Vahi OÜ kaebus Rapla Vallavolikogu 31.05.2018 otsuse nr 52 „Arvamus kaevandamisloa andmiseks Reinu III lubjakivikarjäärile“ õigusvastasuse tuvastamiseks ning arvamuse andmiseks kohustamiseks Reinu III lubjakivikarjääri kaevandamisloa menetluses
Menetlusosalised
Kaebaja: Vahi OÜ (rg-kood: 11657080), esindajad vandeadvokaadid Martin Triipan ja Rauno Klemm Vastustaja: Rapla vald, volitatud esindaja Kaire Sädemets
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
Resolutsioon
1.Tunnistada Rapla Vallavolikogu 31.05.2018 otsus nr 52 õigusvastaseks ja kohustada vastustajat otsustama uuesti arvamuse andmine Reinu III lubjakivikarjääri kaevandamisloa menetluses kahe kuu jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest.
2.Jätta vastustaja menetluskulud tema enda kanda.
3.Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 4030 eurot.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 02.01.2019 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.Vahi OÜ esitas Keskkonnaametile (edaspidi KKA) taotluse 08.07.2013 (täiendatud 14.10.2013) ehituslubjakivi ja -kruusa kaevandamiseks Reinu lubjakivimaardlas Reinu III lubjakivikarjääri mäeeraldisel. 1(11)
2.Reinu III lubjakivikarjääri mäeeraldis asub Rapla maakonnas Rapla vallas Äherdi külas eraomandis oleval Vahi katastriüksusel (66903:001:0058), mille pindala on 14,89 ha ja mäeeraldise teenindusmaa pindala on 15,73 ha.
3.Kaevandamise loa taotluse menetlusse võtmine avalikustati 29.10.2013 ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded. KKA algatas 07.02.2014 kirjaga nr HJR 10-5/13/16911-16 Reinu III lubjakivikarjääri keskkonnamõju hindamise (edaspidi KMH) ja kiitis 21.08.2017 otsusega nr 63/17/3019-6 heaks KMH aruande, kinnitades mh keskkonnanõuetena KMH aruandes esitatud seire- ja leevendusmeetmed. KKA palus 16.01.2018 kirjaga nr 12-2/18/639-2 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (edaspidi MKM) arvamust kaevandamisloa taotluse kohta, soovides teada, kas maavara kaevandamine taotletaval alal on riigi majandushuvides või on vajalik riigi infrastruktuuriobjektide varustamiseks toormega. MKM vastas 16.02.2018 kirjas nr 17-1/17-0116/1434, et kaevandusloa andmine on põhjendatud, kuna materjal on vajalik Rail Balticu raudtee ehitusel aastatel 2019-2025. 02.04.2018 saatis KKA kaevandamisloa taotluse ja loa eelnõu arvamuse andmiseks kaevandamiskoha kohalikule omavalitsusele (edaspidi KOV).
4.Rapla Vallavolikogu andis oma seisukoha 31.05.2018 otsuses nr 52.
5.02.07.2018 esitas kaebaja Tallinna Halduskohtule kaebuse Rapla Vallavolikogu 31.05.2018 otsuse nr 52 õigusvastasuse tuvastamiseks ning arvamuse andmiseks kohustamiseks Reinu III lubjakivikarjääri kaevandamisloa menetluses. Kaebaja täpsustas tuvastamisnõude esitamise vajadust 24.09.2018 menetlusdokumendis.
6.Kaebaja esitas 10.10.2018 kohtule esialgse õiguskaitse taotluse, kuna vastustaja edastas KKAle 31.05.2018 otsuse nr 52 ning kaebaja soovis ära hoida maapõueseaduse (MaaPS) § 55 lg 2 p 11 alusel kaevandamisloa andmisest keeldumist kohaliku omavalitsuse nõusoleku puudumise tõttu enne kui asjas on jõustunud kohtuotsus.
7.Tallinna Halduskohus andis 11.10.2018 kaebajale esialgse õiguskaitse (keelas Keskkonnaametil kaevandamisloa menetluse lõpetamise) halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 4 alusel tehtud määrusega. Pooled esialgse õiguskaitse määrust ei vaidlustanud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad
8.Kaebaja nõuab keeldumise õigusvastasuse tuvastamist ning arvamuse uueks andmiseks kohustamist, selleks kohtu poolt mõistliku tähtaja määramisega, mis ei oleks pikem kui kaks kuud (MaaPS § 49 lg-t 6 arvestades). Menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda.
9.Otsus rikub kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna sellest tulenevalt saab keelduda kaevandamisloa väljastamisest, mis takistab kaebaja poolt plaanitud majandustegevust.
10.Kaalutlusotsus on olulises osas põhjendamata ja vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-ga 3 ning sisaldab asjakohatuid kaalutlusi. Selles ei ole arvestatud asjakohaste oluliste kaalutlustega (HMS § 54). Sellise keeldumise põhjendustele kohalduvad tavapärasest rangemad nõudmised. Vastustaja on rikkunud uurimispõhimõtet (HMS § 6) ning otsus on selges vastuolus senise haldus- ja kohtupraktikaga. Samuti ei ole vastustaja HMS §-i 40 alusel enne otsuse tegemist kaebajat ära kuulanud.
11.Otsuse kohaselt on peamiseks kaevandamisloa andmisega nõustumisest keeldumise aluseks vastustaja hinnang, et lähipiirkonnas avatud karjääride ehituslubajakivi ressursid on piisavad ja ehituslubjakivi varustuskindlus piirkonnas tagatud. Kaebaja on seisukohal, et esiteks ei ole tegemist üldse asjakohaste kaalutlustega valla poolt kaevandamisloa andmisega mittenõustumiseks ning teiseks ei ole vastav seisukoht ka sisuliselt õige. Kohtupraktikas on selge seisukoht, et riigile kuuluva maavara kaevandamise üle lähtuvalt toorme vajadusest otsustab riik. Varustuskindluse hindamine ei ole KOV pädevuses. Järelikult ei saa vastustaja viidata 2(11)
ehitusmaavarade varustuskindluse tagatusele kui alusele mitte nõustuda kaevandamisloa andmisega.
12.Samas, vastustaja väidab, et on teadlik Rail Balticu ehitamiseks vajalike ehitusmaavarade varustuskindlusest ja et see on valla hinnangul piisav, kuid ei ole selle osas isegi konkreetsele dokumendile viidanud, mistõttu on sellised väited paljasõnalised.
13.Seda, et KKA hinnangul on Reinu III lubjakivikarjääris kaevandamine põhjendatud, tõendab juba asjaolu, et KKA on esitanud vastustajale kaevandamisloa andmise eelnõu seisukoha andmiseks. Vastustaja on täiesti tähelepanuta jätnud kaevandamisloa andmise eelnõus viidatud MKM-i vastuse KKA kirjale, millest vastustaja hinnangul nähtub piisav varustuskindlus. MKM on viidanud, et vastavalt Rail Balticu ehitusmaavarade varustuskindluse uuringule on Raplamaa kruusa varude seis juba täna kriitiline ja samuti on Harjumaa lubjakivikarjääride (Harku, Rummu, Väo) pikad massveo distantsid Rail Baltic Rapla lõigule kahjulikud nii majanduslikult (täiendav koormus teedele), keskkonnakaitselt (tolm, müra, masinate heitmed, fossiilsete kütuste kasutamine) kui ka liiklusohutuse seisukohast. Kasutades Reinu III karjääri materjali Rail Balticu ehituseks, väheneb veokaugus 10 – 15 kilomeetrini ja sellega seonduvalt ka negatiivsed mõjud vähenevad oluliselt. Vastustaja ei ole MKM-i seisukohtadega otsuses üldse arvestanud ega seda põhjendanud.
14.Asjakohased ei ole ka otsuses toodud üldsõnalised viited kaevandamise ebaotstarbekusele ja vastuolule loodusvara säästva kasutamise põhimõttega. Juba asjaolust, et vastav maavaravaru on kantud keskkonnaregistri maardlate nimistusse aktiivse tarbevaruna MaaPS §-i 23 mõttes, näitab, et tegemist on maavaravaruga, mille kaevandamist on riik pidanud põhimõtteliselt põhjendatuks ning mille kaevandamine ja kasutamine on õigusaktide kohaselt lubatud ega ole keskkonnakaitse vajadust arvestades välistatud. KMH aruande punktis 10.1 on selgelt ekspertarvamuse kvaliteedis tuvastatud, et maavara kaevandamine Reinu III karjääris on otstarbekas ressursi kasutus. Kavandatava tegevuse kooskõla säästva arengu põhimõttega on detailsemalt analüüsitud KMH aruande punktis 6.9 ja leitud, et vastuolu ei esine. Vastupidi, KMH aruande punkti 6.9 kohaselt toob kavandatava tegevuse rakendumine loodusvarade kasutamise otstarbekuse seisukohalt kaasa just mõõduka positiivse mõju. KKA kui pädeva haldusorgani järeldus on keskkonnakaalutlustes määrav.
15.Kaebaja märgib samuti, et otsusest nähtuv vastustaja seisukoht, et piirkonnas on juba mitu karjääri ja see justkui õigustaks kaevandamisloa andmisega mittenõustumist, on põhimõtteliselt väär. Kohtupraktikas (haldusasjas nr 3-16-740) on selgitatud, et pelgalt väljastatud kaevandamislubade arv ei saa olla kaevandamisloa andmisest keeldumise põhjuseks.
16.Vastustaja on üldsõnaliselt viidanud negatiivsetele mõjudele väidetavalt äärmiselt tundliku piirkonna kohalikele elanikele ja nende vastuseisule kaevandamisele. Vastustaja otsusest ei nähtu selles osas aga ühtki muud põhjendust kui asjaolu, et 09.05.2017 esitati KKA-le ja vastustajale kohalike elanike pöördumine, kus nad avaldasid muret taotletavast karjäärist tulenevate negatiivsete mõjude üle. Ometi on kaevandamisloa otsuse eelnõus selgelt antud pöördumisele viidates märgitud, et kui KMH menetluse ajal ei olnud veel võimalikud leevendusmeetmed teada, siis kaevandamisloa eelnõus on nendega loa täiendavate tingimuste andmisel arvestatud. Vastustaja ei ole aga sõnagagi põhjendanud, miks on ta seisukohal, et leevendusmeetmed ei ole piisavad ja kohalikud on jätkuvalt kaevandamise vastu.
17.Isegi kui kohaliku elanikkonna seas oleks jätkuvalt teatav vastumeelsus uue karjääri avamisele (mida vastustaja tuvastanud ei ole), siis ei ole vastustaja ikkagi analüüsinud, kui laialdane ja kriitiline on vastuseis tegelikult ning kas seda oleks võimalik ületada. Vastasseis kui selline iseenesest ei saa olla asjakohaseks õiguslikuks kaalutluseks, mis annaks aluse nõusoleku andmisest keeldumiseks. Demagoogiline on väide, et vallavolikogu liikmed rahva esindajatena ei 3(11)
saa otsustada rahva tahte vastaselt. Selline üldsõnaline argument ei ole asjakohane juba seetõttu, et Rapla valla elanike arv 01.01.2018 seisuga on 13 334 inimest ja Rapla valla kodulehe kohaselt 13 280 inimest. Ehk isegi kui mingi osa vallaelanikest on algselt avaldanud vastuseisu (enne kui KMH läbi viidi ja leevendusmeetmed paika pandi), ei saa rääkida sellest kui valdavast rahva tahtest, nagu on oma otsuses välja toonud vastustaja. Vastupidise lähenemise korral ja vastustaja argumentatsiooni järgides, mille kohaselt igasugune kohalike elanike vastumeelsus välistaks kaevandamisloa andmise, ei oleks uute karjääride avamine sisuliselt kunagi võimalik, sest alati leidub kohalikke elanikke, kes eelistaksid karjääri mitterajamist. Vastustaja ei saa kaalutlusõiguse teostamisel sellise üldsõnalise vastuseisu väitega piirduda ja jätta ülejäänud asjakohased huvid ja seisukohad (sh valla elanikkonna laiemalt, samuti ettevõtjate huvid) arvestamata.
18.Tervikuna on arvestamata ja analüüsimata kaebaja huvid. Kaebaja on sõlminud maa rendilepingu eraisikuga, kes on kinnistu omanik. Vastustaja ei ole sõnagagi põhjendanud, miks ta ei arvesta maad õiguslikul alusel (rendileping) kasutava kaebaja huvidega, kes maksab rendilepingu kohaselt renti kasutamaks kinnistut oma äritegevuseks. Kinnistu eraisikust omaniku ja seda õiguslikul alusel kasutava kaebaja õigusi ei saa olemuslikult jätta tagaplaanile võrreldes naaberkinnisasjade omanikega, veel vähem jätta täielikult arvestamata. Muu hulgas on vastustaja jätnud arvestamata juba KMH aruandes toodud asjaolu, et kohalik omavalitsus saab maavara kaevandamise eest makstavatest tasudest majanduslikku kasu. Samuti on vastustaja jätnud arvestamata loodavate töökohtadega ja kaebaja poolt kaevandamistegevusega loodava lisandväärtusega laiemalt.
19.Arvestatud pole ka otsusest endast nähtuva asjaoluga, et karjäärist pärinevat maavara vajatakse Rail Balticu trassi ehitamiseks. Vastava materjali saamiseks tuleks seda kaugemalt vedada, mis oleks kahjulik nii majanduslikult, keskkonnakaitseliselt kui ka liiklusohutuse aspektist. Negatiivsed mõjutused ilmneksid sellisel juhul lihtsalt ulatuslikumal alal valla piires (teistes asulates ja külades), mitte ei jääks ära.
20.Otsuses ei ole kuidagi põhjendatud, miks on tegemist vastustaja hinnangul äärmiselt tundliku piirkonnaga. Kui üldse, siis on lähedalasuvate karjääride tõttu pigem tegemist just piirkonnaga, kus juba on arvesse võetud kaevandamistegevusest tulenevate asjaoludega ja nagu vastustaja on oma otsuses ise viidanud, on piirkonna elanikud teatud määral ka kohanenud kaevandamisest tekkinud mõjudega. Ühelt poolt saab maavara kaevandada seal, kus maavara on, kuid lisaks on ka laiema ruumilise arengu vaatepunktist mõistlik pigem jätkata kaevandamist piirkonnas, kus seda on juba ka varem tehtud, selle asemel, et avada karjääre varem kaevandamisest täiesti puutumata uutes kohtades.
21.Otsuses on üldsõnaliselt viidatud vaid Reinu I karjääri tõttu väidetavale kaevuvee kvaliteedi halvenemisele ja lõhketööde vibratsioonile. Kuigi puudub igasugune alus projitseerida Reinu I karjääri väidetavaid negatiivseid mõjusid kavandatavale Reinu III karjäärile, on kaevandamisloa eelnõus ja ka KMH aruandes viidatud riskidega juba tegeletud ja nende osas kehtestatud selged tingimused. Kaevandamisloa eelnõu täiendavate tingimuste punktis 12 on selgelt toodud, et kaevandamistegevuse käigus on üldse keelatud põhjavee tasemest allpool kaevandamine ja põhjavee taseme alandamine. KMH aruande punktis 6.2 on toodud, et kaevandamisega ei kaasne negatiivset mõju pinna- ja põhjaveerežiimile ega ohtu nende taseme alanemiseks. Ka kitsalt vee kvaliteedile ei oma KMH aruande punkti 6.2.1 kohaselt kaevandamine mõju. Vähetõenäolise riskina on välja toodud vaid karjäärimasina avarii ja selle tulemusena kütuse või õli leke, kuid tegemist ei ole karjäärile ainuomase riskiga ja täiendavalt on igasuguste riskide maandamiseks ette nähtud kaevandamisloa eelnõu täiendavate tingimuste punktis 3 ka enne kaevandamistegevust ja hiljem kord kvartalis mõõdistused puurkaevudes. Seega on vastustaja spekulatsioonid kaevuvee osas alusetud. Puudub igasugune alus väita, justkui ei oleks vastavad Keskkonnaameti poolt määratavad ja KMH-le tuginevad leevendusmeetmed piisavad. 4(11)
22.KMH aruande punktis 5.2 on selgitatud, et lõhketöödel on just olemuslik eelis mehaanilise raimamise ees ja selleks on asjaolu, et sellega ei kaasne pidevat müra. Selles osas on lõhkamise teel kaevandamine just kohalike elanike jaoks vähem intensiivsem. KMH aruande punktis 6.5.4 on toodud, et lõhketööd kestavad vaid ca 1-3 sekundit paar korda töönädalas ning negatiivsete mõjutuste vältimiseks on välja arvestatud laengumassid, arvestades hoonete kaugust lõhkamistöödest. Juba kaevandamisloa taotluse seletuskirja punktis 8 on välja toodud, et sobivaim lõhketööde tegemise aeg leitakse koostöös kohalike elanikega. Lisaks on kaevandamisloa eelnõu täiendavate tingimuste punktis 2 ette nähtud lähedalasuvate hoonete ehitustehniline passistamine; punktis 4 on lõhketööde osas sätestatud täpsemad tingimused kuni selleni, et karjääri lõunaosas tuleb vajadusel lõhketöid üldse vältida; punkti 5 kohaselt tuleb teostada maavõngete mõõtmist lähedalasuvate majade vundamentide juures ja KMH aruandes toodud prognoositud väärtuste ületamisel muuta lõhketööde teostamise tingimusi või hoiduda neist tervikuna, jne. KMH aruandes on lõhketöödega seonduvat põhjalikult analüüsitud osas 6.5.
23.Kokkuvõtvalt on KMH aruande punktis 6.11 märgitud mõju osas elanikkonnale ja varale, et negatiivsed mõjud ei ulati lähimate majapidamisteni ning ei kujuta ohtu inimeste tervisele, kusjuures leevendusmeetmete kasutamisel (kaevandamisloas on need kehtestatud) on nende ulatust võimalik veelgi vähendada. Samas on välja toodud kasu kohalikule omavalitsusele. Vastavad seisukohad on aga vastustaja poolt tervikuna analüüsimata ja seetõttu on otsuse tegemisel oluliselt rikutud kaalutlusõiguse norme, lähtudes alusetutest spekulatsioonidest ja jättes arvestamata sisulise analüüsi mõjude kohta ja ette nähtud leevendusmeetmed.
24.Lisaks kaevandamisloas ettenähtavatele tingimustele tuleb kaevandamisel järgida ka mitmeid otse seadusest tulenevaid tingimusi, mis on suunatud muu hulgas naabrite huvide kaitsele.
25.Täielikult arusaamatuks jääb otsuses toodud väide: „Seega avalik huvi keskkonnahäiringu vältimiseks on kaalukam kui huvi kaevandamisloa väljastamiseks.“ Vastustaja on selle väite esitanud seoses vastustaja spekulatsioonidega mõjust ümberkaudsetele elanikele ja seda ilma igasuguse analüüsita. Ehk otsuse kohaselt näib vastustaja lugevat avalikuks huviks vaid lähedalasuvate majade elanikele väidetavalt kaasnevate negatiivsete mõjutuste vältimist, jättes samas tervikuna tähelepanuta nii riikliku kui kohaliku huvi Rail Balticu rajamiseks, majanduse arenguks, sh töökohtade loomiseks, maavara kaevandamise tasude saamiseks, ettevõtlusvabaduse tagamiseks jne. Vastustaja eelviidatud lause kohaselt on vastustaja justkui kaalunud avalikku huvi, kuid otsusest nähtub selgelt, et tegelikkuses sisulist kaalumist läbi viidud ei ole.
26.Otsuse lõppseisukoha punktis 4 on viidatud, et „piisavalt ei ole uuritud mõju keskkonnale ja teede võrgustikule kõigi piirkonnas asuvate kaevanduste koosmõju üheaegse töötamise korral“. Antud lausest ei selgu isegi see, mis on vastustaja hinnangul piisavalt uurimata: kas eraldi keskkonnamõju, mõju teedevõrgule ja kaevanduste koosmõju või kitsamalt kaevanduste koosmõju keskkonnale ja teedevõrgule. Samas, hoolimata sellest, kuidas antud lauset mõista, on kõigi vastavate küsimustega põhjalikult tegeletud nii KMH aruandes kui kaevandamisloa menetluses ja selle tulemusena valminud loa ja korralduse eelnõus. Teede võrgustikule keskendub mh KMH aruande p 6.3. KMH aruandes on eraldi käsitletud, kuidas oleks tagatud teede kasutamisest minimaalsed häiringud ning analüüsitud teedevõrguga seonduvat eri karjääride koosmõjus. KMH aruande punktis 6.13 on märgitud: „Suurem osa väljaveoteest on kõvakattega, mistõttu karjääridest tingitud liiklus ei avalda tee seisukorrale ja kasutatavusele märkimisväärset negatiivset mõju. Juhul kui kaevandamise transpordist tulenevalt tee seisukorda rikutakse, tuleb tee kasutajatel teostada parandustöid.“ Välja on toodud, et kuivõrd kavandataval tegevusel kasutatakse olemasolevat infrastruktuuri ning uusi teid ei rajata, siis võrreldes olemasoleva olukorraga kasvab liikluskoormus nimetatud väljaveoteel hinnanguliselt vaid umbes 16 %. Lisaks on kaevandamisloa eelnõu täiendavate tingimuste punktis
5(11)
7 toodud eritingimused teede niisutamiseks või kõvakattega katmiseks, punktis 11 on piiratud kaevise väljavedamise aegu ja punktis 13 keelatud kaevise väljavedu läbi Koigi küla.
27.Kogu KMH on läbi viidud ja aruanne koostatud lähtuvalt olukorrast, kus esineb lähedalasuvate karjääride koosmõju. KMH aruande punktis 6.12 on eraldi rõhutatud: „Kavandatava tegevuse koosmõju teiste tegevusliikidega on kavandatava karjääri lähiümbruses asuvate aktiivsete Reinu lubjakivikarjääri ja Reinu IV kruusakarjääri ning taotletava Reinu II mäeeraldistel kaevandamine ning nendest lähtuvad mõjud. Koosmõju hindamisel võetakse arvesse müra, tolmu, transpordi ning kõik muud võimalikud eeldatavad koosmõjud. Koosmõju on hinnatud eelnevate alapeatükkide all ning neid on kirjeldatud alternatiivide kaudu (I- ja IIalternatiiv).“
28.KMH aruanne lõpeb selgelt punktis 10.5 antava koondhinnanguga: „Taotlevas Reinu III lubjakivikarjääris on võimalik kaevandada lubjakivi minimaalsete keskkonnamõjudega, kui jälgitakse keskkonnamõju hindamisel antud soovitusi.“ Keskkonnaamet on seisukohal, et kaevandamist võib keskkonna seisukohast lubada.
29.Riigikohus on oma lahendis nr 3-3-1-37-15 punktides 17-20 selgitanud, et kohaliku omavalitsuse keeldumine nõusoleku andmisest ei tohi toetuda hüpoteetilistele ja ebamäärastele kaalutlustele. Kohalik omavalitsus peab analüüsima väidetavate mõjutuste olulisust ja selgitama, millel tema väited põhinevad ning küsima vajadusel selgitusi, et teha põhjendatud ja õiguspärane otsus. Vastustaja on jätnud täitmata kohtupraktikas viidatud kõrgendatud nõudmised sellisele nõusoleku andmist puudutavale otsusele (vt ka halduskohtu otsus nr 3-16-740, p 6).
30.HMS § 40 lg 2 kohaselt peab haldusorgan enne menetlusosalise suhtes sellise toimingu sooritamist, mis võib kahjustada tema õigusi, andma talle võimaluse arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. Vastustaja ei ole seda aga teinud ja see on toonud endaga kaasa õigusvastase otsuse. Olukorras, kus vastustaja leiab, et teatud negatiivsete mõjude olemasolu või puudumine ei ole piisavalt selge, tulnuks mitte jätta nõusolek andmata puuduliku informatsiooni pinnalt, vaid selles osas küsida täiendavaid seisukohti/selgitusi ja kaebaja oleks saanud vastavad seisukohad/selgitused ka esitada. Vastustaja seisukohad
31.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ning kõik menetluskulud kaebaja enda kanda.
32.Rapla Vallavolikogu lähtus otsuse tegemisel asjaolust, et kavandatava Reinu III lubjakivikarjääri vahetus läheduses asuvad Reinu I lubjakarjäär ja Reinu IV kruusakarjäär. Eeltoodud karjäärides kaevandamise ja selleks lõhketööde tegemise mõju piirkonna elanike elukeskkonnale on hetkel piisavalt koormav ja täiendavate karjääride kavandamine suurendab negatiivseid mõjusid veelgi. Paikvaatlusel sai selgeks, et Reinu III karjäär hakkaks paiknema veelgi rohkem majade vahetus läheduses ning kaevandamistöödega kaasnev tekitaks sealsele elanikkonnale tõsiseid probleeme müra, tolmu jms näol, sh ka teede olukord halveneks märgatavalt, kuna väljavedu hakkaks toimuma samu teid mööda, kus hetkel Reinu I ja Reinu IV materjali väljavedu toimub.
33.MKM-i 30.08.2018 pöördumises teatas minister vajadusest saada ülevaade ehitusmaavarade kättesaadavusest ja selle kvaliteedist, mille tõttu tellis riik analüüsi. Analüüsi tulemus näitas, et vajalikku ehitusmaterjali (karbonaatkivi, liiva ja kruusa) on Eestis piisavalt, kuid varustuskindluse tagamiseks on vaja erinevate osapoolte nagu kohalike omavalitsuste, KKA, ettevõtjate ja MKM-iga koostöö loataotlusprotsessis olemasolevate karjääride laiendamiseks või avamiseks kõikides Rail Balticu projektiga seotud maakondades.
6(11)
34.Üheks oluliseks kaevandamisega seotud mõjuks on karjääride teenindamiseks vajamineva teedevõrgu seisund nii kaevandamise ajal kui selle järgsel perioodil. On oluline, et kaevandamise mõju kohalikele inimestele oleks minimaalne ning taristu seisukord ei halveneks.
35.MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel keeldutakse kaevandamisloa andmisest kui kaevandamine on vastuolus riigi huviga. KKA on analüüsinud, kas Reinu III lubjakivikarjääri teeninduspiirkonnas on tagatud samaväärse maavara varustuskindlustus. Reinu III lubjakivikarjääris soovitakse kaevandada ehituslubjakivi ja ehituskruusa. Vahi kinnistu on eravalduses, seega varustuskindluse analüüs viidi läbi ehituslubjakivi osas, mis on aluspõhja maavara ning kuulub seega riigile. Reinu III lubjakivikarjääri teeninduspiirkonda jääb hetkel 16 ehituslubjakivi ja sellega samaväärseks peetava ehitusdolokivi varuga karjääri. Nende karjääride ehituslubjakivi ja ehitusdolokivi kaevandatav jääkvaru seisuga 12.01.2018 on kokku ligikaudu 13651 tuh m3. Viimase 5 aasta keskmiste kaevandamismahtude põhjal kaevandatakse piirkonnas igal aastal ligikaudu 960 tuh m3 ehituslubjakivi ja ehitusdolokivi. Seega on piirkonna varustuskindlus tagatud ligikaudu 14 aastaks. KKA poolt läbi viidud analüüsi tulemused näitavad, et Reinu III lubjakivikarjääri teeninduspiirkonda jäävate mäeeraldiste kaevandatav jääkvaru rahuldab vajadused taotletava maavara osas rohkem kui 10 aastaks.
36.Käesolevaks hetkeks ei ole vaidlustatud otsuses välja toodud argumendid kaevandusloa andmisest keeldumiseks raugenud. Volikogu arvestas otsuses kõiki asjaolusid ning teostas kaalutlusõigust kooskõlas oma volituste piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õigus üldpõhimõtetega. Arvestatud olulised asjaolud on elanikkonna arvamus, KKA analüüs ja ebapiisav keskkonnamõju (keskkonnale ja teede võrgustikule tulenev mõju kõigi piirkonnas asuvate kaevanduste üheaegse töötamise korral) uurimine.
37.Vastustaja arvates on asi võimalik lahendada kompromissiga sellisel viisil, kui kaebaja loob kontakti sealse elanikkonnaga ja elanikud annavad nõusoleku karjääri avamiseks, muul viisil on keeruline kompromissi saavutada, sest kohalik omavalitsus ei saa ega soovi minna konflikti oma valla rahvaga ja peab kaitsma viimaste huve.
KOHTU PÕHJENDUSED
38.Kohus leiab, et kaebus tuleb rahuldada.
39.Kaebus on esitatud kohustamisnõudes (HKMS § 5 lg 3) ning eraldi taotlusena menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamiseks (HKMS § 5 lg 1 p 6; § 37 lg 2 p 6) kohtuotsuse resolutsioonis. Kohustamisnõude rahuldamine eeldab õigusvastasuse tuvastamist. Kaebaja põhjendas 24.09.2018 menetlusdokumendis eraldi õigusvastasuse tuvastamise vajadust preventiivsel eesmärgil järgnevate õigusvastaste keeldumiste ärahoidmiseks ning võimaliku kahjunõude esitamiseks tulevikus. Kohus leiab, et preventiivsel eesmärgil eraldiseisev õigusvastasuse tuvastamine võib olla põhjendatud, kuna nähtuvalt kohaliku omavalitsuse vastusest kaebusele, ei ole peetud vajalikuks lähtuda nõusoleku andmisest keeldumisel taotluse sisulise põhjendatuse hindamisest kõigi tähtsust omavate asjaolude alusel, mida kohalik omavalitsus peab tuvastama ja hindama. Lähtutud on pelgalt kohalike elanike eeldatavast vastuseisust kaevandamisloale. Samuti ei saa välistada vähemalt taotluse menetlusega seotud kulusid kui varalist kahju.
40.KOV keeldumine on seadusest tulenevalt kaevandamisloa väljastamisest keeldumise aluseks, mis takistab kaebaja poolt plaanitud majandustegevust.
41.Puudub vaidlus, et: - Reinu III karjääri alal asuv maavaravaru on kantud keskkonnaregistri maardlate nimistusse aktiivse tarbevaruna MaaPS §-i 23 mõttes; 7(11)
- KKA hinnangul on Reinu III lubjakivikarjääris kaevandamine lubatav tuginedes KMH aruandele ja selles toodud soovitusi järgides (tl 37-38, KMH heakskiitmine); - MKM-i hinnangul on kaevandamisloa andmine vajalik riigi infrastruktuuri objektide varustamiseks toormega (tl 87); - Vahi OÜ-le kuulub Reinu III lubjakivikarjääri maa-ala kasutamise õigus (tl 30-32, rendileping); - kohalikud elanikud esitasid 09.05.2017 KMH menetluses pöördumise KKA-le, milles 51 Koigi ja Äherdi küla elanikku väljendas vastuseisu uue kaevanduse avamisele (korralduse eelnõu lk 3); - KKA saatis otsuse eelnõu ja kaevandamisloa taotluse MaaPS § 49 lg 6 alusel KOV-le arvamuse andmiseks (tl 89-96).
42.MaaPS § 55 lg 2 p 10 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui see on vastuolus riigi huviga. Kohus nõustub kaebajaga, et viidatud sätte kohaldamine on loa andja (KKA) pädevuses. Kaevandamisloa andmisest keeldutakse ka juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole nõus kaevandamisloa andmisega (MaaPS § 55 lg 2 p 11). MaaPS § 55 lg 4 kohaselt võib kaevandamisloa andja (KKA) taotleda loa andmiseks nõusolekut Vabariigi Valitsuselt, kes võib loa anda ülekaaluka riigi huvi korral. Pooltel puudub vaidlus, et Rapla Vallavalitsuse 31.05.2018 otsus nr 52 „Arvamus kaevandamisloa andmiseks Reinu III lubjakivikarjäärile“ on menetlustoiming (HKMS § 45 lg 3 viimase lauseosa kohaselt) kaevandamisloa andmise menetluses ning loa andmise või keeldumise otsustab KKA. Maavarade kaevandamise üle lõpliku otsuse tegemine ei ole kohaliku elu, vaid riigielu küsimus (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-9-09, p 25). Samuti puudub vaidlus, et KOV-i nõusoleku puudumine ei ole absoluutne alus kaevandamise loa väljastamisest keeldumiseks, kuid KOV-i otsustuspädevusse kuuluvates küsimustes ei saa loa andja võtta teistsugust seisukohta. Keskkonnaametil on õigus kaevandamisluba anda üksnes juhul, kui kaevandamisloa andmisega nõustub Vabariigi Valitsus ning sedagi üksnes lähtuvalt üleriigilistest sotsiaalsetest, keskkonnahoiu- või majandushuvidest. Seega, KOV seisukohti ei saa edasise menetluse käigus ümber hinnata ka Vabariigi Valitsus (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-31-38-10, p 18). KOV-l aga ei ole võimalik kaaluda maakonna- või üleriigilisi huve. Maavarade säästliku kasutamise kavandamine ei saa põhiseaduse kohaselt toimuda üksnes ühe omavalitsusüksuse piires, vaid see peab lähtuma riiklikest huvidest ja vajadusest tagada maavarade säästlik kasutamine kogu riigis (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-9-09, p 25). KOV saab arvamuse andmisel tugineda üksnes enda pädevusele, st keeldumise otsustamisel saab ta välja tuua omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvid. Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK 08.06.2007 otsus asjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12).
43.KOV-l on otsustamisel ulatuslik kaalutlusõigus. Riigikohus on selgitanud, et kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse muuhulgas juhul, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, mistõttu tekkivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses (Riigikohtu halduskolleegiumi 12.05.2008 otsus asjas nr 3-3-1-18-08, p 13 ja 14.10.2003 otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 40). Kui vaidlustatud otsuses on suur hulk asjakohatuid või põhjendamatuid argumente, ei ole kohtul võimalik veenduda, et vastustaja on kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt. (RKHK lahend asjas 3-3-1-37-15, p 20) Kohus leiab, et käesolevas asjas on tegemist samasuguse olukorraga nagu viidatud lahendis ehk kohus ei saa hinnata keeldumise sisulist õiguspärasust, kuna vastustaja on lähtunud asjakohatutest 8(11)
kaalutlustest, jätnud asjakohase kaalumise teostamiseks vajalikud asjaolud välja selgitamata ning menetlustoimingu vajalikul määral põhjendamata. Kohtumenetluses esitatud vastusest nähtub, et kaalumine on lähtunud kohalike elanike grupi protestist, mille põhjendatust pole kohalik omavalitsus ratsionaalselt kaalunud ega motiveerinud. Kohtumenetluses on menetlusosalisel lisaks oma väidete tõendamise kohustus (HKMS § 59 lg 1). Vastustaja ei ole esitanud ühtegi tõendit.
44.Menetlustoimingu põhjendamise ulatuse osas on Riigikohus asjas nr 3-3-1-62-08 leidnud, et menetlustoimingutele ei saa otseselt laiendada HMS §-s 56 sätestatud nõudeid haldusaktide motiveerimisele. See ei tähenda siiski, et menetlustoiminguid ei peaks üldse põhjendama. Motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest. Kohus nõustub kaebajaga, et kuna kaevandamisloale nõusoleku andmisest keeldumine võib kaasa tuua ettevõtlusvabaduse riive ning tegemist on ulatusliku kaalutlusõiguse alusel tehtava otsustusega, peaks seda põhjendama tavapärasest põhjalikumalt. Kui omavalitsusüksus nõusoleku andmisest keeldumisel ei põhjenda, millised on need omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvid, mille tõttu konkreetses asukohas ei peaks olema võimalik kaevandada, pole Vabariigi Valitsusel võimalik teha igakülgselt kaalutud otsust. Samuti pole kohtul võimalik hinnata kaalutlusotsuse sisulist õiguspärasust.
45.Vastustaja 31.05.2018 keeldumises (tl 97-98) toodud põhjendused on järgmised: piirkonnas on juba kolm karjääri ning nende väljaveoteed kattuksid suures osas kavandatava uue karjääriga; olemasoleva teekatte olukord on käesolevaks ajaks halvenenud (kriitiline) ning suureneva liikluskoormusega arvestatud pole. Raplamaal on toorme varustuskindlus tagatud. Karjäär tuleks majapidamistele lähemale kui olemasolevad karjäärid, kuid olemasolevas Reinu I karjääris pole maavara ammendunud. Volikogu ei saa otsustada rahva tahte vastaselt. Varasema kaevandamise tõttu (Reinu I lõhkamistööde vibratsioon ja kaevuvee kvaliteedi halvenemine) on piirkond juba negatiivselt mõjutatud, mis on seetõttu äärmiselt tundlik. Avalik huvi keskkonnahäiringute vältimiseks on kaalukam kui huvi kaevandamisloa väljastamiseks. Vastusest kaebusele nähtub, et kohaliku omavalitsuse keeldumine on tehtud põhjusel, et ei soovita minna konflikti oma valla rahvaga. Samuti leiab KOV, et peab kaitsma valla elanike huve. Veel viidatakse, et kavandatava Reinu III lubjakivikarjääri vahetus läheduses asuvad Reinu I lubjakarjäär ja Reinu IV kruusakarjäär, kus kaevandamise ja selleks lõhketööde tegemise mõju piirkonna elanike elukeskkonnale on hetkel juba piisavalt koormav ja täiendavate karjääride kavandamine suurendab negatiivseid mõjusid veelgi, sh veoteedele. Vastustaja märgib, et ehitusmaterjali on Eestis piisavalt, mistõttu tuleks MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel keelduda kaevandamisloast.
46.Kohtu arvates ei ole KOV arvamuses keelatud esitada enda seisukohti ka riiklikke huve puudutavates küsimustes, kuid riiklikke huve puudutavad asjaolud ei saa olla KOV kaalutlusotsuse aluseks. KOV-l on võimalik loa andjale esitada ka keskkonnahoiu ja sotsiaalseid kaalutlusi. Keskkonnaküsimustes seisukoha esitamise koht on üldjuhul KMH menetlus. Arvamuse keskkonnamõjude leevendusmeetmete piisavusest kohalike elanike või huvide kaitseks saab esitada KOV ka loataotluse menetluses, kuna siis saavad selgeks leevendusmeetmed, mida kavatseb ette näha loa andja. Loa andjal on kohustus KOV keskkonnahoiu ja sotsiaalseid kaalutlusi arvestada ning tal on võimalik lisada loale täiendavaid tingimusi. KOV antud juhul kaevandamisloa osas ettepanekuid teinud ei ole, vaid on keeldunud nõusoleku andmisest.
9(11)
47.Vastustaja on pädevust omamata hinnanud varustuskindlust kui riiklikku huvi ning teinud seejuures järeldusi, mis ei kattu riikliku huvi esindava MKM-i 16.02.2018 kirjas (tl 87) tooduga. Vastustaja on pädevust omamata hinnanud kaevandamise otstarbekust, mh loodusvara säästva kasutamise põhimõttest tulenevalt, millise küsimusega tegeles loamenetluses koostatud KMH ja millele andis oma hinnangu pädeva haldusorganina KKA (tl 37-38). Vastustaja ei ole oma keskkonnakaalutlusi puudutavaid väiteid põhjendanud muul moel kui, et tema arvates on negatiivne mõju kohalikele elanikele juba piisavalt koormav, põhistamata ka seda, miks loa eelnõus toodud leevendusmeetmed ei ole piisavad. Nt, miks ei ole võimalik tagada vedudest mõjutatud taristu korrashoidu loa täiendavate tingimustega (p 10.6, 10.7). Vastustaja ei peaks piirduma põhjendusega, et kohalikud elanikud arvavad, et mõjud selguvad alles kaevandamise käigus. Piirkonna kaevanduste kumulatiise mõju uurimata jätmise väide on põhistamata, arvestades KMH aruandes toodut (nt p 6.3; 6.4; 6.4.1). Vastustaja ei ole kohtumenetluses esitanud ühtegi tõendit selle kohta, palju kohalikke elanikke on üldse kaevandamise vastu ja kas KMH menetluses väljendatud vastasseis püsib ka pärast leevendusmeetmete loa eelnõus ettenägemist. Seda tulnuks selgitada juba haldusmenetluses. Piiratud hulga kohalike elanike huvi ei pruugi olla käsitletav avaliku huvina, vaid erahuvina, mida tuleb samuti arvestada, kuid siis ei saa esitada väidet avalike huvide (sh üks neist varustuskindlus, mida KOV pole pädev hindama) kaalumisest. Väljaselgitatud ega kaalutud pole üldse omavalitsusüksusele laiemalt kaasnevat kasu (töökohad, ettevõtlus, kaevandamistasud jm). Seega on ilmne, et kui olulised asjaolud on välja selgitamata ja kaalumata ning kaalumisel on arvesse võetud asjaolusid, mida KOV kaaluda ei saa, ei ole kohtul võimalik hinnata, kas kaalutlusotsus on sisuliselt õiguspärane. Kohus ei saa teha kaalutlusotsust kohaliku omavalitsuse eest.
48.Õige on ka kaebaja väide menetlusse kaasamise nõude (HMS § 40 lg 2) rikkumisest. Kuigi KOV sooritab menetlustoimingu kaevandamisloa menetluses, kuhu loa taotleja on kaasatud, ei tähenda see seda, et menetlustoimingu eelselt ei peaks KOV puudutatud isikut ära kuulama. Just menetlusse kaasamine saab aidata KOV-l välja selgitada asjas tähtsust omavad huvid ja selle, kuidas KOV ja kohalike elanike jaoks probleemseid küsimusi lahendada (nt kas loa eelnõus pakutud leevendusmeetmeid saaks täiendada vms). Olukorras, kus KOV teeb keeldumise kaalutlusõigust nõuetekohaselt teostamata ning viitab kohtus, et arendaja peaks selles menetlusfaasis asuma elanikega läbirääkimisi pidama, ei täida KOV oma rolli kohaliku elu korraldajana.
49.Keeldumine (nõusoleku mitteandmine) tuleb tunnistada õigusvastaseks (HKMS § 5 lg 1 p 6) ja kohustada vastustajat nõusoleku andmist uuesti otsustama (HKMS § 5 lg 1 p 2), selle sisu osas konkreetset ettekirjutust tegemata, kuna tegemist on kaalutlusotsusega. Kohus ei pea vajalikuks käsitleda muid poolte väiteid ja põhjendusi.
50.Kaebuse rahuldamisel on kaebaja palunud kohtul kooskõlas HKMS § 38 lg-ga 6 ja § 168 lgga 1 määrata mõistlik tähtaeg (mitte rohkem kui 2 kuud otsuse jõustumisest) otsuse täitmiseks. Kohus määrab kohustamisnõude täitmiseks 2 kuud, kuna volikogu ei käi koos igapäevaselt ning vastustaja peab tegema täiendavaid menetlustoiminguid.
51.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Vastustaja menetluskulud jäävad selle sätte alusel tema enda kanda. Kulude väljamõistmiseks tuleb kohtule esitada kulude nimekiri ja kuludokumendid, ilma milleta kulusid välja ei mõisteta (HKMS§ 109 lg 1). Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kaebaja on nõutud dokumendid esitanud ja taotleb vastustajalt menetluskulu (õigusabikulu, riigilõiv, kinnistusraamatu päringu kulu) väljamõistmist summas 6011,40 eurot. 10(11)
Tasutud riigilõiv summas 30 eurot (tl 100, 114) tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Kinnistusraamatu päringu kuludokument ja kulu (3 eurot) vajalikkus taotlusest ei nähtu, mistõttu kohus jätab selle kulu välja mõistmata. Kohus arvestades haldusasja vähest mahtu ja keerukust, sh korduva seisukoha esitamiseks vajaduse puudumist, peab vajalikuks ja põhjendatud õigusabikuluks 4000 eurot, mis tuleb vastustajalt välja mõista. Kokku tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 4030 eurot. (allkirjastatud digitaalselt) Kristina Maimann
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.