt asjakohased. Olukorras, kus kaebaja ja eeldatava vastustaja vahel puudub halduskohtumenetlusele iseloomulik haldusõiguslik suhe, ei saa praegusel juhul hinnata seda, kas kaebajatel on HKMS § 44 lg-st 1 tulenev subjektiivne õigus halduse siseaktide vaidlustamiseks.
16.Ringkonnakohus ei nõustu määruskaebuse esitajatega, et neil puudus vaidluse lahendamiseks muu võimalus kui pöörduda halduskohtusse. Määruskaebuse esitajad on kasutanud õigust taotleda vaidlustatud volikogu otsuste volikogu poolt uuesti läbivaatamist ning taotlenud selleks erakorralise istungi kokkukutsumist (tl 27). Selleks korraldati 29.11.2017 volikogu erakorraline istung, millel hääletati vaidlustatud otsuste tühistamise otsuse eelnõu vastuvõtmise üle.
17.Määruskaebuse esitajad leiavad, et neil on õigus vaidlustada volikogu alatiste komisjonide kinnitamise otsuseid halduskohtus ka seetõttu, et nad esindavad volikogu liikmetena neid valinud isikute huve. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. Kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1). Muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku või avaliku huvi kaitseks, võib isik kohtusse pöörduda vaid seaduses 5(6)
3-17-2890 sätestatud juhul (HKMS § 44 lg 2). Eesti õiguskord lähtub subjektiivse õiguskaitse põhimõttest, mis tähendab, et kaebeõigus on üldjuhul vaid isikutel, keda vaidlustatav haldusakt või toiming puudutab. Ühestki õigusaktist ei tulene volikokku valitud esindaja õigust esitada halduskohtule kaebust enda valijaskonna huvide kaitseks. Volikogu liige saab kaitsta valla- või linnaelanike huve hääletamise teel volikogu pädevuses olevate küsimuste otsustamisel (KOKS § 17 lg 2; Riigikohtu 22.12.2007 määrus nr 3-3-1-74-08, p 11).
18.Eelnevast tulenevalt on halduskohus kaebuse õigesti tagastanud. Määruskaebus jääb rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 04.01.2018 määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt) Jõustunud Riigikohtu 02.04.2019 määruses toodud muudatustega
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Muuta Tallinna Halduskohtu 4. jaanuari 2018. a määruse ja Tallinna Ringkonnakohtu
4.aprilli 2018. a määruse (resolutsiooni p 2 osas) põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Määruste resolutsioonid jätta muutmata.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.