OÜ Gravel kaebus tunnistada Kuusalu Vallavalitsuse 10.03.2016 korraldus nr 126 õigusvastaseks ja kohustada Kuusalu valda vaatama arvamuse andmiseks uuesti läbi OÜ Gravel 10.11.2015 kaevandamisloa taotlus
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Gravel, volitatud esindajad v.adv Peeter Ploom, v.adv Indrek Kukk Vastustaja – Kuusalu vald
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada OÜ Gravel kaebus ja tunnistada Kuusalu Vallavalitsuse 10.03.2016 korraldus nr 126 õigusvastaseks.
2.Kohustada Kuusalu valda uuesti otsustama arvamuse andmine OÜ Gravel 10.11.2015 kaevandamisloa taotluse kohta kahe kuu jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest.
3.Mõista Kuusalu vallalt OÜ Gravel kasuks välja menetluskuluna 15 eurot, mis kanda OÜ Maria Mägi Advokaadibüroo arveldusarvele nr EE062200221059223099 Swedbank AS-s. Muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 17.10.2016 (HKMS § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
3-16-740 Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kuusalu Vallavalitsus võttis 10.03.2016 vastu korralduse nr 126 „Arvamuse andmine OÜ Gravel esitatud Kuusalu Liivakarjääri kaevandamise loa taotluse ja otsuse eelnõu kohta“ (korraldus), millega otsustas mitte nõustuda OÜ-le Gravel kaevandamise loa andmisega Kuusalu liivakarjääris.
2.Kuusalu Vallavalitsus, tuginedes Kuusalu Vallavolikogu keskkonnakomisjoni (keskkonnakomisjon) seisukohale, ei nõustunud kaevandamise loa andmisega OÜ-le Gravel järgmistel põhjustel: 1) Kuusalu karjääri I plokk on juba suletud ning suuremas ulatuses korrastatud. Kuusalu vallas ning selle lähiümbruses on liiva kaevandamiseks 8 kasutajale väljastatud 15 kehtivat luba. Neist mitmete kaevandajate lubasid on korduvalt pikendatud põhjusel, et pole suudetud ammendada ehitusliiva aktiivset tarbevaru. Enne uute liivakarjääride avamist või vanade taasavamist tuleks ära kasutada olemasolevate ning kasutuses olevate karjääride varud. Tänasel päeval puuduvad piisavad põhjendused uue kaevandamistegevuse alustamiseks Kuusalu karjääris. Tulevikus aga ei saa karjääri kasutamist kaevandamise eesmärgil välistada; 2) Kuusalu karjääri I plokk on kasutusel kohalike elanike poolt rekreatsioonialana ning arvestades viimaste aastate jooksul aleviku lähiümbruses toimunud lageraiete ulatust, on soovitav säilitada karjääri alal kasvav mets võimalikult suures ulatuses kuni selle raieküpseks saamiseni. Täielikule lageraiele ja aktiivsele kaevandustegevusele tuleb eelistada osalist raiet, mida teostatakse kivisisalike elupaiga kaitseks; 3) kivisisalike elupaika saab kaitsta ka alternatiivsel viisil, võrreldes karjääri taasavamisega ning selle käigus kavandatud meetmetega. Karjääri taasavamine ja kasutuselevõtmine kujutab kivisisalikele ja keskkonnale tervikuna suuremat negatiivset mõju, võrreldes nende elupaikade võimaliku korrastamisega Keskkonnaameti kavatsetava tegevuse tulemusel; 4) kaevandustegevuse alustamist Kuusalu karjääri I plokis võib uuesti kaaluda peale ehitusliiva nõudluse märkimisväärset suurenemist olukorras, kui teiste aktiivselt kasutuses olevate liivakarjääride varud on ammendumas või karjääri alal kasvav mets on saanud raieküpseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3.Kaebaja esitas 13.04.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub korraldus tühistada või alternatiivselt tuvastada selle õigusvastasus (juhul, kui kohus leiab, et tühistamisnõue ei ole kohane) ning kohustada vastustajat küsimust uuesti otsustama. Korraldusega maavara kaevandamiseks nõusoleku mitte andmiseks puudub nii faktiline kui õiguslik alus. Korraldus on antud kaalutlusvigadega, kuivõrd tuginetud on asjakohatutele ja sobimatutele kaalutlustele, samuti on kaalutlusõiguse teostamisel võetud arvesse tõele mittevastavaid asjaolusid. 1) Vaidlustatava korralduse näol võib olla tegemist eraldiseisvalt vaidlustatava menetlustoiminguga, st tegemist on osaga kaevandusloa taotluse menetlusest, mis lõpeb loa andmise või sellest keeldumisega. Kuna vastustaja ei ole nõustunud taotletud alale maavara kaevandamise loa andmisega, on see maapõueseaduse (MaaPS) § 34 lg 1 punkti 16 alusel kaevandamisloa andmisest 2(9)
3-16-740 keeldumise alus. Kohaliku omavalitsuse (KOV) poolt nõusoleku andmata jätmine ei ole küll absoluutne alus kaevandamise loa väljastamisest keeldumiseks, samas aga kitsendab see oluliselt loa andja otsustuspädevust. Nimelt on sellisel juhul Keskkonnaametil õigus kaevandamisluba anda üksnes juhul, kui kaevandamisloa andmisega nõustub Vabariigi Valitsus ning sedagi üksnes lähtuvalt üleriigilistest sotsiaalsetest, keskkonnahoiu- või majandushuvidest. 2) Keskkonnakomisjoni koosoleku protokollist nr 15/2015 (protokoll) nähtub, et enne otsuse langetamist on saanud selles küsimuses sõna komisjoni liige R. Valgiste, kes on märkinud alljärgnevat: „/.../Aktiivselt kasutuses olevate karjääride liivavaru ammendumist ei planeerita lähima paarikümne aasta jooksul. Maavarude koondbilansi andmetel oli 2014. aasta lõpus nendes maardlates Keskkonnaameti poolt väljastatud kaevanduslubade alusel ehitusliiva aktiivse varu suuruseks 12,5 miljonit m3. 2014. aasta jooksul kaevandati 0,3 miljonit m3 ehitusliiva. Arvestades varude muutumist jätkuks olemasolevatest karjääridest ehitusliiva vähemalt 40 aastaks. /.../ Keskkonda säästvaks põhimõtteks peaks olema esmalt olemasolevate ning aktiivses kasutuses olevate karjääride varude ammendamine.“ Komisjoni liikme R. Valgiste sõnavõtust, mis on saanud lühendatud kujul korralduses üheks kaevandamise loa andmisega mittenõustumist põhjendavaks motiiviks, võib aru saada, et mittenõustumine kaevandamisloa väljastamisega tuleneb varustuskindluse tagatusest Kuusalu vallas ja selle lähiümbruses. MaaPS § 34 lg 1 p 14 kohaselt keeldub kaevandamisloa andja kaevandamisloa väljastamisest, kui kaevandamine on vastuolus riiklike huvidega. Kas kaevandamine on kooskõlas riiklike huvidega või mitte, otsustab loa andja. Hõlbustamaks kaevandamisloa andjal vastava otsuse langetamist ja tagamaks riiklike huvide ühetaolist kaalumist on Keskkonnaministeeriumi kantsleri 13.06.2013 käskkirjaga nr 610 kinnitatud juhend „Juhend riiklike huvide kaalumiseks ehitusmaavarade kaevandamis- ja uuringulubade taotluste menetlemisel lähtuvalt varustuskindluse tagatusest“ (juhend). Juhend sisaldab üksikasjalikku kirjeldust, mida peab hõlmama ja milliseid asjaolusid tuleb kaalutleda analüüsis, mille tulemusena saab lugeda väljaselgitatuks, kas kaevandamisloa väljastamine oleks kooskõlas riiklike huvidega varustuskindluse aspektist. Seadusandja on riiklike huvide väljaselgitamise andnud loa andja (mitte KOV-i) kui enim vastavat informatsiooni valdava isiku pädevusse ja vastav analüüs varustuskindluse kindlaksmääramiseks peab toimuma kooskõlas juhendiga. Juhul, kui loa andja peaks jõudma vastava analüüsi tulemusel seisukohale, et kaevandamisloa andmine ei ole varustuskindluse seisukohast kooskõlas riiklike huvidega, keeldub loa andja igal juhul kaevandamisloa väljastamisest (MaaPS § 34 lg 1 p 14 kohaselt puudub selles küsimuses diskretsioon). Seetõttu ei oma mingisugust tähtsust, kas KOV hinnangul on vajadus kaevandamisel saadava ehitustoorme järele või mitte, kuna seda asjaolu hindab ja kaalub uuringuloa andja. Lähtudes eeltoodust, on loa väljastamisega mittenõustumise motiveerimine varustuskindlusega ilmselgelt asjakohatu kaalutlus. Teisalt on oluline pöörata tähelepanu juhendi p-le 4.1.3.5, mille kohaselt ei kaaluta loa andmise üle otsustamisel riiklikke huve varustuskindluse aspektist, kui taotletakse kaevandamisluba mahajäetud korrastamata karjääri jääkvaru kaevandamiseks. Kuusalu karjääri I plokk vastab neile tunnustele ehk tegemist on mahajäetud karjääriga, mis ei ole lõplikult korrastatud. Mahajäetud karjääridesse kaevandamislubade väljastamisel varustuskindluse aspekti arvestamata jätmine tuleneb „Ehitusmaavarade kasutamise riikliku arengukava 2011–2020“ (arengukava, avalikult kättesaadav http://www.envir.ee/sites/default/files/ehitusmaavarade_kasutamise_riiklik_arengukava_2011-2020.pdf) ja juhendis (p. 2.2.) sätestatud eesmärgist võtta tarvitusele kõik meetmed ehitusmaavarade ratsionaalseks kasutamiseks. Samamoodi on eelkirjeldatud eesmärki kajastanud ka Kuusalu Vallavalitsus 14. märtsi 2013. a. korralduses nr 155 „Nõusoleku andmine geoloogiliste uuringute teostamiseks“, märkides, et arengukava kohaselt on soositud kaevandamisloa andmine mahajäetud korrastamata karjääri jääkvaru kaevandamiseks. 3(9)
3-16-740 Jääb arusaamatuks, millest tulenevalt on korralduses leitud, et „Kuusalu karjääri I plokk on juba suletud ning suuremas ulatuses korrastatud“, kui vähem kui 2 aastat varem on Kuusalu Vallavalitsus käsitanud Kuusalu I karjääri kui mahajäetud ja korrastamata karjääri. Vahepealsel perioodil ei ole Kuusalu I karjääris korrastustöid teostatud. Keskkonnaametist saadud informatsiooni kohaselt (vt Keskkonnaameti 08.04.2016. a kiri) on OÜ Gravel poolt taotletavast mäeeraldisest (19,46 ha) õigusaktide kohaselt korrastatuks tunnistatud 8,35 ha ehk 42,9%. Oluline on ka see, et loa andja, kelle pädevuses tegelikult nimetatud küsimuse hindamine on, ei ole varustuskindlusega seoses kaevandamisloa väljaandmisel takistust näinud. 3) Korralduses on tuginetud keskkonnakomisjoni arvamusele, mille kohaselt kujutab karjääri taasavamine ja kasutuselevõtmine kivisisalikele ja keskkonnale suuremat negatiivset mõju, võrreldes nende elupaikade võimaliku korrastamisega Keskkonnaameti poolt kavatsetava tegevuse tulemusel. Kaebaja tegi Keskkonnaametile järelepärimise selgitamaks, milles seisneb Keskkonnaameti poolt kavatsetav tegevus Kuusalu karjääris, millele vastates viitas Keskkonnaamet üksnes 2015. a. tellitud noorte mändide raietöödele Liivametsa katastriüksusel (Keskkonnaameti 05.04.2016. a kiri). Seega ei ole võimalik aru saada, millisele Keskkonnaameti kavatsetavale tegevusele on korralduses viidatud. See tegevus avaldavat korralduse kohaselt kivisisalikele ja keskkonnale väiksemat negatiivset mõju kui karjääri taasavamine ja kasutuselevõtmine. Vähemalt seni, kui ei ole selgitatud, millisele Keskkonnaameti kavandatavale tegevusele on korralduses kivisisalike tuleviku kohta hinnangu andmisel tuginetud, ei saa esitatud seisukohta lugeda asjakohaseks. Asjakohaseks kaalutluseks ei saa olla kahtlused (nt keskkonnakomisjoni liikme L. Metsaoru kahtlus, kas kivisisalikud naaseksid peale elupaikade hävitamist hiljem oma algsetesse elupaikadesse). Kaebaja tugineb oma seisukohtades herpetoloogia eksperdi Martin Jürgensoni arvamusele (M. Jürgensoni arvamus), mille suhtes on Keskkonnaamet tõdenud, et kaevandusjärgse ala korrastamine vastavalt M. Jürgensoni eksperthinnangule/tegevuskavale on igati sobiv liigi soodsa seisundi tagamiseks Kuusalu karjääris. Oluline on rõhutada, et loa andja, kelle pädevuses tegelikult nimetatud küsimuse hindamine on, ei ole kivisisalike elupaigaga seoses kaevandamisloa väljaandmisel takistust näinud. Vastupidi – keskkonnamõju eelhinnangus on toodud välja liivakarjääride rajamise soodustavad mõjud kivisisaliku elupaikadele. 4) Metsastamise osas on M. Jürgensoni arvamuses märgitud, et kindlasti ei tohi ammendatud alasid metsastada ning juba metsastatud alad tuleb istikutest puhastada/hõrendada, jättes vaid mõned üksikud puud väga hõredalt kasvama (1 puu 10 m raadiuses). Eeltooduga on selgitatud välja, milline on kivisisalikele sobiva elupaiga tagamiseks metsa võimalikult suures ulatuses säilitamise maksimaalne ulatus – s.o üksikute puude säilitamine (1 puu 10 meetri raadiuses). Keskkonnaamet on vastuses järelepärimisele selgitanud, et hetkel on kivisisaliku populatsioon ja elupaiga olukord Kuusalu karjääris rahuldav. Alal on palju servaalasid ning hõredate puudega asustatud liivast ala, mis sobib kivisisalikele elukohaks. Elupaiga kvaliteedi tõstmiseks on soovitav puhastada ala männinoorendikust, sest okaspuuistandused muudavad alad varjuliseks, kaovad päikesele avatud taimestumata liivaalad, mis on kivisisalikule sigimiseks hädavajalikud. Lisaks muudab okaspuude varis pinnase happeliseks. Liigile on oluline elupaiga struktuursus ja reljeefsus, millega kaasneb varjepaikade ja päikesele avatud nõlvade olemasolu. Samuti on Keskkonnaamet välja toonud, et kivisisaliku elupaiga säilimist silmas pidades tuleb juba metsastatud alad noorendikust puhastada / hõrendada. Puude raieküpseks saamine võib võtta liiga kaua aega, ohustades nii kivisisalike populatsiooni antud alal, kuna liigi säilimiseks on ülioluline avatud, kiiresti soojeneva lahtise liiva olemasolu. Kivisisaliku elutegevuseks on vajalikud
4(9)
3-16-740 päikesele avatud alad ning lahtine liiv. Just sellised avatud alad on olulised sisaliku munemispaikadena, kuna pinnas on kaevumiseks kerge ja liiv soojeneb kiiresti. Sooja liiva on vaja nii täiskasvanud loomadele kehatemperatuuri tõstmiseks kui ka munade arenguks. Seega oleks korralduses viidatud ja soovitud karjääri alal kasvava metsa võimalikult suures ulatuses säilitamine raieküpseks saamiseni otseseks ohuks kivisisalike populatsioonile. Kivisisalike elupaiga kvaliteedi tõstmiseks soovitab Keskkonnaamet ala hoopiski männinoorendikust puhastada, mitte teostada osalist raiet, mida on korralduses peetud kivisisalike elupaiga kaitseks kohaseks tegevuseks. Kuivõrd ootamine puude raieküpseks saamiseni ja puude osaline raie on otseses vastuolus kivisisalike kaitse ja nende elukeskkonna parandamise põhimõtetega, siis on tegemist asjakohatute kaalutlustega kaevandamisloa andmisega mittenõustumisel. Isegi kui Kuusalu aleviku lähiümbruses on toimunud viimastel aastatel lageraieid (igal juhul ei puuduta need alasid, mis jäävad Kuusalu I karjääri ja Kuusalu aleviku vahele), millele on korralduses viidatud, siis nende üksikute puudega, mida teoreetiliselt oleks kivisisalike elupaigast tulenevalt võimalik säilitada, ei ole võimalik kompenseerida arvestataval määral toimunud lageraiet, mistõttu on samuti tegemist asjakohatu ja lubamatu kaalutlusega. Oluline on rõhutada, et loa andja, kelle pädevuses tegelikult nimetatud küsimuse hindamine on, ei ole metsastatusega seoses kaevandamisloa väljaandmisel takistust näinud. Vastupidi – Keskkonnaamet on näinud vastustaja soovitud kujul metsa säilitamises otsest ohtu kaitsealustele kivisisalikele. 5) Korralike juurdepääsuteedeta ja korrastamata liivakarjääri ala, mis asub Kuusalu aleviku servast 600–700 meetri kaugusel, ei ole kohalike elanike poolt rekreatsioonialana sellisel määral ja intensiivsusega kasutuses, mis õigustaks sel motiivil jätta kaevandamisloa taotlusele nõusolek andmata. Motiiv on veelgi mitteusutavam seetõttu, et Kuusalu aleviku ja karjääri vahele jääb kaunis metsamassiiv, mille rekreatsiooniline väärtus on märksa suurem korrastamata liivakarjäärist. Samuti ei märganud OÜ Inseneribüroo Steiger töötajad geoloogiliste uuringute teostamise ajal liivakarjääri märkimisväärset kasutamist rekreatsioonialana. Teisalt isegi juhul, kui mõni üksik isik kasutab ala rekreatsiooniliseks tegevuseks, ei ole sellega seonduv huvi käsitletav avaliku huvina, vaid erahuvina (avalik või kogukonna huvi ei ole erahuvide summa). Selliselgi juhul peab isiku puutumus olema oluline ning näidata tuleb, kuidas kavandatud tegevus isiku oluliste ning reaalsete huvide realiseerimist piirab (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-3-1-8-15). Sellisel juhul ei ole tegemist argumendiga, mis kuuluks KOV kaalutlusruumi kaevandamisloa menetluses nõusoleku andmisel. Eeltoodu ei tähenda aga seda, et korrastatuna ja kaasaegseks rekreatsioonialaks kujundatuna ei võiks Kuusalu karjääri ala kujuneda kohalike elanike jaoks atraktiivseks, mida kindlasti soodustaks ka korralike juurdepääsuteede rajamine selle alani. Samas on teada, et mahajäetud ja ammendamata karjäärialale ei ole võimalik planeeringu alusel luua rekreatsiooniala enne, kui riigi poolt arvele võetud maavara on täielikult väljatud. Ei ole võimalik kehtestada üldplaneeringut, mis näeks ette rekreatsiooniala loomise karjääri ilma, et arvelevõetud maavara on karjäärist täies ulatuses väljatud, kuivõrd see oleks vastuolus MaaPS-ga (nt § 62) ja arengukavas sätestatud maapõuevarude ratsionaalse ja optimaalse kasutamise põhimõtetega. 6) Kaebuse rahuldamisel tuleb kooskõlas HKMS § 38 lg-ga 6 ning § 168 lg-ga 1 määrata kohtul mõistlik tähtaeg (mitte rohkem kui 2 kuud otsuse jõustumisest) otsuse täitmiseks.
4.Kuusalu Vallavalitsus palub kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata, jäädes korralduses väljendatud seisukohtade juurde.
5(9)
3-16-740
KOHTU PÕHJENDUSED
5.MaaPS § 25 lg 2 kohaselt tekib kaevandamise õigus maavara kaevandamise loa (kaevandamisluba) alusel. MaaPS § 28 lg 1 kohaselt esitab taotleja kaevandamisloa saamiseks taotluse kaevandamisloa andjale, MaaPS § 28 lg 3 kohaselt saadab loa andja kaevandamisloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks muu hulgas kaevandatava kaevandamiskoha KOV-le. MaaPS § 34 lg 1 p 16 näeb ette, et uurimisloa andmisest keeldutakse, kui KOV ei ole kaevandamisloa andmisega nõustunud. MaaPS § 34 lg 2 kohaselt võib MaaPS § 34 lg 1 p-s 16 sätestatule vaatamata KOV mittenõustumise korral anda kaevandamisloa Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Sarnane regulatsioon kehtib MaaPS § 14 lg-te 1 ja 2, § 20 lg 1 p 9 ja § 20 lg 3 kohaselt geoloogilise uuringu loa taotlemisel. Seega on geoloogilise uuringu loataotlust puudutav kohtupraktika (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 13.12.2013 otsus nr 3-12-2075 ja 06.12.2012 otsus nr 3-11-1018) kohaldatav ka kaevandamisloa kohta. MaaPS § 34 lg 1 p 16 alusel KOV nõusoleku andmine või sellest keeldumine on menetlustoiming, mis on halduskohtus vaidlustatav, kuna KOV seisukoht on loa andjale siduv selles tähenduses, et ka Vabariigi Valitsus ei saa ümber hinnata KOV seisukohtade põhjendatust ja õiguspärasust, vaid saab täiendavalt kaaluda üksnes riikliku huvi olulisust võrreldes KOV väljatooduga (Riigikohtu 10.06.2010 määrus nr 3-3-1-38-10, p-d 14, 17, 18). Seetõttu on HKMS §-s 5 sätestatud halduskohtu volitusi silmas pidades põhjendatud menetleda kaebust nõudega tuvastada korralduse õigusvastasus ja kohustada Kuusalu valda uuesti otsustama arvamuse andmine OÜ Gravel 10.11.2015 kaevandamisloa taotluse kohta.
6.Arvestades KOV-le MaaPS-ga tagatud ulatuslikku võimalust kaevandamisloa andmist mõjutada, esitab see kõrgemad nõudmised ka nõusoleku andmisele, iseäranis nõusoleku andmisest keeldumisele. Hoolikalt tuleb kontrollida esiteks seda, kas KOV on keeldumisel tegutsenud temale seadusega antud pädevuse piires. Samuti on tähtis, et KOV keeldumine oleks piisavalt motiveeritud. Vastasel korral tuleks möönda KOV võimalust blokeerida mistahes kaevandamisloa andmine, kuna kaevandamise vastu kohaliku tähtsusega maardlas ei pruugi olla sellist riiklikku huvi, mis annaks Vabariigi Valitsusele õiguse KOV keeldumisest mööda minna. Sellisena puuduks riigil Keskkonnaameti kaudu kohaliku tähtsusega maardlates üldse võimalus MaaPS-s sätestatud loa andja pädevust realiseerida.
7.Riigikohus on leidnud, et maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõpliku otsuse tegemine ei ole kohaliku elu, vaid on riigielu küsimus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30.09.2009 otsus nr 3-4-1-9-09, p 25). MaaPS § 4 sätestab, et maavara kuulub üldjuhul riigile. Riigile kuuluva maavara kasutamise üle otsustamine on kahtlemata riigi ülesanne. Maavarade uurimise ja kaevandamise üle otsustamine ei muutu kohaliku elu küsimuseks ainuüksi seetõttu, et mõni maardla on kohaliku tähtsusega. Maardlate jaotamine üleriigilise tähtsusega ja kohaliku tähtsusega maardlaiks (MaaPS § 3) määrab üksnes selle, milline riigiasutus maardla kohta otsuseid langetab (vt MaaPS § 14 lõiked 2 ja 3, § 28 lõige 4, ka § 50 lõige 2) ja milline on kaevandamisloa kehtivusaeg (MaaPS §-d 37 ja 38). MaaPS-st nähtub ühemõtteliselt, et maavarade uurimine ja kaevandamise kohta tehtavad otsused tehakse riiklikul tasandil Keskkonnaministeeriumis või tema haldusala asutustes. Seega küsimus maavara varu suurusest Kuusalu valla olemasolevates karjäärides ja uute karjääride avamise või vanade taasavamise otstarbekusest on kohalike maardlate, sh Kuusalu liivakarjääri osas Keskkonnaameti pädevuses ning KOV-l puudub alus keelduda kaevandusloale nõusoleku andmisest põhjendusel, et uue liivakarjääri rajamine või vana taasavamine ei ole varustuskindluse aspektist otstarbekas. Tegemist on riiklike huvide kaalumise küsimusega, mis on MaaPS kohaselt kaevandamisloa andja pädevuses. Kaebaja on siinjuures põhjendatult viidanud juhendile ja arengukavale, mis annavad kaevandusloa andjale (käesoleval juhul Keskkonnaametile) lähtealused riiklike huvide kaalumiseks kaevandamistaotluste menetlemisel. Nimetatud dokumentidest on Keskkonnaamet kaebajale kaevandamisloa väljastamise otsustamisel ka juhindunud. 6(9)
3-16-740
8.Keskkonnaamet on kaevandamise loa projektis (tl 15–17 pöördel) leidnud, et antud taotluse puhul puudub vajadus riiklike huvide kaalumiseks varustuskindluse aspektist, kuna kaevandamisluba taotletakse mahajäetud korrastamata karjääri jääkvaru kaevandamiseks, taotletava tegevuse tulemusena tagatakse maavaru säästlik kasutamine ja korrastamistegevuse otstarbekam täitmine, välditakse majanduslikult ebaotstarbekate jääkvaru plokkide teket ja väljatakse maavaravaru täielikult vertikaalsuunas. Sellisena on Keskkonnaamet riiklike huvide kaalumisel tuginenud juhendis ja arengukavas fikseeritud põhimõtetele (juhendi p 4.1.3.5, arengukava p 4.3). Hinnangu, kas vaidlusalust karjääri lugeda korrastatuks või mahajäetud korrastamata karjääriks, saab anda riik kui karjääri omanik, samuti hinnata seda, kas lubada sellises karjääris kaevandamist. Keskkonnaameti vastusest nähtuvalt (tl 23) on OÜ Gravel poolt taotletavast mäeeraldisest (19,46 ha) õigusaktide kohaselt korrastatuks tunnistatud 8,35 ha, st alla poole. Sealjuures on Keskkonnaamet oluliseks pidanud, et taotletava tegevuse tulemusena ammendatakse mahajäetud karjääri jääkvaru ning ala korrastatakse vastavalt MaaPS §-le 48. Keskkonnaamet on ka välja toonud, et taotletav mäeeraldis kattub mahajäetud karjääri piiridega või jääb selle piiridesse või ületab piire üksnes ulatuses, mis tagab maavara säästva kasutamise (kaevandamise loa projekt – tl 16 pöördel). Seega on Keskkonnaamet leidnud, et tulenevalt riiklike huvide väljaselgitamist reguleerivatest dokumentidest ei kuulu kaebajale väljastatava kaevandamisloa puhul kaalumisele varustuskindluse aspekt. Kaebaja ei ole arvamuses seadnud kahtluse alla Keskkonnaameti hinnangu õiguspärasust ja põhjendatust lähtuvalt hinnangu aluseks olnud dokumentidest.
9.Vaidlust ei ole selles, et Kuusalu karjääri liivast pinnast ja päikesele avatud nõlvu kasutab elu- ja sigimispaigana II kategooria kaitsealune liik kivisisalik (Lacerta agilis). MaaPS § 34 lg 1 p-de 2 ja 3 kohaselt keeldutakse kaevandusloa andmisest, kui kaitstava loodusobjekti kaitseeeskiri keelab maavara kaevandamise või kaevandamine kahjustab loodusobjekti, mille kaitse alla võtmine on menetluses. Vastava hinnangu annab kaevandamisloa väljastaja e Keskkonnaamet. Kaevandamisloa projektis on Keskkonnaamet leidnud, et taotletaval alal hävib looduslik maastik, kuid see on hiljem kvalitatiivselt taastatav maa-ala korrastamisega (tl 17). Keskkonnaamet on samuti leidnud, et mõju maastiku üldilmele on kaevandamisaegne ja taastatav hilisema korrastamisega, seega tegemist ei ole olulise keskkonnamõjuga. Ala korrastatakse kivisisalike elupaigaks ja veekoguks (eelhinnang Kuusalu liivakarjääri maavara kaevandamise loa taotlusele ning keskkonnamõju hindamise algatamata jätmine – eelnõu seisuga 29.12.2015, tl 30 pöördel). Keskkonnaamet on leidnud, et kaevandamise tagajärjel hävinev elupaik tuleb kompenseerida tulevase järve ümbruse ning lamamini mittekaevandatava ala kivisisalikele sobivaks elupaigaks muutmisega, mille osas on eelhinnangus seatud rida tingimusi (vt p-d 3.7.1– 3.7.5). Kaebaja tellitud M. Jürgensoni arvamuse kohaselt kaasnevad lamamini kaevandamise ja rikutud maa korrastamisega võimalikud negatiivsed mõjud kivisisalikule, kuid kaevandamise tagajärjel hävinevat elupaika on võimalik kompenseerida lamamini mittekaevatava ala kivisisalikele sobivaks elupaigaks muutmisega (tl 25–27). Keskkonnaamet on väljendanud seisukohta, et kaevandusjärgse ala korrastamine vastavalt M. Jürgensoni ekspertiishinnangule/tegevuskavale on igati sobiv liigi soodsa seisundi tagamiseks Kuusalu karjääris (tl 24 pöördel). Seega ei ole antud asjas esitatud tõendeid, et kaevandamistegevusega satuks Kuusalu karjääris ohtu kaitsealuse kivisisaliku populatsioon. Küsimus, kas kivisisalike elupaika saaks kaitsta ka alternatiivsel viisil või kas kaevandamise käigus saaks kivisisalike elukeskkond rohkem kahjustada kui ala korrastamisega, on Keskkonnaameti kui loa andja kaalutlusruumi küsimus. Vastustaja ei ole ka oma seisukohti kinnitavaid tõendeid esitanud. Vaidlust ei ole selles, et karjääri alal kasvava metsa võimalikult suures ulatuses säilitamine ei ole vajalik kivisisalike populatsiooni säilitamiseks, st igal juhul tuleks kivisisaliku elupaiga säilimist silmas pidades juba metsastatud alad noorendikust puhastada või hõrendada (Keskkonnaameti 05.04.2016 vastus – tl 24, M. Jürgensoni arvamus), mistõttu kuuluks karjääri alal kasvav noorendik igal juhul enne selle raieküpseks saamist vähemalt osaliselt, kui mitte valdavas osas maha raiumisele. 7(9)
3-16-740
10.Kohus märgib, et KOV ei saa kaevandusloale nõusoleku andmise menetluses riiklikke kaalutlusi asendada enda kaalutlustega, kui ta esimestega ei nõustu, sest sellisena asuks ta realiseerima loa andja pädevust. KOV saab arvamuse andmisel tugineda üksnes enda pädevusele, st keeldumise otsustamisel saab ta välja tuua just omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvid. Ei saa välistada, et ka riigi pädevuste realiseerimine mõjutab kohalikku elu. Sellisel juhul ei ole aga lahenduseks riiklike kaalutluste asendamine enda kaalutlustega, vaid KOV saab vastavad argumendid esitada loa väljastajale kaevandamise loa menetluses eraldiseisvalt. Riigikohus on leidnud, et KOV-l on võimalik loa väljastajale esitada keskkonnahoiu ja sotsiaalseid kaalutlusi lubade andmiseks korraldatavas avatud haldusmenetluses või keskkonnamõju hindamise menetluses, kui see konkreetse loa andmisel korraldatakse. Loa andjal on kohustus neid kaalutlusi arvestada ning tal on ka võimalik MaaPS § 35 lõike 2 punkti 8 kohaselt lisada loale nõudeid maapõue kaitse ja maavaravarude ratsionaalse kasutamise tagamiseks ning inimese tervisele, varale ja keskkonnale kaevandamisest tuleneva kahjuliku mõju vähendamiseks. Samuti on KOV-l võimalik oma huve kaitsta kaevandamisluba kohtus vaidlustades (3-4-1-9-09, p 32).
11.Uue kaevanduse rajamine või vana taasavamine puudutab kahtlemata ka kohaliku kogukonna huvisid ja õigusi, kuna kaevandamine toob endaga paratamatult kaasa erinevaid häiringuid, nagu näiteks müra, vibratsioon, kasvav liikluskoormus kohalikel teedel jms. Mitme karjääri lähestikku paiknemine võib sealjuures omada kumuleeruvat mõju. Samas ei ole vastustaja nimetatud aspekte oma arvamuses välja toonud (kuigi keskkonnakomisjoni istungil tõstatati ka küsimus transpordikoormuse kasvust piirkonnas).
12.Arvamuses on viidatud sellele, et Kuusalu valla territooriumil on väljastatud juba 10 luba ehitusliiva kaevandamiseks. Kohus märgib, et pelgalt väljastatud kaevandamislubade arv ei saa olla kaebajale kaevandusloa andmisest keeldumise põhjuseks. Keskkonnalubade infosüsteemis avalikult kättesaadavate andmete kohaselt (arvutivõrgus: https://eteenus.keskkonnaamet.ee/?page=avalik_stat_koond&act=avalik_info&u=20160913165106) asub Huntaugu maardla Kuusalu vallas Külmallika külas, Kalajärve liivakarjäär Kuusalu vallas Tõreska külas, Kosu kruusakarjäär Kuusalu vallas Koitjärve külas. Kuusalu maardla paikneb Ilmatsalu külas. Maardlate suur arv iseenesest ei pruugi tähendada KOV õiguste intensiivset riivet, kui maardlad paiknevad erinevates KOV osades. Kuusalu vald on pindala poolest Eesti suurimaid valdu (707,93 km2), samas asustustihedus teiste Eesti valdadega võrreldes on alla keskmise: Eesti valdade keskmine asustustihedus on 11,1 inimest km2 kohta, Kuusalu vallas on vastav näitaja 9,1 (andmed on kättesaadavad: https://www.stat.ee/67696). Pelgalt maardlate arvust KOV territooriumile ei saa tuletada KOV õiguste rikkumist. Kaevandamine võib häirida valla elanike igapäevast elu, eriti siis, kui karjäär paikneb elukohtade läheduses. Vastavad argumendid tuleb aga selgelt välja tuua ja neid põhjendada. Käesoleval juhul ei ole kohtule äratuntav, et kaevandusloa väljastamine võiks häirida valla elanike elutegevust viisil, mida võiks pidada KOV õiguste rikkumiseks.
13.Vastustaja ei ole vajalikul määral põhjendanud Kuusalu karjääri I ploki ala kasutamist rekreatsioonialana. Tegemist on riigile kuuluva maaga ning e-kinnistusraamatu andmetel on Karjääri kinnistu (katastritunnus 35203:004:0104) sihtotstarve 100% mäetööstusmaa, Liivametsa kinnistu (katastritunnus 35203:004:0178) sihtotstarve on 100% maatulundusmaa, Noorendiku kinnistul (katastritunnus 35203:004:0090) 100% maatulundusmaa. Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määruse nr 155 „Katastriüksuste sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 6 p 9 kohaselt on maatulundusmaa põllumajandussaaduste tootmiseks või metsakasvatuseks kasutatav maa või maa, millel on metsa- või põllumajanduslik potentsiaal, korra § 6 p 11 kohaselt on mäetööstusmaa maavara (v.a turba) kaevandamiseks kasutatav maa. Seega ei nähtu kohtule, et riigile kuuluv karjäärialune maa oleks rekreatsioonieesmärkidel kasutatav. Puudub ka selge info selle kohta, et vastustaja taotleks nimetatud maad riigilt enda omandisse või kavandaks
8(9)
3-16-740 maa-ala sihtotstarbe muutmist. Vastava kavatsuse puhul peaks vastustaja oma väiteid ka põhjendama, viidates vastavale kehtivale või algatatavale üld- või detailplaneeringule või muule arengudokumendile (nt valla arengukava). Kuusalu valla koostatava üldplaneeringu lähteseisukohtade kohaselt (http://www.kuusalu.ee/documents/7610268/8856513/Kuusalu_YP_LS.pdf) tuleb hinnata ammendunud ja ammendavate karjääride rekultiveerimise võimalust puhkeotstarbeliseks kasutuselevõtuks. Sellest üldisest tõdemusest ei saa aga järeldada, et selline soov eksisteeriks just Kuusalu karjääri osas. Ei ole ka vastavate põhjenduste puudumise tõttu võimalik välistada, et seda eesmärki ei ole võimalik saavutada, kui maavara kaevatakse ära ja karjääri ala tervikuna korrastatakse. Pelgalt asjaolu, et osa valla elanikke kasutab karjääri ala rekreatsioonialana, ei saa ülaltoodut arvestades lugeda piisavaks, et õigustada kaevandusloa andmisest keeldumist. Vastustaja ei ole esitanud vastuväiteid kaebaja väitele, et Kuusalu aleviku ja karjääri vahele jääb kaunis metsamassiiv, mille rekreatsiooniline väärtus on märksa suurem korrastamata liivakarjäärist. Samuti ei ole vastustaja vastu vaielnud kaebaja väitele, et lageraied ei puuduta alasid, mis jäävad Kuusalu I karjääri ja Kuusalu aleviku vahele. Vastustaja ei ole põhjendanud seda, kuidas nende puudega, mis kivisisaliku elupaigast tulenevalt oleks võimalik säilitada, oleks võimalik kompenseerida Kuusalu aleviku ümber varem teostatud lageraiet. Seega ei ole põhjendatud vastustaja argument keelduda kaevandamisloa väljastamisest metsa säilitamise eesmärgil.
14.Ülaltoodut arvestades nõustub kohus kaebajaga, et korraldus on antud kaalutlusvigadega, kuna tuginetud on asjakohatutele ja sobimatutele kaalutlustele. Seetõttu tuleb korraldus tunnistada õigusvastaseks ja kohustada Kuusalu valda uuesti otsustama arvamuse andmine OÜ Gravel 10.11.2015 kaevandamisloa taotluse kohta. Kaebaja on kooskõlas HKMS § 38 lg-ga 6 ning § 168 lg-ga 1 palunud kohtul kaebuse rahuldamisel määrata vastustajale otsuse täitmiseks mõistlik tähtaeg, mis ei oleks pikem kui kaks kuud otsuse jõustumisest. Kuivõrd vastustaja ei esitanud esitatud taotlusele vastuväiteid, määrab kohus HKMS § 168 lg 1 alusel, et vastustajal tuleb uuesti otsustada arvamuse andmine OÜ Gravel 10.11.2015 kaevandamisloa taotluse kohta kahe kuu jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest.
15.OÜ Gravel on palunud asja lahendamisega seotud menetluskulud jätta täies ulatuses Kuusalu valla kanda. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus kuulub rahuldamisele, peab menetluskulud kandma vastustaja. Kaebaja on palunud menetluskuluna välja mõista kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv summas 15 eurot, mille kaebaja palub tasuda OÜ Maria Mägi Advokaadibüroo arveldusarvele nr EE062200221059223099 AS-s Swedbank. Kaebaja taotlus tuleb rahuldada ning mõista Kuusalu vallalt kaebaja kasuks välja tasutud riigilõiv 15 eurot. Muus osas jäävad võimalikud menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.