Majandushaldusõigus › Tegevusload ja registreerimine

3-21-2636 (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-2636 suunatud äriühingu äriplaani elluviimisele (RahaPTS-iga ettevõtte vastavusse viimine, kontori üürimine, töölepingute sõlmimine, koostööpartneritega läbirääkimiste pidamine ja sõlmimine).

3-21-2636 veel teenust tarbinud. Kaebaja on tegelenud teenuse osutamiseks vajaliku taristu loomisega – üürinud kontori, tegelnud personaliotsinguga, pidanud läbirääkimisi tugiteenuste pakkujatega ja sõlminud koostöölepinguid. Tegelikkuses on kaebaja tegelenud veel teenuse osutamise platvormi arendustegevuse ja turundusplaani väljatöötamisega, tehnilise taristu integreerimisega jmt. Vastustaja ei ole neid asjaolusid välja selgitanud. Kaebaja selgitas vastuseks RAB 19.07.2021 päringule, et tehinguid ei ole hetkel veel teostatud. Selle põhjuseks oli asjaolu, et kaebaja tegevusluba oli peatatud. Vastustaja oleks pidanud selgitama välja, kas kaebaja on alustanud majandustegevusega ja millistes toimingutes see seisneb ning kas kaebaja majandustegevust kajastavad tegevused on seotud kaebaja tegevusloa aluseks oleva teenuse osutamisega. Meede ei ole proportsionaalne, sest kaebaja tegevus oli läbipaistev. Kaebajal tuleb uue tegevusloa taotlemisel tasuda uuesti riigilõiv. Kaebaja on juba läbinud ühe tegevusloa menetluse, tegevusloa menetlemise ajal tuleb kaebajal kanda kulusid ja ta riskib klientidest ilmajäämisega. Seadusandja väljendas tahet välistada tegevuslubade ajutise peatamise võimalus alles 15.03.2022 jõustunud muudatustega RahaPTS §-s 726.

RAB palus jätta kaebuse rahuldamata.

RahaPTS § 75 p 3 eesmärk on vältida tegevusloa kasutamist kuritegelikel või mitte sihipärastel eesmärkidel, Eesti riigi maine kahjustamist ja tegevusloa väärtuse devalveerumist (vt rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse eelnõu 459 SE seletuskiri, lk 59). Arvestada tuleb MSÜS § 34 lg 5 tähendust. MSÜS § 34 lg 5 on erisäte MSÜS § 34 lg 2 suhtes ning toob sisse erisuse, et teatud tegevusvaldkondades ei ole võimalik majandustegevust ajutiselt peatada, sest see tuleneb valdkonna spetsiifikast. Näiteks seetõttu, et majandustegevusest ajutise loobumise perioodil ei ole võimalik ettevõtte üle teostada järelevalvet ning ei ole võimalik tuvastada, millal ta ei vasta enam nõuetele, mis on tegevusloa olemasoluks kohustuslik. Seadusandja tahe on lähtuvalt RahaPTS § 75 p-st 3 ja MSÜS § 34 lg-st 5 tagada turul tegevusloa kohustusega ettevõtete läbipaistvus ja usaldusväärsus, hoida tekkida võivad kahjud minimaalsena seeläbi, et nad kasutaksid tegevusluba sihipäraselt, asuksid õigeaegselt tegema tegevusloa valdkonnas ja seda kuue kuu jooksul, ning vastupidisel juhul tunnistada ettevõtja tegevusluba kehtetuks, sest ettevõtte kohustust asuda tegutsema taotletud tegevusalal kuue kuu jooksul ei ole võimalik ettekirjutuse alusel kõrvaldada. Halduspraktika muutmine on õiguspärane. Isegi kui ettevõte loobub ajutiselt majandustegevusest, siis ei peata see kohustust asuda kuue kuu jooksul tegutsema taotletud tegevusalal. Vastustaja teatas halduspraktika muutmisest ette. Tallinna Ringkonnakohus märkis 14.04.2020 otsuses haldusasjas nr 3-19-175, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks ei loeta seda, kui haldusorgan muudab oma halduspraktikat. Analoogia kohaldamine MERAS § 22 lg 2 p-ga 1 ja KAS § 17 lg 1 p-ga 1 on asjakohane. Alates 10.03.2020 kohaldatakse RahaPTS § 2 lg 5 kohaselt ka virtuaalvääringu teenuse pakkujatele samu nõudeid, mis kohalduvad teistele finantseerimisasutustele (sh krediidi- ja finantseerimisasutustele). Seadusandja viitab RahaPTS-i seletuskirjas kahju ärahoidmisele, mida on tõenäoliselt silmas peetud ka MERAS-i ja KAS-i vastavate sätete kehtestamisel. MERAS-i ja KAS-i põhimõtted on olulised ka virtuaalvääringu valdkonnas. RahaPTS § 75 p 3 ei anna tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamisel kaalutlusõigust. Sätte eesmärk on takistada olukordi, kus tegevusluba kasutatakse mittesihipäraselt. Seadusandja on 4(11)

3-21-2636 pidanud kuuekuulist perioodi piisavaks, et ettevõtja jõuaks kõik ettevalmistused taotletud tegevusalal tegutsemiseks ära teha ning ka tegutsema asuda. Ei ole usutav, et kaebaja oli teinud toimingud, et viia äriplaani ellu. Kui ta oleks olnud valmis teenust pakkuma juba alates 15.11.2021, oleks ta esitanud selle kohta haldusmenetluses tõendid. Loobumise avaldus tehti juba seitse päeva pärast tegevusloa väljastamist. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine tegevusalal, millel äriühing ei tegutse, ei riiva äriühingu õigusi intensiivselt.

3-21-2636 majandustegevusest loobumise ja selle taasalustamise kuupäeva (majandustegevusest ajutiselt loobumise teade). MSÜS § 34 lg 5 sätestab, et majandustegevusest loobumise õigus ei välista ettevõtja seadusest, haldusaktist või lepingust tulenevat kohustust majandustegevust jätkata, samuti ei loeta nimetatud jätkamise kohustuse olemasolu korral ettevõtjat majandustegevusest loobunuks. MSÜS § 34 lg 5 kohaldub olukorras, kus ettevõtja on juba alustanud majandustegevusega ning soovib majandustegevuse kas osaliselt või täielikult lõpetada (vt ka Tallinna Halduskohtu 07.06.2022 otsus nr 3-21-2858, p 12 ja 15.09.2022 otsus nr 3-21-2857, p 31). Praegusel juhul ei ole kaebaja aga taotletud tegevusalal majandustegevusega reaalselt alustanud, mistõttu on MSÜS § 34 lg 5 asjassepuutumatu. MSÜS § 34 lg-d 2 ja 5 ei reguleeri olukorda, kus ettevõtja ei plaanigi väljastatud tegevusloas märgitud tegevusalal majandustegevusega tegelema hakata. Majandustegevuse alustamise edasilükkamise võimalust RahaPTS ette ei näe. Tallinna Halduskohus on 15.09.2022 otsuse nr 3-21-2857 p-s 28 märkinud, et kui RahaPTS § 75 lg 1 p-i 3 kohaldamine oleks välistatud olukorras, kus ettevõtte majandustegevus on peatunud, siis muutuks norm sisutühjaks. See annaks ettevõtjatele võimaluse seadusele mittevastamisel oma majandustegevuse algust enda suva järgi edasi lükata ning seadusandja eesmärk, mille pärast 6-kuuline tähtaeg kehtestati, jääks täitmata. Need seisukohad on asjakohased ka praeguses asjas. Olukord, kus tegevusloa saanud ettevõtja ei hakka teenust pakkuma taotluses kirjeldatud viisil vahetult pärast tegevusloa saamist (s.o hiljemalt 6 kuu jooksul), tekitab läbipaistmatust nii teenusega seotud sektoris kui ka majandussektoris tervikuna ning on vastuolus RahaPTS-i üldise eesmärgiga, milleks on tõkestada Eesti rahandussüsteemi ning majandusruumi kasutamist rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks (RahaPTS § 1 lg 1). Sellisel juhul ei pruugi ka riskid, millega teenusepakkuja pidi teoreetiliselt kokku puutuma, enam tegelikkusele vastata ning vastustajal puudub kindlus, kas riskide juhtimiseks kasutatavad riskijuhtimise meetmed on enam piisavalt tõhusad. Vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud RahaPTS ei keelanud majandustegevusega alustanud ettevõtjal tegevusluba ajutiselt peatada. Alles 15.03.2022 jõustunud RahaPTS § 72 6 järgi ei saa virtuaalvääringu teenuse pakkuja enam ajutiselt tegevusluba peatada. Samuti jõustus 15.03.2022 RahaPTS § 75 lg 1 p 5, mille kohaselt ei tohi virtuaalvääringu teenuse pakkuja tegevus olla peatunud kauemaks kui kuueks järjestikuks kuuks. Eelnevast aga ei saa järeldada, et vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud RahaPTS § 75 p-i 3 ja MSÜS § 34 lõikeid 2 ja 5 võis tõlgendada selliselt, et majandustegevusega alustamiseks ette nähtud 6-kuuline periood peatus / lükkus edasi ajaks, mil ettevõtja oli ajutiselt tegevusloa peatunud. RAB-i varasem praktika võis olla õigustatud üksnes enne 27.11.2017 jõustunud RahaPTS-i alusel, mil tegevusloa kehtetuks tunnistamine majandustegevusega alustamata jätmise tõttu oli sätestatud diskretsioonilisena (vt Tallinna Halduskohtu 07.06.2022 otsus nr 3-21-2858, p 13). RAB-i varasem ebaõige halduspraktika ei andnud kaebajale õiguspärast ootust sellele, et tema suhtes tehakse erand ning jätkatakse ebaõige halduspraktikaga. Haldusorgan peab kõiki isikuid kohtlema võrdselt, kuid võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks ei loeta seda, kui haldusorgan muudab oma halduspraktikat (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 14.04.2020 otsus nr 3-19-175, p 10 ja Riigikohtu 29.05.2006 otsused nr 3-3-1-23-06, p 12 ja nr 3-3-1-53-04, p 13). Ka asjaolu, et RAB ei olnud vaidlustatud otsuse tegemise ajaks jõudnud uut halduspraktikat rakendada (kõigi) teiste ettevõtjate suhtes, ei anna alust järelduseks, et RAB on isikuid kohelnud ebavõrdselt.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-21-2636 sissekanne majandustegevuse registrisse. Apellatsioonimenetluses esitas kaebaja ka alternatiivse nõude teha asjas uus otsus, milles tuvastada RAB 22.10.2021 otsuse nr 6-1/233-1 õigusvastasus. Halduskohus tegi RahaPTS eelnõu seletuskirjast ekslikud järeldused. Seadusandja eesmärk, mida RahaPTS § 75 p-st 3 tuleneva 6-kuulise perioodiga on taotletud, on seisnenud kehtivate tegevuslubade vähendamises, sest turul on palju kehtivaid tegevuslubasid, mille omajad ei osuta tegelikult virtuaalvääringu teenuseid. Tegevuslubade kehtivus nähtub majandustegevuse registrist. Seletuskirjas toodud eesmärkide saavutamiseks ei olnud põhjust apellandi tegevusluba kehtetuks tunnistada, sest tema tegevusloa kehtivus oli registrist avalikult nähtuvalt peatatud. Tegevusloa kehtivus ei saa devalveeruda, kui registrist nähtub, et see on peatatud. MSÜS eelnõu seletuskiri viitas § 34 lg-te 1 ja 2 puhul asjaolule, et sama küsimus on olnud enne MSÜS-i vastuvõtmist reguleeritud MTRS §-s 25. MTRS § 25 lg 3 sätestab, et registreeringule lisatakse kehtivuse ajutist peatamist kajastav märge ning ettevõtjat, kelle registreering erinõudega tegevusalal on peatatud, ei loeta sellel tegevusalal registreerituks. Sellest tuleb järeldada, et tegevusluba loetakse mitteantuks ajaks, mil isik on ettevõtlusest ajutiselt loobunud. Sel ajal ei pea tema tegevuse üle tegema järelevalvet ja seda saab teha pärast tegevuse taasalustamist. RahaPTS § 75 lg 1 p-st 3 tulenev 6-kuuline tähtaeg katkeb ajaks, mil isik loobub ettevõtlusest. Seadusest ega seadusandluse alusmaterjalidest ei nähtu, et seadusandja soov oleks olnud MSÜS § 34 lg-s 2 sätestatud institutsioonist virtuaalvääringu teenuse tegevuslubade kontekstis hälbida. MSÜS § 34 lg 5 näeb ette majandustegevuse jätkamise kohustuse. RahaPTS § 75 p 3 ei kohustanud apellanti tegevusloa saamise järel kuue kuu jooksul majandustegevusega tegelema. Apellandi väidete õigust kinnitab asjaolu, et 15.03.2022 jõustunud RahaPTS § 726 sätestab, et virtuaalvääringu teenuse pakkuja ei saa esitada MSÜS § 34 lg-s 2 sätestatud majandustegevusest ajutiselt loobumise teadet. RahaPTS § 75 p-i 3 ei ole seejuures muudetud. RahaPTS § 1183 lg 5 näeb alates 15.03.2022 ette, et kõigi majandustegevusest ajutise loobumise teate esitanud virtuaalvääringu teenuse pakkujate, kes ei ole 15.03.2022 seisuga oma majandustegevust taasalustanud, majandustegevus loetakse taasalustatuks alates 15.06.2022. Seaduseelnõu seletuskirjas on selle sätte selgituseks märgitud: „Vastavalt lõikele 4 kõigi majandustegevusest ajutise loobumise teate esitanud virtuaalvääringu teenuse pakkujate, kes ei ole 2022. aasta 1. veebruari seisuga oma majandustegevust taasalustanud, majandustegevus loetakse taasalustatuks alates 2022. aasta 18. märtsist. Säte on vajalik, et tagada kõigi virtuaalvääringu teenuse pakkuja tegevusluba omavate isikute majandustegevus või juhul, kui ei soovita virtuaalvääringu teenust pakkuda, siis anda isikutele aega tegevusloast loobumiseks.“ Muudatustel ei oleks mõtet, kui pidada õigeks halduskohtu tõlgendust. 01.02.2022 seisuga ei olnud ühtki virtuaalvääringu teenuse osutajat, kes oleks oma majandustegevusest loobunud vähem kui 6 kuud. Vastustaja 25.06.2021 muudetud halduspraktika nägi ette RahaPTS § 75 p 3 ja MSÜS § 34 lg 2 rakendamist selliselt, et virtuaalvääringu teenuse osutamise tegevuslubasid oli võimalik ajutiselt peatada pikemaks kui 6 kuuks. Majandustegevusest ajutine loobumine oli 2021. aastal lubatud pikemaks perioodiks kui 6 kuud, aga see ei saanud kesta kauem kui 2 aastat ning seadusandja eesmärk seoses RahaPTS § 75 p-st 3 tuleneva tähtaja lühendamisega puudutas üksnes kehtivaid tegevuslubasid, mitte registrisse kantud ajutiselt peatunud tegevuslubasid. Halduskohus jättis hindamata tõendid, millest nähtub, et apellandil oli kavatsus asuda teenuseid osutama. 7(11)

3-21-2636 Ekslik on halduskohtu seisukoht, et RahaPTS § 75 p 3 oli imperatiivne. Seda ei saa tõlgendada imperatiivsena vajaduse tõttu tõlgendada sätet põhiseaduspäraselt. Sätet ei saa lugeda imperatiivseks ka vastuolulise halduspraktika, tagasiulatuva mõju keelu ja õiguspärase ootuse põhimõtte tõttu. Halduspraktika muutmisest teavitas RAB 26.06.2021 teavitusega. Selle teavituse järgi pidid tegevusloa omajad alustama tegutsemist hiljemalt 6 kuu jooksul tegevusloa saamisest. Kuna apellandile väljastati tegevusluba 29.01.2021, pidi ta tegevust alustama ühe kuu jooksul halduspraktika muutmisest. Halduspraktika muutmine ei olnud lubatav nii, et apellandile jäi aega tegevusega alustamiseks vähem kui 6 kuud teavitusest. Õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumise vältimiseks oleks RAB pidanud selgitama välja, millal apellant kavatseb teenuse osutamisega alustada, milliseid ettevalmistavaid toiminguid on tehtud ja milline tähtaeg on proportsionaalne. Vastustaja ei ole täitnud uurimiskohustust. Halduskohus asus ekslikult seisukohale, et kuna apellant ei olnud ühelegi kliendile veel teenust osutanud, siis ei ole ta teenuste osutamist alustanud. Isegi kui apellant peatas enda majandustegevuse ajutiselt, et viia läbi ettevalmistusi teenuste käivitamiseks, siis oli apellandil teoreetiliselt valmidus rahakotiteenuse pakkumiseks ka enne majandustegevuse ajutist peatamist. Puudus klient, kes oleks teenuse ostmise sooviga apellandi poole pöördunud. Tegevusalal tegutsema asumine ei ole võrdsustatav kliendi leidmisega. Praegune vaidlus ei ole võrreldav haldusasjaga nr 3-21-2858.

RAB vaidleb 26.01.2023 kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu.

Riskipõhise järelevalve teostamiseks peab järelevalveasutus olema pidevalt kursis riskidega, mis teenusepakkujaga kaasneb, eelkõige teenuse osutamisel ja klientide teenindamisel. Seejuures, mida suuremad on teenuse pakkujaga seotud riskid, sh rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise riskid, seda tõhusamad ja kõikehõlmavamad peavad olema teenusepakkuja kontrollisüsteemid. Tegevusloa taotlemisel hindab haldusasutus, milline on teenuse pakkuja teguskava või tegevusplaan (äriplaan) ning milliseid meetmeid rakendab turuosaline nende juhtimiseks. Mida suuremad on seejuures riskid, mida teenuse pakkuja äriplaan ette näeb, seda põhjalikumad peavad olema kontrollimeetmed. Kontrollimeetmeteks võivad olla protseduurireeglid ja nende põhjalikkus, automatiseeritud lahendite kasutamine, juhtide sobivus teatud teenuse valdkonda edendada jne. Tegevusloa taotlemisel märgivad ettevõtted, millal nad hakkavad teenust osutama. Kui ei ole kõrvalekaldumisi ja põhjendatud asjaolusid, siis eeldatakse, et teenust hakatakse kirjeldatud viisil pakkuma tegevusloa saamise hetkest. Vastupidine olukord tekitab läbipaistmatust nii teenuse pakkumisega seotud sektoris kui ka majanduskeskkonnas tervikuna. Kui teenuse pakkuja ei alusta teenuse osutamist tema viidatud perioodil, tähendab, et riskid, millega teenusepakkuja pidi teoreetiliselt kokku puutuma, ei vasta enam tegelikkusele. Seetõttu ei saa haldusasutus olla ka kindel, kas riskide juhtimiseks kasutatavad riskijuhtimise meetmed on jätkuvalt piisavalt tõhusad. Kaebaja väide, et ta alustas tegevusloa saamisel ettevalmistusi tegevuse alustamiseks, on paljasõnaline. Olukorras, kus äriühing ei tegele loakohustusega tegevusalal, ei ole tegevusluba ja vastav kanne majandustegevuse registris vajalik. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine tegevusalal, millel äriühing ei tegutse, ei piira tema õigusi intensiivselt. Tal on võimalik taotleda uut tegevusluba. Apellandil oli kohustus alustada tegevusalal tegutsemist hiljemalt 29.07.2021. Majandustegevusest ajutise loobumise teade seda kohustust ei välista. Sellele seisukohale asus halduskohus ka asjas nr 3-21-2857. RahaPTS § 75 p 3 imperatiivset iseloomu kinnitas 8(11)

3-21-2636 halduskohus ka asjas nr 3-21-2858. Asjaolu, et kaebaja ei kavatsenudki kuue kuu jooksul tegevusloa saamisest tegevust alustada, kinnitab see, et ta esitas majandustegevusest ajutise loobumise teate juba kuue päeva järel tegevusloa saamisest. Halduspraktika muutmine oli õiguspärane. Varasem halduspraktika ei arvestanud seadusandja eesmärki (vt ka Tallinna Halduskohtu otsus asjas nr 3-21-2697, p 21). Halduspraktika muutus on järjepidev. Vastustajal ei olnud kaalutlusõigust, sest RahaPTS § 75 p 3 oli imperatiivne. Vastustaja ei ole rikkunud uurimispõhimõtet, sest kaebaja kinnitas haldusmenetluses, et ta ei ole virtuaalvääringu teenuse pakkumisega alustanud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-2636 ülemääraseks ettevõtlusvabaduse piiranguks. Avalik huvi vältida olukorda, kus RAB-i ressursid suunatakse tegevusloa andmise lubatavuse kontrollimiseks nii, et ettevõtja ei asu tegelikult kiiresti loa alusel tegutsema, tooks kaasa avalike vahendite põhjendamatu kasutamise ega võimaldaks tagada RAB-i vahendite kasutamist nendeks tegevusteks, mis on vajalik RahaPTS eesmärkide saavutamiseks. Riskide muutumise tõttu peavad virtuaalvääringu teenuse pakkujad oma riskikäsitlusplaani (kontrollimeetmeid) pidevalt ajakohastama ja ka RAB-i järelevalve peab olema pidev. Avalikes huvides on ära hoida tegevusloa taotlemist nii, et ettevõtja ei asu kiiresti tegevusloa alusel tegutsema. Piirangut ei muuda põhiseadusevastaseks ka see, et RABi varasem praktika lubas ettevõtjal majandustegevusest ajutiselt loobuda ning kaebajale jäi aega virtuaalvääringu teenuse osutamisega alustada vaid üks kuu, arvates RAB-i praktika muutmist selgitavast teatisest. Kaebaja ei ole kohtumenetluses esitanud tõendeid selle kohta, et ta alustas ettevalmistusi teenuse osutamiseks, kuid ei suutnud neid õigeaegselt lõpetada. RAB-i teatisest kuni vaidlustatud haldusakti andmiseni oli möödunud viis kuud ning tõendid ei kinnita, et selleks ajaks oli kaebaja virtuaalvääringu teenuse osutamist alustanud.

10(11)

3-21-2636 (allkirjastatud digitaalselt)

11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.