OÜ Karo Mets kaebus keskkonnaministri kohustamiseks võtta 4 kuu jooksul käesolevas asjas tehtava otsuse jõustumisest vastu määrus Jööri musttoonekure püsielupaiga moodustamiseks või moodustamata jätmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Karo Mets, volitatud esindaja vandeadvokaat Indrek Veso Vastustaja – Keskkonnaministeerium, volitatud esindaja Käthlin Raudla
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17.01.2017 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Keskkonnaministeeriumi apellatsioonkaebus ja OÜ Karo Mets vastuapellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus ning vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 17.01.2017 otsus haldusasjas nr 3-15-2839 muutmata.
2.Mõista Keskkonnaministeeriumilt OÜ Karo Mets kasuks välja menetluskulu 840 eurot (kaheksasada nelikümmend) eurot. Muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.12.2017, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-15-2839 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ-le Karo Mets kuulub Saaremaal Leisi vallas asuv Uikla kinnistu. Kinnistu eelmine omanik esitas 16.08.2012 Keskkonnaametile metsateatise ning 23.08.2012 otsusega lubati selle alusel teostada raiet.
2.MTÜ Kotkaklubi esitas 14.09.2012 Keskkonnaministeeriumile ettepaneku moodustada 29 must-toonekure püsielupaika, millest üks paiknes Uikla kinnistul. Keskkonnaministeerium edastas 17.09.2012 loodusobjektide kaitse alla võtmise ettepaneku Keskkonnaametile nende põhjendatuse ja kavandatud piirangute otstarbekuse ekspertiisi korraldamiseks. Ekspertiisi aruanne valmis 2012. aasta detsembris.
3.Keskkonnaamet peatas 24.10.2012 korraldusega metsateatise. Korralduse kohaselt jääb varasemalt lubatud lageraie täielikult projekteeritavasse must-toonekure püsielupaiga piiranguvööndisse. Keskkonnaameti 24.09.2015 korraldusega lõpetati peatatud metsateatise menetlus osaliselt (tegevuse mittelubamisega).
4.OÜ Karo Mets esitas 01.10.2015 keskkonnaministrile nõude anda haldusakt, millega moodustada Jööri must-toonekure püsielupaik.
5.Keskkonnaminister vastas 30.10.2015 kirjas, et must-toonekure püsielupaikade (sh Jööri püsielupaiga) kaitse-eeskirja muutmise algatamiseks vajaliku keskkonnaministri käskkirja eelnõu materjalid on Keskkonnaametis ettevalmistamisel.
6.OÜ Karo Mets esitas 13.11.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri kohustamiseks võtta nelja kuu jooksul alates haldusasjas tehtava otsuse jõustumisest vastu määrus Jööri must-toonekure püsielupaiga moodustamisest või mitte-moodustamisest.
7.Tallinna Halduskohus rahuldas 17.01.2017 otsusega kaebuse ja kohustas keskkonnaministrit otsustama must-toonekure Jööri püsielupaiga moodustamise või moodustamata jätmise kuue kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kaebuse eesmärgiks on õigusselguse saavutamine ja omandiõiguse piirangute väljaselgitamine ning leevendamine mõistliku aja jooksul. Metsateatise menetluse lõpetamise vaidlustamata jätmine ei välista kuidagi kohustamisnõude esitamise õigust teises haldusmenetluses toimuva ebamõistliku menetlusaja tõttu. Kohustamiskaebuse esitamise õigus ei ole välistatud põhjusel, et kaebaja ise ei esitanud taotlust püsielupaiga moodustamise menetluse algatamiseks. Kaebaja esitas 01.10.2015 2(11)
3-15-2839 vastustajale taotluse püsielupaiga moodustamise menetluses haldusakti andmiseks. Ka kaitse alla võtmise menetluse algatamise otsusele eelnev menetlus on haldusmenetlus, kus kehtivad haldusmenetluse üldised põhimõtted, sh menetlustoimingute tegemine mõistliku aja jooksul, kui tähtaega ei ole õigusaktis sätestatud. Olukorras, kus kaebaja kinnistul on pikka aega kestnud menetluse tõttu ulatuslikumad omandiõiguse piirangud, on ilmne, et menetluse pikkus mõjutab kaebaja õigusi. Kaebaja 01.10.2015 avalduse eesmärgiks oli üksnes see, et haldusorgan küsimuse ära otsustaks. Kui kindlaksmääratud püsielupaigas kehtib sihtkaitsevööndi või piiranguvööndi kaitsekord ning kaitse-eeskirjaga on võimalik kehtivaid piiranguid leevendada, siis määratlemata püsielupaigas kehtib sihtkaitsevööndi kaitsekord (looduskaitseseaduse (LKS) § 50 lg-d 1 ja 2), kus igasugune majandustegevus on keelatud. Kuigi LKS § 10 lg 2 alusel määratletud kaitsevöönd võib olla nii suurem kui väiksem LKS § 50 lg-s 2 sätestatust, on kaitsekord eelduslikult siiski leebem. Selline kaitsekord ei pruugi küll võimaldada lageraiet, aga võimaldab muid väiksemamahulisi raieid. Vastustaja on õigesti viidanud, et kaebajale ei laieneks Natura 2000 alal asuvate erametsamaade kohta antavad toetused ka juhul, kui püsielupaik oleks LKS § 10 lg 2 kohaselt kindlaks määratud. See ei tähenda samas, et vastustajal on õigus menetlust läbi viia ebamõistlikult kaua. Kuigi praegusel juhul ei pruugi püsielupaiga loomine kaebaja omandiõiguse piirangut väga suurel määral leevendada, võib ka vähene omandiõiguse riive intensiivsuse vähenemine ja selguse saamine maaga seotud piirangute osas anda aluse esitada kaebus menetluse ebamõistliku kestuse lõpetamiseks. Kaebaja saab tugineda põhiseaduse (PS) §-st 14 tulenevale õigusele heale haldusele. Kaebajal on õigus saada juba toimuvas menetluses mõistliku aja jooksul teada, millised piirangud tema omandiõigusele tekivad, et seejärel otsustada, kas ta soovib taotleda kinnistu tervikuna võõrandamist või peab võimalikuks majandada kinnistut piirangutega. LKS ei sisalda normi, kus oleks määratletud loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse pikkus. Seetõttu kohaldub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 2, mille kohaselt tuleb menetlus läbi viia mõistliku aja jooksul. Mõistliku menetlusaja määratlemisel saab lähtuda LKS § 91 lg-st 16, mis reguleerib olukorda, kus haldusakti andmise menetlus oli enne 01.05.2013 peatatud ning näeb ette, et selliste menetluste puhul jääb haldusakti andmise menetlus peatatuks kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või sellest keelduva otsuse tegemiseni, aga mitte kauemaks kui 28 kuuks alates 01.05.2013. LKS muutmise seaduse eelnõu seletuskirja järgi on 28 kuud piisav aeg otsustamaks, kas ja millises ulatuses võtta loodusobjekt kaitse alla. Selle aja jooksul on võimalik teostada ekspertiis, korraldada avalik väljapanek ja arutelu ning vormistada lõplik otsus, kas loodusobjekt kaitse alla võtta. Seadusandja sai arvesse võtta ka riigi haldusressurssi ja rahalisi võimalusi. Kaebuse esitamise hetkeks oli mõistlik menetlusaeg möödas. Isegi kui möönda, et selleks ajaks oli vastustaja üksnes lühiajaliselt viivituses, on praeguseks sellest möödunud rohkem kui aasta. Seega on vastustaja jätkuvalt viivituses menetluse läbiviimisel. Kohus ei saa jätta kaebust rahuldamata põhjendusel, et vastustaja lahendab taotlusi järjekorras. Vastustaja väited kohtu poolt ebavõrdse kohtlemise tekitamisest on asjakohatud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.Keskkonnaministeerium palub 16.02.2017 apellatsioonkaebuses ja 13.04.2107 ning 16.10.2017 seisukohtades tühistada halduskohtu 17.01.2017 otsuse ja jätta kaebus läbi vaatamata või jätta see uue otsusega rahuldamata. 3(11)
3-15-2839 Halduskohus on vääralt leidnud, et kaebajal on kohustamisnõude esitamiseks kaebeõigus. Püsielupaiga kaitse alla võtmise toimumine avalikes huvides võtab kaebajalt menetluse pikkuse suhtes huvi ja õigused. Nii HKMS § 44 lg 1 kui ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 1 järgi võib isik kaebusega halduskohtusse pöörduda oma õiguste kaitseks. Sellest, et loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanekus toodud taotluse rahuldamine võib juhuslikult mõjutada mõnda ettepaneku esitaja õigust, ei tulene ettepaneku esitaja jaoks kaebeõigust. LKS § 8 lg-s 1 sätestatud ettepanekut võib pidada õigusakti vastuvõtmiseks esitatud märgukirjaks. Sellises märgukirjas esitatud teabe alusel otsustab asutus haldusmenetluse algatamise omal initsiatiivil. Kaitsealade või hoiualade moodustamise või püsielupaikade kindlaksmääramisega sekkutakse maaomanike PS §-ga 32 tagatud omandiõigusesse. Maaomanike õiguste riive kaitseks on loodud õiguskaitsevahendid: rahaline toetus, maa riigile võõrandamine või maamaksuvabastus. Asjaolu, et maaomanikud ei soovi neid kasutada, ei tähenda üldise huvi nõuete ja omandiõiguse kaitse nõuete vahelise tasakaalu või õiguskaitsevahendi puudumist. Maaomaniku omandiõigus ei ulatu selleni, et ta saaks nõuda ala kaitse alla võtmist. Loodusobjektide kaitse alla võtmine või mittevõtmine ei toimu isikute omandiõiguse kaitsmise eesmärgil, vaid üksnes avalikes huvides. Asjakohatu on kohtu hinnang, et hüvitamismeetmed on tagasihoidlikud. 30.01.2017 jõustusid maaeluministri 22.04.2015 määruse nr 39 „Natura 2000 erametsamaa toetus“ muudatused, mille kohaselt hüvitatakse edaspidi ka LKS § 4 lg 1 p-des 1 või 4 nimetatud kaitstava loodusobjekti sihtkaitsevööndis asuval erametsamaal looduskaitseliste piirangute järgimine. Arvestades, et OÜ Karo Mets kinnistul oleva pesapuu suhtes kohaldub LKS § 50 lg 4 alusel sihtkaitsevööndi kaitsekord, saab ta taotleda rahalist toetust ühe hektari kohta 110 eurot kalendriaastas looduskaitseliste piirangute järgimise eest. Halduskohus on ekslikult leidnud, et kaebuse eesmärgiks on lisaks metsateatise saamisele ka õigusselguse saavutamine ja omandiõiguse piirangute väljaselgitamine. Kaebaja kinnistu suhtes kohaldub LKS § 50 lg 4 alusel kaitsekord ning sellest tuleb tal oma tegevustes juhinduda. Piirangute võimalik muutumine ei tähenda, et praegune olukord oleks ebaselge. Keskkonnaameti 24.10.2012 kirjas toodud ettepanekutest ei teki isikul veel õiguspärast ootust ega sellest tulenevalt kohtumenetluses kaitstavat nõuet, sest see ei ole LKS § 10 lg 2 alusel ala kaitse alla võtmise suhtes eelhaldusaktiks. Halduskohus on vääralt leidnud, et mõistliku menetlusaja määramisel tuleb lähtuda LKS § 91 lg-s 16 ja LKS § 8 lg-s 6 sätestatud 28-kuulisest tähtajast. LKS § 8 lg-s 6 sätestatud menetluse peatamise eesmärk on tagada, et üldistes huvides kaitse alla võtmist vääriv ja vajav loodusobjekt ei saaks negatiivselt mõjutatud. Samas tuleb tagada ka isiku õigus menetlusele, mistõttu on peatamine seotud võimalikult lühikese ajaraamiga, s.o 28 kuud. Menetluse kestuse mõistlikkust hinnatakse lähtuvalt konkreetsetest asjaoludest ning eelkõige vaidluse olulisusest huvitatud isikute jaoks, asja keerukusest ning poolte käitumisest. Ka ainuüksi asja keerukus võib õigustada menetluse pikka kestust. Taoliste menetluste pikka kestust näitab asjaolu, et nt loodusdirektiivi 92/43/EMÜ art 4 p-de 1 ja 3-4 järgi on Euroopa Liidu jaoks olulise väärtusega alade valik ja kaitsekorra määramise periood piiritletud 15 aastaga. Tuleb arvestada, et püsielupaikade moodustamise ettepanekus esitati 29 must-toonekure püsielupaika. Võrdsuse põhimõttest lähtudes tuleb üldjuhul lahendada taotlused nende saabumise järjekorras. Juhul, kui haldusorganit kohustatakse vastu võtma vaidlusaluse püsielupaiga osas otsus kohtu poolt määratud ajal, eelistab kohtuvõim üht subjekti teiste ees. 4(11)
3-15-2839 Ka kohtuvõimu seob võrdsuse printsiip. Samuti tuleb arvestada, et eramaade kaitse alla võtmisega kaasneb riigile suur rahaline kulu. Kohtu sekkumisel täitevvõimu otsustusprotsessi läheks riigi eelarvepoliitika kujundamine teatavas osas kohtu kätte. Seda tuleb vältida. Kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes on põhjendamatult suured.
9.OÜ Karo Mets palub 15.03.2017 vastuapellatsioonkaebuses tühistada osaliselt halduskohtu otsus ja mõista vastustajalt tema kasuks välja haldusmenetluses kantud õigusabikulu 1677,50 eurot ning kohustada keskkonnaministrit otsustama must-toonekure Jööri püsielupaiga moodustamine või moodustamata jätmine nelja kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Tegemist ei ole populaarkaebusega, vaid kaebusega oma õiguste kaitseks. Vastustaja on põhjendamatult leidnud, et püsielupaiga moodustamise ettepanek on mittesiduvaks märgukirjaks. Kui menetlust ei ole alustatud, siis ei tohiks sellega kaasneda mingeid täiendavaid piiranguid kaebajale väljaspool olemasolevat sihtkaitsevööndit. Kaebaja omandiõigust (raieõigust) väljaspool LKS § 50 lg 2 p 3 sihtkaitsevööndit selgelt piiratakse käimasoleva menetluse tõttu. Asjaolu, et vastustajal on menetluses väidetavalt 29 musttoonekure püsielupaiga moodustamist, ei õigusta suutmatust 4,5 aasta jooksul vaid 29 püsielupaiga moodustamise üle otsustada. Kaebaja ei pea kannatama vastustaja haldusvõimekuse puudulikkuse tõttu. Kui vastustaja oleks täitnud temale HMS § 5 lg-st 2 ja LKS § 8 lg-st 6 tuleneva kohustuse moodustada püsielupaik 28 kuu jooksul, oleks kaebajal õigus maaeluministri 22.04.2015 määruse nr 39 järgi saada hüvitist sihtkaitsevööndi piirangute talumise eest. Selle määruse § 9 lg 1 kohaselt on võimalik käesoleva aasta kohta esitada hüvitise taotlus vaid 4. aprillist kuni
22.aprillini. Seega on vastustaja tekitamas oma põhjendamatult pika tegevusetusega kaebajale kahju, sest kaebaja ei saa taotleda Jööri püsielupaiga sihtkaitsevööndi osas 2017. aastal hüvitist ka juhul, kui see lähiajal moodustatakse.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.LKS § 10 lg 2 järgi tuleb Uikla kinnistul asuva must-toonekure pesapuu püsielupaigana kaitse alla võtmine otsustada keskkonnaministril. Vastustaja sellist otsust veel teinud ei ole, kuigi MTÜ Kotkaklubi tegi vastava ettepaneku 14.09.2012 ja kaebaja nõudis selle pinnalt otsuse tegemist 01.10.2015. LKS § 50 lg 2 p 3 järgi on must-toonekure püsielupaigaks tema pesapuu ja seda ümbritsev ala 250 meetri raadiuses, kui tema püsielupaika ei ole keskkonnaminister kindlaks määranud LKS § 10 lg 2 kohaselt. LKS § 50 lg 4 järgi kehtib alates pesapuu leidmisest must-toonekure püsielupaigas LKS §-s 30 sätestatud kaitsekord, kui tema püsielupaiga kaitsekord ei ole määratud LKS § 10 lg 2 kohaselt. Selline kaitsekord seab kaebajale olulisi piiranguid oma kinnistu kasutamisel, sest LKS § 30 lg 2 järgi on sihtkaitsevööndis keelatud majandustegevus, loodusvarade kasutamine, uute ehitiste püstitamine, inimeste viibimine kaitsealuste liikide elupaigas, kasvukohas ja rändlindude koondumispaigas, sõiduki, maastikusõiduki või ujuvvahendiga sõitmine ning telkimine, lõkke tegemine ja rahvaürituse korraldamine. Samuti on LKS § 50 lg 5 järgi inimesel keelatud viibimine must-toonekure püsielupaigas 15. märtsist 31. augustini.
11.Kaebajale tuleneb selliste keskkonnakaitseliste piirangute talumise kohustus avalikust huvist ohustatud liikide kaitsele. Kaebaja ei ole kasutanud võimalust lasta riigil omandada piirangutega maa-ala LKS § 20 alusel kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Selline omandamise menetlus võib kesta kuni kümmekond aastat (Õiguskantsleri ettepanek 5(11)
3-15-2839 looduskaitseseaduse § 20 põhiseadusega kooskõlla viimiseks, 07.09.2016, lk 1). Tegelikeks hüvitismeetmeteks on kaebaja jaoks sihtkaitsevööndi maamaksuvabastus (maamaksuseaduse § 4 lg 11) ja püsielupaiga ning selle ümbritseva metsaala toetus ühe hektari kohta 110 eurot kalendriaastas (määruse nr 39 § 3 lg 1). Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et sel alusel ei ole kaebajal võimalik hüvitist taotleda kuni taotletava otsuse tegemiseni tema kinnistul asuva püsielupaiga kaitse alla võtmise kohta. Neid hüvitismeetmeid on kaebajal võimalik kasutada sõltumata sellest, kas vastustaja on otsustanud Uikla kinnistul asuva must-toonekure pesapuu püsielupaigana LKS § 10 lg 2 alusel kaitse alla võtta või on see alles otsustamisel. LKS § 4 lg 5 p 1 järgi koostoimes LKS §-ga 50 on tegemist ka kuni nõutava vastustaja otsuse tegemiseni püsielupaigaga, mille suhtes võib kaebaja määruses nr 39 sätestatud hüvitist taotleda.
12.Ringkonnakohtule ei nähtu, et kehtiva õiguse järgi kohalduvad praegu Uikla kinnistule must-toonekure pesapuu tõttu intensiivsemad piirangud võrreldes sellega, kui vastustaja oleks LKS § 10 lg 2 alusel võtnud vastu määruse Jööri must-toonekure püsielupaiga moodustamiseks või moodustamata jätmiseks. Halduskohus leidis, et kuigi LKS § 10 lg 2 alusel määratletud kaitsevöönd võib olla nii suurem kui ka väiksem LKS § 50 lg-s 2 sätestatud ulatusest (must-toonekure puhul 250 m raadiuses pesapuust), on kaitsekord eelduslikult siiski leebem, võimaldades mh väikesemamahulisi raietöid. Ringkonnakohtu hinnangul on tegemist siiski hüpoteetilise võimalusega, et kaebaja kinnistu suhtes LKS § 10 lg 2 alusel potentsiaalselt määratletav kaitsevöönd võimaldab kaebajal oma kinnistut kasutada vähemate piirangutega kui tuleneb LKS §-st 50.
13.Kuna LKS § 50 lg-s 2 sätestatud püsielupaiga looduskaitseline režiim võis olla kohati rangem kui LKS § 10 lg 2 kohaselt kaitse alla võetud püsielupaikade sihtkaitsevööndite režiim, nähti 01.08.2014 jõustunud LKS muudatusega ette seda leevendavad meetmed (vt Riigikogu XII koosseisu keskkonnaseadustiku üldosa seaduse rakendamise seaduse eelnõu 692 SE seletuskiri, lk 31). Selle tulemusel võib püsielupaigas, mis ei ole LKS § 10 lg 2 alusel kaitse alla võetud, väljaspool viibimiskeelu perioodi mh varuda marju, seeni ja muid metsa kõrvalsaadusi, pidada jahti ja kujundada püsielupaiga valitseja nõusolekul kooslust vastavalt kaitse eesmärgile. Seetõttu puudub alus väita, et vastustaja kehtestatav kaitsekord Uikla kinnistul asuva must-toonekure pesapuu jaoks oleks tingimata leebem, võrreldes sellele LKS § 50 lg 2 alusel kohalduva looduskaitselise korraga. Vastustaja võimaliku otsuse järel Jööri must-toonekure püsielupaiga moodustamise kohta ei pruugi Uikla kinnistu must-toonekure pesapuu suhtes kohalduvast looduskaitselisest korrast tulenevad piirangud kaebaja jaoks seega olla tingimata vähem koormavad.
14.Eelnev ei tähenda ometi, et kaebus poleks esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1). Kaebeõiguse eelduseks on HKMS § 44 lg 1 järgi kaebaja õiguse võimalik riive, mitte õiguse rikkumine (Riigikohtu 16.12.2015 otsus nr 3-3-1-55-15, p 10). Selline riive võib olla ka väheintensiivne (Riigikohtu 16.12.2016 otsus nr 3-3-1-87-16, p 8). Samuti piisab kaebeõiguse tekkimiseks sellest, et hinnangu andmine isiku suhtes antud haldusaktile või tehtud toimingule aitab piisaval määral kaasa tema õiguste kaitsele (Riigikohtu 08.06.2016 otsus nr 3-3-1-12-16, p 13). Praegusel juhul piisab kaebeõiguse olemasoluks sellest, kui riivatud on kaebaja menetluspõhiõigusi, sh õigust taotletavale otsusele mõistliku menetlusaja jooksul. Ringkonnakohtule ei nähtu, et kaebaja suhtes oleks rikutud hea halduse põhimõtet seeläbi, et teda oleks jäetud mõistliku aja jooksul teavitamata teda puudutava asja menetlemise käigust ja selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muust asjakohasest teabest (vt nt Riigikohtu 18.11.2004 otsuse asjas nr 3-3-1-33-04, p 16; 31.05.2011 otsuse asjas nr 3-3-1-85-10, p 37). Vastustaja on mh 30.10.2015 kirjas selgitanud kaebajale loodusobjekti püsielupaigana kaitse alla võtmise menetluse käiku.
6(11)
3-15-2839
15.Igaühe huvides on saada pärast tema kinnistul asuva loodusobjekti püsielupaigana kaitse alla võtmise menetluse ettepaneku tegemist mõistliku aja jooksul selgus, kas tema eramaale sellisest ettepanekust tulenevad looduskaitselised piirangud hakkavad kohalduma. Kuna seadus ei sätesta konkreetset tähtaega, mille kestel on kohustus püsielupaiga moodustamine või moodustamata jätmine ära otsustada, tuleb vastustajal viia selline menetlus HMS § 5 lg 2 järgi läbi mõistliku aja jooksul. Kui vastustaja ei ole suutnud otsustada püsielupaiga moodustamise üle mõistliku aja jooksul, on ta viivituses (s.o toiming HKMS § 6 lg 2 järgi). Kaebaja nõuab väidetava viivituse lõpetamiseks vastustajalt haldusakti andmist.
16.Halduskohus leidis erinevalt vastustajast, et mõistlikku menetlusaega saab praeguses asjas hinnata LKS § 8 lg 6 ja LKS § 91 lg 16 alusel. LKS § 8 lg 6 sätestab, et kui on esitatud loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek või algatatud kaitse alla võtmise menetlus LKS § 9 lg 1 tähenduses, siis on haldusorganil, kellele on esitatud taotlus muu haldusakti andmiseks, mis võib mõjutada ettepanekus nimetatud loodusobjekti seisundit, õigus peatada haldusakti andmise menetlus. Haldusakti andmise menetlus peatatakse kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või kaitse alla võtmisest keeldumise otsuse tegemiseni, kuid mitte kauemaks kui 28 kuuks haldusakti andmise menetluse peatamise otsuse tegemisest arvates. Halduskohus viitas selles kontekstis LKS muutmise seaduse eelnõu seletuskirjale, mille järgi on 28 kuud piisav aeg otsustamaks, kas ja millises ulatuses võtta loodusobjekt kaitse alla. Selle aja jooksul on seletuskirja järgi võimalik teostada ekspertiis, korraldada avalik väljapanek ja arutelu ning vormistada lõplik otsus, kas loodusobjekt kaitse alla võtta (Riigikogu XII koosseisu looduskaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu 287 SE seletuskiri, lk 4). Seadusandja pidi halduskohtu hinnangul sellist tähtaega sätestades arvestama haldusressursiga ja riigi rahaliste võimalustega.
17.Sõltumata sellest, kas üldistes huvides kaitse alla võtmist vääriva ja vajava loodusobjekti kaitseks tehtud ettepaneku (LKS § 8 lg 1) tagajärjel mõne haldusakti andmise menetlus peatatakse, tuleb kummalgi juhul tagada isikute menetluspõhiõigused. Loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku puhul jääb kuni selle kohta vastustaja otsuse tegemiseni ebaselgesse olukorda kinnistuomanik, kelle eramaal asub kaitsealuse liigi pesa, mille looduskaitseline režiim on alles kehtestamisel. LKS § 8 lg-s 6 sätestatud juhul on haldusakti andmisest huvitatud isikul, kes võib, aga ei pruugi, olla asjassepuutuva kinnistu omanik, ebaselge, kas teda puudutav haldusakt, mille andmise menetlus loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku tõttu peatati, otsustakse kokkuvõttes anda.
18.Seadusandja on näinud ette 28 kuu pikkuse tähtaja üksnes sellise LKS § 8 lg 1 järgse loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku menetlemiseks, mille tagajärjel on peatatud mõne haldusakti andmise menetlus. Seetõttu ei pruugi olla kaebaja menetluspõhiõigused seadusega kaitstud samal tasemel nende isikutega, kes on huvitatud haldusakti andmisest, mis on aga LKS § 8 lg-s 6 sätestatud korras peatatud. Tegemist on erinevate olukordadega, sest ühel juhul on tekkinud puudutatud isikul õigustatud ootus mõne haldusakti andmiseks, mida aga takistab see, et vahepeal on esitatud Keskkonnaministeeriumile asjassepuutuval maa-alal või selle läheduses paikneva loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek. Selliseks peatatud haldusaktiks võib olla nt ehitusluba, planeering, metsateatis, vee erikasutusluba, maavara kaevandamise luba ja teised keskkonnakasutusload, mille peatamine puudutab olulisel määral haldusakti andmisest huvitatud isiku huve, sh rahanduslikke huve. Isiku õiguste riive on sellisel juhul eelduspäraselt intensiivne.
19.Juhul kui LKS § 8 lg-s 1 nimetatud ettepaneku tegemise tagajärjel ei ole vaja peatada mõne haldusakti andmist, on olulisel määral puudutatud ennekõike asjassepuutuva kinnistu omaniku huvid. Seda kinnitab praegunegi vaidlus, sest kaebaja soovib saada selgust, kas tema 7(11)
3-15-2839 kinnistule hakkavad kohalduma püsielupaiga moodustamisest tulenevad kasutuspiirangud. Tema õiguste riive ei ole siiski nii tugev kui tavapäraselt haldusakti andmise menetluse peatamise tulemusel kannatada saanud isiku õiguste riive. Nagu eelnevalt hinnatud, kohaldub kaebaja kinnistule sõltumata sellest, kas vastustaja otsustab moodustada asjassepuutuva pesapuu juurde püsielupaiga LKS § 10 lg 2 alusel, siiski LKS §-s 30 sätestatud kaitsekord, mis oma intensiivsuselt on kaebaja jaoks sarnane LKS § 10 lg 2 alusel määratletud kaitsevööndiga. Kaebaja huvid ei ole seega nii tugevalt puudutatud kui kinnistuomanikul, kes ootab näiteks mõne keskkonnakasutusloa andmist või planeeringu kehtestamist, mis aga peatatakse loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku tõttu. Ka kaebaja suhtes oli metsateatise menetlus peatatud, kuid see menetlus lõppes 24.09.2015 kavandatava lageraie mittelubamisega. Loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek ei toonud kaasa teisi selliseid kaebajat puudutavaid haldusakti andmise menetluse peatamisi.
20.Haldusakti menetluse peatamise korral 28 kuu pikkuse tähtaja kehtestamist on peetud vajalikuks, et arvestada üldreegliga, mille kohaselt tuleb peatatud haldusakti andmise menetluse jätkamisel kohaldada menetluse alguses kehtinud õigusnorme, kui menetlust reguleerivad õigusnormid on menetluse peatumise kestel muutunud (HMS § 5 lg 5). Selline nõue võib oluliselt raskendada nt planeeringu menetlemist või keskkonnamõju hindamist, sest aja möödudes võib osutuda keeruliseks kohaldada menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Seadusandja arvestas selle kui ühe põhjusega, miks menetluse peatumiseks peab olema sätestatud võimalikult lühike ajaraam (Riigikogu XII koosseisu 287 SE seletuskiri, lk 4). Sellised kaalutlused ei puuduta olukordi, mil loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek ei ole kaasa toonud haldusakti andmise menetluse peatamist.
21.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et praegusel juhul saab kohaldada 28 kuu pikkust menetlustähtaega. Seadusandja on sätestanud võimalikult lühikese tähtaja sellele, kui pikalt võib olla haldusakti andmise menetlus peatatud, mil selle on tinginud loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku tegemine. Ringkonnakohtu hinnangul on põhjendatud kohaldada juhtudel, mil loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku tagajärjel on haldusakti andmise menetlus peatatud, lühemat tähtaega kui juhtudel, mil sellise ettepaneku järel haldusakti andmise menetlust ei ole peatatud.
22.LKS § 8 lg-s 6 sätestatud tähtaeg on mõistliku menetlusaja hindamisel indikatiivne juhtudel, mil loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku tõttu ei ole haldusakti andmise menetlust peatatud. See näitab, et sellisel juhul ei ole loodusobjekti kaitse alla võtmise otsustamise pikem kestus kui 28 kuud iseenesest tingimata vastuolus mõistliku menetlusaja nõudega. See ei välista, et mõjuvate asjaolude esinemisel tuleb vastustajal mõistliku menetlusaja nõudest lähtuvalt võtta vastu otsuseid loodusobjekti kaitse alla võtmise kohta lühema aja jooksul kui 28 kuud ka juhul, kui sellise ettepaneku tagajärjel ei ole ühegi haldusakti andmise menetlust peatatud. Praegusel juhul ei nähtu ringkonnakohtule, et esineb selliseid erandlikke asjaolusid. Lahendamist vajab aga küsimus sellest, kas asjaolusid arvestades on kaebaja kinnistul asuva loodusobjekti kaitse alla võtmise üle otsustamise pikem kestus kui 28 kuud vastuolus mõistliku menetlusaja nõudega.
23.Kohtusse pöördumise ajaks oli kaebaja kinnistul asuva loodusobjekti kaitse alla võtmise otsustamise menetlus kestnud 38 kuud (ettepaneku tegemisest 14.09.2012 kuni halduskohtusse kaebuse esitamiseni 13.11.2015). Vahetult enne kaebaja kohtusse pöördumist kinnitas vastustaja kaebajale, et käskkiri, milles otsustatakse mh Jööri püsielupaiga moodustamise üle, on Keskkonnaametis ettevalmistamisel. Asjaoludest nähtuvalt ei ole pärast nüüdseks kaks aastat väldanud kohtumenetlust jätkuvalt sellist käskkirja vastu võetud. Kuigi vastustaja selgitas kaebajale enne kohtumenetluse algust, et haldusmenetlus on selles asjas 8(11)
3-15-2839 pikk ja keeruline, andis ta ringkonnakohtu hinnangul siiski kaebajale mõista, et kohtusse pöördumise ajaks üle kolme aasta kestnud menetlus Jööri püsielupaiga kaitse alla võtmise küsimuses on lõppemas. Nüüdseks on viivitus väldanud juba pisut üle viie aasta (62 kuud) ja asjaoludest ei paista, et ettevalmistused sellise käskkirja kehtestamiseks ja taotletud otsuse tegemiseks on lõppemas.
24.Hindamisel, kas kaebuse esitamise hetkel oli vastustaja püsielupaiga moodustamise üle otsustamisel sattunud viivitusse, on lisaks otsustamise all oleva küsimuse keerukusele määrav tähtsus mh sellel, kas asja lahendamisel oli vastustajal vaja teha menetlustoiminguid, esitatud taotlus oli nõuetekohane ja kas taotleja täitis selle lahendamisel koostöökohustust (Riigikohus 21.09.2011 otsus nr 3-3-1-5-11, p 24). Olemuslikult on must-toonekure püsielupaiga moodustamise küsimuse puhul tegemist ettepanekuga, mille sarnaseid on vastustaja varasemalt arvukalt lahendanud. Ringkonnakohus ei nõustu vastustajaga, et kaebaja kinnistul asuva must-toonekure pesapuu kaitse alla võtmise menetlust tuleb mõistliku menetlusaja hindamisel võrrelda pikkade menetlustega Natura 2000 võrgustiku alade määramiseks. Need menetlused erinevad teineteisest olulisel määral ainuüksi oma ulatuselt ja keerukuselt.
25.Keskkonnaministeerium selgitas 28.01.2016 vastuses kaebusele, et praegusel juhul jaguneb LKS § 8 alusel kaitse alla võtmise menetlus kaheks etapiks. Esimeses etapis alustatakse menetlust kaitse alla võtmise ettepaneku põhjendatuse väljaselgitamiseks ning kui see on põhjendatud ja kaitse alla võtmine otstarbekas, algatatakse kaitse alla võtmise menetlus. Kui kaitse alla võtmise menetlus jäetakse algatamata, ei teavitata sellest maaomanikke. Kui kaitse alla võtmise menetlus algatatakse, kaasatakse menetlusosalistena kõik puudutatud maaomanikud ning viiakse menetlus läbi vastavalt LKS §-s 9 sätestatud korrale, mis hõlmab ka kooskõlastust teiste ministeeriumidega. Vastustaja märkis 28.01.2016 vastuses kaebusele sedagi, et menetluse esimene etapp ei olnud veel lõppenud (tl 44). Vastustaja väide selle menetluse keerukuse ja pikkuse kohta on põhjendatud. Samas, nagu vastustaja ka ise möönab, tuleb eristada selle menetluse juures kahte etappi, millest esimene hõlmab ennekõike erialateadmistest lähtuvat hinnangut ala kaitse alla võtmise vajaduse kohta ning teine sellise otsuse kooskõlastamist menetlusse kaasatud isikute ringiga. Praegusel juhul on menetlusosaliste ring suur, hõlmates mh kinnistuomanikke, kus asjassepuutuvad 29 loodusobjekti asuvad, ja ministeeriume. Sellise arvu menetlusosaliste juures ja arvestades mh nende ärakuulamisele kuluvat aega, tuleb eeldada menetluse pikka kestust, mis võimaldaks loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku põhjalikku hindamist ja selle kohta kaalutletud otsuse tegemist. Need kaalutlused puudutavad aga menetluse eelkirjeldatud teist etappi. Praegusel juhul ei olnud menetlus halduskohtusse kaebuse esitamise ajaks veel sellesse etappi jõudnud.
26.Vastustaja edastas loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku 2012. a septembris Keskkonnaametile, et see korraldaks põhjendatuse ja kavandatud piirangute otstarbekuse ekspertiisi. Ekspertiisi aruanne valmis detsembris 2012. Ringkonnakohtule ei nähtu, et Keskkonnaministeeriumil oleks olnud seejärel takistusi ekspertiisi aruande pinnalt otsustuse tegemiseks Jööri ja ülejäänud 28 must-toonekure püsielupaiga moodustamise või moodustamata jätmise vajaduse kohta. Selline otsustus pidanuks olema aluseks järgmisele, eelduslikult veel pikaajalisemale ja menetlusosalisi kaasavamale menetlusetapile. Ekspertiisiaruande valmimisest kaebaja kohtusse pöördumiseni (novembris 2015) kulus ligi kolm aastat. Vastustaja ei ole ära näidanud, et tema haldussuutlikkust ja halduspraktikat arvestades on ebamõistlik oodata temalt 29 samade tunnuste alusel määratletud loodusobjekti kaitse alla võtmise vajalikkuse kohta esialgse otsuse tegemist 35 kuu jooksul. Ringkonnakohtu hinnangul on see põhjendamatult pikk aeg, arvestades sellegagi, et enne vastustaja esialgse
9(11)
3-15-2839 otsuse tegemist ettepaneku kohta ei saanud menetlus jätkuda püsielupaikade moodustamiseks asjassepuutuvate isikute kaasamisega.
27.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et Jööri must-toonekure püsielupaiga kaitse alla võtmise küsimuse otsustamise mõistlikuks tähtajaks on kuus kuud alates vaidlustatud halduskohtu otsuse jõustumisest. Kaebaja peab selliseks mõistlikuks tähtajaks nelja kuud ja viitab sellele, et vastustaja tekitab oma põhjendamatult pika tegevusetusega kaebajale kahju. Kuna ringkonnakohtu hinnangul ei kaasne LKS § 10 lg 2 alusel potentsiaalselt määratletava kaitsevööndiga oluliselt vähem piiranguid kaebajale tema kinnistu kasutamisel kui LKS §-s 50 sätestatud püsielupaiga looduskaitselisest režiimist niigi tuleneb, jääb ebaselgeks, milles seisneb kaebaja väidetud kahju, kui vastustaja otsustab Jööri must-toonekure püsielupaiga kaitse alla võtmise nelja kuu asemel kuue kuu jooksul.
28.Vastuapellatsioonkaebuses on vaidlustatud ka esimeses astmes kantud menetluskulude jaotust. Kaebaja palub 15.03.2017 vastuapellatsioonkaebuses tühistada osaliselt halduskohtu otsuse punkt 2, millega halduskohus jättis muud menetluskulud peale riigilõivu menetlusosaliste endi kanda, ja mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja õigusabikulu 1677,50 eurot (käibemaksuta). Kuna kaebaja volitatud esindaja edastas kohtule vaid kaebajale esitatud arved, kuid jättis nende tasumise kuludokumentidega tõendamata, ei saanud kohus kontrollida, kas kulud on esindajale ka tegelikult kantud. Apellatsioonimenetluses esitatud kuludokumendid kinnitavad, et kaebaja tasus halduskohtusse kaebusega esitamisega seoses õigusabikuludeks 1677,50 eurot (ei sisalda käibemaksu ega riigilõivu). Kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 15 eurot mõistis halduskohus vastustajalt kaebaja kasuks välja.
29.HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb kohtule esitada kohtukulude väljamõistmiseks nende nimekiri ja kuludokumendid enne kohtuvaidlusi. Kuludokumendid, mis seonduvad osalemisega kohtuistungil, kus lõpetati asja arutamine, samuti selliste kulude nimekiri, esitatakse kohtule hiljemalt kolme tööpäeva jooksul pärast istungi lõppu. Kirjalikus menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg 2 järgi esitab asja menetlenud kohus menetluskulude jaotuse menetlusosaliste vahel ja mõistab menetluskulud välja kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses. Asja järgmisena menetleva kohtu lahendis esitatakse kogu seni kantud menetluskulude jaotus.
30.Riigikohus ei ole pidanud võimalikuks esimese astme kohtu menetluses kantud õigusabikulusid välja mõista olukorras, kus kohtukulude kandmist tõendavad dokumendid esitatakse kohtule alles kassatsiooniastmes (Riigikohtu 28.02.2005 otsus nr 3-3-1-87-04, p 20). Samas ei piira kulude väljamõistmist kõrgema astme kohtus see, kui menetlusdokumentide õigel ajal esitamiseks ei olnud reaalset võimalust, st esines näiteks tehniline takistus menetluskulude hüvitamise taotluse ja selle juurde kuuluvate dokumentide esitamiseks (Riigikohtu 01.12.2011 otsus nr 3-3-1-62-11, p 11). Praegusel juhul ei olnud kaebaja volitatud esindajal takistusi kuludokumentide esitamiseks halduskohtule enne kohtuvaidlusi.
31.Kaebaja leiab, et halduskohus on jätnud ebaõigesti tähelepanu juhtimata puudusele menetluskulu arvete maksekorralduste esitamises ja nõuab seetõttu vastuapellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist osas, milles jäeti õigusabikulud vastustajalt välja mõistmata. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Halduskohus on jaganud menetluskulud asjaolude pinnalt õiguspäraselt. Halduskohus on 25.11.2016 määruses juhtinud menetlusosaliste tähelepanu võimalusele esitada kohtule täiendavaid menetlusdokumente, sh taotluse ja dokumendid 10(11)
3-15-2839 menetluskulude väljamõistmiseks. Kui menetlusosalist esindab vandeadvokaat, tuleb eeldada temalt mõistlikku hoolsust kohtule menetlusdokumentide esitamisel. Kuludokumentide õigeaegne esitamine on halduskohtumenetluses vajalik, et kohus saaks hinnata õigusabikulude kantust. Ringkonnakohus ei saa praegustel asjaoludel mõista välja esimese astme kohtu menetluses kantud menetluskulusid (v.a riigilõiv) 1 677,50 eurot (vrd Riigikohtu 29.04.2015 otsus nr 3-3-1-15-15, p-d 15-17).
32.Apellatsioonimenetluses on apellant tasunud riigilõivu 15 eurot ja esindajale õigusabikulusid 825 eurot (käibemaksuta). Menetluskulude kandmine on tõendatud kuludokumentidega. Esimese astme kohtu menetluses ja apellatsioonimenetluses kantud menetluskulude suurus on põhjendatud ning vajalik. Vastustajalt tuleb kaebaja kasuks välja mõista apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud (sh riigilõiv) 840 eurot (käibemaksuta). HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb jätta vastustaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda.
33.Eeltoodud põhjustel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse rahuldamata ning halduskohtu otsuse muutmata.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Monika Laatsit
ja
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.