Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
13. oktoober 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-15-467
Haldusasi
OÜ Neopol Invest kaebus Maksu- ja Tolliameti
9.veebruari 2015. a otsuse nr 12.2-7/00022 osaliseks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2015. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Neopol Invest, esindajad v.adv Kalev Aavik ja adv Daniil Savitski Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, esindaja Andreas Aas
Menetluse alus ringkonnakohtus
Maksu- ja Tolliameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta OÜ Neopol Invest 22. septembri 2016. a seisukoha lisana 1 esitatud Maksuja Tolliameti 21. aprilli 2016. a otsus nr 12.2-7/00022-2 haldusasja nr 3-15-467 materjalide juurde. Samale menetlusdokumendi ülejäänud lisad jätta asja materjalide juurde võtmata.
Jätta Maksu- ja Tolliameti apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-15-467 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 14. novembril 2016 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-15-467 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Neopol Invest on alates 15.03.2013 kantud majandustegevuse registrisse vedelkütuse müüjana ning talle on väljastatud kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850. Maksu- ja Tolliamet (MTA) tunnistas 04.09.2014 otsusega nr 12.2-7/00231 OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850 majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) § 6 lg 4 ja § 37 lg 1 ning vedelkütuse seaduse (VKS) § 151 alusel kehtetuks alates 05.09.2014, kuna OÜ Neopol Invest ei täitnud kohustust teavitada äriplaanis sisalduva ühe kalendrikuu maksimaalse kütuse müügi käibe ületamisest. Tallinna Halduskohus tühistas 09.01.2015 otsusega nr 3-14-51993 (jõustus 10.02.2015) MTA 04.09.2014 otsuse ning kohustas MTA-d taastama OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa.
2.Maksu- ja Tolliamet peatas 09.02.2015 otsusega nr 12.2-7/00022 MSÜS § 37 lg 2 p 3 ja § 43 lg 1 p 1 alusel OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850 kehtivuse alates 10.02.2015 kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni ja alustas ühtlasi tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetlust. OÜ Neopol Invest suhtes on ilmnenud maksupettusele viitav põhjendatud kahtlus. Väärteomenetluse nr 930014001580 raames toimus 11.08.2014 OÜ Neopol Invest tegevuskohas ja registrijärgsel aadressil läbiotsimine, mille käigus saadud materjalide kohaselt on OÜ Neopol Invest 2014. a juuni käibedeklaratsioonil (KMD) kajastanud Liimet Invest OÜ arvete alusel sisendkäibemaksu kokku 805 156,76 eurot, kuid Liimet Invest OÜ oli 2014. a juuni KMD-l deklareerinud 20% määraga maksustatavat käivet üksnes 350 eurot, käibemaksu 70 eurot ja sisendkäibemaksu 0 eurot. Läbiotsimisega samal päeval esitas Liimet Invest OÜ 2014. a juuni KMD paranduse. MTA alustas 22.08.2014 korraldusega nr 12.2-3/25784-1 OÜ Neopol Invest suhtes maksumenetlust (kontrollitav periood 01.05.2014–31.07.2014), mille käigus on täiendavalt selgunud, et ka OÜ Neopol Invest 2014. a juuli KMD-l moodustab sisendkäibemaksust suurema osa (kokku 1 563 227,76 eurot) Liimet Invest OÜ arvetel näidatud käibemaks, kuid Liimet Invest oli 2014. a juuli KMD-l deklareerinud 20% määraga maksustatavat käivet kõigest 7816,13 eurot, käibemaksu 1563,23 eurot ja sisendkäibemaksu 1492,22 eurot. Pärast OÜ Neopol Invest suhtes maksumenetluse alustamist esitas Liimet Invest OÜ 2014. a juuli KMD paranduse (07.09.2014). MTA alustas 18.09.2014 korraldusega nr 12.2-3/026346-1 Liimet Invest OÜ suhtes maksumenetlust (kontrollitav periood 01.06.2014–31.08.2014). Pärast paranduste tegemist kajastas Liimet Invest OÜ 2014. a juuni kuni augusti KMD-del 20% määraga maksustatavat käivet kokku 20 707 737 eurot (sh juunis 4 025 783,78 eurot, juulis 7 816 138,78 eurot, augustis 8 865 814,44 eurot), käibemaksu kokku 4 141 547,41 eurot (sh juunis 805 156,76 eurot, juulis 1 563 227,76 eurot, augustis 1 773 162,89 eurot) ja sisendkäibemaksu kokku 4 141 335,38 eurot (sh juunis 805 086,76 eurot, juulis 1 563 156,75 eurot, augustis 1 773 091,87 eurot). KMD-de andmetel puudus Liimet Invest OÜ-l 2013. a detsembrist kuni 2014. a maini käive ja sisendkäibemaks ning Liimet Invest OÜ kustutati käibemaksuseaduse (KMS) § 22 lg 1 alusel 31.08.2014 käibemaksukohustuslaste registrist seoses ettevõtluse puudumisega. Liimet Invest OÜ on arvanud sisendkäibemaksu alusetult maha ilma tehinguid 2(8)
3-15-467 tõendavate raamatupidamisdokumentideta. OÜ Neopol Invest oli 2014. a juunist kuni augustini Liimet Invest OÜ ainsaks ostjaks ning müügidokumentide kohaselt müüdi OÜ-le Neopol Invest ainult elektroonikakaupa „mälukaardid“ (kokku 464 100 tk kogusummas 24 849 284,41 eurot). Liimet Invest OÜ-l ei olnud tegelikkuses kaupa, mida OÜ-le Neopol Invest edasi müüa. Perioodi 2014. a juuni ja juuli kohta on OÜ Neopol Invest arvestanud alusetult sisendkäibemaksu 2 368 384,52 eurot. OÜ Neopol Invest majandustegevus seisnes aktsiisilaost 0% käibemaksumääraga vedelkütuse ostmises ja edasi vabasse ringlusesse müümises, mille tulemusel lisandus müügitehingutele tasumisele kuuluv käibemaks 20%. Liimet Invest OÜ arvete sisendkäibemaksu hulgas kajastamisega muutis OÜ Neopol Invest kütusetehingutelt tasumisele kuuluva käibemaksusumma olematuks. Kuna Liimet Invest OÜ dokumendid vormistas OÜ Neopol Invest esindaja ja arvete eest on põhiosas tasumata, on OÜ Neopol Invest ilmselt pannud teadlikult toime käibemaksupettuse. Tegemist on majandustegevuse nõude olulise rikkumisega MSÜS § 38 lg 2 tähenduses, millega on juba kaasnenud suur avaliku huvi kahjustamine enam kui 2 miljoni euro ulatuses laekumata käibemaksu näol ning OÜ Neopol Invest käitumisest tulenevalt esineb ka kõrgendatud oht suure väärtusega varalisele hüvele tulevikus, mis on aluseks kütuse müügi tegevusloa peatamiseks MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel ning seda ilma isiku ärakuulamiseta (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p 1). Kütuse müügi tegevusloa peatamine ei riiva äriühingu ettevõtlusvabadust sedavõrd intensiivselt, et see kaaluks üles avaliku huvi tagada maksude laekumine. Peatamine on proportsionaalne meede avaliku huvi ja teiste kütuse müüjate huvide kaitseks ning seeläbi võrdse konkurentsi tagamiseks. Äriühing saab jätkuvalt osta ja müüa kütust tolli- ja aktsiisilaos, mis ei nõua eraldi tegevusluba ega tagatist. OÜ Neopol Invest saab hoolsuskohustuse täitmise kavaga tõendada, et ta ei ole maksuseadusi rikkunud.
3.OÜ Neopol Invest esitas 25.02.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse MTA 09.02.2015 otsuse nr 12.2-7/00022 tühistamiseks osas, millega peatati kaebaja kütuse müügi tegevusluba. Majandustegevuse nõue, mille rikkumise tõttu on võimalik tegevusluba MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel peatada, peab olema selline, mille rikkumise tõttu on võimalik tunnistada tegevusluba ka kehtetuks. Maksude tasumine ei kuulu kütuse müügi tegevusloa kontrolliesemesse ja ei ole tegevusloa andmise tingimuseks. Asjaomase majandustegevusega vahetult mitteseotud nõuete rikkumise tõttu ei saa tegevusluba kehtetuks tunnistada. Kaebaja ärakuulamata jätmist ei ole vaidlustatud otsuses põhjendatud. Otsus riivab ebaproportsionaalselt ja intensiivselt kaebaja ettevõtlusvabadust, sest välistab ajutiselt igasuguse võimaluse tegeleda majandustegevusega antud valdkonnas. Kütuse müük on kaebaja põhitegevusala ja tegevusloa peatamine halvab tema majandustegevuse. Liimet Invest OÜ deklaratsioonide ja dokumentatsiooni ebaõigsust ei saa heita ette kaebajale. Maksuhaldur ei ole tõendanud, et kaebaja poolt korrektselt kajastatud tehinguid tegelikkuses ei toimunud. Kaebaja suhtes ei ole tehtud ühtegi ettekirjutust või otsust, millega oleks tuvastatud maksukohustuse rikkumine ja määratud juurdemaksmisele maksusummasid. Pelgalt kuritarvitamise kahtlus ja avalik huvi ei kaalu üles kaebaja õiguste riivet. Tehingud Liimet Invest OÜ-ga ei seondu kütuse müügiga ega peatatud tegevusloaga, mistõttu on nendega seotud kahtlustele tuginemine õigusvastane.
4.Maksu- ja Tolliamet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. Kütuse- ja metallisektori valdkonnas on maksupettuste toimepanemise risk äärmiselt kõrge. Maksukohustus on ettevõtja majandustegevuse sisust sõltumatu (MSÜS § 6 lg 2) ja tegevusloa kontrollieseme ülene nõue, mille järgimise kohustus on kõigil ettevõtjatel. Üle 39 000 euro suuruse maksupettuse toimepanemine on majandustegevuse nõude rikkumine, millega kaasneb kõrgendatud oht. MSÜS § 43 lg 1 p 1 ei sätesta kohustust tagada ärakuulamisõigus isikule, kelle tegevusluba peatatakse. Isegi juhul, kui ärakuulamisõigus esineks, siis võib HMS § 40 lg 3 p 1 kohaselt avalike huvide kaitseks tegutseda ka viivitamatult ilma menetlusosaliste arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Kaebajale ei ole 3(8)
3-15-467 tehtud ettekirjutust tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumise kohta, sest tekkida võiva maksukahju oht suureneks pidevalt, mistõttu on avalike huvide kaitseks vajalik kiire ja efektiivne tegutsemine. Tegevusloa peatamine on avaliku huvi ja teiste kütuse müüjate huvide kaitseks ning võrdse konkurentsi tagamiseks proportsionaalne meede. OÜ Neopol Invest saab jätkuvalt müüa kütust tolli- ja aktsiisilaos.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 02.09.2015 otsusega OÜ Neopol Invest kaebuse ja tühistas MTA 09.02.2015 otsuse nr 12.2-7/00022 osas, millega peatati OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusluba. Majandustegevuse nõudeks, mille väidetav rikkumine on praegusel juhul olnud tegevusloa peatamise aluseks, on maksude mittetasumine (maksupettuse toimepanemine). Vaidlust ei ole selles, et maksukohustus on ettevõtja majandustegevuse konkreetsest tegevusalast mittesõltuv üldine nõue (MSÜS § 6 lg 2). MSÜS eelnõu (806 SE) seletuskiri ning süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine toetavad kaebaja seisukohta, et MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel saab tegevusloa peatada vaid juhul, kui majandustegevuse nõue, mille rikkumise tõttu on võimalik tegevusluba peatada, on selline rikkumine, mille tõttu on võimalik hiljem tunnistada tegevusluba ka kehtetuks. Maksukohustuse nõude mittejärgimine ei ole rikkumiseks, mille tõttu oleks võimalik tunnistada kehtetuks kütuse müügi tegevusluba. Kuivõrd tegevusluba saab peatada kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni, tegevusloa kehtetuks tunnistamine on aga seotud tegevusloa kontrolliesemega, siis tuleb asuda seisukohale, et tegevusloa peatamise õiguspärasuse tuvastamisel omab õiguslikku tähendust asjaolu, kas vastav majandustegevuse nõude rikkumine saab olla MSÜS § 37 lg 2 p 2 alusel tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks. Maksuhalduril on VKS alusel õigus nõuda kütuse käitlejalt tagatist tekkida võiva maksukohustuse täitmise tagamiseks. Kuigi maksuhalduri eesmärk on tagada maksuseaduste täitmine, mis hõlmab ka võitlust maksupettuste vastu, mis omakorda aitab vältida ebaausat konkurentsi kütuseturul ja parandada maksulaekumist, ning maksude laekumata jäämise oht riivab oluliselt avalikku huvi, ei anna see siiski õiguslikku alust kaebaja tegevusloa peatamiseks MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Maksu- ja Tolliamet palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellant jääb oma varasemate seisukohtade juurde. MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel oli võimalik kaebaja kütuse müügi tegevusluba peatada, sest vastava haldusakti andmise eeldused on täidetud. Välistatud ei ole, et tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse käigus muutub tuvastatud asjaoludest tulenevalt ka tegevusloa kehtetuks tunnistamise eelduslik alus. Haldusorganile ei saa panna kohustust näha juba menetluse alustamisel ette, millisele seisukohale haldusorgan menetluse lõpuks jõuab. Halduskohus on tõlgendanud MSÜS § 43 lg 1 p-i 1 põhjendamatult kitsendavalt, sest kui seadusandja mõte ei oleks olnud võimaldada kuni menetluses otsuse tegemiseni tegevusloa kehtivuse peatamist, siis ei oleks sellist võimalust ka seaduses sätestatud. Halduskohus ei ole õigusliku aluse olemasolu analüüsimisel lähtunud vaidlustatud haldusaktist ega selle põhjendustest ning kohtu siseveendumuse kujunemine ei ole jälgitav. Vaidlusalune otsus sisaldab kahte elementi, mida tuleb vaadelda eraldi – haldusakt tegevusloa kehtivuse peatamiseks ning teavitus tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse algatamisest (menetlustoiming). Halduskohus on jätnud analüüsimata, kas kaebaja tegevusloa peatamine oleks võimalik ka ilma konkreetsele menetlusele viitamata. Kohus võttis seisukoha üksnes küsimuses, kas MSÜS § 37 lg 2 p 2 alusel oleks võimalik tunnistada tegevusluba kehtetuks, kuid jättis tähelepanuta, et MSÜS § 43 lg 1 p 1 kohaselt saab tegevusloa kehtivuse peatada lisaks tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamisele ka kuni majandustegevuse keelamise 4(8)
3-15-467 otsustamiseni või tekitatud kahju kõrvaldamiseni. Praegune vaidlus käib tegevusloa kehtivuse peatamise, mitte aga tegevusloa kehtetuks tunnistamise üle. Seejuures nõustus halduskohus ka ise, et menetluse alustamisel ei ole veel siduvalt kindlaks määratud õiguslikku alust, millele tuginedes võidakse tegevusluba hiljem kehtetuks tunnistada (maksuhaldur viitas mh MSÜS § 37 lg 2 p-le 3, mida halduskohus ei analüüsinud). Tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetlus võib lisaks teiseneda majandustegevuse keelamise menetluseks. Tegevusloa peatamise eelduseks on MSÜS § 43 lg 1 p 1 järgi majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumisega kaasnev kõrgendatud või oluline oht ning see eeldus on praegusel juhul täidetud, millega on sisuliselt nõustunud ka halduskohus. Asudes sisuliselt analüüsima ka alustatud tegevusloa kehtetuks tunnistamise eelduste täidetust ja selle menetluse võimalikke lõpptulemusi, väljus halduskohus kaebuse piiridest.
7.Neopol Invest OÜ vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ja palub selle jätta rahuldamata. Kaebaja jääb oma varasemate seisukohtade juurde. Ehkki MSÜS § 43 lg 1 p-s 1 ei ole täpsustatud, et tegevusloa peatamise aluseks saab olla vaid tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude rikkumine, on see selgesõnaliselt välja toodud seaduseelnõu seletuskirjas ja tuleneb ka seaduse süstemaatilisest tõlgendamisest. Praegusel juhul ei ole vaidlust, et VKS § 14 järgi ei kuulu maksukohustuse täitmine kütuse müügi tegevusloa kontrollieseme hulka, mistõttu on maksuhaldur peatanud kaebaja tegevusloa algusest peale motiividel, millel puudub seos tegevusloa tingimustega. Vastustaja kuritarvitab MSÜS § 43 lg 1 p-i 1 maksumenetlusega seotud eesmärkidel. Kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks ei saa olla ka MSÜS § 37 lg 2 p 3, sest nimetatud säte reguleerib tegevusloa kehtetuks tunnistamist sellises erandlikus olukorras, kus avalikule korrale tekib oluline kahju või oht tegevusloaga lubatud tegevusega (s.o ettevõtja õiguspärase tegutsemisega).
8.OÜ Neopol Invest juhib 22.09.2016 täiendavas seisukohas tähelepanu, et MTA tunnistas 21.04.2016 otsusega nr 12.2-7/00022-2 edasiulatuvalt kehtetuks MTA 09.02.2015 otsuse nr 12.2-7/00022 ning samuti tunnistati alates 22.04.2016 kehtetuks OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850. Tallinna Halduskohus rahuldas 19.09.2016 otsusega nr 3-16-1003 OÜ Neopol Invest kaebuse ja tühistas MTA 21.04.2016 otsuse nr 12.27/00022-2 osas, millega tunnistati kaebaja tegevusluba kehtetuks. Halduskohus leidis, et tuvastatud faktilistel asjaoludel ei olnud maksuhalduril õiguslikku alust tegevusloa MSÜS § 37 lg 2 p 3 alusel kehtetuks tunnistamiseks. Seega ei olnud vastustajal ka MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel õigust kaebaja tegevusluba peatada.
9.MTA märgib 29.09.2016 täiendavas seisukohas, et halduskohtu otsus nr 3-16-1003 on jõustumata ning maksuhaldur kavatseb esitada selle peale apellatsioonkaebuse. Praeguses haldusasjas kontrollitakse kaebaja tegevusloa peatamise otsuse õiguspärasust selle andmise aja seisuga ning tegevusloa peatamine (kuni rikkumise kõrvaldamiseni) olnuks MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel võimalik ka ilma ühtegi täiendavat menetlust (s.o tegevusloa kehtetuks tunnistamise või majandustegevuse keelamise menetlust) alustamata. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamist oli vaidlustatud otsuses mainitud üksnes teavitamaks kaebajat vastava menetluse alustamisest (s.o esimese menetlustoiminguna tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluses, mitte osana tegevusloa peatamise haldusaktist). Maksuhaldur heidab kaebajale ette majandustegevuse nõude olulist rikkumist (maksupettuse läbi maksude tasumata jätmine), mille puhul eeldatakse ettevõtja hoolsuskohustuse rikkumist (MSÜS § 39 lg 1) ning kaebaja ei ole tõendanud vastupidist (MSÜS § 39 lg 3). Majandustegevuse nõuete mittetäitmise tagajärjeks on majandustegevuse keelamine või tegevusloa kehtetuks tunnistamine.
5(8)
3-15-467
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.OÜ Neopol Invest esitas 22.09.2016 seisukoha lisana täiendavate tõenditena MTA 21.04.2016 otsuse nr 12.2-7/00022-2 ning selle vaidlustamiseks OÜ Neopol Invest poolt 23.05.2016 esitatud kaebuse (koos lisadega) ja kaebuse osas tehtud Tallinna Halduskohtu 19.09.2016 otsuse nr 3-16-1003. Ringkonnakohus on seisukohal, et kuivõrd MTA tunnistas 21.04.2016 otsusega nr 12.2-7/00022-2 edasiulatuvalt kehtetuks praeguses asjas vaidlustatud MTA 09.02.2015 otsuse nr 12.2-7/00022 ning samuti tunnistati alates 22.04.2016 kehtetuks vaidlusaluse otsusega peatatud OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusluba nr VKM000850, siis võib MTA 21.04.2016 otsus omada tähtsust ka praeguse vaidluse lahendamisel ja tuleb võtta haldusasja nr 3-15-467 materjalide juurde. Kuivõrd praeguses asjas ei ole siiski vaidluse all MTA 21.04.2016 otsuse õiguspärasus, jäävad HKMS § 62 lg 2 alusel asja juurde võtmata OÜ Neopol Invest 23.05.2016 kaebus koos selle lisadega ja jõustumata Tallinna Halduskohtu 19.09.2016 otsus nr 3-16-1003.
11.MTA peatas 09.02.2015 otsusega nr 12.2-7/00022 OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa nr VKM000850 alates 10.02.2015 kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni ning alustas ühtlasi tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetlust. Kaebaja on MTA 09.02.2015 otsuse vaidlustanud osas, millega tema kütuse müügi tegevusluba MSÜS § 43 lg 1 p 1 ja § 37 lg 2 p 3 alusel peatati. MSÜS § 43 lg 1 p 1 annab majandushaldusasutusele õiguse ettevõtja majandustegevus või tegevusluba osaliselt või täielikult peatada majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või majandustegevuse keelamise või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni. MSÜS § 37 lg 2 p 3 kohaselt võib majandushaldusasutuse poolt tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks olla tegevusloaga lubatud tegevusega avalikule korrale tekkiv oluline kahju või oht, mis ei eksisteerinud või ei olnud teada tegevusloa andmise ajal ja mis kaalub üles ettevõtja huvi tegevust jätkata ning mida ei ole võimalik kõrvaldada tegevusloa muutmisega.
12.Ehkki apellandiga tuleb iseenesest nõustuda, et halduskohus on otsuses analüüsinud üksnes MSÜS § 37 lg 2 p 2 alusel tegevusloa kehtetuks tunnistamise võimalikkust, kuigi MTA 09.02.2015 otsuses oli kehtetuks tunnistamise menetluse alustamise õigusliku alusena üheselt mõistetavalt viidatud hoopis MSÜS § 37 lg 2 p-le 3 (ning MTA 21.04.2016 otsuse kohaselt tunnistatigi tegevusluba kehtetuks MSÜS § 37 lg 2 p 3 alusel), ei tingi selline eksimus siiski halduskohtu otsuse tühistamist. Õige on seisukoht, et MSÜS § 43 lg 1 p-st 1 tulenevalt ei pea tegevusloa peatamisega tingimata kaasnema tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamist ning ka sellise menetluse alustamisel võib tegevusloa kehtetuks tunnistamise tegelik õiguslik alus olla menetluse alguses hinnatust erinev. Sellest ei tulene aga järeldust, et tegevusloa peatamine oleks ka majandustegevuse nõude olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud või olulise ohu esinemise kui MSÜS § 43 lg 1 p 1 kohaldamise esmase eelduse täidetuse korral lubatav n-ö abstraktselt ning vaidlusaluses otsuses sisalduvaid tegevusloa peatamise ja tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamise otsustusi saaks vaadelda rangelt lahus. Tuleb arvestada, et kuigi peatamisega kaitstakse olulist avalikku huvi, on tegemist tegevusloa omaja õigusi intensiivselt piirava meetmega. MSÜS § 2 lg-st 6 ja HMS § 5 lg-st 2 tulenevalt peab majandushaldusasutuse läbiviidav menetlus vastama muu hulgas eesmärgipärasuse nõudele. MSÜS § 43 lg 1 p 1 kohustab tegevusloa peatamise korral majandushaldusasutust piiritlema peatamise kestuse, seostatuna konkreetse kavandatava edasise tegevusega. Kui tegevusluba 6(8)
3-15-467 peatatakse kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni, ei pea halduskohus sellise haldusakti kontrollimisel täiendavalt analüüsima teoreetilisi võimalusi, kas tegevusloa kehtetuks tunnistamise asemel saaks majandushaldusasutus hoopis keelata ettevõtja majandustegevuse. Tegevusloa peatamine seonduvalt tegevusloa kehtetuks tunnistamise kavatsusega oleks õigusvastane juhul, kui tegevusloa õiguspärane kehtetuks tunnistamine on selle peatamisel välja toodud asjaoludel ilmselgelt välistatud (sh peatamise otsuses nimetamata õiguslikul alusel).
13.Praegusel juhul on OÜ-le Neopol Invest heidetud ette üksnes maksuseadustest tulenevate kohustuste rikkumist (s.o põhjendatud kahtlus käibemaksupettuse toimepanemises, millega seoses on OÜ Neopol Invest suhtes koostatud MTA 06.04.2016 maksuotsus nr 12.23/025784-76, mis on vaidlustatud Tallinna Halduskohtu menetluses olevas haldusasjas nr 316-860). VKS § 14 kohaselt kuuluvad kütuse müügi tegevusloa kontrolliesemesse VKS §-s 3 sätestatud nõuded (s.o nõuded kütuse käitleja omakapitali suurusele ning vajalikele tehnilistele vahenditele ja personalile, tagatise või vastutuskindlustuse olemasolu, kohustus tegutseda registrisse kantud tegevuskohas), VKS §-des 41–44 sätestatud tingimustele vastava tagatise esitamise nõue ning nõue, et isikul ei tohi olla karistatust tegevusloata tegutsemise eest mõnes loakohustusega valdkonnas. Menetlusosaliste vahel ei ole olnud sisulist vaidlust, et maksukohustus on ettevõtja majandustegevuse sisust sõltumatu ja tegevusloa kontrollieseme ülene majandustegevuse nõue (MSÜS § 6 lg 2). Seega on praeguse asja lahendamisel määravaks küsimus, kas maksukohustuse kui kütuse müügi tegevusloa kontrolliesemest väljapoole jääva üldise nõude rikkumine saab olla tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks või mitte. Kui maksuseaduste nõuete rikkumine ei saa üldse olla aluseks tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks, siis ei ole sellisel alusel võimalik tegevusluba kuni selle kehtetuks tunnistamise otsustamiseni ka peatada.
14.MSÜS eelnõu (XI Riigikogu 803 SE) seletuskirjas (lk 10) on toodud põhimõtteliste valikutena muu hulgas välja, et tegevusloa kehtetuks tunnistamine muudetakse lubatavaks üksnes tegevusloaga vahetult seotud tingimuste ja hoolsuskohustuse rikkumise korral ning kõigi muude majandustegevuse nõuete rikkumise korral, mis ei ole aluseks tegevusloa kehtetuks tunnistamisele, oleks võimalik keelata ettevõtja või temaga seotud isiku majandustegevus. Lähenemine, et loakohustusega tegevusalal on tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks üksnes tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvate majandustegevuse nõuete või tegevusloa kõrvaltingimuste rikkumine ning tegevusloa kontrolliesemesse mittekuuluvate nõuete rikkumisele saab reageerida majandustegevuse keelamisega, nähtub selgelt ka eelnõu §-de 18, 38 ja 39 juurde lisatud selgitustest (lk-d 47, 70–73). Ainsaks erandiks toodud üldreeglist on MSÜS § 37 lg 6, mille kohaselt juhul, kui tegevusloa omaja rikub tema suhtes loakohustusega tegevusalal (üldiste nõuete rikkumise tõttu) kohaldatud majandustegevuse keeldu (st jätkab keelule vaatamata majandustegevust), võidakse tema tegevusluba tunnistada kehtetuks majandustegevuse keeluga määratud ulatuses.
15.Praegusel juhul ei saanud maksuhalduri tuvastatud asjaoludel (s.o seoses võimaliku käibemaksupettuse toimepanemisega) esineda alust tunnistada OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusluba kehtetuks, tuginedes MSÜS § 37 lg-le 1 või lg 2 p-dele 1, 4 ja 5. Samuti on halduskohus õigesti viidanud, et tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks ei saanuks olla ka MSÜS § 37 lg 2 p 2 (sh koostoimes lg-ga 4), sest see annab võimaluse tunnistada tegevusluba kehtetuks vaid tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumise korral. MTA 09.02.2015 otsuses on OÜ Neopol Invest tegevusloa kehtetuks tunnistamise võimaliku alusena toodud välja MSÜS § 37 lg 2 p 3. Kaebaja on juhtinud õigesti tähelepanu, et nimetatud sätte kohaldamine ei eelda, et tegevusloa omaja peaks olema rikkunud kas 7(8)
3-15-467 tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvat või mõnda üldist majandustegevuse nõuet, vaid sellel alusel saab tegevusloa kehtetuks tunnistada üksnes juhul, kui konkreetse tegevusloaga antud õiguse realiseerimisega (s.o praegusel juhul kütuse müügiga) kaasneks ülekaalukas ja ettenägematu kahju või oht avalikule korrale, mida ei saaks kõrvaldada ka tegevusloa muutmisega. Vaidlustatud haldusaktis puuduvad põhjendused, et OÜ Neopol Invest poolt kütuse müümisega kaasneks iseenesest mingi oluline kahju või oht avalikule korrale. Asjaolu, et kaebaja majandustegevusega väljaspool kütuse müügi valdkonda võib kaasneda maksukohustuste täitmata jäämise oht ja seeläbi oluline kahju avalikule korrale, ei anna võimalust tunnistada tema kütuse müügi tegevusluba kehtetuks.
16.Kuivõrd MTA 09.02.2015 otsusega peatati OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusluba kuni selle kehtetuks tunnistamise otsustamiseni, siis ei võta ringkonnakohus seisukohta, kas tegevusloa peatamine olnuks põhimõtteliselt lubatav kuni OÜ Neopol Invest majandustegevuse keelamise otsustamiseni (MSÜS § 36 lg-d 3, 4 ja 7).
17.Kuivõrd menetlusosalised on viidanud ka varem esitatud seisukohtade juurde jäämisele, märgib ringkonnakohus täiendavalt, et ei nõustu maksuhalduri käsitusega, et MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel tegevusloa peatamise otsustamisel ei ole ärakuulamisõiguse tagamine nõutav ning isegi kui oleks, siis esineks igal juhul HMS § 40 lg 3 p-s 1 sätestatud erand. Kuivõrd tegevusloa peatamine on haldusakt, siis tuleneb MSÜS § 2 lg-s 6 tehtud viite kaudu HMS § 40 lg-st 1 haldusorganile kohustus anda menetlusosalisele võimalus esitada enne peatamise otsustamist selle kohta oma arvamus ja vastuväited. Ehkki sageli võiks HMS § 40 lg 3 p-s 1 sätestatud erand (s.o viivitusest tuleneva kahju ärahoidmiseks või avalike huvide kaitseks on vaja tegutseda viivitamatult) olla MSÜS § 43 lg 1 p 1 kohaldamise olukorras tõepoolest asjakohane, eeldab nimetatud erandi kohaldamine siiski alati tegelikku vajadust kiireks tegutsemiseks, mis objektiivselt ei võimalda menetlusosalisele anda isegi mitte piiratud võimalust avaldada oma arvamust kavandatava haldusakti kohta. Praegusel juhul toimusid MTA 09.02.2015 otsuses viidatud tehingud juba 2014. a juunis ja juulis ning kaebaja ärakuulamata jätmist õigustavat kiirustamist ei saanud tuleneda sellest, et 10.02.2015 oli jõustumas Tallinna Halduskohtu 09.01.2015 otsus nr 3-14-51993, millega tühistati MTA 04.09.2014 otsus nr 12.2-7/00231 OÜ Neopol Invest kütuse müügi tegevusloa kehtetuks tunnistamise kohta ning kohustati MTA-d sooritama tegevusloa taastamiseks vajalikke toiminguid. Seega on MTA 09.02.2015 otsuse tegemisel rikutud ka HMS § 40 lg-st 1 tulenevat kohustust kuulata kaebaja enne teda koormava otsuse tegemist ära.
18.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb MTA apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 02.09.2015 otsus muutmata.
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et vastustaja on HKMS § 104 lg 10 alusel olnud apellatsioonkaebuse esitamisel vabastatud riigilõivu tasumise kohustusest. OÜ Neopol Invest ega MTA ei ole esitanud ringkonnakohtule andmeid apellatsioonimenetlusega seotud kulude kandmise kohta, mistõttu jäävad menetlusosaliste võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel nende enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.