Vaidlustatud kohtulahend Kaebuse esitaja ja kaebuse liik Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tanel Saar, Tiina Pappel 31.01.2018, Tartu 3-17-2352 Ants Kutti kaebus Narva Linnavolikogu 07.11.2017. a otsuse nr 63 „Linnavolikogu õiguskomisjoni koosseisu kinnitamine“ ja otsuse nr 74 „Linnavolikogu piiriäärse ja väliskoostöö komisjoni koosseisu kinnitamine“ tühistamiseks ning komisjonide koosseisude kinnitamiseks uue istungi korraldamiseks ja komisjonide moodustamiseks kohustamiseks. Tartu Halduskohtu 04.01.2018. a määrus Ants Kutti määruskaebus Kirjalik menetlus Kaebaja/määruskaebuse esitaja Ants Kutti
RESOLUTSIOON
Jätta Ants Kutti määruskaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 04.01.2018. a määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.A. Kutti esitas 03.11.2017 Narva Linnavolikogu esimehele A. Jefimovile fraktsiooni Meie Narva poolt esildisega Narva Linnavolikogu alaliste komisjonide liikmete kandidaadid, märkides ennast õiguskomisjoni ning piiriülese- ja väliskoostöö komisjoni liikme kandidaadiks.
2.Narva Linnavolikogu kinnitas 07.11.2017. a otsusega nr 63 linnavolikogu õiguskomisjoni koosseisu, juhindudes kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p-st 20 ja § 47 lg-st 1, Narva Linna Põhimääruse p-st 4.4.2 ja komisjoni esimehe esildisest. A. Kuttit komisjoni koosseisu ei valitud.
3.Narva Linnavolikogu kinnitas 07.11.2017. a otsusega nr 74 linnavolikogu piiriäärse ja väliskoostöö komisjoni koosseisu, juhindudes KOKS § 22 lg 1 p-st 20 ja § 47 lg-st 1, Narva
Linna Põhimääruse p-st 4.4.2 ja komisjoni esimehe esildisest. A. Kuttit komisjoni koosseisu ei valitud.
4.A. Kutti esitas 10.11.2017 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles ta palus tühistada Narva Linnavolikogu 07.11.2017. a otsused nr 63 ja 74 ning kohustada Narva Linnavolikogu korraldama eelnimetatud komisjonide koosseisude kinnitamiseks uus istung ja moodustama komisjonide koosseis vastavuses KOKS §-s 47 ja Narva Linna Põhimääruse p-s 4.9.2 esitatud nõuetega. Kaebuse põhjendused: Tegemist on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidlusega ja seadusega ei ole ette nähtud teistsugust menetluskorda, seega on kaebuse lahendamine halduskohtu pädevuses. Varasem Riigikohtu seisukoht 04.11.2004. a lahendist nr 3-3-1-55-04, mille järgi puudub volikogu liikmel õigus pöörduda KOKS-st tulenevate õiguste realiseerimiseks halduskohtusse, ei ole ajakohane, kuna 01.01.2012 jõustus uus halduskohtumenetluse seadustik (HKMS), mille § 6 lg 1 järgi loetakse haldusaktiks halduskohtumenetluses ka üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. Kaebaja on varasemalt seoses sarnase vaidlusega pöördunud Ida-Viru maavanema poole, kes on Narva Linnavolikogu tegevust tauninud, kuid märkinud 30.01.2014. a kirjas, et nimetatud küsimuses järelevalve teostamine ei kuulu maavanema pädevusse. Vaidlustatud otsused rikuvad kaebaja õigusi, mistõttu on õigus nõuda nende tühistamist. Kuna Narva Linnavolikogu on komisjonide koosseisude moodustamisel ja kinnitamisel eksinud KOKS § 47 lg-tes 1 ja 13 ning Narva Linna Põhimääruse p-s 4.9.2 sätestatud põhimõtete vastu, on kohaseks õiguskaitsevahendiks ka kohustamiskaebus.
5.Tartu Halduskohus tagastas 04.01.2018. a määrusega A. Kutti kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Määruse põhjendused: See, et HKMS § 6 lg 1 kohaselt loetakse halduskohtumenetluses haldusaktiks ka üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt, mis ei puuduta haldusväliseid isikuid ega loo neile õigusi ega pane kohustusi, ei muuda asjaolu, et kehtiva HKMS-i kommenteeritud väljaande kohaselt lahendatakse haldusorgani sisetülid täitevvõimusiseselt. Suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel, ei ole iseloomult haldusõiguslikud, vaid tegemist on omavalitsuse sisesuhtega. Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole võimalik kasutada haldusõiguslikke kaitsevahendeid, s.h võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse (Riigikohtu 04.11.2004. a otsus nr 3-3-1-55-04, p 14). Kaebajal on võimalik pöörduda Justiitsministeeriumi poole, kuna Vabariigi Valitsuse seaduse § 753 lg-st 1 lähtudes teostab Justiitsministeerium haldusjärelevalvet kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide õiguspärasuse üle. Samuti on kaebajal võimalik alustada Narva Linnavolikogus umbusaldusmenetlust KOKS §-s 46 sätestatud korras.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.A. Kutti esitas 05.01.2018 määruskaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 04.01.2018. a määrus ja saata asi uueks lahendamiseks Tartu Halduskohtule kaebaja kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. Määruskaebuse põhjendused: 1) Kohus on ebaõigesti kohaldanud HKMS § 121 lg 1 p 1. Võimalused pöörduda Justiitsministeeriumi poole haldusjärelevalve teostamise taotlusega või algatada Narva Linnavolikogus umbusaldusmenetlus ei oleks kaebaja jaoks ilmselt tulemuslikud ning ei aitaks kõrvaldada kaebaja õiguste rikkumist. Eelviidatud teoreetilised võimalused ei saa võtta kaebajalt põhiseaduslikku õigust pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse (Põhiseaduse (PS) § 15). Põhiseaduse kommentaaride kohaselt on halduskohtul kinnipüüdev pädevus kõigis avalik-õiguslikes õigusvaidlustes. Olukorras, kus tegemist on avalikõigusliku vaidlusega ja vaidluse lahendamine ei kuulu ühegi teise kohtu pädevusse, peab halduskohus kaebaja kaebuse menetlusse võtma.
2) Kohus ei ole kindlaks teinud, kas vaidlustatavatel haldusaktidel on üksnes haldusesisene mõju või on need suunatud ka väljapoole. Kohaliku omavalitsuse volikogu võib valida komisjonide liikmeks ka isikuid, kes ei ole volikogu liikmed. Samas ei tohiks olla õiguspärane ega kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega olukord, kus haldusakti saaksid vaidlustada üksnes haldusvälised isikud ehk komisjonide liikmed, kes ei kuulu volikokku, aga mitte volikogu liikmed, kes kuuluvad komisjoni või kellel on seadusjärgne õigus kuuluda komisjoni. 3) Kuna 01.01.2012 jõustus uus HKMS, siis ei ole Riigikohtu 04.11.2004. a lahendile nr 3-3-1-55-04 tuginevad seisukohad vaidlustatavas määruses ajakohased. Ebaõige oleks laiendada antud Riigikohtu lahendi seisukohti kõikidele sisesuhetest tekkinud vaidlustele, kuivõrd lahendis käsitleti suhteid kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel teabe taotlemisel. Üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt on halduskohtus vaidlustatav samadel põhimõtetel, nagu ka haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) tähenduses.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et A. Kutti määruskaebuse rahuldamiseks puudub alus. Ringkonnakohus nõustub Tartu Halduskohtu 04.01.2018. a määruse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4, § 203 lg 2). Vastuseks määruskaebuses väidetule märgib ringkonnakohus järgmist.
8.Kaebaja väitel on halduskohus ebaõigesti kohaldanud HKMS § 121 lg 1 p-i 1 ning ei ole kindlaks teinud, kas vaidlustatavatel haldusaktidel on üksnes haldusesisene mõju või on need suunatud ka väljapoole. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.
9.Kaebaja ei ole määruskaebuses sisuliselt vaidlustanud halduskohtu seisukohta (määruse p 15), et suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel, ei ole iseloomult haldusõiguslikud, vaid tegemist on omavalitsuse sisesuhtega. Halduskohtu sellise käsitlusega nõustub ka ringkonnakohus. Asjas ei ole vaidlust, et A. Kutti on Narva Linnavolikogu liige. Siiski peab ringkonnakohus vajalikuks märkida, et KOKS § 47 annab võimaluse, et volikogu komisjoni saavad kuuluda ka isikud, kes ei ole volikogu liikmed. Volikokku mittekuuluvatel isikutel on õigus kandideerida ning juhul, kui nad osutuvad valituks, ka volikogu komisjoni töös osaleda, kuid ka volikoguvälistel isikutel pole volikogu komisjoni liikmeks mittesaamise korral subjektiivset õigust, mille kaitseks halduskohtusse pöörduda.
10.Halduskohtu pädevus on määratletud HKMS §-ga 4. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Õigusalases kirjanduses on sedastatud, et vaidluse kuulumine halduskohtu pädevusse on üks kaebuse lubatavuse eeldustest ehk tingimustest, et halduskohtul oleks üldse võimalik asuda talle esitatud kaebust sisuliselt lahendama (HKMS, kommenteeritud väljaanne, K. Merusk, I. Pilving, Juura 2013, lk 36). Kuna kaebajal ei esine alust pöörduda halduskohtusse HKMS § 4 lg 1 alusel, siis on põhjendamatu kaebaja väide halduskohtu poolt HKMS § 121 lg 1 p 1 ebaõigesti kohaldamise kohta. HKMS § 121 lg 1 p-s 1 sätestatud juhul kuulub kaebus tagastamisele, kuivõrd nimetatud aluse puhul on tegemist puudusega, mille esinemisel ei ole kaebuse sisuline läbivaatamine mõeldav. Seega on halduskohus õigesti leidnud, et kaebajal ei ole võimalik käesolevas asjas pöörduda kaebusega halduskohtusse.
11.Halduskohtu seisukohti ei väära ka kaebaja väide, et halduskohtu pakutud teoreetilised võimalused (pöörduda Justiitsministeeriumi poole haldusjärelevalve teostamise taotlusega
või algatada Narva Linnavolikogus umbusaldusmenetlus) ei oleks kaebaja jaoks ilmselt tulemuslikud. Seega ei vaidlusta kaebaja ka selles osas halduskohtu põhjendusi sisuliselt, vaid on üksnes arvamusel, et halduskohtu nimetatud võimalused ei ole tema jaoks ilmselt tulemuslikud. Kaebaja on veel seisukohal, et eelviidatud teoreetilised võimalused ei saa võtta temalt põhiseaduslikku õigust pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse. Kaebaja tõi ka välja, et halduskohtul on PS-i kommentaaride kohaselt kinnipüüdev pädevus kõigis avalikõiguslikes vaidlustes. Selline pädevus pole siiski absoluutne. PS-i kommentaarides on lisaks selgitatud, et üldise kohtutee garantii kaitseala ei laiene siseõigusnormidele. Siseõigusnormiks on näiteks KOKS § 47 lg 1 kolmas lause, mille järgi on igal volikogu liikmel õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni (Eesti Vabariigi Põhiseadus, kommenteeritud väljaanne, Ü. Madise, H. Kalmo jt, Tallinn 2017, lk 215).
12.Riigikohus on leidnud, et kaebeõiguse piiramine ei ole vastuolus PS-ga (RKHK 11.11.2004. a otsus nr 3-3-1-66-04, p 11). Kaebaja viidatud PS § 15 lg 1 ls-st 1 tuleneb igaühe õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. See aga ei tähenda, et isikul, kes leiab, et tema õigusi on rikutud, peab olema piiramatu võimalus pöörduda kohtusse. Määruskaebuse esitaja sellekohane arusaam on ebaõige. Kaebeõigust saab mõistlikult piirata, kui piirangul on legitiimne eesmärk ning arvestatakse proportsionaalsuse põhimõttega. Kohtusse pöördumise mõningane kitsendamine on õiguskindluse tagamiseks ja kohtusüsteemi ülekoormamise vältimiseks vajalik (RKHK 06.09.2007. a määrus nr 3-3-1-40-07, p 11; 04.06.2013. a määrus nr 3-3-1-86-12, p 11). Kohtusüsteemi efektiivne toimimine on väärtus, millega võib õigustada põhiõiguse piiramist (RKHK 17.03.2003. a otsus nr 3-1-3-10-02, p 28).
13.Kaebaja on määruskaebuses väljendanud seisukohta, et kuna 01.01.2012 jõustus uus HKMS, siis ei ole Riigikohtu 04.11.2004. a lahendile nr 3-3-1-55-04 tuginevad seisukohad enam ajakohased. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu. Üksnes asjaolu, et 01.01.2012 jõustus uus HKMS, ei muuda tühiseks Riigikohtu seisukohti, mis on avaldatud enne 01.01.2012. Riigikohus on oma praktikas möönnud juba enne 01.01.2012 HKMS-i jõustumist, et teatud erandlikel juhtudel on võimalik halduskohtus ka vaidlustada halduse siseakti (nt RKHK 14.05.2007. a otsus nr 3-3-1-16-07; 17.11.2005. a otsus nr 3-3-1-54-05, p 13; 29.01.2001. a määrus nr 3-3-1-64-00). Seega kuigi enne 01.01.2012 ei olnud seaduses sõnaselgelt üksikjuhtumit reguleerivad halduse siseaktid võrdsustatud haldusaktidega HMSi tähenduses, on Riigikohus sellesisulist arusaama juba eelnevalt enda praktikas käsitlenud. Ringkonnakohtu hinnangul Riigikohtu eelviidatud lahendites käsitletud erandlike juhtumitega analoogset olukorda käesolevas asjas ei esine.
14.Lisaks leiab kaebaja määruskaebuses, et viidatud Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-55-04 käsitleti suhteid, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel teabe taotlemisel, mitte volikogu liikme õigust kuuluda komisjoni, mistõttu oleks ebaõige laiendada antud Riigikohtu lahendi seisukohti käesolevale vaidlusele. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu. KOKS §-st 26 tuleneb volikogu liikme õigus saada teavet, mis on volikogu liikme mandaadist tulenev õigus. Ka KOKS § 47 lg-st 1 tulenev volikogu liikme õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni on volikogu liikme mandaadist tulenev õigus. Seega on ringkonnakohtu hinnangul halduskohus asjakohaselt viidanud Riigikohtu 04.11.2004. a otsuses nr 3-3-1-55-04 toodud seisukohtadele. Lisaks on kaebaja jätnud tähelepanuta, et halduskohus on määruses viidanud ka Riigikohtu 22.12.2008. a määruse nr 3-3-1-74-08 p-le 13, mille järgi otsus, millega kinnitatakse komisjoni esimehe ettepanekul volikogu poolthäälteenamusega avalikul hääletamisel volikogu komisjoni koosseis, ei ole suunatud väljapoole, vaid see on haldusesisene akt, mis reguleerib volikogu kui kollegiaalorgani sisesuhteid.
15.Kõike eelnevat arvestades jätab ringkonnakohus A. Kutti määruskaebuse rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 04.01.2018. a määruse muutmata.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.