Majandushaldusõigus › Muu majandushaldusõigus

3-15-1709 (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-15-1709 tuginetud on peamiselt järeldustele, mis loeti ebaõigeteks juba haldusasjades nr 3-12-1618 ja nr 3-13-2322. Lisatööde tellimisel olid täidetud mõlemad riigihangete seaduse (RHS) § 28 lg 2 p 3 kohaldamise eeltingimused (hankelepingu sõlmimise kiire vajadus ning hankijast sõltumatud ettenägematud sündmused), sest lasteaed tuli avada õppeaasta alguseks ning ehitise tegelik olukord ja täiendavate tööde tellimise vajadus selgus alles konstruktsioonide avamisel (seenhallitusest tingitud kahjustused, probleemsed elektrijuhtmed). Hankemenetlus väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena oli lubatav ka RHS § 28 lg 5 p 1 alusel ning täidetud on selles sättes nimetatud mõlemad eeldused. Hankemenetluse liigi valimine kooskõlas RHS nõuetega ei anna alust toetuse tagasinõudmiseks. EAS pidanuks enne toetuse tagasinõudmist tuvastama, kas hankemenetluse liigi valiku tõttu on üldse tekkinud kahju ning kas tegemist on olulise kahjuga. EAS on seevastu tuginenud üksnes Euroopa Komisjoni suunistele ja eeldanud kahju tekkimist. Kaebaja ärakuulamine on olnud üksnes näilik. Keelamiskaebus on lubatav ja põhjendatud, sest EAS varasemat käitumist arvestades ei saa välistada, et isegi kui kohus vaidlustatud otsuse tühistab, nõuab vastustaja jätkuvalt toetust tagasi.

3-15-1709 määratud 15.09.2009. Kuna toetus on antud STS § 14 lg 1 ja § 15 lg 1 ning regionaalministri 22.10.2007 määruse nr 8 „Meetme „Kohalike avalike teenuste arendamine“ tingimused ning perioodi 2007–2013 kohaliku omavalitsuse investeeringutoetuste kava koostamise kord“ alusel, siis kohaldub selle andmisel ja tagasinõudmisel ka asjakohane EL õigus (sh määruse nr 2988/95 art 3 lg 1, mis reguleerib aegumistähtja katkemist). Küll aga ei ole põhjendatud lähtumine STS § 26 lg-st 5. Vaidlustatud otsuse tegemise ajaks ei olnud määruse nr 2988/95 art-st 3 tulenev 4-aastane aegumistähtaeg möödunud. Kaebaja viis riigihankes nr 126812 läbi väljakuulutamiseta läbirääkimistega hanke. RHS § 28 lg 5 p-s 1 nimetatud tingimused peavad olema täidetud kumulatiivselt. Vaidlust ei ole, et täiendavad tööd telliti samalt pakkujalt (Wolmreks Ehitus OÜ) ega ka mahu üle (kuni 20% esialgse hankelepingu maksumusest). Hankijast sõltumatud „ettenägematud sündmused või asjaolud“ on määratlemata mõiste, mille sisustamine sõltub juhtumi üksikasjadest. Ringkonnakohus leidis haldusasjas nr 3-12-1618 (p 9), et ettenägematud asjaolud peavad esinema hankelepingus kokku lepitud tööde piires ning täiendavad ehitustööd olema vajalikud esialgses hankelepingus kirjeldatud ehitustöödeks. Vaidlust ei ole, et täiendavate tööde tellimine ja linnale olulise sotsiaalobjekti kavandatust ulatuslikum rekonstrueerimine osutus võimalikuks ehitushindade languse tõttu. Samuti pole vaidlust, et nii algselt hangitud kui ka täiendavalt tellitud tööd on olemuslikult seotud ja tehti sama objekti raames. Need asjaolud ei õigusta aga väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korraldamist. Raha ülejääk ja selle otstarbekas kasutamine ei ole selle hankeliigi valiku tingimuseks RHS § 28 lg 2 p 3 ega § 28 lg 5 lg 1 järgi. Ehitushindade langus ei ole ettenägematu asjaolu RHS § 28 tähenduses, mis oleks tinginud hankelepingu kiire sõlmimise vajaduse konkurentsi piiravamas menetluses. Hangitavate tööde näol ei olnud tegemist kiirete ega esialgse hankelepingu täitmiseks vältimatult vajalike töödega tähenduses, mis õigustaks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust. See hankeliik on RHS § 28 lg 2 p 3 järgi lubatav, kui kiireloomulisus ei võimalda järgida RHS §-s 35 sätestatud tähtaegu. Samas sätestab RHS § 35 lg 5 väljakuulutamisega läbirääkimistega hanke puhul hankijale paindliku võimaluse väljavalitud taotlejatega tähtajas kokku leppida ning kokkuleppe võimatuse korral minimaalse tähtaja 24 päeva pakkumuse esitamise ettepaneku tegemisest arvates. Seejuures on avatus konkurentsile tagatud paremini võrreldes RHS § 28 alusel korraldatud hankega. Eitada ei saa täiendava hanke raames hangitud tööde vajalikkust objekti kui terviku seisukohast, samuti lasteaia kui linnale äärmiselt vajaliku objekti õigeaegset ja nõuetekohast valmimist ning selle ohutust. Ettenägematute asjaolude tõttu täiendavate tööde tellimise vajadus (sh elektrijuhtmete seisukord ja hallituskahjustused) ei pruugi olla teada enne konstruktsioonide avamist ning seda isegi hoone ehitusaastat arvestades (1965). Tõrva linn ja Wolmreks Ehitus OÜ sõlmisid 13.04.2009 töövõtulepingu nr 20/325 lasteaia rekonstrueerimiseks. Täiendavate tööde tellimise otsustas Tõrva Linnavalitsus 14.04.2009 istungil, mille protokolli kohaselt korraldatakse täiendav hange põhjusel, et riigihanke nr 110856 raames hangitavate tööde tegelik ehitushind oli planeeritavast oluliselt madalam ning pakkujatele esitatud projektdokumentatsioon ei sisaldanud kõiki objekti täielikuks renoveerimiseks vajalikke töid. Sellega seoses telliti OÜ-lt K&M Projektbüroo ka lasteaia idatiiva keldrikorruse projekt, mis oli põhiprojektis jäänud täielikult lahendamata. See viitab, et täiendavate tööde vajadus ei ilmnenud ootamatult, vaid tegemist oli töödega, mis oli varem otsustatud jätta edaspidiseks. Asja materjalidest nähtuvalt ei saanud hanke nr 110856 raames ehitamisega alustada enne 22.04.2009 ning lammutustööd, mis pidanuks võimaldama avastada ettenägematuid ehitustöid tingivaid asjaolusid, algasid alles pärast täiendavate ehitustööde hanke otsustamist. Seega ei ole veenvalt tõendatud, et ehitise seisukorrast tingitud 4(11)

3-15-1709 asjaolusid (elektrisüsteemi olukord ja hallitus) saaks pidada ettenägematuteks ning täiendavaid ehitustöid tingivateks asjaoludeks RHS § 28 tähenduses. Riigihanke nr 126812 aruanne ei veena samuti, et täiendavateks töödeks tekkis ettenägematu vajadus tulenevalt esialgselt kavandatud töödest. Lasteaia tervikliku renoveerimise vajadus oli ettenähtav ja etappideks jagamine kavandatud. Kohus nõustus vastustajaga, et õigusaktis sätestatud korrektsioonimäär ongi kehtestatud juhtudeks, kus kahju tekkimine on tõenäoline (sh eksimine hankeliigi valikul), kuid kahju konkreetse suuruse väljaselgitamine on keerukas. Ehituturu ja -hindade põhjal saaks anda vaid ligikaudseid ja oletuslikke hinnanguid, kas pakkujad oleksid osalenud ja milliseid pakkumusi nad oleksid teinud. Seega vastustaja kahjuga seonduvad põhjendused piisavad. Struktuuritoetuse tagasinõudmise otsustamisel tuleb kaalumisruumi ulatust hinnata EL õiguse valguses ning haldusorgani otsustusruum toetuse tagasinõudmisel on piiratud olukorras, kus rikkumine on välja selgitatud (vt määruse nr 2988/95 art 4 lg 1; määruse nr 1083/2006 art 14 lg 1). Seega ei saa vastustajale ette heita HMS-s ettenähtud kaalumisreeglite mittejärgimist. Vastustaja on selgitanud, et lisatööde mitteabikõlblikkus tuleneb RHS rikkumisest. Asjas ei ole esitatud ühtegi tõendit, et EAS või Siseministeerium oleks hankeliigi valiku heaks kiitnud. Seda ei saa järeldada ainuüksi toetustaotluse rahuldamisest. Euroopa Komisjoni suunised finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks näevad hankemenetluse reeglite rikkumise korral ette kuni 100%-lise korrektsioonimäära. Määruse nr 278 (kuni 28.08.2014 kehtinud redaktsioonis) § 111 lg 3 p 2 alusel on EAS nõudnud õigesti tagasi 25% lisatööde lepingu abikõlbliku kogumaksumuse osas väljamakstud toetusest. Vaidlustatud otsus ei tugine üksnes auditi järeldustele, vaid vastustaja on analüüsinud hankemenetluse ja selle liigi otsustamise ning ehitustööde alustamise ja läbiviimise kohta koostatud dokumente ning hinnanud kaebaja vastuväiteid. Kaebaja on saanud esitada omapoolseid vastuväiteid ja selgitusi menetluse oodatava lõpptulemuse suhtes ning vastustaja on neid ka hinnanud. Hinnang mõistlikule menetlusajale tuleb igas asjas anda selle erisusi ja eripärasid silmas pidades (hinnates asja keerukust, menetlusosalise käitumist, ametiasutuste või menetlejate tegevust ja kaebaja jaoks kaalul olevaid hüvesid). Esimese toetuse tagasinõudmise otsuse tegi EAS 12.04.2012 ning seejärel on toimunud kaks kohtumenetlust (haldusasjad nr 3-12-1618 ja nr 3-13-2322) ning vastustaja on kahel korral viinud uuesti läbi menetluse toetuse tagasinõudmise otsustamiseks. Toetuse tagasinõudmise korduva otsustamise on tinginud vastustaja menetluslikud rikkumised haldusmenetluses. Kehtivas õiguses puuduvad ebamõistlikult pikaajalise menetluse korral muud õiguskaitsevahendid peale kahju hüvitamise nõude, mida ei ole praegusel juhul esitatud. Vaidlustatud otsuse tegemisega ei ole vastustaja ülemääraselt viivitanud (Tallinna Halduskohtu 16.06.2014 otsus nr 3-13-2322 jõustus 19.07.2014 ning EAS pöördus juba 06.08.2014 täiendavate seisukohtade saamiseks Tõrva linna poole). Vaidlustatud otsuse tühistamist ei tingi seega ebamõistlikult pikk menetlus seoses konkreetse haldusakti andmisega ega ka toetuse tagasinõudmisega tervikuna.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-15-1709 2988/95 sätestatud 4-aastase tähtaja jooksul, kuid vaidlustatud haldusakt on antud pärast määruses nr 278 sätestatud 45-päevast haldusmenetluse läbiviimise tähtaja möödumist (vastustaja ei ole seda millegagi ümber lükanud). Halduskohus on jätnud selle rikkumise põhjendamatult arvestamata. Menetlusnõuete rikkumine on oluline, kui see võis mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Toetuse tagasinõudmine tugineb 19.08.2011 valminud auditi järeldustel, kuid EAS tegi esmase tagasinõude otsuse alles 12.04.2012. Praeguses asjas vaidlustatud 23.02.2015 otsus on tehtud 8 kuud pärast viimase sama toetust puudutava kohtuotsuse (haldusasi nr 3-13-2322) jõustumist ning ligikaudu 3,5 aastat pärast rikkumisest teada saamist. Määruses nr 278 sätestatud menetlustähtaja üks eesmärke oli tagada toetuse saajale õiguskindlus. Menetlustähtaegade rikkumine on mõjutanud vastustaja otsuse sisu, sest EAS 23.02.2015 otsus põhineb muu hulgas uuel tõendil ehk haldusasjas nr 3-13-2322 tunnistaja (Wolmreks Ehitus OÜ esindaja) poolt 28.01.2014 antud ütlustel. Kui vastustaja ei oleks menetlusnõudeid rikkunud, siis ei oleks EAS jõudnud järeldusele, et hankemenetluse liigi valikut on rikutud. Halduskohus leidis ebaõigesti, et RHS § 28 lg 5 p 1 järgi ei saanud Tõrva linn tellida lisatöid läbirääkimisteta väljakuulutamiseta hankemenetlusena. Iseenesest õige on see, et RHS § 28 lg 5 p-s 1 nimetatud tingimused on kumulatiivsed ning poolte vahel on vaidlus üksnes selles, kas täidetud on „ettenägematute sündmuste“ tingimus. Apellant on läbivalt rõhutanud, et tal oli juba enne hankemenetluse liigi valiku otsustamist teave, et hoone ohutuks ehitamiseks on vajalik täiendavate tööde tellimine. Ehitajaga sõlmiti töövõtuleping 13.04.2009 ning järgmisel päeval (14.04.2009) otsustas Tõrva Linnavalitsus, et Mõmmiku lasteaia rekonstrueerimiseks on vajalik tellida täiendavaid töid ja samas otsustati hankemenetluse liik. Ehitaja teostas konstruktsioonide avamised ja tuvastas ehitise tegeliku olukorra projektdokumentatsioonile mittevastavuse juba enne linnavalitsuse istungit. Muu hulgas oleks vanade ja uute elektrijuhtmete ühendamine toonud kaasa ehitise tuleohtlikkuse ning ilmnes ka ventilatsioonitööde ühtse tervikuna tegemise vajadus (sh oleks kahe töövõtja samaaegne objektil viibimine tekitanud olukorra, kus tööde valmimine võinuks ebamõistlikult viibida). Mõmmiku lasteaia I etapi tööde teostamisel ilma lisatööde tellimiseta oleks valminud inimese elule ohtlik lasteaed. Seega on ilmselge, et lisatööde teostamise vajadus tulenes just ettenägematutest asjaoludest, mis olid vahetult seotud esialgsete töödega. Ehitamise alustamise teate hilisem esitamine ei välista ehitamise varasemat alustamist ja selline tegevus on praktikas levinud (apellant küll ei mööna rikkumist, kuid leiab, et ehitamise alustamise teatega seonduvast ei saa järeldada ehitamise alustamist kõige varem 22.04.2009). Halduskohus ei ole ehitamise alguse ja konstruktsioonide avamisega seonduvat täiendavalt uurinud. Halduskohus leidis ebaõigesti, et vastustaja ei pidanud tuvastama väidetava rikkumisega tekitatud kahju. Kohus nõustus põhjendamatult vastustaja seisukohaga, et STS § 26 lg-s 21 nimetatud kahjuna saab käsitada ka abstraktset konkurentsi kahjustamist, mitte üksnes finantskahju. Nii sätte sõnastusest kui ka saamisloost nähtuvalt on vastustajal kohustus tuvastada kahju tekkimine, kuid ta ei pea üksnes täpselt määratlema selle suurust. STS § 26 lg 21 ei kohaldu olukordades, kus vastustaja peab kahju tekkimist tõenäoliseks, kuid ei suuda seda tõendada. EAS 23.02.2015 otsuses ei ole arvestatud, et enne lisatööde tellimist oli apellant juba viinud läbi ehitushanke, mistõttu olid talle teada kõigi pakkujate pakkumuste maksumused ning hankija lähtus ilmselgelt odavaimast pakkujast. EAS ei ole tõendanud, kas olnuks üldse teisi pakkujaid ning kas nende pakkumused võinuks olla odavamad. Halduskohus on jätnud kaalutlusõigusega seonduva (kaebuse p 2.6.4) täielikult hindamata. STS § 26 lg 2 p 7 sätestab toetuse tagasinõudmiseks kaalutlusõiguse. Samas ei ole EAS 23.02.2015 otsuses arvestanud, et apellandi tellitud lisatööd olid olemuselt abikõlblikud, 6(11)

3-15-1709 mistõttu pidanuks vastustaja kaaluma võimalust jätta toetus tagasi nõudmata. Kaalutlusvead peaksid tingima vaidlustatud haldusakti tühistamise. Halduskohus on lisaks põhjendamatult leidnud, et apellandile on olnud haldusmenetluse käigus tagatud tõhus õigus ärakuulamisele. Vastustaja on kogunud üksnes enda versiooni toetavaid tõendeid ning kõik Tõrva linna vastuväited on jäetud tegelikkuses tähelepanuta, sest EAS ei ole andnud apellandi viidatud asjaoludele sisulist hinnangut. Põhjendatud ei ole tuginemine töövõtja esindaja enam kui viis aastat pärast Mõmmiku lasteaia renoveerimistööde teostamist antud ütlustele. Samuti on halduskohus põhjendamatult nõustunud vastustajaga, et asjas pole tuvastatud, et EAS oleks hankeliigi valiku heaks kiitnud. Vastustaja ei ole küll väljendanud vastavat selgesõnalist nõustumist, kuid ta oli apellandi valitud hankemenetluse liigist ilmselgelt teadlik (vt ka ringkonnakohtu otsus nr 3-12-1618). Apellandil oli õigus eeldada, et EAS on projekti heakskiitmisel põhjalikult tutvunud taotluses esitatud andmetega ja need heaks kiitnud. Kui EAS oleks märkinud, et lisatööde tellimine ei vasta RHS nõuetele, oleks Tõrva linn sellega arvestanud, samuti olnuks EAS-l kohustus jätta taotlus rahuldamata. EAS ei saa mitmeid aastaid hiljem hakata varasemalt heaks kiidetud hangete läbiviimise praktikat ümber hindama ning seejuures ei oma tähtsust vastustaja varasem vähene haldussuutlikkus eelkontrolli teostamisel. EAS 23.02.2015 otsuses pole apellandi usalduse kaitset hinnatud. Apellant jääb ka kaebuses esitatud keelamisnõude juurde.

7(11)

3-15-1709 mitteabikõlblikuks muutunud toetus tagastada. EAS ei ole toetuse saaja hankemenetluse liigi valikut heaks kiitnud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-15-1709 jooksul, kuid sellest ei tulene keeldu võtta asja otsustamise viibimise korral arvesse ka hiljem saadud või tekkinud tõendeid. Haldusorgan on HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõttest tulenevalt kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Asjaolud peavad olema kindlaks tehtud haldusakti andmise aja seisuga. Riigikohus on 06.03.2015 otsuses nr 3-3-1-78-14 lisaks selgitanud, et tühistamisnõude ülesanne ei ole pikaleveninud haldusmenetluse kompenseerimine. See oleks vastuolus halduse seaduslikkuse põhimõttega. Isik ei saa nõuda halduselt seaduse rikkumist kompensatsiooniks menetluse venimise eest. Peamiseks õiguskaitsevahendiks, mida haldusmenetluses viivituse korral kasutada, on haldusakti andmise või toimingu sooritamise (st haldusmenetluse lõpuleviimiseks kohustamise) nõue, mille raames saab vajaduse korral taotleda esialgse õiguskaitse korras menetlustoimingute kiiret läbiviimist (vt otsuse p-d 18-19). Määruse nr 278 § 11 lg-s 1 sätestatud tähtaja ületamine ei saanud seega mõjutada asja otsustamist ning kuna määruse nr 2988/95 art-s 3 sätestatud aegumistähtaega on järgitud, siis puudub alus EAS 23.02.2015 otsuse (I kd, tl 56-67p) tühistamiseks menetluslikel põhjustel.

3-15-1709 ettenähtav ning samas poleks lisatööde tellimiseta esialgse projekti või hankelepingu eesmärk saavutatav.

10(11)

3-15-1709 Euroopa Kohus on 14.07.2016 otsuses C-406/14: Wrocław – Miasto na prawach powiatu (p-d 44–49) märkinud, et kuigi finantskorrektsiooni mehhanismi rakendamist õigustavaks eeskirjade eiramiseks saab pidada vaid sellist rikkumist, millel on või oleks Euroopa Liidu üldeelarvet kahjustav mõju (põhjendamata kuluartikli üldeelarvest debiteerimise tõttu), ei ole samas nõutav, et konkreetne finantsmõju oleks nähtav. Seega kujutavad riigihangete korraldamise eeskirjade rikkumised endast eeskirjade eiramist, kui ei saa välistada võimalust, et nendel rikkumistel on mõju asjaomaste fondide eelarvele. Eeskirjade eiramise tuvastamisel on liikmesriikidel kohustus teha finantskorrektsioon, võttes juhtumipõhiselt arvesse eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning asjaomase fondi rahalist kahju. See ei välista ka võimalust lähtuda proportsionaalsuse põhimõtet arvestavast skaalast (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 29.12.2015 otsus nr 3-14-52446, p 26). Vastustajale ei ole põhjust heita ette kaalutlusreeglite rikkumist. Seejuures puudub vastustajal Euroopa Liidu õiguse järgi küll kaalutlusõigus finantskorrektsiooni tegemise küsimuses, kuid mitte finantskorrektsiooni suuruse kindlaksmääramise osas. Viimati nimetatud osas välistas haldusorgani kaalutlusõiguse küll siseriiklik õigus ehk määruse nr 278 lg 111 lg 3 p 2, kuid see ei riku apellandi õigusi olukorras, kus ettenähtud korrektsioonimäär ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne, arvestades tema poolt toimepandud eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning asjaomase fondi rahalist kahju. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole 25% toetuse summa tagasinõudmine ülemäärane, arvestades, et apellant valis adekvaatse põhjuseta kõige erandlikuma ja konkurentsi enim piirava hankemenetluse liigi. Tegemist on selgelt määratletud riigihangete korraldamise reegli olulise rikkumisega. Sellise tegevusega asjaomase fondi eelarvele kahju tekkimist ei saa välistada, kuigi kahju tegelikku tekkimist ja tekitatud kahju täpset suurust ei ole võimalik tõsikindlalt välja selgitada. Ringkonnakohus nõustub ka sellega, et toetustaotluse rahuldamisest ei saa järeldada, et pädevad asutused oleksid valitud hankemenetluse liigi heaks kiitnud. See ei kõrvaldaks ka iseenesest eeskirjade rikkumist, sest vastutus riigihanke korraldamise nõuete järgimise eest lasub siiski hankijal, kes peab ise veenduma, et seaduses sätestatud tingimused oleksid täidetud. Määruse nr 278 § 22 lg 1 kohaselt viiakse alustatud tagasinõudmise menetlus lõpule vastavalt menetluse algatamise ajal kehtinud õigusaktides sätestatule. See hõlmab ka tagasinõudmise aluseks olevaid materiaalõigusnorme, mistõttu ei ole määruse nr 278 alates 01.01.2015 kehtiv § 112 asjassepuutuv.

(allkirjastatud digitaalselt)

(allkirjastatud digitaalselt)

Maret Altnurme

Villem Lapimaa

Virgo Saarmets 11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.