T.B kaebus kohustada Keskkonnaametit teostama riiklikku järelevalvet Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja Muhu Jahiselts MTÜ jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle
Vaidlustatud kohtulahendid
Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määrus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja T.B
Menetluse alus ringkonnakohtus
T.B määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse T.B määruskaebus Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määruse peale.
2.Jätta T.B määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määrus muutmata, muutes osaliselt määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
4.Jõustunud määruse arvutivõrgus avaldamisel asendada kaebaja nimi initsiaalidega.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.T.B esitas 06.03.2025 ja 07.03.2025 Keskkonnaametile kaebused seoses Keskkonnaameti vastuskirjadega nr 13-17/25/2530-2 ja 13-17/25/4029-2, milles Keskkonnaamet keeldus teostamast jahiseaduse (JahiS) § 47 alusel riiklikku järelevalvet Muhu Jahiseltsi tegevuse üle kahel viimasel jahiaastal (2023/2024 ja 2024/2025) seoses T.B esitatud jahiloa taotluste menetlemisega. Keskkonnaamet keeldus 13.03.2025 kirjaga nr 1317/25/2530-4 järelevalve teostamisest, põhjendades keeldumist sellega, et Muhu Jahiselts on
3-25-684 jahiluba väljastades haldusorgan ja sellest tulenevalt pole Keskkonnaamet õigustatud tema üle järelevalvet teostama.
2.T.B esitas 20.03.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõudes kohustada Keskkonnaametit teostama riiklikku järelevalvet Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja MTÜ Muhu Jahiselts (80083827) jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle. T.B leidis, et Keskkonnaamet eksib ning ametil tuli järelevalvemenetlus läbi viia. Jahipiirkonna kasutaja täidab jahilubade väljastamisel haldusülesannet, mis on talle kasutusloaga delegeeritud, mitte ei tegutse haldusorganina. Sealjuures on oluline, et vastavate ülesannete täitmisel lähtutaks üldistest huvidest. Avalike ülesannete täitmise üleandmisel eraõiguslikele isikutele, antud juhul jahipiirkonna kasutajatele, peavad olema tagatud õiguslikud garantiid ja riiklik järelevalve. See põhimõte on sätestatud ka halduskoostöö seaduse (HKTS) § 5 lg 1 p-s 3. Lisaks viitas T.B korrakaitseseaduse (KorS) §-dele 2 ja 4.
3.Tallinna Halduskohus jättis 31.03.2025 määrusega kaebuse käiguta ning andis kaebajale tähtaja kaebuse nõude täpsustamiseks ning täiendavate põhjenduste ja tõendite esitamiseks. Kaebus on perspektiivitu ning kaebuse nõude juurde jäädes kaalub kohus selle tagastamist HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel. Kui kaebaja ei nõustu mõne konkreetse Muhu Jahiseltsi otsusega, millega keelduti talle jahiluba väljastamast, siis tuleb kaebajal esitada halduskohtule vastavale otsusele tühistamiskaebus koos kohustamiskaebusega vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebust esitades tuleb kaebajal järgida sealjuures kõiki halduskohtumenetluse nõudeid (mh kaebetähtaeg vastavalt HKMS § 46 lõigetele 1 ja 2). Kaebajal on võimalik põhimõtteliselt ka käesolevat kaebust muuta, kui vastav kaebus oleks tähtaegne. Sellisel juhul tuleb kaebajal esitada kohtule põhjendatud kaebus koos kaebuse terviktekstiga.
4.09.04.2025 kaebuse täienduses selgitas kaebaja, et riiklik järelevalve ei tulene mitte üksnes KorS-st, vaid ka Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) §-dest 75 ja 75 1, kusjuures VVS sätestab riikliku järelevalve alusseadused: „Riiklikku järelevalvet teostatakse korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.“ Eeltoodust lähtuvalt on KorS ainult üks seadustest, millega realiseeritakse riikliku järelevalve läbiviimist. Seega on kaebaja algses kaebuses esitatud viited KorS-le kvalifitseeriva tähendusega, millega halduskohus ei ole seotud. Riigikohus on seoses järelevalvega korduvalt rõhutanud seaduslikkuse põhimõtte arvestamist, mis tuleneb põhiseaduse (PS) §-st 3, sidudes kõiki avalikku võimu teostavaid ja avalikke ülesandeid täitvaid isikuid. Seejuures ei välista JahiS ega ükski muu seadus riikliku järelevalve kohustust eraõigusliku juriidilise isiku tegevuse üle pelgalt selle tõttu, et jahipiirkonna kasutaja on saanud Keskkonnaameti otsusega seaduses (JahiS § 11 lg 1) sätestatud alusel volitused avaliku halduse ülesannete täitmiseks. Vaidlus puudub, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts on haldusorgan haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 tähenduses ja on kohustatud seetõttu täitma jahilubade kui haldusaktide väljastamisel HMS-s sätestatud nõudeid. Eeltoodu aga ei välista kohase järelevalve teostamise kohustust eraõiguslikust juriidilisest isikust jahipiirkonna kasutusõiguse loa saaja otsustuste ja tegevuse õiguspärasuse üle. JahiS § 1 sätestab jahipiirkonna moodustamise ja kasutamise, jahiulukite seire, küttimismahu ja -struktuuri ning muud jahipidamise alused, määrab kindlaks jahipidamisõigust tõendavad 2(10)
3-25-684 dokumendid, sätestab jahiulukite tekitatud kahju hüvitamise ning riikliku järelevalve ja vastutuse. Seega sätestab JahiS § 1 riikliku järelevalve kooskõlas VVS §-ga 75. Riiklik järelevalve on riigi valitsemise koosseisu vahetult kuuluv funktsioon, mida teostatakse VVS § 75 alusel KorS-s ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras. Kuigi VVS § 751 sätestab ka haldusjärelevalve mõiste, on haldusjärelevalve puhul sisuliselt tegemist riigi valitsemise koosseisu kuuluva riikliku järelevalve eriliigiga, mis reguleerib muu hulgas ka eraõiguslikule juriidilisele isikule üle antud haldusülesannete täitmise järelevalvet. JahiS § 13 sätestab jahipiirkonna kasutusõiguse sisu, milleks on „õigus korraldada jahipiirkonnas jahti ja teha jahiulukite seiret seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud alustel ja korras.“ Seega sätestab JahiS § 13, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja korralduslik tegevus peab toimuma JahiS-s sätestatud alustel ja korras. Seadusega ei ole kitsendatud, et JahiS §-s 13 sätestatu õiguspärasuse kontrollimiseks peaks järelevalvet tegema avalikkus – reeglina puudub konkreetsesse menetlusse mittepuutuvatel isikutel (populaar-) kaebuse esitamise õigus. VVS § 751 lg 2 sätestab muu hulgas haldusjärelevalve kohustuse haldusorgani üle juhul, kui see haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses. Eraõiguslikele juriidilistele isikutele avaliku võimu volituste üleandmist reguleerib üldseadusena HKTS (§ 3) ning eriseadusena praegusel juhul JahiS. Seejuures toimub jahiseaduse alusel haldusfunktsiooni täitmine jahipiirkonna kasutusõiguse loa saajale JahiS ja selle alusel antud haldusaktiga (HKTS § 3 lg 1). Ei saa olla vaidlust, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts ei ole Keskkonnaameti alluvuses. JahiS § 47 kohaselt on riikliku järelevalve kohustus jahiseaduse täitmise üle seatud Keskkonnaameti ülesandeks. VVS § 751 lg 1 sätestab ühe haldusorgani kontrolli teise haldusorgani üle juhul, kui kontrollitav haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses (VVS § 75 1 lg 2). JahiS-ga ega muu seadusega ei ole järelevalve funktsiooni (VVS § 75 koostoimes JahiS §-ga 47) jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja tegevuse ja otsuste üle kõrvaldatud. Keskkonnaametil kui riigiametil ei ole seepärast mitte ainult õigus, vaid ka riigivõimu seaduslikkuse põhimõttest (PS § 3 lg 1) tulenev kohustus tagada jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja otsuste õiguspärasus haldusjärelevalve või muu tõhusa järelevalvemehhanismi kaudu. Kaebaja on esitanud Keskkonnaametile kaebused seoses asjaoluga, et kaebaja poolt Muhu Jahiseltsi korraldada olevates jahipiirkondades esitatud jahilubade taotlused on 50 korral jäetud rahuldamata. Kaebajal oli seetõttu subjektiivne õigus nõuda riikliku järelevalve teostamist Muhu Jahiseltsi jahipiirkondades kaebaja jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle. Jahiloa kui haldusakti väljastamine peab toimuma HMS-i põhimõtetest lähtudes. Käesoleval juhul seda ei ole tehtud. Jahilubade väljastamise õiguspärasuse kontroll kuulub riikliku järelevalve koosseisu. Kaebaja hinnangul ei ole seadusandja ette näinud, et halduskohus peaks läbi kaebeõiguse kontrolli täitma ülesandeid, mis jäävad riikliku järelevalve põhjendatud koosseisu. Üksnes kaebeõiguse realiseerimine halduskohtumenetluse vahendusel ei ole ka kohtu ressursse arvestades piisav ja mõistlik. JahiS §-des 60, 61, 62 ja 63 on sätestatud karistused, mida saab kohaldada jahipiirkonna kasutaja õigusvastase tegevuse korral. JahiS § 47 sätestab riikliku järelevalve kohustuse 3(10)
3-25-684 JahiS--s sätestatu täitmise üle. Jahilubade väljastamise kohustuse rikkumine on JahiS-s sanktsioneeritud. Eeltooduga on seadusandja näinud ette, et jahipiirkonna kasutajate tegevus, sh Muhu Jahiseltsi tegevus jahilubade väljastamisel, allub ja peab alluma kohasele riiklikule järelevalvele. Kokkuvõttes on Keskkonnaametil õigus, et jahiloa väljastamine on haldusülesande täitmine, kuid ta eksib, väites, et Keskkonnaametil pole jahipiirkonna kasutaja vastava ülesande kontrollimiseks volitusi. Keskkonnaamet peab riikliku järelevalve käigus välja selgitama, kas jahiloa taotluste menetlemine on jahipiirkonna kasutaja poolt õiguspärane. Keskkonnaametil tuleb asja uurida ja lähtuda kõigist õigusnormidest, mis aitavad järelevalve eesmärke täita.
5.Keskkonnaamet esitas 24.04.2025 vastuse kohtunõudele. Kuivõrd kaebaja on 09.04.2025 kaebuse täienduses jäänud algselt esitatud nõude juurde ega ole kaebuses esinenud puuduseid kõrvaldanud, siis on kaebus jätkuvalt ilmselgelt perspektiivitu ning see tuleks tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel. Kaebaja väidab täiendatud kaebuses ekslikult, et VVS §-st 75 tulenev riiklik järelevalve ja §st 751 tulenev haldusjärelevalve reguleerivad ka JahiS alusel teostatavat riiklikku järelevalvet jahiseltside tegevuse üle jahilubade väljastamisel. VVS §-st 751 tulenev haldusjärelevalve ei ole VVS §-st 75 tuleneva haldusjärelevalve alaliik, nagu kaebaja on kaebuses väitnud. VVS § 75 1 lisati VVS-i seoses KorS-i jõustumisega 1. juulil 2014 ning KorS-s eristatakse selgelt haldusvälise suunitlusega riiklikku järelevalvet ja avaliku võimu sisest haldusjärelevalvet (KorS § 1 lg 7, § 2 lg 4). Ka VVS § 75 1 puudutavas eelnõu seletuskirjas on märgitud: „Haldusjärelevalvest tuleb eristada riiklikku järelevalvet, mis on eksternne järelevalve ja suunatud halduseväliste ohtude väljaselgitamisele ja tõrjumisele. Lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 tähenduses on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. Seega võib haldusorganiks olla nii riigiasutus, avalik-õiguslik juriidiline isik, kollegiaalorgan, üksik ametnik või avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud eraõiguslik isik. Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet (haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded sisaldavad riigivõimu volituse olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi põhifunktsioon või abistav/täiendav funktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid, täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene VVS-ist, vaid eriseaduse regulatsioonist.“ Seega on haldusjärelevalve ja riiklik järelevalve selgelt erinevad järelevalve liigid. Keskkonnaameti pädevus teostada haldusjärelevalvet ei saa tuleneda otse VVS-st. Kuna JahiS ei anna Keskkonnaametile õigust teostada haldusjärelevalvet jahipiirkonna kasutaja tegevuse üle jahilubade andmisel, ei ole kaebaja poolt soovitud järelevalve teostamine ilmselgelt võimalik. Keskkonnaameti hinnangul on käesolevas kohtuvaidluses väga oluline kaebuse rahuldamise tõenäosuse piiritlemine, mis aitab muu hulgas ära hoida kaebaja esitatavaid järgmisi samasisulisi kohtuvaidlusi. Kuna kaebaja soovitud haldusjärelevalvet ei ole võimalik teostada, on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Vastustaja nõustub kohtuga, et igasugust lahkheli ei 4(10)
3-25-684 ole võimalik lahendada läbi järelevalvemenetluse ja kaebaja peaks jahiseltsi otsustega mittenõustumisel esitama konkreetsele otsusele tühistamiskaebuse koos kohustamisekaebusega. Seda on ka Keskkonnaamet kaebajale selgitanud.
Tallinna Halduskohus tagastas 08.05.2025 määrusega T.B kaebuse.
6.1 Järelevalve teostamine on selgesõnaliselt välistatud KorS § 1 lg 7 alusel, mille kohaselt seda seadust ei kohaldata ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel, ning KorS § 1 lg 8 p 1 alusel, mis sätestab, et seda seadust ei kohaldata haldusorgani poolt tegevus-, ehitus-, keskkonna- või muu loa andmise menetluses. Jahiluba on keskkonnaluba. HKTS § 5 lg 1 p-st 3 ega JahiS-st ei tulene vastustajale järelevalvekohustust jahilubade väljastamise üle. Seejuures välistab KorS selgesõnaliselt sellise järelevalve. Kaebus on seetõttu ka ilmselgelt perspektiivitu. Samuti ei esine ohukahtlust. Kui kaebaja ei nõustu mõne konkreetse Muhu Jahiseltsi otsusega, millega keelduti talle jahiluba väljastamast, siis tuleb kaebajal esitada halduskohtule vastavale otsusele tühistamiskaebus koos kohustamiskaebusega vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebust esitades tuleb kaebajal järgida kõiki HKMS-s sätestatud nõudeid (mh kaebetähtaeg – vt HKMS § 46 lg 1 ja 2). Kohus andis kaebajale seejuures võimaluse ka käesolevas asjas kaebust muuta, kuid kaebaja ei soovinud seda teha. Kuivõrd kaebajal on olemas seaduses sätestatud tõhus õiguskaitsevahend, siis tuleb pidada kaebaja õiguste riivet olukorras, kus kaebaja ei soovi vaidlustada mitte loa andmisest keeldumist, vaid nõuab järelevalve teostamist olukorras, kus seadus sellist järelevalvekohutust ette ei näe, väheintensiivseks. Eeltoodust tulenevalt tagastas kohus kaebuse selle nõude osas HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.
6.2.Kaebuse täienduses asus kaebaja seisukohale, et järelevalvemenetluse läbiviimise kohustus VVS §-dest 75 ja 751.
vastustajale
tuleneb
VVS § 751 sätestab haldusjärelevalve regulatsiooni ning sama paragrahvi lg 1 kohaselt on haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Keskkonnaamet on asjakohaselt välja toonud, et haldusjärelevalve ei ole riikliku järelevalve alaliik, vaid eraldiseisev järelevalve liik. Eeltoodut kinnitab üheselt sama paragrahvi lg 3, mis sätestab, et haldusjärelevalve riigi haldusorgani üle hõlmab järelevalvatava tegevuse õiguspärasuse ning seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist. Haldusjärelevalve teostajal on järelevalvatava kontrollimisel õigus teha puuduse kõrvaldamiseks ettekirjutusi. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et isik saab järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise otsustamist nõuda vaid juhul, kui on olemas järelevalvet sätestav õigusnorm (pädevusnorm) ja see norm kaitseb isiku subjektiivseid õigusi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsused nr 3-3-1-44-10, 3-3-1-29-13 ja 3-3-1-42-14). Käesoleval juhul puudub selline haldusjärelevalvet sätestav õigusnorm JahiS-s (vrd nt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse 51. peatükk, kus on selgelt sätestatud riikliku ja haldusjärelevalve pädevus). Ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle teostatav kontroll VVS § 751 lg 1 tähenduses on sätestatud avalikes huvides. Haldusjärelevalve eesmärk on täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse (VVS § 751 lg 3). See, kuidas jahiselts konkreetset jahiloa 5(10)
3-25-684 väljastamise menetlust läbi viib ja seadust kohaldab, on õiguse rakendamise küsimus ning ühestki normist ei tulene Keskkonnaameti pädevust jahiseltsi vastava otsuste muutmiseks või tühistamiseks ega ka jahiloa väljastamise osas ettekirjutuse tegemiseks. Seega ei saa selline järelevalve kaitsta jahiloa taotleja subjektiivseid õigusi, millest tulenevalt ei ole kaebajal ka õigust järelevalvemenetluse algatamise otsustamist ega menetluse läbiviimist nõuda. Kaebajale on õigesti selgitatud, et kui ta leiab, et jahilubade väljastamisest keeldumine on õigusvastane, siis saab ta konkreetset otsust vaidlustada halduskohtus. Kaebus tagastati selles osas kaebeõiguse puudumise tõttu HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Kaebaja palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 08.05.2025 määrus ning kaebus menetlusse võtta. Kaebaja jääb kaebuses esitatud seisukohtade juurde ega korda neid, kuid palub nendega arvestada. Kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et Keskkonnaametil on nii JahiS kui ka VVS § 751 alusel vastav volitusnorm järelevalve teostamiseks. Õigusvastane on halduskohtu seisukoht, nagu avalikku huvi tagav ja järelevalvet sätestav õigusnorm ei kaitseks üksikisiku õiguseid ega võimaldaks üksikisiku õiguste rikkumise puhul teostada järelevalvet. Kaebaja on seisukohal, et kui volitusnorm on ette nähtud järelevalve teostamiseks avaliku huvi tõttu, siis tähendab avalik huvi siinkohal üksikisikute huvide kogumit ja selline järelevalvet võimaldav volitusnorm on kohaldatav ka kaebaja kohustamiskaebuse puhul. Kuna õigust kohaldab kohus, siis ei ole kaebaja haldusmenetluses esitatud viited õigusnormidele kohtule siduvad ja halduskohtumenetluse uurimisprintsiibist tulenevalt on kohtul pädevus kohustamiskaebuse menetlemisel ise lahendada muu hulgas Keskkonnaameti järelevalvet võimaldava volitusnormi küsimus. Halduskohtumenetlust ei ole kaebaja hinnangul veel võistlevaks menetluseks kuulutatud ja halduskohtu uurimisprintsiip peaks jätkuvalt teenima kaebaja õiguste tagamise eesmärki avaliku võimu omavoli vastu. Kui Keskkonnaametil puudub JahiS-st tulenev volitusnorm järelevalve tegemiseks jahipiirkonna kasutajate tegevuse üle, muutuvad muu hulgas mõttetuks ja sisutuks ka JahiS § 17 lg 2 p 1 ja § 18 lg 2 p 3, samuti JahiS § 60 lg 1 (jahiloa andmise nõuete rikkumine), sest jahipiirkonna kasutaja õigust rikkuva tegevuse üle, sh õigusaktide nõuete rikkumise üle, järelevalve puuduks ja jahipiirkonna kasutajat kui haldusorganit, mis järjepidevalt rikub avaldaja õiguseid, ei saaks vastutusele võtta ühelgi juhul. Selline tagajärg on aga vastuolus PS-ga. Sel juhul palub kaebaja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ning tunnistada JahiS § 17 lg 2 p 1 ja § 18 lg 2 p 3, samuti JahiS § 60 lg 1 vastuolus olevaks PS-ga osas, mis ei võimalda teostada haldusorgani õigusvastase tegevuse üle järelevalvet.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
9.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse resolutsiooniga ja leiab, et kaebuse tagastamine oli õiguspärane. Ringkonnakohus ei nõustu siiski osaliselt halduskohtu 6(10)
3-25-684 põhjendustega ja muudab neid käesoleva määruse põhjendustes esile toodud osas ning täiendab põhjendusi vastuseks määruskaebusele.
10.Halduskohus leidis õigesti, et Keskkonnaamet ei teosta VVS § 75, JahiS ja KorS alusel riiklikku järelevalvet jahipiirkonna kasutaja tegevuse üle jahilubade andmisel. VVS § 75 kohaselt teostatakse riiklikku järelevalvet KorS-s ja muudes seadustes sätestatud alusel ja korras. Tegemist on üldviitega teistele seadustele, millest peab tulenema korrakaitseorgani pädevus konkreetses olukorras järelevalve teostamiseks. Riikliku järelevalve kui eriliiki haldustegevuse põhimõtted on sätestatud ja piiritletud KorS-s, mille § 2 lg 4 kohaselt on riiklik järelevalve korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. KorS § 1 lg 7 kohaselt ei kohaldata KorS-i ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel. Seega on riiklik järelevalve VVS § 75 ja KorS § 2 lg 4 mõttes täidesaatva võimu n-ö eksternne tegevus, mis on suunatud haldusevälistele korrarikkumistele.
11.Kaebaja arusaadav eesmärk kohtusse pöördumisel on saavutada oma taotletud jahilubade õiguspärane menetlemine Muhu Jahiseltsi kui Tamse ja Liiva jahipiirkonna kasutaja poolt. Jahiloa annab oma pädevuse piires JahiS § 40 lg 3 p 1 kohaselt jahipiirkonna kasutaja. Jahipiirkonna kasutusõigus on JahiS § 13 kohaselt õigus korraldada jahipiirkonnas jahti ja teha jahiulukite seiret seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud alustel ja korras. Kasutusõiguse loa annab § 14 lg-te 1, 3 ja 4 kohaselt 10 aastaks Keskkonnaamet. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et jahiloa andmisel tegutseb jahipiirkonna kasutaja iseseisva haldusorganina, mis välistab KorS § 1 lg 7 alusel Keskkonnaameti poolt JahiS § 47 kohase riikliku järelevalve teostamise jahilubade andmise üle. Jahipiirkonna kasutaja pädevus jahilubade andmiseks pärast jahipiirkonna kasutusõiguse loa saamist tuleneb vahetult JahiS § 40 lg 3 p-st 1 ja jahipiirkonna kasutaja täidab lubade andmisel haldusülesannet enda, mitte Keskkonnaameti nimel.
12.Kohus selgitab, et siinkohal tuleb selgelt eristada Keskkonnaameti pädevust jahipiirkonna kasutaja suhtes jahipiirkonna kasutusõiguse loamenetluses ja jahiloamenetluses. Jahipiirkonna kasutusõiguse andmise menetluses (sh nii loa taotlemisel, pikendamisel kui kehtetuks tunnistamisel) on Keskkonnaameti ja kasutusõiguse taotleja vahel eksternne ehk halduse välissuhe, milles taotleja osaleb menetlusosalisena. Jahipiirkonna kasutusõiguse loa saamisel omandab aga kasutusõiguse saaja õiguse kehtivusajaks omakorda iseseisva seadusest tuleneva halduspädevuse avaliku võimu teostamiseks jahilubade taotlejate suhtes. Kuigi Keskkonnaametil on JahiS § 18 lg 2 p 3 ja § 20 lg 2 p 6 alusel mh õigus jahipiirkonna kasutusõiguse luba mitte pikendada või see kehtetuks tunnistada, kui loa omaja ei täida loas sätestatud kohustusi, ei tulene sellest õigust sekkuda riikliku järelevalve korras teise haldusorgani seadusest tulenevasse pädevusse. Kaebaja suhe jahipiirkonna kasutajaga jahiloa taotlemisel põhineb üksnes JahiS § 40 lg 3 p-st 1 tuleneval pädevusel. Keskkonnaamet ei ole selle haldusõigussuhte pooleks ja halduskohus leidis õigesti, et tal puudub selle osas KorS § 1 lg 7 kohaselt ka järelevalvepädevus. Vahetult seadusest tulenevat jahilubade andmise pädevust ei saa mõista jahipiirkonna kasutusõiguse loas sätestatud kohustustena, mille täitmist Keskkonnaamet peaks kontrollima ka kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamise alusena § 20 lg 2 p 6 mõttes. Kaebajal tuleb kaitsta oma õigusi jahipiirkonna kasutaja suhtes vajadusel kaebuse esitamisega haldusakti peale, millega tema jahiloa taotlus rahuldamata jäeti.
13.Halduskohtu põhjendusi tuleb muuta osas, milles halduskohus leidis, et Keskkonnaameti riikliku järelevalve pädevuse Muhu Jahiseltsi tegevuse üle jahilubade andmisel välistab ka 7(10)
3-25-684 KorS § 1 lg 8 p 1, mille kohaselt ei kohaldata KorS-i haldusorgani poolt tegevus-, ehitus-, keskkonna- või muu loa andmise menetluses, kuivõrd viidatud norm ei puutu käesoleval juhul asjasse. Norm kohaldub mh jahipiirkonna kasutaja suhtes tema poolt läbiviidavas jahiloa andmise menetluses, samuti Keskkonnaameti suhtes tema poolt läbiviidavas jahipiirkonna kasutusõiguse loa andmise menetluses, mis on mõlemad taotleja avalduse alusel läbiviidavad haldusmenetlused soodustava haldusakti (keskkonnaloa) andmiseks. Keskkonnaamet aga jahipiirkonna kasutusloa omaja pädevusse kuuluvas osas jahiloa andmise menetluses ei osale. Isegi kui hüpoteetiliselt mõista kaebaja kohtule esitatud taotluse eesmärgina Keskkonnaameti kohustamist hoopis järelevalvemenetluse alustamiseks Muhu Jahiseltsi jahipiirkonna kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamise eesmärgil JahiS § 20 lg 2 p 6 alusel, esineks alus kaebuse tagastamiseks nii HKMS § 121 lg 2 p 1 kui ka p 2 1 alusel. Nagu kohus eelnevalt selgitas, ei saa jahipiirkonna kasutaja vahetult seadusest tulenevat pädevust jahilubade andmisel käsitada jahipiirkonna kasutusõiguse loas sätestatud kohustusena, mille rikkumine saaks tuua kaasa jahipiirkonna kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamise. Asjaolu, kes on antud jahipiirkonna kasutaja, ei saa kaebuses toodu põhjal kaebaja õigusi riivata ja sõltumata asjaoludest ei saaks see riive olla intensiivne. Kaebaja õigusi riivab mitte jahipiirkonna kasutaja isik, vaid objektiivne tegevus haldusülesande täitmisel.
14.Asjasse ei puutu ka kaebaja viide JahiS §-des 60–63 sätestatud väärteokoosseisudele, mis seonduvad jahipiirkonna kasutusõiguse omaja kohustustega. Kuigi jahipiirkonna kasutaja võimalik korduv karistatus nende väärtegude eest, sh jahipiirkonna kasutusõiguse loaga kaasnevate kohustuste rikkumise eest, võib olla JahiS § 20 lg 2 p 7 kohaseks aluseks jahipiirkonna kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamiseks, ei ole kaebaja väitnud, et Muhu Jahiseltsi oleks selliste väärtegude eest karistatud. Keskkonnaametil on JahiS § 65 lg 2 kohaselt pädevus viidatud väärtegude menetlemiseks kohtueelse menetlejana väärteomenetluse seadustiku (VTMS) kohaselt. Menetleja karistusõigusliku pädevuse teostamine ei eelda haldusõigusliku järelevalvepädevuse olemasolu ega teostamist KorS alusel. KorS § 1 lg 4 teise lause kohaselt määrab kahtluse korral tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku järelevalve menetluse või süüteomenetluse vahel meetme objektiivne eesmärk. Olukorras, kus seaduses on sätestatud väärteokoosseisud jahipiirkonna kasutusõiguse loaga kaasnevate kohustuste täitmise eest, ja jahipiirkonna kasutusõiguse korrakaitselise kehtetuks tunnistamise meetme kohaldamise eelduseks on alles eelnev korduv karistatus nimetatud väärtegude eest, ei saa meetme eesmärgis olla kahtlust. Ehkki väärteomenetluse alustamine oleks põhimõtteliselt võimalik ka riikliku järelevalve käigus tuvastatud asjaolude põhjal ja VTMS § 31 lg 11 kohaselt võivad järelevalvemenetluses kogutud tõendid teatud tingimustel olla väärteomenetluses kasutatavad, tuleb väärteomenetluse läbiviimisel ja tõendite kogumisel lähtuda VTMS-ist ning karistusõiguse põhimõtetest. Kaebajal on võimalik esitada VTMS § 59 lg 1 kohaselt kohtuvälisele menetlejale väärteoteade, mille saamisel on kohtuväline menetleja kohustatud 15 päeva jooksul väärteomenetluse alustama või otsustama selle alustamata jätmise. Halduskohtu pädevuses ei ole väärteomenetlust alustada ega kohustada menetlejat seda alustama.
15.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus nõudmaks Keskkonnaametilt haldusjärelevalve läbiviimist. VVS eristab haldusevälisest riiklikust järelevalvest haldusesisest teenistuslikku järelevalvet ja haldusjärelevalvet, mida teostatakse vastavalt VVS §-des 93–101 ja §-des 751–753 sätestatud korras. Teenistuslikku järelevalvet iseloomustab haldusorganite vaheline alluvussuhe, mis Keskkonnaameti ja jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja vahel puudub. Samuti ei näe JahiS ega ükski muu õigusakt ette Keskkonnaameti haldusjärelevalve pädevust jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja tegevuse üle. Sellist üldpädevust ei tulene VVS § 751 lg-st 2, mille kohaselt teostatakse haldusjärelevalvet riigi haldusorgani üle juhul, kui see ei ole järelevalve teostaja alluvuses. 8(10)
3-25-684 Normi mõtteks on sisuliselt piiritleda teenistusliku ja haldusjärelevalve olukordi, st reguleerida, et teenistuslikku järelevalvet ei teostata väljaspool alluvussuhet, vaid sellisel juhul on võimalik vaid haldusjärelevalve, kuid seda ei saa vastuolus seaduslikkuse põhimõttega tõlgendada nii, et haldusjärelevalve pädevus saaks eksisteerida ilma konkreetse seadusliku aluseta. Samuti välistab kaebaja kaebeõiguse see, et haldusjärelevalve eesmärk on täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse (VVS § 751 lg 3). Kaebaja ei saa nõuda haldusjärelevalve teostamist oma subjektiivsete õiguste kaitseks olenemata sellest, kas järelevalvel võiks teoreetiliselt olla kaebaja huvidele soodne kaasnev mõju.
16.Kokkuvõttes nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et esines alus kaebuse tagastamiseks nii HKMS § 121 lg 2 p 21 kui ka p 1 alusel. Seadusandja poolt ettenähtud tõhus õiguskaitsevahend kaebaja õiguste kaitseks on kohtulik kontroll Muhu Jahiseltsi kui jahipiirkonna kasutaja tegevuse üle ja selleks halduskohtusse pöördumine. Kohtute infosüsteemist nähtuvalt on kaebaja seda õigust ka korduvalt kasutanud, pöördudes halduskohtusse1 nõuetega kohustada Muhu Jahiseltsi jahiloa väljastamiseks, tunnistada kehtetuks kõik Muhu Jahiseltsi väljastatud jahiload, v.a maaomaniku taotluse alusel väljastatud jahiload, mis võimaldavad jahipidamist kaebaja kinnistutel, ja kohustada Muhu Jahiseltsi menetlema kaebaja taotlust, millega väljastatakse jahiluba kolmandale isikule.
17.Läbi vaatamata tuleb jätta kaebaja taotlus tunnistada JahiS § 17 lg 2 p 1, § 18 lg 2 p 3 ja § 60 lg 1 PS-ga vastuolus olevaks (algatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus) osas, mis ei võimalda teostada haldusorgani õigusvastase tegevuse üle järelevalvet, kuna norme ei saa pidada PS § 15 lg 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1 mõttes asjassepuutuvaks. Õigustloovaid üldakte saab vaidlustada PSJKS-s sätestatud korras. Haldusakti või toimingu õiguspärasuse hindamisel on kohtul võimalik kontrollida ka selle aluseks oleva õigustloova akti või õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduspärasust ning jätta seadus põhiseadusvastasuse korral kohaldamata või tunnistada akti andmata jätmine PS-ga vastuolus olevaks (PS § 15 lg 1 II lause ja § 152 lg 1, PSJKS § 9 lg 1, HKMS § 158 lg 4). Riigikohus on selgitanud, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise eelduseks on vaidlusaluse normi asjassepuutuvus, mis tähendab, et normi tuleb kohtuasja lahendamisel kohaldada ja normi (või selle andmata jätmise) põhiseadusvastasuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral (nt Riigikohtu üldkogu 26.03.2013 otsus nr 3-2-1-140-12, p 18). Kohus selgitas eelnevalt, et isegi kui eeldada, et kaebaja sooviks oli taotleda riiklikku järelevalvet eesmärgiga saavutada Muhu Jahiseltsi jahipiirkonna kasutusõiguse loa kehtetuks tunnistamine, oleks taoline nõue kaebuses toodud asjaoludel perspektiivitu ja kaebaja õigusi ei saa rikkuda see, kes on jahipiirkonna kasutaja isik. Keskkonnaameti pädevus väärtegude kohtueelse menetlejana ei puutu haldusasja lahendamisel asjasse. Nii riiklikku kui haldusjärelevalvet teostatakse olemuslikult avaliku huvi kaitseks ja kaebajal on kasutada seaduses ettenähtud tõhus õiguskaitsevahend teda puudutavate haldusaktide vaidlustamise näol, mistõttu saab tema potentsiaalselt kaebusega kaitstavat õiguste riivet pidada igal juhul väheintensiivseks. Seega ei saaks kohtulahendi sisu antud juhul sõltuda kaebaja viidatud normidest, st tegemist ei saa olla asjassepuutuva õiguslüngaga. Soovi korral on kaebajal võimalik pöörduda õiguskantsleri poole, kellel on PSJKS § 6 alusel õigus pöörduda Riigikohtu poole õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastaseks tunnistamiseks abstraktselt.
18.Eeltoodust tulenevalt jääb kaebaja määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.05.2025 määruse resolutsioon muutmata. 1
28.08.2025 määrusega on haldusasjad nr 3-25-2567, 3-25-2717 ja 3-25-2743 liidetud haldusasjaks nr 3-252567.
9(10)
3-25-684
19.Kaebaja isikuandmete kaitseks tuleb HKMS § 175 lg 3 alusel määruse avaldamisel asendada tema nimi initsiaalidega. /allkirjastatud digitaalselt/
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.