Planeerimine ja ehitus › Planeeringud

3-21-1682 Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 26.04.2024 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(20)

3-21-1682 Kõige suurema suhtelise mõjuga on saasteainete heide välisõhku. Tehtud hajumisarvutused näitavad, et maksimaalsed koosmõju saastetasemed väljaspool Muuga sadama territooriumi on ca 10% piirväärtustest. Käitisest ei teki ka olulist lõhnaheidet ega mürahäiringut. Tehase tehnoloogiliste sõlmede ja õlimahutite vahetus läheduses on tunda teatud määral bensiinilaadset lõhna ja taimeõli lõhna, kuid teiste tehaste kogemuse põhjal ei ole see enam tajutav 150–200 m kaugusel. Sellel kaugusel tehasest puuduvad lõhnatundlikud objektid. Tehase arendaja on avaldanud valmisolekut võtta täiendavaid meetmeid lõhna vähendamiseks. Kuna käitis ei ole olulise keskkonnamõju allikas, puudub vajadus algatada KMH-i. Sojaubade ümbertöötlemistehas on tavapärane kaubasadama terminal, mille kompleksi üht osa ei ole võimalik teisest eraldada ilma kompleksi kasutuskõlbmatuks muutmata. Seega kehtib looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg 5 p 2 kohane erisus ranna ehituskeeluvööndi osas.

3-21-1682 omapoolse impulsi. Lisaks DP-s toodule on kavandamisel LNG-terminal. Ka Harju maakonnaplaneeringu kohaselt tuleb vältida piirkonnas elamualade laiendamist. Kaaluda tuleb, kas positiivsed mõjud kaaluvad üles negatiivsed mõjud. Eksperthinnangus on aga kitsalt lähtutud söeterminali piirkonnast. Ka on analüüsimata doominoefekt. Kuigi eksperthinnangu kohaselt on LNG-tehase rajatistes toimuda võivatel sündmustel mõju ka õlitehase seadmetele, ei ole eksperthinnangus analüüsitud ega selgitatud, milles täpsemalt seisneb mõju ning kui ulatuslik on mõju (sh miks tekib mõju vaid seadmetele; kuidas on välistatud muu mõju; kas seadmetele tekkiv mõju võib siiski tekitada õlitehases tule- või plahvatusohu vm mõju jne). Järelduste õigsuses ei ole võimalik veenduda. Samuti kavandatakse vesiniku tootmis- ja hoiukompleksi rajamist, mis on täielikult analüüsimata. Arvestamata on ka väetiseterminali ohualaga. Õlitehas püstitatakse ranna ehituskeeluvööndisse. Hoonete ehitamine on võimalik vaid siis, kui tegemist on sadama teenindamiseks vajalike ehitistega. Ei ole eluliselt usutav, et lossimine ja lastimine ei ole võimalik ilma tootmistehase rajamiseta; sh et tootmistehas on sadamateenuse osutamiseks lahutamatult vajalik osa. Kaebaja eesmärk kaebuse esitamisel on ära hoida olukord, kus ehitusloa kehtima jäämisel lubatakse asjakohaseid riske nõuetekohaselt kaalumata ja analüüsimata rajada märkimisväärse keskkonnamõjuga tehas, mis samal ajal koormab niigi kriitilist piirkonda veelgi suurema potentsiaaliga suurõnnetuseks.

3-21-1682 eesmärki tagada võimalikult suurel määral inimeste tervist, vara ja kultuuripärandit, edendada säästvat arengut ja säilitada looduslikku mitmekesisust. KKO kaebeõiguse eelduseks ei ole tegutsemine paljudes kohtades või eripalgeliste keskkonnariskide vähendamise nimel. Kaebaja edendab seega oma tegevuses keskkonnakaitset. Kaebaja on esitanud korduvalt pöördumisi valitsusele, riigikontrolörile ja AS-ile Tallinna Sadam ning on olnud riskijuhtimise problemaatika käsitlemisel järjepidev. Asjaolu, et kaebaja tegevus ei ole olnud intensiivne, ei võimalda järeldada, et kaebaja ei ole võimeline oma eesmärke ellu viima. Kitsa eesmärgiga KKO puhul ei ole põhjust arvata, et tema tegevus peab olema pidev ja tihe. Kuigi kaebaja on esitanud pöördumisi sagedusega ca kord aastas, ei anna see alust väita, et kaebaja ei ole võimeline keskkonnakaitselisi eesmärke ellu viima. Kuigi kaebaja organisatoorne tegevus pole korrektne, ei saa selle pinnalt väita, et kaebaja ei ole tegutsev KKO või ta ei edenda keskkonnakaitset. Nagu eelnevalt selgitatud, on kaebaja – kuigi hõlmates vähemaktiivsemaid perioode – tegutsenud sama keskkonnaalase eesmärgi suunal aastaid ja seda hoolimata organisatoorsetest puudujääkidest. Kaebajal on võimalik edaspidi kõrvaldada tema tegevuses esinevad organisatoorsed puudused. Need puudused ei ole sellised, mille kõrvaldamine ei oleks hõlpsasti võimalik. Seega puudub alus arvata, et vastustaja ning kolmandate isikute välja toodud organisatoorsed puudused takistavad kaebajal viia ellu enda keskkonnakaitselisi eesmärke samal määral, nagu ta on teinud seda praeguseni. Kaebajal on kogu tegutsemise vältel olnud arvestatav hulk liikmeid. Samuti osales kaebaja aktiivselt ehitusloa väljastamise menetluses ning esitas enda seisukohad ja pöördus seejärel kaebusega halduskohtusse. JM varasem kirjavahetus AS-iga Tallinna Sadam ei anna alust väita, et kaebaja esitas kaebuse enda ärihuvide kaitsmiseks. JM esitatud kirjadest nähtub, et tema sooviks on eelkõige teha ettepanekuid riskianalüüsi lähteülesande koostamisele. Lisaks ei kaasneks kaevatava ehitusloa võimaliku tühistamisega vältimatult seda, et kaebaja ja JM kaasatakse riskianalüüsi lähteülesande koostamise töögruppi või selline töögrupp üldse moodustatakse. Auditi koostamise vajadusele on kaebaja juhtinud tähelepanu juba 2018. a-l. JM on seniajani tegutsenud kaebaja teadmisel ja nõusolekul. Seejuures on tegevdirektoril kaebaja põhikirjast tulenevalt õigus esindada MTÜ-d suhtlemisel kõigi institutsioonidega. Kaebuse ese on seotud kaebaja põhikirjaliste eesmärkide elluviimisega. Kaebaja eesmärgiks on ära hoida suurõnnetuste ohtu ning parendada selle tagamiseks riskijuhtimissüsteeme. Kaebuse esemeks oleva ehitusloa alusel rajatakse Muuga sadamasse õlitehas, mis koos teiste Muuga sadama alal asuvate ehitistega võib tekitada kumulatiivse suurõnnetuse ohu. Samuti on kaebaja vaidlustanud ehitusloa väitega, et õigusvastaselt on jäetud algatamata KMH, kus mh tulnuks arvestada erinevate Muuga sadama alal olevate ehitiste ja kavandatavate projektide mõju koostoimega. Isegi kui kõik kaebuse väited ei seondu kaebaja põhikirjaliste eesmärkide elluviimisega, ei välista see kaebeõigust haldusakti vaidlustamiseks.

3-21-1682 teenindamise all tuleb mõista ka sadamale majandusliku kasu toomist. Kaubasadama korral on äärmiselt oluline, et sadamateenusena pakutaks ka lasti töötlemist laiemas mõttes. Kaebaja ei ole tõendanud sojatehasega tekkida võivaid riske. Eksperthinnangus on analüüsitud, kas tehasega kaasneb keskkonnamõju. Keskkonnaamet (KeA) on ehitusloa kooskõlastanud. Ka Päästeamet on andnud heakskiidu. Eksperthinnangus on arvestatud, et võimalike sündmuste mõjud ei ulatu väljapoole sojatehase territooriumi. Kavandatud ehitises ei hakata käitlema plahvatusohtlikke aineid. Kaebaja etteheited on seotud ehitise kasutamisega. Eelprojekti täpsusaste ei võimalda kindlaks teha, kas ja millised ohud võib endaga kaasa tuua ehitise kasutamine. Täismahus riskianalüüs tuleb teha mõistliku aja jooksul enne tegevuse alustamist. Võimalikud ümberehitustööd on kolmanda isiku riskiks. Vastustajal ei ole aga õigust nõuda täiemahulist riskianalüüsi ehitusloa menetluses. Vesiniku tootmiskompleksi rajamine on veel hüpoteetiline idee. Kaebusele lisatud kaart ei kajasta ehitiste asukohti täpselt. Vastustaja on esitanud kaardi veekaitseliste kitsendustega. KeA on Jõelähtme valla üldplaneeringu menetluses vähendanud Muuga sadama ehituskeeluvööndit 0 meetrini. Kavandatud ehitis on tervikuna sadamaehitis. Kõik tegevused, mis on seotud veesõiduki lastimise ja lossimisega, on käsitatavad sadamateenuse osutamisena. Nii on sojajahu ladu otseselt seotud veesõiduki lastimisega. Ehitiste alusest pindalast on ca 86% seotud ladustamise, lastimise ja lossimisega. Ehituskeeld ei laiene varem väljakujunenud ehitusjoones maismaasuunas olemasolevate ehitiste vahele uue ehitise püstitamisele. Sojatehas on kavandatud teise ehitise ehk sadamakai peale. Selles asukohas ei paiknenud ka varem maismaad. Sellises olukorras ei ole randa, mida kaitstakse ehituskeeluvööndiga.

3-21-1682 võimaldas sadamas nii kauba töötlemist kui ka ladustamist. Töötlemine toimub ka nt veeldatud maagaasi ja söe puhul. DP on kehtiv haldusakt, mille järgimine on haldusorganile kohustuslik. DP ei muutu aja jooksul kehtetuks. Detailplaneeringut ei pea aja möödumisel kehtetuks tunnistama, et üldsus saaks osalemisõiguse. DP on üle vaadatud üldplaneeringu menetluses ja jäetud sellisena kehtima. Sojaõlitehas ei ole olulise keskkonnamõjuga objekt. Tegemist on B-kategooria suurõnnetuse ohuga ettevõttega. Tehase rajamise riske on nõuetekohaselt hinnatud. Kaebaja ei ole välja toonud ühtegi asjaolu, mille puhul oleks ära näidatud vastuolu õigusakti või valdkonna standardiga. Terminalile ei kehti ehituskeeluvöönd. Nuudi tee 83 kinnistu koosneb suures osas merre rajatud sadamakaist. Olemasoleva ehitise peal ei saa olla ehituskeeluvööndit. Tegemist on tavapärase kaubasadama terminaliga, millele rakendub LKS § 38 lg 5 p-s 2 toodud erand.

3-21-1682 põhikirjalised tegevused on peamiselt tugitegevused ning kaebaja tegutsemist saab täheldada üksnes suurõnnetuste ohu vältimisega ja selle tarbeks riskijuhtimise süsteemi arendamisega Muuga sadamas. Kuna aga ringkonnakohus on kaebuse tagastamise määruse tühistanud ja uusi asjaolusid pole ilmnenud, ei ole alust jätta kaebust rahuldamata kaebeõiguse puudumise motiivil. Kaebajal ei ole kaebeõigust argumendi osas, et korraldada tulnuks uus detailplaneeringu või mõne muu planeeringu menetlus. Kaebaja ei esinda KKO-na kohaliku kogukonna huve. Põhjendamatud on kaebaja väited, et vallal tulnuks algatada DP muutmine, olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamiseks tulnuks koostada eriplaneering, kohustuslik oli teha KMH ning lubamatu on ehitada ranna või kalda ehituskeeluvööndisse. Kaebus rahuldamise tingib asjaolu, et ehitusluba on vastuolus DP-ga. Kaebaja see argument seondub tema keskkonnakaitselise tegevusega. DP kehtestamise ajal kehtinud sadamaseadus (SadS) lubas sadama maa-alal tegeleda ka kauba töötlemisega. Seega lubab vaidlusaluse maaala DP kohane sihtotstarve õlitehase rajamist kauba töötlemise eesmärgil. Samas võib ehitamist piirata detailplaneering. Näiteks ei saa planeeringualale ehitada mistahes ärimaa eesmärgile vastavat ehitist, kui planeeringuga on kitsamalt ette nähtud üksnes toitlustus- või haridusasutus või bussijaam. 2003. a DP ja 2006. a märtsis koostatud KMH aruanne käsitlevad järgmisi terminale – konteinerterminal, üldkaupade terminal, väetiseterminal, söeterminal, puiduterminal ja vedelkeemiaterminal. Keemiaõnnetuse ohuga terminalidest on vedelkeemiaterminal paigutatud väljapoole planeeritavat ala ning väetiseterminalist tulenevaid ohte ja leevendusmeetmeid on arvesse võetud KMH raames erinevate keskkonnamõjude kontrollimisel. Muude terminalide kohta on leitud, et saaste kas puudub või on arvestatud söeterminali osas konkreetset tegevust kirjeldavat keskkonnamõju. 2003. aasta SadS alusel oleks võinud olla võimalik planeerida sadamaalale ka sojaõlitehast, sh arvestades ladustamise ning töötlemise osakaale. Siiski ei ole sellist arendustegevust DP-s kavandatud. DP koostamisest on möödunud arvestatav aeg, mis võib võimaldada DP-d ajakohasemalt tõlgendada, st kui terminali on asendanud muu sarnane terminal. Küll aga ei ole ükski kuuest terminalist sarnane sojaõlitehasele, ka siis kui seda käsitada ennekõike ladustamiskohana, mitte tehasena. DP terviklahendusest nähtub, et sojaõlitehasele sarnast lahendust ei ole DP koostamisel planeeritud. DP ei näe ette muude terminalide paigutust, transpordimahte ega nendega kaasnevat koormust keskkonnale, taristule või muul viisil sadama toimimisele. Detailplaneering on võimalik koostada ka viisil, et terminale või tootmisüksuseid täpsustatakse tulevikus, kuid siinse DP lahendusest ei nähtu, et tegemist oleks avatud, muutmist või täiendamist võimaldava planeeringulahendusega. KMH tegemisel arvestati DP-s märgitud terminalidega ning nendega kaasnevate keskkonnaohtudega. Sojaõlitehast reguleerib mh KemS ja tegemist on suurõnnetuse ohuga käitisega. Sojaõlitehases käideldakse tuleohtlikke vedelikke, samas on DP-s ettenähtud, et vedelkeemiaterminalid paiknevad väljapool planeeritavat ala. Isegi kui vedelkeemiaterminalide puhul on silmas peetud suuremaid koguseid, ei nähtu DP-st, et arvestatud oleks täiendava suurõnnetuse ohuga, keemiat töötleva käitise lisandumisega lisaks väetiseterminalile. Seega ei saanud keskmine mõistlik naabruskonna elanik ega KKO juba DP kehtestamise ajal järeldada, et loetletud terminalidele lisaks või nende asemel lisandub sojaubade ladustamise ja töötlemise võimalus, koos nendega kaasnevate riskidega. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

8(20)

3-21-1682 Vastustaja jääb varasemale seisukohale, et kaebajal ei ole kaebeõigust. Ehkki ringkonnakohtu seisukoha järgi on puudused kaebaja organisatsioonis kergesti kõrvaldatavad, ei ole kaebaja seda jätkuvalt teinud. Halduskohus on ebaõigesti järeldanud, et DP-s on ette nähtud sadamaalale kavandatavate terminalide suletud loetelu. DP kohaselt on Nuudi tee 83 kinnistu sihtotstarbeks tootmismaa. Kavandatav ehitis on olemuselt tootmismaa sihtotstarbele vastav ehitis. Kohus on ebaõigesti järeldanud, justkui oleks DP-s kasutatud sõna „söeterminal“ määranud siduvalt kindlaks, et alale on võimalik püstitada üksnes söeterminali. DP-ga määratava krundi ehitusõiguse osaks ei ole krundile kavandatava ehitise kasutusotstarve. Siduv on üksnes krundi ehitusõiguse osaks olev kinnistu sihtotstarve. DP seletuskirja kohaselt on selles ette nähtud terminalide võimalik paigutus, mistõttu ei saa tegemist olla siduva loeteluga. Peamiseks põhjuseks, miks DP-s on kasutatud näitena söeterminali, on asjaolu, et DP koostamise ajal oli alustatud söeterminali projekteerimist. DP positsioonide 2.6, 2.7 ja 2.7.1 suhtes oli AS-i Coal Terminali kasuks seatud hoonestusõigus ja isik soovis ala kasutada söeterminalina. DP-s on söeterminali kasutatud terminoloogiliselt kokkuleppelise tähendusega, mitte eesmärgiga, et alale olekski võimalik rajada üksnes söeterminal. Mõistega viidati lihtsuse huvides kindlatele positsioonidele (pos 2.6, 2.7 ja 2.7.1). Seda, et ehitusõigus oli määratud laiemalt kui söeterminal, kinnitab ka DP põhijoonisel esitatud ehitusõiguse tabel, kus positsioonile 2.6 nähtud ette hoonete suurim lubatud arv krundil on 40 ning hoonete suurim lubatud kõrgus oli 40 meetrit. On ilmselge, et üksnes söeterminali jaoks ei oleks sedavõrd mahukat ehitusõigust ette nähtud. Söeterminali käitamiseks ei ole hooneid üldse vaja. Olgugi et söeterminali jaoks nähti ette raudteetransport, siis nähti tsooni H ette ka autotransport, millest järeldub, alale saab kavandada ka mõnda muud kinnistu sihtotstarbega kooskõlas olevat tegevust. Alternatiivsete tegevuste võimalikkust kinnitab ka see, et ette on nähtud veevarustus 100 inimesele, gaasivarustus ja keskmisest suurem elektritarbimine, mida söeterminal ei vaja. Halduskohtu viidatud KMH on koostatud ca 2,5 aastat pärast DP kehtestamist. Sisuliselt on kohus ehitusloa tühistanud põhjusel, et pärast DP-d koostatud KMH käigus ei ole saadud arvestada teist liiki terminaliga (sojatehasega) kaasneva keskkonnaohuga, kuigi kohus on samal ajal tuvastanud, et kavandataval tegevusel puudub keskkonnaoht. Halduskohus tuvastas, et kaebaja väited on seotud suurõnnetuse ohuga, mitte aga keskkonnaohuga. Halduskohtu viidatud KMH eesmärgiks oli analüüsida uue kai rajamisega kaasnevat keskkonnamõju, mitte hinnata DP-ga kavandatud tegevuse mõju. KMH nägi ette, et sarnaste kaubaliikidega terminalid tuleks paigutada lähestikku ning puistekaupade terminalid on seotud söeterminali asukohaga. Sojaoad on samuti puistekaup ning KMH-s on eksperdid soovitanud paigutada puistekaupade terminalid söeterminali kõrvale. Kuna praegusel juhul on kavandatud sojatehas söeterminali asemel, siis on ehitusloa järgne lahendus KMH-ga kooskõlas. DP kehtestamisest on möödunud 20 aastat ning praegusel ajal valitsevaid põhimõtteid, sh rohepöörde ja keskkonnahoiuga seotud põhimõtteid järgides ei ole söeterminal jätkusuutlik ega keskkonnasõbralik. Kui nõustuda sellega, et DP-s toodud näide kasutusotstarvetest on siduv, tooks see kaasa õiguslikult irratsionaalse olukorra, kus alati kui soovitakse muuta ärisuunda või tegevusvaldkonda, jäädes krundi sihtotstarbega kooskõlla, tuleks koostada uus DP, milles nähakse ette uus ehitise kasutusotstarve. Sellisel juhul ei ole võimalik sadamal toimida ja muutunud vajadustele reageerida, kuna DP-menetlus on aeganõudev. Samuti tooks selline tõlgendus kaasa ebaproportsionaalselt suure halduskoormuse haldusorganitele.

9(20)

3-21-1682 Halduskohus võttis kohtuotsuse tegemise ajal toimikusse 2006. a koostatud Muuga sadama idaosa laiendamise KMH aruande, kuid ei teavitanud sellest menetlusosalisi ega andnud neile võimalust tõendiga tutvuda ega selle kohta oma seisukohta avaldada. Tegu on menetlusnormi rikkumisega vaatamata sellele, et dokument oli menetlusosalistele teada. Kohtu käsitus oli menetlusosalistele üllatav. Tõend on asjakohatu. Hilisema dokumendiga ei saa sisustada ja tõlgendada 2003. a kehtestatud DP-d. KMH ei hõlmanud söeterminali ala, selleks ajaks oli söeterminal juba välja ehitatud ning KMH tehti vee erikasutusloa menetluses (süvendustööd ja kaijoone lahendus). 2006. a KMH alusel ei ole võimalik tuvastada ehitusloa vastuolu DPga. Vaidlustatud ehitusloaga kavandatud tegevuse mõju on hinnatud eraldi pärast DP kehtestamist, mis on kooskõlas ka DP seletuskirja p-ga 3.7. Sojaõlitehase rajamise eelprojekti tegemise käigus on koostatud „Muuga sojaõli tehase keskkonnamõju eksperthinnang ja sisendandmed eelhinnangu andmiseks“, millest selgub, et käitis ei ole olulise keskkonnamõju allikaks. Halduskohtu selgitused kaebeõiguse kohta on vastuolulised. Kohtuotsuses tulnuks anda lõplik hinnang kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumisele. Kaebaja ei ole KKO KeÜS § 31 järgi ning tal puudub kaebusega seotud põhikirjaline eesmärk või senine keskkonnakaitseline tegevus. Kaebust ei tinginud suure tõenäosusega keskkonnakaitselised kaalutlused. Kaebajaga seotud isikutel on praeguse vaidlusega seotud majanduslikud huvid. Kaebaja on oma kaebuse rajanud väitele, et sojaõlitehase rajamise mõjusid ja riske pole hinnatud (suurõnnetuse oht, kumulatiivne mõju, õhusaaste jne). Mõjude hindamine toimub aga keskkonnaloa väljastamisel, arvestades et tegemist on tehnoloogial baseeruvate andmete ja mõjudega ja ehitusloa menetluses ei käsitleta tehnoloogilisi lahendusi. Sojaõlitehase väidetav ohtlikkus on paljasõnaline. Ehitusluba ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna kaebaja soovitud riskianalüüsi ei saagi praegu teostada ja kaebaja kardetud ohtu ei eksisteeri. Õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebust lahendades ei saa kohus kontrollida haldusakti vastavust õigusnormidele, mis ei seondu kaebaja subjektiivsete õigustega (RKHKo 3-172637/37, p 15; RKHKo 3-3-1-15-16, p 16; RKHKm nr 3-3-1-87-11, p 28). Kohus on vääralt leidnud, et argument seoses ehitusloa vastavusega DP-le seondub kaebaja kaebeõiguse ning keskkonnakaitselise tegevusega. Ringkonnakohus on siinses asjas jaatanud kaebeõigust vaid seoses riskijuhtimissüsteemide väljatöötamise ja suurõnnetuste ohu ärahoidmisega. Kaebuse väide, et ehitusprojekt ei vasta DP-le, ei seondu kaebaja väidetava ohutusalase tegevusega. Ehitusluba on kooskõlas DP-ga. PlanS § 126 kohaselt tuleb DP-s määrata krundi kasutamise sihtotstarve. Teatud juhtudel võib detailplaneeringus kitsamalt ära piiritleda krundi kasutamise otstarbe raames kavandatava ehitise eesmärgi, kuid selline kitsendus peab siis selgelt nähtuma detailplaneeringust. Sellise olukorraga praegu tegemist ei ole. DP näeb ette sadamategevusega seotud äri- ja tootmisüksuste ehitamise võimaluse, arvestades krundi tootmismaa kasutamise otstarvet. DP seletuskirja kohaselt oli DP eesmärk kruntide ehitusõiguse ja sadamaterminalide paigutuse määramine ning lahendatud on terminalide paigutus ja planeeritava ala tsoneerimine vastavalt sihtotstarbele. DP-s on söeterminali nimetatud seetõttu, et sel ajal oli söeterminal juba kavandamisel, sh on DP-sse lisatud märge projekteeritav. DP ehitusõiguse tabelis on seetõttu märgitud ettevõtte/rentniku nimi Coal Terminal, kaubakäive ja töötajate arv, mille märkimine DP-s ei omanud ilmselgelt õiguslikku tähendust. Pos 2.6 ehitusõiguseks on mh määratud kuni 40 hoonet, kõrgusega kuni 40 meetrit. Kuna söeterminali ala koosnes söe ladustamise rajatistest (söevaalud), tehnorajatistest (tühjendamissõlm) ja mõnest madalast abihoonest, on ilmne, et DP eesmärk ei olnud piirata ala kasutamist vaid söeterminali tarbeks. DP ülesandeks ei ole ehitise kasutamise otstarbe määramine (söeterminal). Ehitise kasutamise otstarve määratletakse ehitusprojekti koostamise järel ning kohalik omavalitsus määrab selle kirjalikus nõusolekus või ehitusloas tulenevalt kehtestatud detailplaneeringuga määratud 10(20)

3-21-1682 krundi kasutamise sihtotstarbest. Seega, detailplaneeringu ülesandeks ei ole kindlaks määrata ehitise kasutamise otstarvet, kuid ehitise kasutamise otstarbe määramisel tuleb lähtuda krundi kasutamise sihtotstarbest, milleks siinsel juhul on sadamamaa. Õlitehase ja teiste ohtlike ettevõtete tegevuse kumulatiivset mõju ning doominoefekti tekke võimalusi on hinnatud. DP nägi ette, et planeeringu elluviimiseks tuleb iga uue terminali puhul teha keskkonnamõju hinnang. Eksperthinnangus on läbi arvutatud erinevad stsenaariumid õnnetuse toimumise korral ning arvestades õlitehase tsehhide paigutust, ei ulatu võimalike sündmuste mõjud ehitistele väljapoole õlitehase territooriumi. Eelhindamise etapis ei ole oluline koostada täismahus riskianalüüsi. Oluline on hinnata, kui suur kogus ohtlikku kemikaali võib korraga õnnetusse sattuda. Muuga sadamas paiknevate teiste ohtlike objektide võimalikku mõju on samuti hinnatud. Täismahus riskianalüüsi koostamine ja selle kooskõlastamine TTJA ja Päästeametiga toimub enne tegevuse alustamist (KemS § 23 lg-d 2 ja 3). Sojaõlitehasega seonduvaid riske ja keskkonnamõjusid tuleb hinnata keskkonnakompleksloa menetluses. Seejuures ei ole keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud, millises järjekorras tuleb lubasid taotleda, kuid käitis ei tohi alustada tegevust enne, kui talle on väljastatud tööstusheite seaduse kohane kompleksluba ja ehitusseadustiku kohane kasutusluba.

11(20)

3-21-1682 Kohtusse pöördumine on kantud kaebaja majanduslikest huvidest. Kaebajat esindav JM on proovinud pakkuda Tallinna Sadamale koostöölepingut riskianalüüsi koostamiseks. KeÜS-i kommentaaride kohaselt ei tohiks organisatsioonil olla keskkonnakaitsega konkureerivaid (eelkõige majanduslikke) eesmärke. Halduskohus toimis vastuoluliselt, väljendades jäämist oma varasematele, kaebeõigust eitavatele seisukohtadele, kuid lähtus siiski ringkonnakohtu määrusest, tunnustas kaebeõigust ja rahuldas kaebuse. Halduskohtu siseveendumuse kujunemine ei ole selge ning on vastuolus otsuse resolutsiooniga. Ringkonnakohus leidis üksnes seda, et kaebeõiguse puudumine polnud selles menetlusstaadiumis ilmselge. Kaebajal puudub kaebeõigus osas, mis puudutab ehitusloa vastavust DP-le. Riigikohus leidis asjas nr 3-16-1472, et KKO kaebuse aluseks olevad argumendid peavad olema seotud keskkonnakaitse eesmärkidega. See, kas ehitusprojekt vastab DP-le, on planeerimismenetluse nõue, mitte keskkonnakaitsega seotud argument. Küsimus sellest, kas DP lubas üksnes söeterminali ehitamist, ei seondu keskkonnakaitsega. DP ei käsitle suurõnnetuste ohtu ega küsimust, mis riskikategooriaga (A või B) suurõnnetuse ohuga tegevused on alal lubatud. DP kohaselt tuleb detailsemad küsimused (sh keskkonnamõjud ja riskid) lahendada hilisemates menetlusetappides. Kõik keskkonnaga seonduvad argumendid (eriplaneeringu tegemise kohustus, KMH kohustus, eelhinnangu nõuetekohasus) on osutunud edutuks. Ehitusluba on kooskõlas DP-ga. DP-d tuleb tõlgendada kooskõlas selle eesmärgi ja joonisega, mille kohaselt on võimalik rajada sojaõlitehase terminali. DP kehtestamise kehtinud PlanS v.r § 9 lg 2 ei näinud ette ehitistele kasutamise otstarbe (nt söeterminal, puistekaupade terminal vms) määramist. DP määras vaid krundi kasutamise sihtotstarbe, mitte aga täpsemat kasutuseesmärki. AS Tallinna Sadam eesmärgiks 2003. a DP-ga oli tagada ehitusõigus terminalide ehitamiseks Muuga sadama idaosas, kuid kuna teatud terminalide projekteerimist oli DP koostamise ajal juba alustatud (sh söeterminali), siis sai olukorra ilmestamiseks välja tuua ka konkreetsete võimalike terminalide andmed. DP-s ega lähteülesandes ei ole sätestatud, et kavandati üheselt paika panna kõikide planeeringualale rajatavate hoonete täpsed kasutamise otstarbed. Eesmärgiks oli kruntidele ehitusõiguse määramine vastavalt sihtotstarbele. Hoidla tee 15 krundile on ette nähtud 40 hoone rajamise võimalus, mis on ilmselgelt rohkem kui on vaja söeterminaliks. Kui halduskohtu seisukoht oleks korrektne, siis oleks DP põhijoonise kaardil täpsemalt sätestatud söeterminali asukoht ja kasutusotstarve, kuid seda põhijoonisel ei ole. Lisaks tähendaks halduskohtu seisukoht, et asjaomastel kruntidel oleks ehitusõigus antud ainult „Coal Terminal“ rajamiseks, mille kaubakäive on 10,0 mln t ja töötajate arv 120. Selliste parameetritega ehitusõiguse reguleerimine oleks aga ilmselgelt ebavajalik, ebaloogiline ja ka ennatlik. DP ei sisalda järeldusi söeterminali riskide, keskkonnamõju või õnnetuse ohu kohta. Kui DP ei sisalda riskide analüüse söeterminali kohta, ei saa ette heita, et sellist analüüsi ei sisaldu sojaõlitehase terminali kohta. Järelikult tuleb DP-d tõlgendades jõuda järeldusele, et see sätestas põhimõttelise ehitusõiguse ehitada terminale, sh sojaõlitehase terminali. DP eesmärki arvestades tuleb lugeda sojaõlitehase terminal sarnaseks terminaliks teiste DP-s mainitud terminalidega. Sojaõlitehase terminalis on ladustamise ning töötlemise osakaal ilmselgelt ladustamise kasuks, sarnaselt söeterminaliga. DP ei välistanud mh tootmist hõlmavat terminali või B-kategooria suurõnnetuse ohuga terminali rajamist, vaid võimaldas seda. DP sisustamisel ei saa lähtuda 2006. a tehtud KMH aruandest, mis oli tehtud vee erikasutusloa menetluses terminalide vahelise ala kohta. Jääb arusaamatuks, miks arvestab halduskohus ühte DP-st hilisemat dokumenti (2006. a KMH), kuid mitte teisi hilisemaid dokumente (eelhinnang ja ekspertarvamused). Seejuures suunab DP isikuid nende teemadega tegelema hilisemas faasis, mida sojaõlitehase puhul ongi tehtud. Sojaõlitehase riske hinnati 01.07.2023 keskkonnamõjude eelhinnangus, 2020. a ekspertarvamuses ja 02.05.2023 täiendavas ekspertarvamuses. Veelgi täpsem suurõnnetuse 12(20)

3-21-1682 ohu riskide hindamine toimub aga kompleksloa menetluses, mis on selle objekti puhul kohustuslik.

13(20)

3-21-1682 kasutusloa ülesannetest ning seetõttu ei ole võimalik lahendada küsimust sellest, kas sojaõlitehas sobib piirkonda või mitte, hilisemates menetlusetappides. Halduskohus ei ole rikkunud menetlusnorme. 2006. a KMH aruandele on kaebuses viidatud ja see on olnud menetlusosalistele kättesaadav. Halduskohtu otsus ei tugine põhilistes järeldustes 2006. a koostatud KMH-le. Tegemist on taustteabega, mis ei lisa vaidlusele täiendavat sisu. Halduskohtu otsuses on õigesti leitud, et DP koostamisel ei peetud silmas sojaõlitehase rajamise võimalikkust ega arvestatud seetõttu ka võimalike transpordimahtude, koormuse või taristuga seonduvaid küsimusi. DP-st ei nähtu, et tegemist oleks avatud planeeringulahendusega, mis võimaldaks rajada mistahes tüüpi terminale. Sellest tulenevalt ei ole DP-s arvestatud täiendava suurõnnetuse ohuga. Planeerimisseaduse muutmise seaduse seletuskirjas on viidatud, et katastriüksuse sihtotstarve on erinev krundi kasutamise sihtotstarbest, sest detailplaneeringuga määratav otstarve on otseses seoses krundi planeeritud kasutamisega, mis võib olla täpsem, kui katastris määratud sihtotsarve – näiteks sotsiaalmaa sihtotstarve võib olla detailplaneeringus määratud kui ametiasutuse, haridusasutuse, spordihoone, kultuurihoone, kiriku, kalmistu, haljasala, supelranna ehitamiseks või rajamiseks ettenähtud maa. Krundi kasutamisest sõltub nii hoonestusala asukoht, ehitusõiguse parameetrid, parkimine haljastus jms, mis tähendabki kogu planeerimislahendust. Detailplaneeringuga ei määrata abstraktset ehitusõigust mistahes hooneteks, mis vastavad teatud ruumilistele parameetritele, vaid võetakse arvesse, milleks planeeringuala kasutama hakatakse. Sellest lähtepunktist määratakse ka detailsem lahendus – muu hulgas nii taristuks, kommunikatsioonideks kui ka näiteks ohutuse tagamiseks ning keskkonnamõjude leevendamiseks. Juhul kui DP koostamisel ei oleks soovitud määratleda kavandatavate terminalide tüüpe, oleks need DP-st välja jäetud, mitte analüüsitud konkreetsete terminalide omavahelist paiknemist ega mh seda, et vedelkemikaalide mahutipark tuleks ette näha väljaspoole planeeringuala. Ka asjaolu, et söeterminali alale on määratud rohkem hooneid kui söeterminali toimimiseks vajalik, ei kinnita ega tõenda kuidagi DP koostaja soovi lubada alale hiljem mistahes sarnaste geograafiliste parameetritega hoonete rajamist. Teatud tingimustel võivad detailplaneeringud ette näha ka mõnevõrra üldisemaid tingimusi (nt ei määrata detailplaneeringus ära, millist tüüpi äritegevusega võib ärihoones tegeleda). Küll aga on ruumilise planeerimise seisukohast oluline, arvestades nii keskkonna, ohutuse kui ka muude praktiliste vajadustega seonduvaid küsimusi, millega laias laastus alal kavatsetakse tegeleda. Halduskohtu otsusest ei nähtu, nagu oleks kohus kitsalt lähtunud ehitise kasutamise otstarbest – kohus on selgitanud, et DP koostamisel arvestati konkreetset tüüpi terminalidega ning sellest lähtuvalt on välja töötatud ka DP lahendus. DP ei välista terminalides töötlemist, samuti arvestab see väetiseterminali rajamisega, küll aga on DP koostamisel arvestatud konkreetsete terminalide ning nende iseloomuga ning täiendava suurõnnetuse ohuga ettevõtte lisandumist piirkonda ei ole arvestatud. Olukorras, kus vastustaja on väljastanud ehitusloa tegevusele, mida tegelikkuses DP koostamise ajal silmas ei peetud, ei ole vastustaja kaalunud nõutavas mahus õlitehase sobivust piirkonda. Alates 2003. a-st on piirkonda lisandunud mitmeid ohtlikke käitisi, sh tööstusi, mistõttu tulnuks õlitehase lisandumist piirkonda kaaluda tervikliku planeerimismenetluse käigus. Sealhulgas tulnuks analüüsida nii avalikke kui ka erahuvisid (mh kas ümberkaudsed elanikud on nõus, et piirkonna suurõnnetuse oht suureneb täiendava plahvatusohtliku käitise lisandumisega), samuti tulnuks planeeringulahenduses täpsemalt kaaluda võimalikke tegutsemisstsenaariume õnnetuse korral. Asjaolu, et riskide täpsem hindamine toimub pärast ehitustegevuse alustamist, ei õigusta DP-ga vastuolus oleva ehitusloa väljastamist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14(20)

3-21-1682 Kaebaja esindaja volitused

3-21-1682 toimusid kaebaja juhatuse liikme valimised viimati 2007. a-l ja viimane üldkoosolek toimus 26.05.2015, kus juhatust ei valitud. Kaebaja juhatuse liikmete AR ja JK volitused ei olnud kaebuse esitamise ajal 23.07.2021 kehtivad, kuna nende volituste 3-aastane tähtaeg oli kaebuse esitamise hetkeks lõppenud.

3-21-1682 õigusi on rikutud, kui vaidlustatud haldusakt on seotud organisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. Õiguste rikkumise küsimus tuleb lõplikult lahendada kohtuotsuses (HKMS § 158 lg 1). Halduskohtu otsusest jääb ebamääraseks, kuidas on kohus õiguste rikkumise küsimuses otsustanud seadust kohaldada. Kaebeõiguse küsimuses tehtud menetluslikes määrustes võetud seisukohad kaebuse lubatavuse (menetluskõlbulikkuse) kohta ei ole kohtule siduvad asja sisulisel lahendamisel ehk kohtuotsuse tegemisel. Kohus pidanuks võtma selles küsimuses selge seisukoha.

3-21-1682 mitteseotud konkurendi ärihuve, mis võiks olla teoreetiliselt alus mitte tunnustada kaebaja vastavust KeÜS §-le 31. Ehitusloa vastavus DP-le

3-21-1682 kaasnevat koormust keskkonnale, taristule või muul viisil sadama toimimisele. Sama järeldus tuleb vahetult DP seletuskirja alusel teha ka siis, kui jätta 2006. a KMH kõrvale. Seega ei ole võimalik ühte terminali tüüpi pelgalt ehitusloa andmise menetluses asendada teisega, ka juhul kui krundi kasutamise sihtotstarve jääb samaks (tootmismaa). Selline hälbimine DP-st kui kogukondlikust kokkuleppest ei ole asjast huvitatud isikutele ettenähtav ning planeeritav ehitis ei jää olemuslikult samaks (vrd ringkonnakohtu 19.02.2021 otsus asjas nr 3-19-1749, p 36). Sellises olukorras on kõrvalise tähtsusega asjaolu, et DP-s on vee-, elektri jne varustuse osas ette nähtud suuremad mahud, kui on vajalikud DP-järgse söeterminali käitamiseks. Ainuüksi sellest teisejärgulisest faktist ei saa teha järeldust, et DP lubab hoopis teise tootmisrajatise püstitamist. Ehitusloa andmisel ei ole võimalik mööda minna DP kesksest, selle olemuslikust ja kogukonna ning ka keskkonna jaoks enim tähtsust omavast lahendusest (söe ladustamise terminali asemel tuleohtlike ainete käitlemisega seotud õlitehase rajamine piirkonda, kus on kontsentreeritult koos palju erinevaid tööstusettevõtteid ning mis on Eestis potentsiaalselt üks suuremaid suurõnnetuse ohuga alasid). Kohalik omavalitsus peab tagama, et detailplaneeringuga ettenähtu viiakse ellu nii, nagu planeering naabrite õigusi ja avalikke huvi kaitsvaid tingimusi silmas pidades kindlaks määras (Riigikohtu 05.03.2019 otsus asjas nr 3-13-385/90, p 12). Õlitehase rajamise sobivust sellesse piirkonda on edaspidi võimalik kaaluda DP menetluses, avalikkust, sh keskkonnateemadega seotud huvigruppe kohaselt kaasates. Asjaolu, et detailplaneeringu menetlus võib kohalikule omavalitsusele, maaomanikule ja arendajale olla koormav, ei õigusta selle korraldamata jätmist. Riigikohus on 12.03.2015 otsuses asjas nr 3-3-1-71-14 (p 12) selgitanud, et detailplaneering on maakasutuse ja lähiaastate ehitustegevuse aluseks ja seetõttu peaksid planeeringulahendused olema võimalikult konkreetsed. Praegusel juhul on DP kehtestamisest möödas ligi 20 aastat. Nii maaomanikule kui ka omavalitsusele pidi olema mõistetav, et pikema aja jooksul võivad konkreetsed planeeringulahendused muutuda realiseerimatuks ning võib tekkida vajadus DP-d muuta. Ringkonnakohus ei nõustu väitega, et planeerimismenetlust on võimalik asendada tõendite esitamisega, et õlitehas ei ole keskkonnale ohtlik, ja edaspidi toimuva keskkonnakompleksloa menetlusega. Edutuks jääb ka kolmandate isikute väide, et ehitusluba ja ehitamine ise veel kaebaja kaitstavaid keskkonnahüvesid ei riiva ja tehase mõju üle saab vaielda alles kasutusloa andmise korral (vt Riigikohtu 11.10.2023 otsus asjas nr 3-20-771).

3-21-1682 küsimusega, kuid see oli seotud kaebaja organisatoorsete puudustega, mille eest peab vastutama kaebaja ise. Arvestades eeltoodud kaalutlusi ning siinse asja keerukust ja mahtu, mõistab ringkonnakohus vastustajalt ja kolmandatelt isikutelt kaebaja apellatsiooniastme esindajakulu katteks välja kokku 7000 eurot, s.o igaühelt 2333,33 eurot. Vastavalt kaebaja taotlusele tuleb nimetatud summa kanda Advokaadibüroo COBALT OÜ kontole nr EE762200221001101088 (Swedbank).

(allkirjastatud digitaalselt)

20(20)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.