3-16-1003 Neopol Invest OÜ kaebus Maksu- ja Tolliameti 21.04.2016 Haldusasi otsuse nr 12.2-7/00022-2 tühistamiseks osas, millega tunnistati kehtetuks Neopol Invest OÜ kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850 Menetlusosalised ja nende Kaebaja – Neopol Invest OÜ, volitatud esindajad vandeadvokaat Kalev Aavik ja advokaat Daniil Savitski esindajad Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, volitatud esindaja Andreas Aas Haldusasja number
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 17. augustil 2016
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Neopol Invest OÜ kaebus ja tühistada Maksu- ja Tolliameti 21.04.2016 otsus nr 12.2-7/00022-2 osas, millega tunnistati kehtetuks Neopol Invest OÜ kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850 (otsuse p 2).
2.Mõista Maksu- ja Tolliametilt Neopol Invest OÜ kasuks välja menetluskulud 1498 eurot 50 senti.
3.Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 19. oktoobril 2016. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Maksu- ja Tolliamet (MTA) tunnistas 04.09.2014. a otsusega nr 12.2-7/00231 alates 05.09.2014. a kehtetuks kaebaja kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850. MTA otsuse põhjenduste kohaselt ei olnud kaebaja täitnud VKS (vedelkütuse seaduse) § 151 sätestatud kütuse müügi maksimaalse käibe ületamise kavatsusest teavitamise kohustust, nimetatud kohustust oli väidetavalt rikutud järjepidevalt, mistõttu oli tekkinud oht, et kaebaja varjab tegeliku maksukohustust, mille tulemusena on tekkinud riigile kahju tasumata maksudena (tl 8–10). Tallinna Halduskohus tühistas 09.01.2015 otsusega haldusasjas nr 3-14-51993 MTA 04.09.2014 otsuse nr 12.2-7/00231 ning kohustas MTA-d Neopol Invest OÜ kütuse müümise tegevusloa taastamiseks vajalike toimingute sooritamiseks.
2.MTA peatas 09.02.2015 otsusega nr. 12.2-7/0022 (tl 16–18) Osaühing Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850 alates 10.02.2015 kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni ja alustas tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetlust. Tallinna Halduskohus tühistas 02.09.2015 otsusega haldusasjas nr 3-15-467 Maksu- ja Tolliameti 09.02.2015 otsuse nr 12.2-7/0022 osas, millega peatati OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusluba VKM000850 alates 10.02.2015 kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni. MTA apellatsioonkaebus selle otsuse peale on Tallinna Ringkonnakohtu menetluses.
3.MTA edastas 03.12.2015 kaebajale otsuse projekti, millega soovis tunnistada Osaühing Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850 kehtetuks (tl 23–35). Kaebaja esitas projektile 14.12.2015 oma vastuväited (tl 36–38).
4.MTA tunnistas 21.04.2016. a otsusega nr. 12.2-7/00022-2 edasiulatuvalt kehtetuks 09.02.2015 otsuse nr 12.2-7/00022 (p 1) ja tunnistas Osaühing Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850 kehtetuks alates 22.04.2016 (p 2), (tl 39–54). MTA tugines haldusmenetluse seaduse (HMS) § 66 lg 2 p-le 1 ja majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSüS) § 37 lg 2 p-le 3, esitades järgmised põhjendused.
4.1.Otsuse kohaselt alustati OÜ Neopol Invest suhtes MTA 22.08.2014 korraldusega nr 12.23/25784-1 maksumenetlust (kontrolltoimik 12.2-3/025784) perioodi 01.05.2014 - 31.07.2014 kohta. OÜ Neopol Invest on perioodil juuni kuni juuli 2014 maha arvanud Liimet Invest OÜ (11993613) arvetelt sisendkäibemaksu summas 2 368 384,52 eurot. MTA-le esitatud andmete kohaselt Liimet Invest OÜ müüs OÜ-le Neopol Invest kaupa (mälukaarte) kontrolliperioodil koguses 286 500 tk kogusummas 14 210 307,08 eurot (11 841 922,56 eurot + käibemaks 20% määraga 2 368 384,52 eurot). OÜ Neopol Invest poolt esitatud dokumentide kohaselt müüdi Liimet Invest OÜ-lt soetatud kaubad edasi Läti äriühingule Faber Auto SIA. Maksumenetluse käigus kogutud tõendite alusel tuvastas MTA, et eelkirjeldatud ostu ega müüki tegelikkuses ei toimunud. OÜ Neopol Invest pani teadlikult toime maksupettuse, mille käigus arvas alusetult maha sisendkäibemaksu summas 2 368 384,52 eurot Liimet Invest OÜ arvete alusel ja kajastas alusetult 0%-se käibemaksumääraga mälukaartide edasimüüki Lätti Faber Auto SIA-le kontrollitaval perioodil (juulis 2014) summas 3 706 097,50 eurot, mida tegelikkuses ei toimunud. Kontrolli käigus saadud andmetel on OÜ Neopol Invest raamatupidamises juulis ja augustis 2014 kokku kajastatud arveid Faber Auto SIA-le summas 12 434 011,92 eurot. 2(10)
3-16-1003
Otsuses leitakse, et vähendades alusetult käibemaksukohustust 2 368 384,52 euro võrra, tekitas OÜ Neopol Invest avalikule korrale olulist kahju, mis annab aluse tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks tuginedes MsÜS § 37 lg 2 p-le 3. Selline kahju või oht ei eksisteerinud äratuntavalt või sellest ei olnud teada OÜ-le Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa ja kütuse tarbimisse lubamise õiguse andmise ajal, kuna enne seda ei ole OÜ Neopol Invest puhul tuvastatud maksuseaduste rikkumist, sh alusetult sisendkäibemaksu maha arvamist. Olulise ohu ja kõrgendatud ohu mõiste sisustamisel lähtub maksuhaldusr korrakaitseseaduse (KorS ) § 5 lgst 3 ja § 5 lg 8 p-st 1.
4.2.Sisendkäibemaksu maha arvamine suurtes summades ja reaalselt mittetoimunud mälukaartide ostu-müügitehingute vormistamise vajadus tekkis OÜ-l Neopol Invest alles peale tarbimisse lubamise õiguse saamist. Tehinguteahelas Liimet Invest OÜ – OÜ Neopol Invest – Faber Auto SIA on kasu saajaks just OÜ Neopol Invest, kes sai Liimet Invest OÜ müügiarvete alusel vähendada käibemaksukohustust. Kui OÜ Neopol Invest ei oleks arvestanud oma sisendkäibemaksu hulgas Liimet Invest OÜ arvetel kajastatud käibemaksu, pidanuks OÜ Neopol Invest tasuma riigieelarvesse käibemaksu kokku 2 368 384,52 eurot. Liimet Invest OÜ arvetel märgitud käibemaksu summas 2 368 384,52 eurot kajastamisega oma käibemaksuarvestuse sisendkäibemaksu hulgas vähendati teadlikult OÜ Neopol Invest käibemaksukohustust.
4.3.Oluline oht avalikule korrale on tekitatud just kütuse müügi tegevusloaga lubatud tegevusega, kuna tasumisele kuuluv käibemaks on tekkinud kütuse müügitehingutest. Kuigi sisendkäibemaks 2 368 384,52 eurot on alusetult maha arvatud kõrvaltegevuse (mälukaartide ost-müük) näiliste tehingute kaudu, on nende eesmärk olnud vähendada just kütuse müügitehingutest tekkinud käibemaksukohustust. Kui OÜ-l Neopol Invest ei oleks kütuse müügiluba koos tarbimisse lubamise õigusega, ei tekiks äriühingul ka kütuse müügitehingutest tasumisele kuuluvat käibemaksu ja tal puuduks vajadus vähendada käibemaksukohustust näilike tehingute kaudu.
4.4.Tehinguid ahelas Liimet Invest OÜ – OÜ Neopol Invest– Faber Auto SIA vahel ei ole üldse toimunud, väidetav kaup puudub ning on soovitud üksnes jätta mulje tehingute toimumisest ning kauba müügist eesmärgiga vähendada OÜ Neopol Invest käibemaksukohustust. Jättes riigieelarvesse tasumata 2 368 384,52 eurot, on OÜ Neopol Invest tekitanud kütuse müügiga olulist kahju avalikule korrale.
4.5.On tuvastatud, et OÜ Neopol Invest oli teadlik, et kaupa ei ole üldse olnud ja seega ei saanud reaalselt mälukaartide ostutehinguid toimuda. Seega on OÜ Neopol Invest oma käibemaksukohustust teadlikult, planeeritult ja ühtlasi alusetult vähendanud.
4.6.Tegevusloa muutmisega (näiteks tagatise suurendamisega) ei ole võimalik kõrvaldada riigile juba tekitatud kahju summas üle 2 miljoni euro ja ära hoida võimalikku kõrgendatud ohtu ka tulevikus.
4.7.OÜ Neopol Invest on mälukaartide näilike ühendusesiseste müügitehingutega alusetult sisendkäibemaksu maha arvanud korduvalt, s.o. erinevates kuudes ja erinevatel maksustamise perioodidel ning juhatuse liikmete kinnitusel on äriühingu kõrvaltegevusena kavas mälukaarte ka edaspidi soetada ja müüa. Arvutitarvikute ostu-müügi tehingute lõppemisest (olulisest vähenemisest) pärast kütuse müügi tegevusloa peatamist järeldub, et nimetatud tegevus toimus vaid kütuse müügilt tasumisele kuuluva käibemaksu vähendamiseks.
3(10)
3-16-1003
4.8.Loa kehtetuks tunnistamist pidas maksuhaldur põhjendatuks tuginedes eeltoodud kahjule ja võimalikule täiendavale avaliku huvi riivamise kõrgendatud ohule käibemaksu tasumata jätmise näol.
4.9.Kütuse müügi tegevusloa kehtetuks tunnistamine ei riiva äriühingu ettevõtlusvabadust niivõrd intensiivselt, et kaaluda üles avalik huvi maksulaekumiste suures summas tagamiseks. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on proportsionaalne meede avaliku huvi ja teiste kütuse müüjate huvide kaitsmiseks ja seeläbi võrdse konkurentsi tagamiseks. Äriühing saab jätkuvalt osta ja müüa kütust tolli- ja aktsiisilaos, mis ei nõua kütuse müügi tegevusluba ega tagatist, ning tegeleda muude tegevusaladega, mis ei nõua kütuse müügi tegevusluba.
4.10.Vaatamata MTA korduvatele päringutele 09.02.2015, 18.03.2015 ja 19.05.2015 ei tõendanud OÜ Neopol Invest oma vastustes hoolsuskohustuse täitmist ega lükanud ümber MTA tuvastatud maksupettuses osalemist.
5.Neopol Invest OÜ esitas 23.05.2016 kaebuse Maksu- ja Tolliameti 21.04.2016 otsuse nr 12.2-7/00022-2 tühistamiseks osas, millega tunnistati kehtetuks Neopol Invest OÜ kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850 (p 2). Vastustaja esitas oma kirjalikud seisukohad vastuseks kaebusele 27.06.2016 (tl 108 –109). Kohus võttis 01.08.2016 määrusega asja juurde tõenditena haldusasjas nr 3-16-860 maksumenetluse toimiku, mis mahukust arvestades on kättesaadav kohtute infosüsteemis haldusasja nr 3-16-1003 dokumentide hulgas. Kohus vaatas asja läbi kohtuistungil 17.08.2016.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
6.Kaebaja vaidlustab vaidlustatud otsuse osas, millega tema tegevusluba tunnistati kehtetuks, esitades järgmised väited.
6.1.Tegevusloa kehtetuks tunnistamisel puudub õiguslik alus. VKS § 14, mis sätestab tegevusloa kontrollieseme, kohaselt ei kuulu maksukohustuse täitmine kütuse müügi tegevusloa kontrollieseme hulka. Kaebaja tegevusluba ei ole võimalik tunnistada kehtetuks MsÜS § 37 lg 2 p 3 alusel. See säte reguleerib tegevusloa kehtetuks tunnistamist olukorras, kus avalikule korrale tekib oluline kahju või oht tegevusloaga lubatud tegevusega, s.t. ettevõtja tegutseb õiguspäraselt ning talle antud loa raames, ent asjaomase tegevus (konkreetsel juhul kütuse müük) tekitab kahju või ohu, mis ei eksisteerinud või ei olnud teada tegevusloa andmise ajal. Maksude mittetasumine ei ole kütuse müügi tegevusloaga lubatud tegevus ega tegevus, mis leiaks aset loa omanikust sõltumata.
6.2.MTA väited seoses hoolsuskohustuse mittetäitmisega on väärad ning asjakohatud. Kuna kaebajale ei heideta ette tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate majandustegevuse nõuete rikkumist, ei saa küsimust hoolsuskohustuse täitmisest tõusetuda.
6.3.Tegevusloa kehtetuks tunnistamine ei ole proportsionaalne ja seda isegi juhul, kui selleks eksisteeriks kehtiv õiguslik alus. Kütuse müügiga tegeleva ettevõtja jaoks tähendab tegevusloa kehtetuks tunnistamine, et ta on sunnitud kogu oma majandustegevuse katkestama. Tegemist on kõige intensiivsema majandustegevuse piiranguga selles valdkonnas. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine välistab igasuguse võimaluse selles valdkonnas majandustegevusega tegeleda. 4(10)
3-16-1003
Avalik huvi maksulaekumiste ja võrdse konkurentsi tagamiseks ei ole piisavalt kaalukad, et kaaluda üles nii intensiivset ettevõtlusvabaduse piiramist. Majandustegevuse peatamine mõjub äärmiselt rängalt kaebajale, kes ei saa teenida tulu oma töötajatele palga maksmiseks ning võlausaldajate nõuete rahuldamiseks. Kaebaja majandustegevus oli vastustaja õigusvastase otsusega juba varem üle 5 kuu peatatud ja hiljem 14 kuud peatatud otsusega, mille üle vaidlus kestab.
6.4.Kaebaja hinnangul ei ole vastustaja 21.04.2016. a otsus nr. 12.2-7/00022-2 õiguspärane ega kooskõlas kehtiva õigusega. Kõik etteheited väidetava maksupettuse toimepanemise osas on vastustaja esitanud kolmanda isiku, Liimet Invest OÜ aadressil, mistõttu jääb täiesti arusaamatuks, miks heidetakse kaebajale ette teise äriühingu tegevust ja/või tegevusetust ning väidetakse, et tegelikult on kahtlustatava maksupettuse pannud toime kaebaja. Kaebaja ei oska ega peagi oskama selgitada, miks üks või teine tehingupartner (sh Liimet Invest OÜ) on eksinud tehingute kajastamisel või ei täida oma kaasaaitamiskohustust maksumenetluses. Juhul kui vastustaja leiab, et kaebaja on sooritanud maksupettuse, siis peab ta tooma välja konkreetsed teod ja toimingud, mis on toime pannud kaebaja. Kaebaja ei ole oma maksukohustust rikkunud. Kaebaja suhtes algatatud menetluste raames ei ole tehtud ühtegi ettekirjutust või koostatud otsust, mille alusel oleks tuvastatud maksukohustuse rikkumine ja määratud juurdemaksmisele ühtki maksu. Käesoleval juhul on kuritarvitamist peetud üksnes võimalikuks, mitte tõendatuks. Kaebaja tegutseb Eestis ettevõtlusega järjekindlalt juba alates 2006. aastast, olles tegelenud konkreetselt kütuseturul ca 2 aastat. Kaebaja tunnistati vedelkütuse tegevusloa saamisel usaldusväärseks ja kõikidele nõuetele vastavaks ettevõtjaks ning määrati seadusjärgne tagatissumma 1 000 000 euro ulatuses. Kaebaja on ettevõte, mis tegeleb kütuse maaletoomise ja vahendamisega omamata sealjuures isiklike müügipunkte või suurt töötajaskonda. Kaebaja on leidnud kütuseturul oma turuosa, ning omab mõningaid tugevaid ja stabiilsed lepingupartnerid.
6.5.Viimase viie tegevuskuu jooksul oli kaebuse esitaja tasunud riigituludesse mitte vähem kui 9 092 057, 38 eurot tegevusloaga hõlmatud tegevuselt, millele lisandusid veel tööjõumaksud. Kaebaja ise teenis sealjuures ca 640 000 eurot kasumit, mis moodustab kõigest 7% sellest, mida kaebuse esitaja on tasunud riigile. Selline tegevus ei ole omane maksupettust korraldavatele äriühingutele.
Vastustaja vaidleb kaebusele vastu, esitades järgmised seisukohad.
7.1.Vaidlustatud otsus on õiguspärane, nii faktiliselt kui õiguslikult põhjendatud ning puudub alus selle tühistamiseks. Vastustaja jääb vaieldavas otsuses toodud analüüsi ja järelduste juurde ning ei korda seda menetlusökonoomia seisukohast lähtuvalt täies mahus
7.2.Vaieldavast otsusest nähtub selgelt, et kaebaja on rikkunud tegevusloaga seotud tingimusi. Kaebaja ei ole suutnud tõendada piisaval määral hoolsuskohustuse täitmist seonduvalt tehingutega, milles maksuhaldur heidab ette maksupettust. Kaebaja suhtes vaieldavas otsuses esitatud maksupettuse kahtlus on leidnud väljenduse maksuotsuses, mille üle käib vaidlus haldusasjas nr 3-16-860.
7.3.MsÜS § 6 lg 2 sätestab majandustegevuse põhinõuded, millest üheks on maksukohustuse
5(10)
3-16-1003
nõuetekohane täitmine. Kaebaja seda teinud ei ole. Kaebaja seisukohta jaatades tekiks olukord, kus äriühing saaks isegi maksupettuste toimepanemise korral oma tegevust segamatult jätkata ning kahjustada avalikku huvi maksulaekumise tagamiseks ja konkurentsi vastavas sektoris
7.4.Kaebaja viited MsÜS seletuskirja erinevatele osadele ei kinnita, et tegevusluba pole võimalik kehtetuks tunnistada. Tallinna Halduskohus on otsuses asjas nr 3-14-51339 (p 9) leidnud, et maksupettuse kahtluse korral saab maksuhaldur tegevusloa kehtetuks tunnistada MsÜS § 37 lg 2 p 3 alusel.
8.Kohtuistungil jäid pooled oma varasemate seisukohtade juurde.
KOHTU PÕHJENDUSED
9.Tuginedes poolte poolt kohtuistungil ja menetlusdokumentides esitatud seisukohtadele ning asjas esitatud tõenditele, leiab kohus, et kaebus tuleb rahuldada.
10.Kaebaja on vaidlustanud tühistamiskaebusega maksuhalduri otsuse osas, millega tunnistati kehtetuks tema kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850. Otsuse õiguslikuks aluseks on MsÜS § 37 lg 2 p 3. Poolte vahel on esmalt vaidlus selle sätte tõlgendamise üle ning selles, kas sel alusel kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamine oli õiguspärane. Vastustaja tugineb kaebaja kütuse müügi tegevusloa kehtetuks tunnistamisel asjaolule, et maksumenetluses on tuvastatud maksupettusega kütuse müügil olulise kahju tekitamine avalikule korrale ning esineb oht taolise tegevuse jätkumises edaspidi. Kaebaja suhtes vaidlustatud otsuses esitatud maksupettuse kahtlus on leidnud väljendamist ka MTA 06.04.2016 maksuotsuses nr 12.2-3/025784-76. Nimetatud maksuotsus on halduskohtus vaidlustatud (haldusasi nr 3-16-860) ja menetlus selles kohtuasjas alles kohtute infosüsteemist nähtuvalt käib. Menetlusosalised olid kohtuistungil seisukohal, et sõltuvalt kohtu seisukohast MsÜS § 37 lg 2 p 3 kohaldatavuse osas võib osutuda vajalikuks anda hinnang ka sellele, kas maksuhaldur on õigesti välja selgitanud vaidlustatud otsuse eelduseks olevad asjaolud. Menetlusosalised möönsid, et kaebus kaebaja suhtes tehtud maksuotsuse peale on alles kohtu menetluses, kuid pidasid võimalikuks käesoleva haldusasja lahendamist peatamata menetlust haldusasjas nr 316-860 lõpplahendi jõustumiseni, so maksuotsuse õiguspärasuse selgumiseni.
11.HMS § 66 lg 2 p 1 kohaselt võib haldusakti, mis andmise ajal oli õiguspärane, tunnistada isiku kahjuks edasiulatuvalt kehtetuks, kui see on lubatud seadusega või kui selleks on jäetud võimalus haldusaktis. Praegusel juhul ei ole vaidlust, et kaebaja kütuse müügi tegevusluba sai pidada kuni kehtetuks tunnistamiseni õiguspäraseks. Seaduse sätteks, mille alusel vastustaja õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistas, on praegusel juhul MsÜS § 37 lg 2 p 3. MsÜS § 37 lg 2 p 3 sätestab, et majandushaldusasutus võib tunnistada tegevusloa kehtetuks järgmisel alusel: „tegevusloaga lubatud tegevusega avalikule korrale tekkiv oluline kahju või oht, mis ei eksisteerinud või ei olnud teada tegevusloa andmise ajal ja mis kaalub üles ettevõtja huvi tegevust jätkata ning mida ei ole võimalik kõrvaldada tegevusloa muutmisega.“ Tegemist on diskretsioonilise kehtetuks tunnistamise alusega.
12.Vaidlust pole selles, et kaebaja tegeles tegevusloaga lubatud tegevusega. VKS § 13 lg 1 p 3 kohaselt on kütuse müük loakohustusega tegevusalaks. VKS § 14 kohaselt antakse tegevusluba ettevõtjale, kui: 1) ta vastab sama seaduse §-s 3 sätestatud nõuetele; 2) tal on selle 6(10)
3-16-1003
seaduse §-des 41–44 sätestatud tingimustele vastav tagatis; 3) tegevusloa taotlejat ei ole karistatud tegevusloata tegutsemise eest valdkonnas, kus tegevusluba on olnud nõutav, ja karistusregistri seaduse § 24 lõikes 1 nimetatud tähtajad ei ole möödunud. VKS § 3 sätestab, et kütuse käitlemisega tegeleval isikul (käitlejal) peavad olema vajalikud tehnilised vahendid ja personal, et tagada sellest seadusest tulenevate nõuete täitmine, samuti nähakse ette tagatise, vastutuskindlustuse ja kapitalinõuded. OÜ Neopol Invest kanti majandustegevuse registrisse tarbimisse lubatud vedelkütuse müüjana alates 15.03.2013 tegevusloa numbriga VKM000850. OÜ Neopol Invest sai õiguse kütuse tarbimisse lubamiseks alates 20.03.2014, esitades MTA-le 20.12.2012 otsusega nr 12.2-7/3601 määratud tagatise 1 000 000 eurot. Kaebaja tegevusluba oli vaidlustatud otsuse tegemise ajal peatatud kuni kehtetuks tunnistamise otsustamiseni MTA 09.02.2015 otsusega nr 12.2-7/0022, mille õiguspärasuse üle toimub hetkel vaidlus Tallinna Ringkonnakohtus (haldusasi nr 3-15467).
13.Pooled on erineval seisukohal selles, kas MsÜS § 37 lg 2 p 3 kohaldamise eeldused on täidetud ja kas vaidlustatud haldusakt on antud õigel õiguslikul alusel. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Seega on haldusakti õiguspärasuse üheks oluliseks eelduseks kooskõla kehtiva õigusega, sh tuginemine õigele õiguslikule alusele, ning sellest sõltub ka, millised haldusakti andmiseks vajalikud eeldused peavad olema täidetud.
14.MsÜS § 37 lg 2 p 3 senine kohaldamispraktika on napp. Varasemas kohtupraktikas (Tallinna Halduskohtu 09.01.2015 otsus asjas nr 3-14-51993, p 9) on leitud, et kui maksuhalduri arvates tuli kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistada maksupettuse kahtluse tõttu, saanuks seda teha MsÜS § 37 lg 2 p 3 alusel. Viidatud lahendi kaasuse asjaolud ei eeldanud aga süvenenud lähenemist sellele, millistel eeldustel seda alust kohaldada saab.
15.Täiendavalt juba kaebuses esitatule selgitas kaebaja kohtuistungil oma arusaama MsÜS § 37 lg 2 p 3 kohta, märkides muuhulgas, et selle sätte kohaldamisalana on normi loomisel silmas peetud eelkõige keskkonnaõiguse reguleerimisvaldkonda, kus on tõenäoline kahju või ohtude ilmnemine, mis polnud loa andmise ajal ettenähtavad. MsÜS § 2 lg 1 kohaselt kohaldatakse seda seadust aga igale ettevõtjale ning tema majandustegevusele kõigil tegevusaladel, kui seaduses ei ole ette nähtud teisiti. Seejuures ei piira MsÜS ega muud seadused selle seaduse kohaldamist vedelkütuse müügiga seonduvale majandustegevusele ega tee muuhulgas erandeid MsÜS § 37 lg 2 p 3 kohaldamiseks.
16.Kohtupraktikas on peetud kaalukaks avalikuks huviks maksupettuste toimepanemise vältimist, samuti on kohtupraktikas rõhutatud kütuse valdkonnas esinevat kõrgendatud maksupettuste riski ja sellest tulenevat vajadus kaitsta ka ausat konkurentsi (nt Riigikohtu 10.12.2014 otsus asjas nr 3-3-1-49-14, p 12; Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2015 esialgse õiguskaitse menetluse määrus asjas nr 3-15-467, p 8). Avalikes huvides on, et maksuhaldur saaks maksupettuse kahtluse korral kohaselt reageerida (vt ka viidatud otsus haldusasjas nr 314-51993, p-d 10 ja 13).
17.Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et maksude tasumata jätmise oht ei eksisteerinud või ei olnud teada tegevusloa andmise ajal. Tegevusluba antakse eelduslikult õiguspäraseks tegevuseks, kui selle andmise tingimuseks olevad nõuded on täidetud ja sel hetkel ei saanud vastutajal olla põhjust arvata, et, loa adressaat hakkaks maksukohustust vältima. Nagu 7(10)
3-16-1003
vastustaja põhjendatult otsuses märgib, ei olnudki enne tegevusloa alusel tegevuse alustamist ja käibe tekkimist selleks vajadust. Samas ei ole mistahes majandustegevuseks tegevusluba andes ka välistatud ega ebatõenäoline ei maksude kõrvalehoidmisest tekkiv kahju ega selle jätkuva tekitamise oht. Maksuõigusrikkumistele reageerimiseks on ette nähtud abinõud maksukorralduse seaduses ning ka MsÜS-s, mida kohus käsitleb allpool.
18.Kaebaja on nii kohtumenetluses kui ka juba oma vastuväiteid maksuhalduri projektile esitades (tl 36–38) järjekindlalt rõhutanud, et MsÜS § 37 lg 2 p 3 ei ole selle eesmärki silmas pidades tegevusloa kehtetuks tunnistamise kohane alus sellistel faktilistel asjaoludel nagu on ilmnenud praegusel juhul. Kaebaja on pidanud vaidluse lahendamisel määravaks, et vastustaja on otsuse andmisel võtnud aluseks õigusnormi, mille eesmärgiks ei ole reageerida tegevusloa adressaadi õigusvastasele tegevusele (majandustegevuse nõuete rikkumisele). MsÜS eelnõu (803 SE) seletuskirja1 on MsÜS § 37 lg 2 p 3 osas märgitud järgmist: “ Lõike 2 punkt 3 on sätestatud silmas pidades olukorda, kus asjaolud muutuvad sõltumata ettevõtja ja haldusorgani tegevusest, nt teaduse arenedes leitakse, et varem väheohtlikuks peetud tegevusloaga lubatud tegevus osutub siiski väga ohtlikuks. Sellisel juhul on esmaseks lahenduseks tegevusloa muutmine (vt § 34 seletusi), kui aga muutmine ei ole ohu kõrvaldamiseks piisav, siis tuleb vajaduse korral tunnistada tegevusluba kehtetuks.“
19.Riigikohus on 2002. aasta 13. novembri otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-02 leidnud, et seadusandja tahe ei saa olla suunatud teadlikult ebamõistliku ja ebaõiglase regulatsiooni kehtestamisele. Riigikohtu halduskolleegium on 2003. aasta 17. märtsi otsustes nr 3-3-1-10-03 ja 3-3-1-11-03, viidates põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi varasemale praktikale leidnud, et kui on tekkinud kahtlus sätte tõlgendamisel, tuleb kasutada kõiki tõlgendusmeetodeid, sealhulgas ka teleoloogilist. Seadusandja eesmärki välja selgitamata satuks kohus raskustesse näiteks regulatsiooni proportsionaalsuse hindamisel. Riigikohus on ka värskeimas praktikas sageli pöördunud seadusandja tahte mõistmiseks seaduseelnõude seletuskirjade poole (nt 11.04.2016 otsus asjas nr 3-3-1-75-15, p 16; 03.09.2015 otsus asjas nr 3-3-1-43-15, p-d 13.1–13.4). Ka õiguskantsler on väljendanud arvamust, et õigusnormide tõlgendamiseks seadusandja tahte ehk õigusakti tegeliku sisu väljaselgitamisel on suureks abiks tavaliselt õigusakti seletuskiri (Õiguskantsleri 22.02.2012 arvamus nr 6-1/120090/1200870).
20.Kohtu hinnangul ei ole põhjendatud ka praegusel juhul seadusandja tahet ja eelpool kirjeldatud eesmärki vaidlustatud otsuse aluseks võetud MsÜS § 37 lg 2 p 3 loomisel tähelepanuta jätta. Seaduseelnõu seletuskirjas MsÜS § 37 lg 2 p 3 eesmärgi kohta kirja pandut ei saa pidada ka juhuslikuks. Sarnaselt on seadusandja põhjendanud ka MsÜS § 32 lg 2 p-s 2 sätestatud tegevusloa muutmise aluse („tegevusloaga lubatud tegevusega avalikule korrale tekkiv oluline kahju või oht, mis ei eksisteerinud või ei olnud teada tegevusloa andmise ajal ning mis kaalub üles ettevõtja huvi senistel tingimustel tegevust jätkata ja mida on võimalik kõrvaldada tegevusloa muutmisega“) eesmärki. Sellegi normi puhul on seletuskirjas märgitud, et norm on mõeldud kohaldamiseks juhtudel, kui asjaolud muutuvad sõltumata haldusorgani või tegevusluba omava ettevõtja tegevusest (seletuskirja lk 62). Seega saab järeldada seadusandja selget järjekindlat tahet eristada selliseid tegevusloa kehtetuks tunnistamise (ja ka muutmise) aluseid, milleni viib ettevõtja tegevus ning anda majandushaldusasutusele õigus reageerida ka juhtudel, kui seda ei tingi ettevõtja enda
käitumine, vaid sellest sõltumatult kahju või ohu tekkimine. Selle eesmärgiga samasugusele arusaamisele normist viib ka grammatiline tõlgendamine, kuna sätte sõnastuses „tegevusloaga lubatud tegevusega avalikule korrale tekkiv oluline kahju või oht“ kasutatav tegusõna „tekkiv“ ei osunda tegevusloa alusel tegutseva ettevõtja aktiivsele tegevusele õigusnormide (sh maksukohustust kehtestavate) rikkumise näol, vaid võimaldab järeldada, et tegevusluba kehtetuks tunnistamist tingiv kahju või oht tekib hoolimata sellest, kui õiguskuulekalt ja hoolikalt ettevõtja oma kohustusi täidab. Hoolimata sellest, et tegevusloa andmisel puudub majandushaldusasutusel alus eeldada, et adressaat hakkab maksukohustuse täitmisest kõrvale hoidma ja maksuõigusnorme rikkuma, ei toimu maksude tasumisest kõrvalehoidmine ning iseäranis maksupettusena kvalifitseeritav käitumine sõltumatult loa omaja tegevusest.
21.Kohtupraktikas (Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-40-11, p-d 16 ja 18) on leitud, et haldusakti pole põhjust pidada õigusvastaseks, kui see sisaldab ebaõiget viidet õiguslikule alusele, kuid akti sisulised põhjendused veenavad, et täidetud on sellise õigusnormi koosseis, mis tegelikult näeb ette haldusaktis ette nähtud tagajärje ning kujunenud asjaoludel ei saanudki teistsugune tagajärg kaasneda (viidatud lahendis leidis Riigikohus, et ebaõige õigusliku aluse märkimine ametniku teenistusest vabastamise käskkirjas ei too kaasa akti tühistamist, kuna keeleoskuse nõude täitmata jätmise tõttu ei saanudki kaasneda teistsugust tagajärge kui ametniku teenistusest vabastamine). Praegusel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole. Vastustaja esindaja kinnitas kohtuistungil, et vastustaja on seda normi kohaldanud teadvalt, st puudub alus väita eksimust õigusliku aluse märkimisel haldusakti põhjendustes.
22.Isikut soodustava õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamisel isiku kahjuks on adressaadi jaoks oluliselt koormav mõju ning seaduses sätestatud õiguslik alus peab kohtu hinnangul sellisel juhul andma selgelt võimaluse haldusakti kehtetuks tunnistada. MsÜS ei sätesta võimalust reageerida loakohustuslikul tegevusalal tegevusloa kontrolliesemega hõlmamata rikkumiste korral tegevusloa kehtetuks tunnistamisega, vaid üksnes kontrolliesemesse kuuluvate nõuete rikkumisel (MsÜS § 37 lg 2 p 2). Seadusandja on selgelt eristanud olukordi, kus majandushaldusasutus saab võtta meetmeid (keelata majandustegevuse) tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate nõuete ja muude rikkumiste puhul (MsÜS § 36). Tegevusloa kehtetuks tunnistamine ei saa toimuda seaduses sätestamata alusel analoogiat kohaldades. Seadusandja tahet sätestada loakohustusega tegevusalal tegevusloa kehtetuks tunnistamise võimalus ka tegevusloa kontrolliesemega hõlmamata nõuete rikkumisel MsÜS ei sätesta ning sellist tahet ei ilmne ka eelnõu seletuskirjast. Seaduseelnõu seletuskirjas on selgitatud, et kuna tegevusluba on avalik-õiguslik tõend selle kohta, et isik vastab teatud nõuetele, siis kontrolliesemesse mittekuuluvate nõuete rikkumine ei saa seda ümber lükata, vaid sedalaadi rikkumistele saab reageerida majandustegevuse keelamisega. Seletuskirja järgi on ka kontrolliesemesse kuuluvate ja mittekuuluvate majandustegevuse nõuete staatus erinev: esimeste täitmisega on seotud majandustegevuse lubatavus, teistega eelduslikult mitte (seletuskirja tl 71).
23.Kohus on eelpool osutanud olulisele avalikule huvile, mis eeldab ja õigustab kohast reageerimist kütusesektori eripära arvestades maksupettuste tõkestamiseks ja maksulaekumise tagamiseks. Kohtu hinnangul ei ole sellise avaliku huvi kaitse kehtiva õiguse järgi takistatud ega välistatud ka juhul, kui seadusandja pole tegevusloa kontrolliesemesse mittekuuluvate 9(10)
3-16-1003
majandustegevuse nõuete rikkumise puhuks tegevusloa kehtetuks tunnistamist ette näinud. Vaidlust pole, et maksuhaldur on juba kaebaja suhtes kohaldanud leebemaid meetmeid (loa peatamine), mille üle on aga hetkel veel käimas kohtuvaidlus, mis puudutab ka MsÜS § 37 lg 2 p 3 tõlgendamist koosmõjus MsÜS § 43 lg 1 p-ga 1. Seadusandja on ette näinud abinõud nii tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate majandustegevuse nõuete kui ka muude majandustegevuse nõuete rikkumise puhuks. MsÜS § 37 lg 2 p 2 näeb ette võimaluse tegevusloa kehtetuks tunnistada tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude rikkumise korral. Nii tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate kui ka mittekuuluvate majandustegevuse nõuete rikkumise korral on kohaldatav majandustegevuse keelamise instituut. Ka kaebaja on menetluses sellisele võimalusele tähelepanu pööranud. MsÜS § 36 lg 1 kohaselt võib majandushaldusasutus majandustegevuse nõuete olulise rikkumise tõttu keelata ettevõtjal või ettevõtjaga seotud isikul majandustegevuse. MsÜS § 36 lg-st 3 tuleneb, et loakohustusega tegevusalal võib keelamise aluseks olla üksnes tegevusloa kontrolliesemesse mittekuuluvate majandustegevuse nõuete või tegevusloa kõrvaltingimustest mittetulenevate kohustuste rikkumine. Majandustegevuse keeld ei pruugi tähendada majandustegevuse keelamist tervikuna. MsÜS § 37 lg 4 kohaselt võib majandustegevuse keelata üksnes tegevusalal, milles rikkumine aset leidis, ning põhjendatud vajaduse korral ka sellega seotud või iseloomult lähedasel tegevusalal. Ka MsÜS eelnõu seletuskirjast nähtub, et kui keelamist põhjustavad asjaolud puudutavad ainult mõnda tegevusala, võib majandustegevuse keelata ainult vastavatel tegevusaladel ning vajadusel ka nendega seotud või iseloomult lähedastel tegevusaladel (seletuskirja lk 71).
24.Eelnevat arvestades tuleb kaebus rahuldada ja maksuhalduri otsus vaidlustatud osas tühistada.
MENETLUSKULUD
25.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kaebaja on taotlenud mõista vastustajalt välja menetluskulu 1498,5 euro ulatuses, mis seisneb õigusabikuludes vastavalt taotluses esitatud menetluskulude nimekirjale, arvele ning selle tasumist tõendavale sularaha sissemakse orderile (tl 117-120). Esitatud dokumentidest nähtuvalt on õigusabile kokku kulunud 9,1 tundi (vaidlustatud otsuse analüüs, kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse koostamine, tutvumine vastustaja vastusega 27.06.2016 kohtunõudele ja suhtlus kliendiga). Samast nähtub ka, et kulud on kantud selles kohtuasjas. Kohtu hinnangul on õigusabi kirjeldatud ulatuses põhjendatud ning õigusabiteenuse tunnihind 135 eurot vastab kohtupraktikas aktsepteeritud tasemele. Vastustaja esindaja ei vaielnud kohtuistungil menetluskulude taotlusele vastu. Eelnevat arvestades peab kohus menetluskulusid mõistlikuks ja põhjendatuks rahuldada kaebaja taotlus menetluskulude väljamõistmiseks 1498 euro 50 sendi ulatuses.
/allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.