Eesti Ornitoloogiaühingu kaebus Keskkonnaameti 31.03.2023 korralduste nr 1-3/23/98, 1-3/23/99, 1-3/23/100 ja 1-3/23/101 õigusvastasuse tuvastamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Eesti Ornitoloogiaühing, volitatud esindaja Liis Keerberg Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Signe Lehtme Kolmas isik I - mittetulundusühing Liivi Lahe Kalanduskogu, volitatud esindaja vandeadvokaat Marko Pilv; Kolmas isik II – Mittetulundusühing Hiiukala, seaduslik esindaja Marko Pruul; Kolmas isik III – Harju Kalandusühing, seaduslik esindaja Kaido Vagiström; Kolmas isik IV – Läänemaa Rannakalanduse Selts, seaduslik esindaja Taavi Suitsberg
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Võtta vastu kaebaja 31.05.2023 ja 31.10.2023 tõendid ning samuti võtta asja materjalidesse Euroopa Komisjoni 2013. aasta juhend „Great cormorant. Applying derogations under Article 9 of the Birds Directive 2009/147/EC.“
2.Rahuldada kaebus ning tunnistada Keskkonnaameti 31.03.2023 korraldused nr 13/23/98, 1-3/23/99, 1-3/23/100 ja 1-3/23/101 (Kingissepa laiu osas) õigusvastaseks.
3.Mõista Keskkonnaametilt Eesti Ornitoloogiaühingu kasuks välja menetluskulud 100 eurot. Muus osas jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 08.01.2024. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaamet andis 31.03.2023 järgmised korraldused (edaspidi ühiselt ka korraldused):
1.1.korraldus nr 1-3/23/98 „Luba kormoranide munade õlitamiseks“ kehtivusega kuni 31.05.2023 (edaspidi korraldus 98), millega lubati MTÜ-l Liivi Lahe Kalanduskogu õlitada kormoranimune päikesetõusust päikeseloojanguni Liivi lahes paiknevatel Anilaiul ja Sangelaiul. Kokku oli lubatud Anilaiul ja Sangelaiul õlitada kuni 40% pesadest, mis oli 2022. aasta seirele tuginedes hinnanguliselt vastavalt 875 ja 432 kormoranipesa (resolutsiooni punktid 1.1, 1.2 ja 1.7).
1.2.korraldus nr 1-3/23/99 „Luba kormoranide munade õlitamiseks“ kehtivusega kuni 31.05.2023 (edaspidi korraldus 99), millega lubati MTÜ-l Hiiukala õlitada kormoranimune päikesetõusust päikeseloojanguni Väinameres paiknevatel Suur-Pihlakare, Väike-Pihlakare ja Kadaklaiu laiul. Kokku oli lubatud Suur-Pihlakare, Väike-Pihlakare ja Kadaklaiu laiul õlitada kuni 40% pesadest, mis oli hinnanguliselt vastavalt 282, 81 ja 1647 kormoranipesa (resolutsiooni punktid 1.1, 1.2 ja 1.7).
1.3.korraldus nr 1-3/23/100 „Luba kormoranide munade õlitamiseks“ kehtivusega kuni 31.05.2023 (edaspidi korraldus 100), millega lubati MTÜ-l Harju Kalandusühing õlitada kormoranimune päikesetõusust päikeseloojanguni Soome lahes paiknevatel Vullikrunn, Kappa ja Kasispea Suurlood laidudel. Kokku oli lubatud Vullikrunn, Kappa ja Kasispea Suurlood laidudel õlitada kuni 40% pesadest, mis oli hinnanguliselt vastavalt 455, 386 ja 195 kormoranipesa (resolutsiooni punktid 1.1, 1.2 ja 1.7).
1.4.korraldus nr 1-3/23/101 „Luba kormoranide munade õlitamiseks“ kehtivusega kuni 31.05.2023 (edaspidi korraldus 101), millega lubati MTÜ-l Läänemaa Rannakalanduse Selts1 õlitada kormoranimune päikesetõusust päikeseloojanguni Väinamere Suures väinas paiknevatel Suur-Kõbaja, Kingissepp, Valkare, Laimadala laidudel. Kokku oli lubatud Suur-Kõbaja, Kingissepp, Valkare, Laimadala laidudel õlitada kuni 40% pesadest, mis oli hinnanguliselt vastavalt 174, 736, 12 ja 35 kormoranipesa (resolutsiooni punktid 1.1, 1.2 ja 1.7).
2.Korraldused olid sarnase ülesehituse ja põhjendustega, sh olid resolutsiooni punktides 1.3 – 1.6 ja 1.8 seatud tingimused ja juhised korralduste täitmiseks, samuti punktis 1.9 kehtestatud kõrvaltingimus korralduste hilisemaks võimalikuks muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks. Korralduste põhjendused olid kokkuvõetult järgmised:
Korralduses on ekslikult märgitud nimeks Lääne Rannakalanduse Selts
2 (16)
2.1.Kormoran (Phalacrocorax carbo) on Eesti punase nimestiku alusel soodsas seisundis olev liik. 2008. aasta „Kormorani kaitse ja ohjamise tegevuskavas“ (edaspidi tegevuskava) on toodud, et kormoranide toitumise aladel võib tekkida oluline kahju kalade kudekarjadele. Seetõttu on põhjendatud juhul võimalik ja mõistlik nende arvukust piirata mh munadele õli piserdamisega, misjärel munakoor ei lase hingamiseks õhku läbi ja looted hukkuvad. Vanalinnud ei jäta pesa kohe maha ega mune ka uusi mune.
2.2.Korralduses on viidatud looduskaitseseaduse (edaspidi LKS) § 55 lg 61 punktidele 1 ja 2, lg 3 punktidele 2–5, § 55 lg-le 6 ning § 58 lg 8 punktidele 3 ja 4, mis käsitlevad mh lindude tahtliku häirimise keeldu ja erandeid sellest. Lisaks osundatakse loodusdirektiivi2 artiklitele 6 ja 7. Kormorani on käsitletud ka linnudirektiivil3 põhinevas jahipidamist käsitlevas juhenddokumendis, kus mh teda nimetatakse kahjurliigiks, kelle kontrolli all hoidmise vajadust saab mh põhjendada tõsise kahju vältimisega kalastuspiirkondadele ja vetele. Samuti käsitleb munade õlitamist Euroopa Komisjoni kormoranide ohjamise juhenddokument. Linnudirektiivi artiklitest 1 ja 2 tuleneb, et kuigi kormoran on Natura linnuala kaitse-eesmärgi liik, siis see ei välista kormoranide ohjamist, küll aga ei tohi ohtu seada tema soodsat seisundit. Linnudirektiivi artikkel 9 punkt 1 annab võimaluse kormoranide munade õlitamiseks mh Eestis, kus lindude mõju kalavarude vähenemisele ja kahjustamisele on aasta-aastalt suurenenud. Kooskõlas linnudirektiivi artikli 9 punktiga 2 rakendatakse munade õlitamisele korralduses ja LKS-is sätestatud piiranguid ning nõuetest kinnipidamist kontrollib Keskkonnaamet. Õlitatavatele kormoranipesadele on seatud piirarv. Mitmed uuringud viitavad, et kormoranide arvukuse kasvu ja pesitsemise laienemise tõttu on viimastel aastatel oluliselt vähenenud ning kehva seisu sattunud töönduskalade varud, muuhulgas Pärnu lahe ja Väinamere koha, ahvena, tindivaru.
2.3.Kormoranimunade õlitamise mõju teistele laidudel pesitsevatele linnuliikidele on minimaalne, sest enamuses pesitsevad laidudel kormoranid ja õlitajaid on instrueeritud nii, et vältida teiste linnuliikide häirimist ja pesade kahjustamist. Ehkki enamasti asuvad laiud, kus kormoranimune õlitatakse, erinevatel kaitsealadel, kus kehtib mh kevadel inimeste viibimiskeeld, siis ei laiene liikumiskeeld LKS § 30 lg 3 järgi järelevalve- ja päästetöödele, loodusobjekti kaitse korraldamise ja valitsemisega seotud tegevusele ning kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekul teostatavale teadustegevusele. Eelpool toodud põhjustel on põhjendatud erandi tegemine inimeste ajutiseks viibimiseks eelmainitud laidudel kormoranimunade õlitamise eesmärgil.
2.4.Kormorane võiks ka küttida ning seda on varasemalt tehtud, kuid kasvanud arvukuse juures on see ebareaalne. Nimelt 2022. aasta üldloenduse andmetel oli Eestis 67 226 pesitsevat isendit, mis koos noorte lindudega oli ca 120 000 isendit. Juurdekasv aastas on ca 10 000–12 000 lindu. Seega senise 700 linnu asemel aastas tuleks küttida umbes 10 000–11 000 lindu, et hoida kormoranide arvukus stabiilsel tasemel. Küttimisega leviksid kormoranid ka laiali suuremale alale ja samuti häiriks küttimine teisi laidudel peatuvaid linde oluliselt rohkem. Jahipidamine on looduskaitseliste piirangute ja keeldude tõttu takistatud.
2.5.Nimetatud eesmärkidel kormoranide munade õlitamist saab käsitleda LKS § 55 lg 3 punktis 4 ja linnudirektiivi artikli 9 punktis 1.a nimetatud eranditena tahtliku häirimisena kalavarude, kalakasvatuse ja koelmute kahjustamise vältimiseks. Loa andmine häirimiseks on põhjendatud, sest selle abil kaitstakse kalavarusid ja kudekarjasid Liivi ja Soome lahel ning Väinameres. Arvestades kormoranide tehtava kahju ennetamise ja juurdekasvu piiramise vajadust piirkonnas, on põhjendatud muude, mittekaitsealuste linnuliikide samaaegse minimaalse häirimise lubamine,
Nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ, 21.05.1992, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta
Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2009/147/EÜ, 30.11.2009, loodusliku linnustiku kaitse kohta
3 (16)
kusjuures Keskkonnaamet lubab kormoranimune õlitada vaid laidudel, kus pesitsevatest linnupaaridest moodustab kormoranide osakaal 90% või rohkem. Eesti Ornitoloogiaühingu vastuväited lubade andmisele on põhjendamatud.
3.Tallinna Halduskohtule saabus 06.04.2023 Eesti Ornitoloogiaühingu (edaspidi kaebaja) kaebus korralduste tühistamiseks. Pärast halduskohtu 19.04.2023 ja 09.10.2023 määruseid on menetluses nõue tuvastada korralduste 98, 99 ja 100 õigusvastasus ning osaliselt korralduse 101 õigusvastasus (Kingissepa laiu osas).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja seisukoht
4.1.Korraldused tuginevad puudulikult välja selgitatud asjaoludele kormorani mõjust kalavarudele. Kaitsealadel ja Natura 2000 võrgustiku linnualadel asuvatele laidudele antud load lähevad vastuollu nii kaitsealade kui ka Natura linnualade kaitse-eesmärkidega ning kahjustavad põhjendamatult lisaks kormoranile ka teisi laidudel pesitsevaid linnuliike. Korraldused on õigusvastased, need sisaldavad olulisi kaalutlusvigu ja rikutud on uurimispõhimõtet.
4.2.Korraldustes puuduvad tõendid kormoranide tekitatud tõsiste kahjude kohta kalavarudele, kudekarjadele või kalakasvatustele nimetatud aladel.
4.2.1.Korralduste punktis 2.2 tuginetakse aegunud 2008. aasta tegevuskavale, kuigi Keskkonnaamet kinnitas 13.01.2023 kirjas, et otsused õlitamise lubade osas tehakse pärast tegevuskava uuendamist eelduslikult 2023. aasta märtsis. Uuendatud tegevuskavas oleks käsitletud ka kormoranide ohjamise vajadust ja on selge, et uuendamine telliti seetõttu, et vastustajal puudus kaasaegne teaduspõhine teadmine kormorani tegeliku mõju kohta kalavarudele ning tema ohjamise vajaduse ja tulemuslikkuse kohta.
4.2.2.Kaebaja viitas 17.03.2023 seisukohas, et rannakalurite saagid on samaaegselt kormoranide arvukusega kasvanud ning et kormorani toitumisuuringud on 25 aastat vanad. Vahepeal on Eesti rannavete kalastikku lisandunud võõrliigid mudilad, peamiselt ümarmudil, ja Keskkonnaagentuur (2022) on seireandmete alusel tõdenud, et kormoranide pesade juurde on saagina valdavalt toodud ümarmudil, aga ka emakala ja ogalik. Need kalad toituvad olulisel määral teiste kalade marjast, seega võib kormoranide mõju neist kaladest toitumisel olla töönduskaladele neutraalne või lausa positiivne.
4.2.3.Vastustaja keeldus uurimispõhimõtet rakendamast (vt korralduste punkt 3.14.3), kuigi linnudirektiivi artikli 9 erandeid käsitlevast juhenddokumendist tuleneb, et täitevvõim peab tõendama teiste rahuldavate lahenduste puudumist (peale ohjamise). Kormorani põhjustatud „tõsine kahju“ peab olema igakordselt hinnatud, mitte ei saa seda automaatselt tuletada asjaolust, et kormoranid tarbivad suurtes kogustes kala. Vastustaja ei ole tõendanud, et kormoranid on põhiliseks kalasaaki vähendavaks teguriks ja et teiste tegurite mõju pole tõenäoline. Linnudirektiivi artiklis 9 toodud „tõsine kahju“ on ennekõike majanduslik ja kahju peab olema faktiliselt demonstreeritav. Arvestada tuleb kahju tõenäosust ja ulatust, sh ka edasise kahju tekkeks peab esinema suur tõenäosus. Olukorras, kus puudub teave selle kohta, milline osakaal on kormoranil töönduslikult oluliste kalaliikide tarbimises ning kui tõsist majanduslikku kahju kormoran põhjustab, ei järgi kormoranide munade õlitamist lubav otsus haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 4 lg 2 ja § 6 üldpõhimõtteid, kuna välja on selgitamata olulised asjaolud ja neile vastav proportsionaalsus erandliku meetme rakendamiseks.
4 (16)
4.3.Natura 2000 võrgustiku linnualadel kormorani munade õlitamise lubade andmisel ei ole hinnatud tegevuse mõju ala kaitse-eesmärkidele, nagu näeb ette keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (edaspidi KeHJS) § 3 lg 1 punkt 2. Samuti pole antud keskkonnamõju hindamise (edaspidi KMH) vajalikkuse eelhinnangut. Vastustaja tõlgendab KeHJS-i vääralt, loobudes Natura võrgustiku linnualadele avalduvate mõjude hindamisest ja eelhindamisest põhjusel, et munade õlitamisel on laidudel olevatele lindudele sarnane mõju nagu linnuseire läbiviimisel ja et pikaajaliste seiretööde käigus ei ole tekitatud olulist mõju kaitseeesmärkidele. Meresaarte haudelinde seiratakse kord aastas vahemikus 16.05–13.06, kuid õlitamas käiakse kahel korral, seega on õlitamise mõju suurem ja kumuleeruv. Linnuseire on otseselt ala kaitsekorraldusega seotud ja vajalik tegevus, kuid munade õlitamine seda ei ole. Korraldustes pole analüüsitud kormoranide kaaspesitsejaid ega kormoranide toitumisaladel kaitstavaid kalaliike, sh nende olemist kaitse-eesmärgiks. Keskkonnaagentuuri “Väikeste meresaarte haudelinnustiku seire 2022” aruande andmetel on vaidlusalustel laidudel kaaspesitsejateks mitmed kaitse-eesmärkideks olevad liigid, nt kühmnokk-luik, kalakajakas, hahk jne. Neile avalduvat mõju pole korraldustes hinnatud, kuigi on teada, et inimhäirimine põhjustab lindude sigimisedukuse langust ja vähendab noorlindude lennuvõimestumise määra. LKS § 32 lg 2 keelab hoiualal mh kaitstavate liikide olulise häirimise ning KMH-ga tulnuks välja selgitada, kas kavandatav tegevus on seda keeldu arvestades proportsionaalne ja põhjendatud. KMH läbiviimine on kohustuslik juba siis, kui on ainult võimalus või risk, et kava või projektiga kaasneb Natura alale oluline mõju (Riigikohtu lahend 3-3-1-88-15, punkt 32).
4.4.Korraldusi andes on vastustaja ületanud oma volituste piire, lubades mh kormoranimunade õlitamist ja häirimist kaitsealade sihtkaitsevööndites (edaspidi SKV). Väljaspool kaitsealasid asub ainult Vullikrunni laid, ülejäänud 11 laidu asuvad Natura linnuhoiualadel ja kaitsealadel (Lahemaa linnuhoiuala, Hiiumaa laidude maastikukaitseala, Käina lahe-Kassari maastikukaitseala, Väinamere linnuala, Manija maastikukaitseala, Kihnu laidude looduskaitseala, Puhtu-Laelatu looduskaitseala), kusjuures 10-juhul SKV-s. Korraldustes puuduvad juhised, kuidas puudel ja põõsastel pesitsevate kormoranide mune õlitada. Kaitsealade SKV-des, kuhu load väljastati, kehtib inimese viibimiskeeld mh kevadel. Sellest teeb erandi LKS § 30 lg 3, millele vastustaja tugines, kuid erandi kohaldamise tingimused pole täidetud. Ükski LKS § 30 lg-s 3 loetletud alustest ei hõlma võimalust viibida alal selleks, et majanduslikel eesmärkidel reguleerida SKV-s pesitseva loodusliku liigi arvukust. Vastupidi, SKV-s on üldjuhul majandustegevus keelatud (LKS § 30 lg 2). Keskkonnaamet on ka ise varem 20.04.2022 kirjaga MTÜ-le Hiiukala vastanud, et viibimiskeelu ajal ei ole laidudel õlitamine võimalik. Vastustaja tõlgenduse muutumine jääb arusaamatuks. Kokkuvõtvalt ületas vastustaja volituste piire ja tegi kaalutlusvea, rikkudes HMS § 4 lg-t 2.
4.5.Õlitamisega võis hindamata jäänud keskkonnamõjude ja rakendamata jäänud järelevalvemeetmete tõttu kaasneda oluline häiring. MTÜ Harju Kalandusühing esitatud õlitamise aruande kohaselt õlitati Natura 2000 võrgustikku kuuluval Kappa laiul lubatud pesadest 3,24%. Kõrgel puu otsas olevatele pesadele ligi ei saadud. Laiul viibiti esimesel korral 5 tundi ja 15 minutit, teisel korral 4 tundi ja 45 minutit. Keskkonnaameti esindajad kaasas ei viibinud. Natura hindamise käigus oleks pidanud välja selgitama raskused puude otsas asuvate pesade õlitamisel ja sellega kaasnevad riskid (ülemäärane ja eesmärgipäratu häirimine). Kormoranikoloonia seireks Kappa laiul kulus 40 minutit, mis pole võrreldav õlitamise häiringu kestusega. Keskkonnaameti esindajad osalesid õlitamisel 9 laiust vaid kahel. Seega pole rakendatud meetmeid keskkonnakahju vältimiseks ja ennetamiseks. Kaebaja ei nõustu, et tema pidi tõendama negatiivset mõju Natura võrgustiku alale, vaid selle mõju puudumises pidi olema veendunud ja seda tõendama vastustaja, lähtudes ettevaatuspõhimõttest (vt Euroopa Kohtu
5 (16)
lahendeid C-127/02, punkt 44; C-404/09, punkt 126; C-559/19, punkt 170). Kaebaja esitas kohtumenetluses andmed kaitstavate ja ohustatud liikide kohta, keda võidakse õlitamisega häirida, kuid korraldustes on vastustaja käsitlenud mittekaitsealuste liikide minimaalset häirimist. Vastustaja formaalsed väited ei välista kuidagi negatiivse mõju esinemist. Tõendid kormoranide põhjustatud majandusliku kahju kohta on esitamata. Haldusaktide baseerumine oletustel on õigusvastane. Kaebaja taotleb tõendite vastuvõtmist, tõendamaks KMH vajalikkust.
5.Vastustaja seisukoht
5.1.Vastuses kaebusele palub vastustaja arvestada ka varem kohtumenetluses (s.o esialgse õiguskaitse taotluse menetluses) esitatud seisukohti.
5.2.Kohtuasja lahendamisel omavad määravat tähtsust omavahel vastanduvad avalikud huvid. Keskkonnaamet on haldusmenetluses põhjalikult kaalunud omavahel vastanduvaid avalikke huvisid ning pidanud põhjendatuks vaidlustatud lubade andmist.
5.2.1.Ka kalavarude, sh töönduskala, varude ja kudekarjade kaitse on avalikes huvides. Kaluritele ja harrastuskalastajatele kehtib varude kaitsel märkimisväärne hulk piiranguid, mh selliseid, mille eesmärk on anda kaladele võimalus vähemalt korra elus kudeda. Kormoran ei suuda oma kehasuuruse tõttu süüa valimatult kalu – mingist suurusest alates jäävad kalad neile kurku kinni. Seega mõjub kormorani poolt merest väljapüütud 1 kg kalavaru taastootlikkusele rängemalt kui kaluri poolt püütud 1 kg, sest sinna kg sisse mahub rohkem isendeid ja need pole tihtipeale kunagi liigi taastootmisse veel panustada jõudnud. Oportunistliku toitujana pole kormoranil eelistusi, ta tarbib seda, mis ette juhtub, seejuures ka väärtuslikke töönduskalu, eelkõige just nende noorjärke. Kalavarude kaitse huvi on kaalukam.
5.2.2.Näiteks võib tuua, et RMK Põlula Kalakasvatus on asustanud Pärnu jõkke 1,3 miljonit lõhe ja siia noorkala vastavalt alates 2013. ja 2016. aastast, millele on kulunud 1,5 – 2 miljonit eurot. Viimastel aastatel on kormoranide hulk Sindi kärestikul hüppeliselt kasvanud, nad toituvad seal nii kudema tõusvatest kaladest kui laskuvatest lõheliste noorjärkudest, mis kahjustab otseselt eesmärki taastada madalas ja kehvas seisus lõhe ning siia asurkondi. Vastustaja andis 2022. ja 2023. aastal load kormoranide mitteletaalseks heidutamiseks Sindi kärestikul, kuid see polnud tulemuslik, kuna kormoranid naasevad heidutuspaika. Ka 2023. aastal on vastustaja andnud loa asustada Pärnu-Daugava asurkonda lõhesid ning merisiia vastseid. Hiiumaal Soonlepa lahes kahjustab kormoran niigi hääbuvat hõredapiilise merisiia asurkonda. Sinna on asustatud hulgaliselt siia noorjärke ja kalastamisele kehtivad piirangud. Siia noorjärgud on kerge saak kormoranidele.
5.2.3.Kormorani mõju kalastikule ei piirdu kindlasti vaid ümarmudilaga. Kormoranil puuduvad kalaliigiti toitumiseelistused ja sihtliigid ning kormoran toitub kõige arvukamatest ja kättesaadavamatest kaladest, sh ka asustatud noorjärkudest. Soomes tehtud uuringud ei välista, et kaua püsinud kormoranikoloonial võib olla oluline lokaalne mõju ökosüsteemile. Hilisem uuring Soomes on tõendanud, et lokaalselt suudab kormoran aineringet muuta, põhjustades alt-üles muutusi, eelkõige vähendades mitmekesisust. Sarnane on see ilmselt ka Eesti laidudel asuvate kolooniate lähistel. Kormoran vähendab proportsionaalselt ka teiste, sealhulgas röövkalade arvukust. Eestit (Käina lahte) puudutavas uuringus (1995. aasta ja 10 aastat hilisem võrdlus) viitas kalade arvukuse, kalurite saagi ning kormorani dieedi analüüs, et kala arvukuse vähenemine võib olla seotud kormoraniarvukuse kasvuga. Läänemere regioonis on tehtud ja publitseeritud piisavalt toitumisuuringuid ja kokkuvõtvaid ülevaateid, hindamaks kormoranide mõju kalastikule. Kormoranid pole ümarmudila arvukuse suurenemist takistada suutnud, kuid samal ajal on
6 (16)
ümarmudil 2021. aastaks muutunud rannakalanduse jaoks juba tulususelt 4. kalaliigiks. Seega ilmselt edaspidi suudetakse ümarmudila populatsiooni kontrollida kalandussektori selektiivse püügiga.
5.3.LKS §-s 49 sätestatud tegevuskava on sisult juhendava iseloomuga dokument liigikaitse ja ohjamise korraldamiseks, sättes ei ole tegevuskavale õiguslikult siduvat tähendust. Kaalutlusotsusena antavate haldusaktide andmisel saab akti andja tegevuskavale kui olemasolevale parimale teadmisele liigi kaitse ja ohjamise kohta kaalumisel tugineda. Asjaolu, et tegevuskava on uuendamisel, ei muuda korralduste andmise aluseks olnud tegevuskavast lähtuvaid kaalutlusi ebaõigeks, ja vastustaja sai kaalumisel tegevuskavale tugineda. Seega vastustaja ei rikkunud uurimisprintsiipi, andes korraldused enne tegevuskava uuendamist. Korraldustega ei muudeta kormorani kaitsestaatust ning kormoran on jätkuvalt generalistlik ja oportunistlik toituja. Kormorani kui liigi soodne kaitsestaatus ei satu ohtu, kuna hetkel on Eestis kormorane üle 33 000 pesitsuspaari, kuid soodsa seisundi tagamiseks ei tohi arvukus langeda alla 400 paari. Lisaks sellele, et nii ulatuslik küttimine oleks ebareaalne ja oluliselt häirivam õlitamisest, tuleb ka arvestada, et paljudel kormorani toitumisaladel Liivi lahes, Väinameres ja Soome lahes on jahipidamine lindudele piiratud või üleüldse keelatud (sh Matsalu, Lahemaa ja Vilsandi rahvuspargid, Kihnu laidude ja Puhtu-Laelatu looduskaitsealad, Hiiumaa laidude, Kolga lahe, Käina lahe-Kassari, Manija ja Pakri maastikukaitsealad).
5.4.Vastustaja märkis korraldustes, et asjaolu, et kormoran on Natura linnualade (Väinamere ja Pärnu lahe linnualad) kaitse-eesmärgiks, ei välista nende ohjamist (linnudirektiivi art 9 punkt 1). Riigikohus märkis asjas nr 3-17-740, et loodusdirektiivi järgi ei ole välistatud igasugune negatiivne mõju Natura alale, vaid negatiivne mõju ala terviklikkusele, ja ala terviklikkusele avalduva mõju kindlaks tegemisel on keskne tähendus ala kaitse-eesmärkidel. Kavandatud tegevus korraldustes näidatud viisil ja mahus ei avalda negatiivset mõju Natura 2000 ala kaitseeesmärkidele ega ala terviklikkusele. Kaebaja menetlusdokumentidest ei nähtu, milline on kaebaja hinnangul kavandatud tegevuse oluline ebasoodne mõju Natura 2000 ala kaitseeesmärkidele ja ala terviklikkusele. Kaebaja heidab ette KMH tegemata jätmist, kuid olukorras, kus vastustaja on selgesõnaliselt leidnud, et negatiivne mõju Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkusele ja kaitse-eesmärkidele puudub, on vastupidise tõendamise ülesanne kaebajal. Kaebuses on oluline põhjendamispuudus. Vastustaja on jätkuvalt seisukohal, et KMH-d ega selle eelhindamist ei tulnud läbi viia. Vastustaja oli veendunud, et tegevustel puudub negatiivne mõju Natura 2000 ala terviklikkusele ja ala kaitse-eesmärkidele.
5.5.Korraldusi ei saa vaadelda majandustegevusena (majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ehk MSÜS § 3). LKS §-d 30 ega 31 munade õlitamist ei reguleeri, tegemist pole ka loaega teatamiskohustusliku tegevusega, samuti ei õlitata mune tulu teenimise eesmärgil. Järelikult ei ole asjakohased kaebaja väited õiguslike aluste puudumise kohta majanduslikel eesmärkidel SKV-s lindude pesituse nurjamiseks ja häirimiseks. Kormoran ei ole mitte ühegi siseriiklikult kaitstava looduskaitseala ega maastikukaitseala kaitse-eesmärgiks. Vastustaja on andnud LKS § 55 lg-st 61 tulenevalt loa lindude häirimiseks nende peamisel pesitusperioodil ja kormorani munade kahjustamiseks ehk vastustajal on pädevus anda luba LKS § 55 lg 61 keeldudest üleastumiseks. Kaalutlemisel lähtuti sellest, et lubatud häiringud puudutaks teisi laidudel pesitsevaid liike minimaalselt. Töödega ei kahjustatud laidude kaitse-eesmärke. Igal juhul oli põhjendatud SKV-sse kuuluvatel laidudel LKS § 30 lg 3 erandi tegemine loodusobjekti kaitse korraldamise ja valitsemisega seotud tegevustele. LKS § 22 punkti 1 kohaselt on loodusobjekti kaitseala valitsemine LKS ja kaitse eeskirjaga määratud keskkonnakasutusloa andmise otsustamine ja keskkonna kasutuseks tingimuste seadmine. LKS § 22 punkti 3 kohaselt loetakse kaitstava loodusobjekti kaitse valitsemiseks ka kaitse eeskirjast ja kaitsekorralduskavast tuleneva
7 (16)
tegevuse korraldamine. Eelnevaga kooskõlas andiski vastustaja loa lindude tahtlikuks häirimiseks, sh tuleneb munade õlitamise meede ka tegevuskavast. Ajaperiood, mille jooksul on võimalik kormoranide mune õlitada, on väga lühike ning langeb viibimiskeelu perioodi. Muud perioodi pole võimalik valida. Vastustaja on kaitstava loodusobjekti valitsejana kaalunud erinevaid võimalusi kormorani juurdekasvu ohjamiseks, sh näiteks jahipidamine, ning leidnud, et kõige vähem keskkonda häirivam ja teisi liike, sh kaitsealuseid liike, mõjutavam, on kormoranide juurdekasvu kiiruse piiramiseks ja ohjamiseks lubada inimese viibimine munade õlitamiseks lühiajaliselt SKV-sse kuuluvatel laidudel, kus kormoranide osakaal on 90% või rohkem. Selliseid laide, kus pesitseks ainult kormoran, Eestis ei ole. Kormoranide munade õlitamise metoodika koostas kormoranide uurimisega aastakümneid tegelenud ornitoloog Kalev Rattiste, mistõttu pole alust kahelda metoodika sisus, sh mõju arvestamises teistele linnuliikidele.
5.6.Vastustaja ei vaidle vastu kaebaja uute tõendite vastuvõtmisele, kuid haldusakti õiguspärasust tuleb hinnata siiski selle andmise aja seisuga. Vastustaja ei nõustu, et õlitamine ei vastanud oodatavale eesmärgile. 8 laiul õlitati kokku 24% lubatud 40%-st pesadest. Munade õlitamiseks oli antud ülempiir, aga mitte alampiir. Kalurid olid õlitamiseks instrueeritud. Kappa laiul puude otsa ei ronitud, sest see oleks kaasa toonud liigse häirimise. Kappa laiul pesitses peale kormoranide veel 9 paari linde 5 liigist. Kuna nad pesitsevad kormoranide kolooniast eemal, siis nende häirimist minimeeriti sellega, et mindi otse kormoranide kolooniasse. Seega häiring ei ohustanud nende 5 liigi asurkonna head seisundit või selle saavutamist. Seire kestab küll lühemalt, kuid selle käigus viibitakse laiemal alal, ka väljaspool kormoranide kolooniat. Vastustaja esindajad ei pidanud igal õlitamisel osalema, sellist järelevalvet teostatakse pisteliselt. Puudub mõistlik vaidlus selles, et kormoran on kalast toituv oportunistlik toituja. Viimaste andmete kohaselt on kogu Läänemere populatsioon tõusnud 220 000 pesitseva paarini. Ilmselgelt kasvab arvukusega ka mõju töönduskaladele. Lisaks on kormoranide söödud mittetööndusliigid omakorda toiduks ahvenale, kohale, lõhelistele jm röövkaladele, mõjutades kogu toitumisahelat.
6.Kolmanda isiku MTÜ Liivi Lahe Kalanduskogu seisukoht
6.1.Kolmas isik palus esmalt jätta kaebuse läbi vaatamata, alternatiivselt aga rahuldamata. Lube pole väljastatud kergekäeliselt, vaid huvigruppe kaasates ja asjaolusid põhjalikult uurides. Vastustaja tegi motiveeritud ja kaalutletud otsused ning asjaolu, et need ühele huvigrupile ei meeldi, ei muuda neid õigusvastaseks.
6.2.Kaebuse väited on hüpoteetilised. Üldteadaolevalt kasutatakse maailmas erinevate liikide munade õlitamist nende populatsiooni kontrollimiseks. Paljunemise ühekordne piiramine 2023. aastal kõigest pidurdab kormoranide populatsiooni kasvutempot. Õlitamine on väga täpselt reguleeritud ja kontrollitud protseduur ning puudub mõistlik põhjus arvata, et seda tehakse hoolimatult või linde liiga intensiivselt häirides. Puudub oht kormoranide populatsioonile, sest nende elujõulise populatsiooni säilimiseks ei tohi arvukus langeda alla 400 paari, millest vähemalt 200 paari peaks olema kaitsealadega hõlmatud (vt kaebuse lisa 15 lk 52). 2022. aasta loenduse andmetel on Eestis kormorani haudeasurkonna suuruseks 33 613 pesitsuspaari, 2012. aasta üldloendusel loendati aga 12 777 pesitsuspaari. Seega on kormoranide populatsiooni kasvutempo kiire ja säilimiseks vajalikuks peetud paaride arv on ületatud umbes 80-kordselt.
6.3.Kaebaja pole ka kuidagi tõendanud laidudel pesitsevate teiste linnuliikide pesitsusrahu olulist ja pöördumatut häirimist, mis kormoranimunade õlitamisega kaasneks. Munade õlitamist on Eestis rakendatud ka aastatel 2011–2014, samu meetmeid on edukalt rakendatud Rootsis ja Taanis. Seega oleks teada, kui õlitamisel oleks negatiivsed tagajärjed ja rikutaks oluliselt ning pöördumatult teiste linnuliikide pesitsusrahu. Pealegi on load antud piirkondadesse, kus sisuliselt
8 (16)
pesitsevadki ainult kormoranid. Keskkonnaamet põhjendas ka seda, et kormoranide küttimine poleks mõistlikum meede. See eeldaks küttimismahu suurendamist 15 korda, mis oleks oluliselt suurem häiring ja linnud hajuksid suuremale maa-alale, mis teeks populatsiooni kontrollimise keerulisemaks. Seega kaasnev minimaalne häiring teistele lindudele on lubatav, kuna parem alternatiiv õlitamisele puudub.
6.4.Kaebuse eesmärk on vastuolus KeÜS §-ga 1, kuna kehtiv kormorani tegevuskava on küll mõeldud tagamaks liigi soodsat kaitsestaatust, kuid samas minimeerida selle liigi ebasoovitavat mõju keskkonnale. Kaebus ei arvesta kogu keskkonna hea seisundi ning loodusliku mitmekesisuse ja kaitsega. Kormoranidel on eriti suur mõju just kalavarudele, sealjuures kõige lihtsamini kättesaadavatele kalaliikidele ning üldjuhul mitte haruldasematele kalaliikidele. Kormoranide pesitsemine madalate rannikualade läheduses, mida tihti soodustavad kaitsealad, võib tõsiselt mõjutada kalapopulatsioone ja -saake. Kormoranide mõju kalavarudele on korduvalt uuritud ja käsitletud, mistõttu on põhjendatud Keskkonnaameti seisukoht, et korduv mahukate uuringute läbiviimine pole vajalik. Ilmselgelt kasvab kormoranide arvukuse pideva kasvuga ka aina mõju kalavarudele, sest rohkem linde vajavad rohkem toitu.
7.Ülejäänud kolmandad isikud vastust kaebusele ei esitanud.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kaebaja taotles nii 31.05.2023 kui 31.10.2023 menetlusdokumentides tema esitatud täiendavate tõendite asja juurde võtmist. Halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 62 lg 2 järgi võtab kohus vastu vaid asjas tähtsust omavaid tõendeid. Esitatud tõendeid ei saa pidada asjakohatuteks, mistõttu võtab kohus need vastu. Kaebaja 31.05.2023 tõendit „Vastused kormorani ökoloogiat puudutavatele sagedasematele küsimustele“ (koostaja linnukaitse spetsialist Kunter Tätte), polnud küll 31.03.2023 korralduste andmise ajal olemas, kuna selle koostamise ajaks on 12.05.2023, kuid selles on tuginetud varasemalt olemas olnud allikatele, mis omavad asjas tähtsust. Ka 31.10.2023 esitatud tõendid on tekkinud korralduste andmisest hiljem ning need puudutavad vaidlusaluste korralduste alusel 2023. aastal toimunud munade õlitamise käiku, aruandlust, kokkuvõtteid ning vaidlusaluste laidude 2023. aasta seireandmeid. Ka neid ei pea kohus asjakohatuks määral, et jätta need vastu võtmata. Ehkki korralduste järgsete tõenditega ei saanud Keskkonnaamet korralduste andmise ajal arvestada, siis lähtudes mh kaebaja etteheitest, et korralduste andmisel on jäetud olulisi asjaolusid välja uurimata, võivad nii korralduste täitmise teave ja kokkuvõtted kui ka laidude seireandmed anda tagantjärele indikatsiooni sellest, kas korralduste andmisel jäi olulisi asjaolusid uurimata ja arvestamata.
9.Lisaks võtab kohus asja juurde lahendamisel kasutatud Euroopa Komisjoni 2013. aasta juhendi „Great cormorant. Applying derogations under Article 9 of the Birds Directive 2009/147/EC.“, sest sellele on asja materjalides viidatud veebilingiga. Tagamaks tõendi säilimise ja ligipääsetavuse kogu menetluse ajaks, võtab kohus juhendi asja materjalidesse.
10.Vaidlus on Keskkonnaameti 31.03.2023 väljastatud korraldustega4 antud lubade õiguspärasuse üle kormoranide munade õlitamiseks 2023. aasta kevadel. Korraldus nr 1-3/23/101 on vaidluse all vaid Kingissepa laiu osas, sest samas korralduses käsitletud Suur-Kõbaja, Valkare ja Laimadala laidude osas lõpetas kohus menetluse 19.04.2023 määrusega täielikult. Seega puudutab käesolev otsus korraldusi nr 98, 99, 100 ja osaliselt nr 101.
Kaebuse lisad 10 – 13, sh korralduste lisaks olev „Metoodika kormorani munade õlitamiseks ohjamaks nende arvukust“ (dtl 97 – 191)
9 (16)
11.HKMS § 158 lg 3 kohaselt kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti õiguspärasust hinnates kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest.
12.Vaidlusalused korraldused on Keskkonnaameti kaalutlusotsused, tuginedes LKS § 55 lg-le 61 ja seal viidatud LKS § 55 lg 3 punktile 4. LKS § 55 lg 61 sätestab, et keelatud on looduslikult esinevate lindude pesade ja munade tahtlik hävitamine ja kahjustamine või pesade kõrvaldamine, välja arvatud LKS § 55 lg 3 punktides 2–5 sätestatud juhtudel Keskkonnaameti loa alusel (punkt 1); tahtlik häirimine, eriti pesitsemise ja poegade üleskasvatamise ajal, välja arvatud LKS § 55 lg 3 punktis 1 sätestatud juhul, millal häirimisest tuleb kirjalikult teatada Keskkonnaametile hiljemalt üks tööpäev pärast häirimist, LKS § 55 lg 3 punktides 2–5 sätestatud juhul Keskkonnaameti loa alusel ja LKS § 58 lg-s 7 sätestatud juhul (punkt 2). Viidatud LKS § 55 lg 3 punkt 4 näeb ette, et II või III kaitsekategooria loomaliigi isendi surmamine on lubatud, kui see on vajalik oluliste põllumajanduskultuuride või põllumajandusloomade, kalakasvatuse või muu olulise vara kahjustamise vältimiseks. Loa võib anda, kui olukorra lahendamiseks ei ole alternatiivseid loomastikku ja linnustikku vähem kahjustavaid meetmeid, ning loas tuleb märkida: 1) milliste liikide ja isendite suhtes luba antakse; 2) tegevusteks lubatud vahendid, seadised või viisid; 3) millise ohu või riski tingimustel ja millisel ajal ning kus tegevusi võib läbi viia; 4) loa saaja; 5) seire või muud tulemuste jälgimise ja kontrolli vahendid (LKS § 55 lg 51). Toodud LKS sätted põhinevad linnudirektiivil (vt artikleid 5 ja 9).5
13.Eelnevast tuleneb, et kõikide looduslikult esinevate lindude, olenemata nende kaitsestaatusest (kormoran on soodsa kaitsestaatusega ehk tegemist ei ole ohustatud linnuliigiga), puhul on üldjuhul keelatud nende munade tahtlik hävitamine ja kahjustamine ning lindude tahtlik häirimine, eriti pesitsemise ja poegade üleskasvatamise ajal. Sellest keelust kõrvalekaldumiseks võib aga Keskkonnaamet anda loa, kui see on vajalik oluliste põllumajanduskultuuride või põllumajandusloomade, kalakasvatuse või muu olulise vara kahjustamise vältimiseks (vt ka vaidlusaluste korralduste punkti 3.11). Seega vastustaja antud korraldused on erandiks üldreeglist. Menetlusosaliste vahel pole vaidlust selles, et õiguslikult on võimalik teha erand lindude munade kahjustamise ja lindude häirimise keelust pesitsusajal, mis tuleneb ka eeltoodud sätetest.
14.Esmalt on küsimus aga selles, et kas vastustaja kohaldas erandit õiguspäraselt, sh kas eeldused selleks on põhjendatud ja tõendatud. Olles hinnanud vastustaja korraldusi ja käesolevas
Art 5: „Ilma et see piiraks artiklite 7 ja 9 kohaldamist, võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid kõikide artiklis 1 osutatud linnuliikide üldise kaitsesüsteemi loomiseks, keelates eelkõige: a) tahtliku tapmise või püüdmise mis tahes viisil; b) pesade ja munade tahtliku hävitamise või kahjustamise või pesade kõrvaldamise; c) linnumunade korjamise loodusest ja munade või tühjade koorte hoidmise; d) lindude tahtliku häirimise eriti pesitsemise ja poegade üleskasvatamise ajal, niivõrd kui selline häirimine on käesoleva direktiivi eesmärkide seisukohalt oluline; e) nende linnuliikide isendite pidamise, mille jahtimine ja püüdmine on keelatud. Art 9: „1. Liikmesriigid võivad teiste rahuldavate lahenduste puudumisel teha erandeid artiklite 5–8 sätetest järgmistel põhjustel: a) - rahva tervise ja ohutuse huvides; - lennuohutuse huvides; - vältimaks tõsist kahju viljasaagile, kariloomadele, metsadele, kalastuspiirkondadele ja vetele; - taimestiku ja loomastiku kaitseks; b) teadusja õppetöö, taasasustamise, uuesti loodusesse laskmise ja selleks vajaliku paljundamise eesmärgil; c) lubamaks range järelevalve tingimustes ja valikuliselt teatavate lindude vähesel arvul püüdmist, pidamist või muud mõistlikku kasutamist.
2.Lõikes 1 osutatud erandite puhul peab olema täpsustatud: a) milliste liikide suhtes erandeid kohaldatakse; b) püüdmiseks või tapmiseks lubatud vahendid, seadised või viisid; c) millise riski tingimustel ja millisel ajal ning kus selliseid erandeid võib lubada; d) asutus, kes on volitatud kinnitama, et nõutud tingimused on täidetud, ning otsustama, milliseid vahendeid, seadiseid või viise võib kasutada, millises ulatuses ja kellel see on lubatud; e) milliseid kontrollimeetmeid rakendatakse. /.../“.
10 (16)
menetluses esitatud seisukohti ning asja materjale, nõustub kohus kaebajaga, et korraldused on õigusvastased, ning seda järgmistel põhjustel.
15.Kohus nõustub kaebajaga, et korraldustes puuduvad tõendid kormoranide poolt tekitatud tõsiste kahjude kohta kalavarudele, kudekarjadele või kalakasvatustele nimetatud aladel. Vastustaja tugines vananenud 2008. aasta tegevuskavale6, mis omakorda põhineb vananenud toitumisuuringutel. Seejuures ei nähtu kohtule, et vastustaja oleks korraldanud kormorani seiret viisil nagu see tegevuskavas abinõude kavandamiseks soovitatud. Ka pole arvestatud vahepealseid, s.o ca 15–25 aasta jooksul toimunud muutuseid, mis omakorda mõjutavad kormoranist tulenevale kahjule antavat hinnangut, sh hinnangut kahju olulisusele/tõsidusele.
16.Tingimuse „kui see on vajalik /.../ kalakasvatuse või muu olulise vara kahjustamise vältimiseks“ rakendamine eeldab määratlemata õigusmõistete sisustamist. Kuigi linnudirektiivi artiklis 9 on sõnastus „vältimaks tõsist kahju /.../ kalastuspiirkondadele ja vetele“, siis kooskõlas linnudirektiiviga tuleb kohtu hinnangul ka LKS § 55 tõlgendada nii, et tekitatud kahju peab olema oluline (tõsine) ning selline kahju ei puuduta kitsalt vaid kalakasvatusi, vaid laiemalt kalastuspiirkondi. Menetlusosalised eelneva üle ka ei vaidle. Korraldustes on samuti viidatud linnudirektiivist tulenevale „tõsise kahju“ nõudele (punktid 3.4 ja 3.6), lisaks lähtus tõsisest kahjust ja selle vältimise vajadusest tegevuskava (lk 55, punkt 21.4 algus; lk 59). Ehkki kaebuses viidatud (vt allmärkus 1) Euroopa Komisjoni 2013. aasta juhend linnudirektiivi artiklis 9 sätestatud erandite kohta kormoranide puhul, mille kohus võttis asja materjalidesse, ei ole õiguslikult siduva iseloomuga (vt lk 2), siis aitab see erandite sisu mõista ning seda just seoses kormoranidega.
17.Kohus nõustub kaebajaga, et juhendist tuleneb, et ainuüksi kormoranide poolt hulgaliselt kala tarbimise faktist ei tulene automaatselt kalandusele tõsise kahju tekitamise kriteeriumi täidetust; lisaks peab alale omaste kalaliikide populatsiooni struktuur ja liigiline koosseis viitama sellele, et kaladest toituvad kormoranid on kõige tõenäolisemalt kalasaaki vähendavaks või kalu vigastavaks teguriks, mis kinnitab tõsist kahju kalandusele ja teiste tegurite mõju tõsise kahju põhjustajana ei ole tõenäoline (lk 10). Tõsine kahju tähendab ennekõike majanduslikku kahju kalandusele ja kalandusega seotud rekreatiivsetele huvidele, kahjud peavad olema faktiliselt demonstreeritavad ja „tõsised“ (juhendi lk 11). Linnudirektiivi artikli 9 eesmärgiks ei ole vältida väikese kahju ohtu (juhendi lk 11 viidatud Euroopa Kohtu 08.07.1987 otsus nr 247/85, Euroopa Ühenduste Komisjon vs Belgia Kuningriik, punkt 56). Ka tõenäosus edaspidise tõsise kahju tekkeks peab olema suur (juhendi lk 11).
18.Kohus toob järgnevalt esile korraldustes esitatud kormoranide põhjustatud kahju puudutavad argumendid.
18.1.Korralduste punkti 2.2 kohaselt „Kormoranide kaitse ja ohjamise tegevuskavas on ära toodud, et kormoranide toitumise aladel võib tekkida oluline kahju kalade kudekarjadele. Seetõttu on põhjendatud juhul õigustatud ning õiguslikult võimalik kormorane ohjata, et piirata nende arvukust, vältimaks uute kolooniate tekkimist, kahju tekkimist kalapüügile ja kalade paljunemisele. /.../“.
18.2.Korralduste punktis 3.8 tuuakse esile, et „Mitmed uuringud viitavad sellele, et kormoranide arvukuse kasvu ja pesitsemise laienemise tõttu on viimastel aastatel oluliselt vähenenud ning
Kaebuse lisa 15 (dtl 196 – 270)
11 (16)
kehva seisu sattunud töönduskalade varud muuhulgas Pärnu lahe ja Väinamere koha, ahvena, tindivaru.“
18.3.Vastuseks kaebaja vastuväidetele haldusmenetluses, et koos kormoranide arvukuse kasvuga on samaaegselt siiski kasvanud ka rannakalurite saagid ehk kormoranide negatiivne mõju on tõendamata, leidis Keskkonnaamet korralduste punktis 3.14.2, et kuna kormoran toitub kalast, siis on ilmne, et nende arvukuse kasvuga on kasvanud ka mõju kalavarudele ning et saagi suurenemine viitab hoopis, et piirangud kaluritele on olnud tõhusad ja suure tõenäosusega on kõik tööd, mis siiani tehtud kudealade taastamise, jõesuuete avamise, paisude langetamise, mere seisundi parandamise ja kalade kudemise kaitse tagamiseks, täitnud oma eesmärki.
18.4.Vastuseks sellele, et kormorani toitumisuuringud on 25 aastat vanad, leidis vastustaja korralduste punktis 3.14.4, et iga rakendusuuringut ei pea ilmtingimata mingi aja tagant uuesti tegema, kui eelnevalt tehtud teadusuuringutes on selgelt ära näidatud, et kormoran on 100% kalatoiduline lind ja toitumisstrateegialt oportunistlik (sööb seda, mida kergemini kätte saab). Läänemere regioonis on tehtud ja publitseeritud piisavalt toitumisuuringuid ja kokkuvõtvaid ülevaateid hindamaks kormoranide mõju kalastikule. Ka Võrtsjärve kormorani uuringu üks järeldus oli, et ehkki kuni 50 pesitsuspaari ei mõjutanud märkimisväärselt kalavarude seisu Võrtsjärvel, siis arvukuse märkimisväärsel tõusmisel kasvab sellega ka mõju kalavarule ja konflikt kaluritega. See reegel kehtib nii merel kui siseveekogudes.
19.Kohus leiab, et korralduste põhjendused pole piisavad, veendumaks kormoranide põhjustatud ja tulevikus suure tõenäosusega tekkivas kahjus kalade kudekarjadele, kalavarudele ja kalapüügile, ning selle kahju olulisuses (tõsiduses). Korralduste põhjendused jäävad üldiseks. Seoses Pärnu lahe ja Väinamere koha-, ahvena- ja tindivarudega ei selgu, milliseid konkreetseid uuringuid vastustaja silmas pidas, mis kinnitavad kormoranide poolt töönduskala varude kehva seisu viimist. Ka vastuväited sellele, et olenemata kormoranide arvukuse kasvust on rannakalurite saagid suurenenud, on konkretiseerimata ning pole arusaadav, kuidas, mis näitajate alusel vms, hindab vastustaja kaluritele seatud piirangute ning tehtud tööde tõhusust võrdluses sellega, kui palju ning millist liiki kala kormoranid söögiks tarbivad või kui palju nad kahjustavad selliseid kalu, mis omavad tähtsust kalanduses. Korralduste pinnalt pole selge ega kontrollitav, millises mahus ja kus tekib kalandusele kahju, nt millises ulatuses jääb soovitav (planeeritav) sissetulek saamata või millises ulatuses on tehtud kalanduse tarbeks kulutusi, mille just kormoranid on asjatuks muutnud jne. Ainuüksi asjaolu, et kormoran toitub kalast ning eelkõige sellisest, mis on kergesti kättesaadav, ei näita, mis ulatuses tekib kahju kudekarjadele, kalandusele, kalakasvatustele. 2008. aasta tegevuskava ilmselgelt ei sisalda andmeid ega teadmisi ega arvesta muutustega, mis on aset leidnud pärast 2008. aastat. Kohus ei eelda, et kõik kalad, kelle kormoranid söövad või keda kahjustavad, oleksid loendatud ning et kahju suurus oleks täpne, kuid hinnang tekitatud kahjule peaks siiski põhinema kaasaegsel teabel (uuringul, teadlaste arvamusel, tehtud kulutuste kalkulatsioonil vms). Ehkki vastustaja tuginetud tegevuskavas on esitatud nt 2004. aastal kormoranide poolt tekitatud kahju (vt kokkuvõte lk 59) näitajad, siis tänapäevase seisuga Keskkonnaamet vastavaid näitajaid välja toonud ei ole. Pealegi on korraldustes konkreetselt nimetatud koha-, ahvena- ja tindivaru vähenemist, kuid isegi 2008. aasta tegevuskava kohaselt oli kormoranide kõige arvukamaks saakliigiks emakala (lk 58). Paljud kalaliigid, kes olid kormoranide toidus arvukad ja mõnedel juhtudel ka kaaluliselt olulised, kuulusid nende hulka, keda kalurid spetsiaalselt ei püüa ja kelle turuväärtus on väike. Kalaliigid, keda püüdsid nii kalurid kui kormoranid, olid ahven, luts, särg, räim, latikas, tint, lest, angerjas, säinas, koha, vimb (lk 59).
12 (16)
20.Kaebaja tõi juba 17.03.2023 seisukohas7 vaidlusaluste korralduste eelnõudele esile, et vastustaja pole arvestanud rannavete kalastikus toimunud olulise muutusega, milleks on võõrliigi mudila, eelkõige ümarmudila levik Eesti rannikumeres, kes on saavutanud suure asustustiheduse. Samas ümarmudil konkureerib nt lestaga ja lesta asurkonnad on Läänemeres valdavalt madalal tasemel. Ümarmudila peamiseks vaenlaseks on kormoranid ja seega võib kormoranidel olla hoopis positiivne mõju mereökosüsteemile (seisukoha punkt 3). Ümarmudilat käsitles kaebaja ka kaebuses (punkt 20) ning nii haldusmenetluse seisukohtades kui kohtus viitab kaebaja oma väidete tõendamiseks erinevatele allikatele, millele vastustaja pole vastu vaielnud. Kaebaja märkis kaebuses (punkt 21), et „Keskkonnaagentuur (2022) on väikeste meresaarte haudelinnustiku seire andmete8 alusel tõdenud, et seire käigus on viimastel aastatel kormorani pesade juurde toodud saagina valdavalt tuvastatud võõrliik ümarmudil ning ka emakala ja ogalik. Need on kõik olulisel määral teiste kalade marjast toituvad kalaliigid. Seega võib teha järelduse, et kormorani mõju kalafaunale ei saa olla üheselt negatiivne, vaid töönduskaladele avalduv mõju võib marjatoiduliste liikide tarbimise läbi omada ka neutraalset või isegi positiivset mõju.“ (lk 106). Samad järeldused emakala, ogaliku ja ümarmudila kui kormoranide peamise toidu kohta on toodud ka kaebaja 31.05.2023 esitatud K. Tätte tõendis. Seoses ümarmudilaga pole Keskkonnaamet korraldustes otseselt seisukohta andnud – kas ja mil määral võib selle tõttu olla muutunud kormorani mõju olulistele kalaliikidele ning kas see võiks olla ka positiivne. Korraldustes jäädi üldisema väite juurde, et uuringuid ei pea kordama, kuna kormoran sööb, mida kätte saab, ning tal puuduvad kalaliigiti eelistused, kuid jäeti tähelepanuta, et kalaliigid nagu ümarmudil, emakala ja ogalik siiski kerkivad kormoranide toidulaual enim esile. Võrtsjärve kormoraniuuringust (2021) väljatoodu, et kormoranide arvukuse kasvuga Võrtsjärvel kasvab mõju kalavarule, ei näita, kas ja kui olulist kahju tekitab kormoran kalandusele seal, kuhu load anti.
21.Tegevuskavasse (s.o liigi kaitse ja ohjamise tegevuskava, LKS § 49) puutuvalt märgib kohus, et Riigikohus selgitas 13.10.2023 määruses nr 3-20-2368 (punkt 17), et liigi kaitse ja ohjamise tegevuskava pole haldusakt, vaid mittesiduv arengukava, ning iseenesest on tegevuskavadele tuginevate haldusaktide vaidlustamisel võimalik kontrollida ka tegevuskavas võetud seisukohtade õiguspärasust. Seega isegi kehtiva tegevuskava puhul ei ole tegemist vaieldamatu tõega, ning liiatigi juhul, kui tegevuskava kinnitamisest on möödunud 15 aastat. Kaebaja väited, et vastustaja poolt uue tegevuskava tellimine, mis pidi valmima 2023. aasta kevadel ning enne korralduste andmist, viitab sellele, et ka vastustaja mõistis vajadust hankida kormoranide mõju kohta kaasaegset teavet (vt ka kaebuse lisana 16 esitatud lähteülesannet uue tegevuskava koostamise kohta perioodiks 2023–2032), on asjakohased. Ometi uuendatud tegevuskava planeeritud ajal valmis ei saadud ning korraldused anti välja vaatamata sellele. Vastustaja polnud kohustatud lähtuma vananenud tegevuskavast, mil pole ka siduvat jõudu ning mis igal juhul ei saa vastustaja eest ära otsustada, et kormoranid tekitavad kahju määral, mis õigustab munade õlitamist. Vastustaja selgitas kohtumenetluses, et kaalutlusotsusena antavate haldusaktide andmisel saab akti andja tegevuskavale kui olemasolevale parimale teadmisele liigi kaitse ja ohjamise kohta kaalumisel tugineda, kuid kohtu hinnangul ei saa 2008. aasta tegevuskavas toodut pidada enam parimaks teadmiseks. Kaasaegsete andmete poole pealt on vaidlusalused korraldused äärmiselt kasinalt põhjendatud, sest nagu kohus eespool välja tõi, siis pole arusaadav, millistele viimase aja uuringutele Keskkonnaamet tugines, ning Võrtsjärve kormoraniuuringust ei saa teha laiapõhjalisi järeldusi. Kohus eeldab, et vastavalt Keskkonnaameti väidetule võib korralduste andmisel ollagi uuematest uuringutest lähtutud, kuid kui vastavat konkreetset informatsiooni pole korraldustes esitatud, siis ei ole kohtul võimalik neid tulemusi ega tehtud järeldusi kontrollida ega hinnata. Ka
Kaebuse lisa 9 (dtl 89 – 95) Kaebuse lisa 17 (dtl 305 – 412)
13 (16)
kohtumenetluses pole vastustaja argumendid olnud kuigivõrd konkreetsemad. Esialgse õiguskaitse osas Tallinna Ringkonnakohtule 20.04.2023 esitatud seisukohas (punktid 7.1–7.3) tõi vastustaja välja küll konkreetsemat teavet Pärnu jõkke lõhe ja siia noorkalade asustamise kohta alates 2013. ja 2016. aastast ning kui palju on sellele kulunud; plaanitavatest lõhede ja merisiia vastsete asustamisest Pärnu-Daugava asurkonda; kormorani põhjustatavast ohust kalade noorjärkudele ja 2022. aastal ning 2023. aastal kormorani heidutamisest; kuid kohtumenetluses korralduste põhjenduste täiendamine ei kõrvalda korralduste puuduseid. Korraldustes pole lõhe ega siiga isegi mainitud, rääkimata sellest, et millal, kus ja kui suurt kahju on kormoranid nende varudele põhjustanud. Samuti on Tallinna Ringkonnakohtule 20.04.2023 esitatud seisukohas joonealuses märkuses 5 viidatud mh mõnele viimase aasta uuringule (loetelus nr 4, 5, 7), kuid see ei kõrvalda asjaolu, et korraldustes neile ei viidatud ega ole ka konkretiseeritud, mida vastustaja uuringutest järeldas.
22.Kokkuvõtvalt leiab kohus seega, et vastustaja kaalutlusõiguse alusel antud korraldused nr 98, 99, 100 ja osaliselt 101 on õigusvastased juba põhjusel, et LKS § 55 lg-s 61 sätestatud erandi kohaldamise eelduste täidetus on põhjendamata ja tõendamata ning vastustaja on rikkunud uurimispõhimõtet, kui ei kogunud otsuste tegemiseks ajakohast teavet. Puudulikult tuvastatud asjaolude alusel antud kaalutlusotsused, mis eeldasid ka määratlemata õigusmõistete sisustamist, ei saa olla õiguspärased. Korralduste põhjendused on puudulikud. Seega on rikutud HMS § 6 ja § 56, ning puudulikust põhjendamisest tuleneb omakorda, et kaalutlusotsuse sisulises õiguspärasuses ei saa veenduda (HMS § 4).
23.Kuigi korraldused on õigusvastased eeltoodud põhjustel ja kaebus tuleb seega rahuldada, siis märgib kohus seonduvalt kaitsealade sihtkaitsevööndites õlitamise lubamisega ning LKS § 30 lgga 3 järgmist.
24.Kohus ei korda kõiki korralduste punktis 3.9 esitatud fakte selle kohta, millistel kaitsealadel vaidlusalused laiud asuvad. Kokkuvõtvalt võib välja tuua, et vaid Vullikrunn korraldusest nr 100 ei asu kaitstaval alal, teised aga asuvad. Kusjuures kaitstavate alade SKV-desse jäävad Anilaid ja Sangelaid (korraldus nr 98), Suur-Pihlakare, Väike-Pihlakare ja Kadaklaid (korraldus nr 99), Kasispea Suurlood (korraldus nr 100) ja Kingissepp (korraldusest nr 101 vaidluse all olev laid). Kappa laid (korraldus nr 100) asub maastikukaitseala piiranguvööndis, mitte SKV-s. Seega kerkib SKV-sse õlitamise loa andmise küsimus puutuvalt seitsmesse laidu, välja jäävad Vullikrunn ja Kappa laid. Puudub vaidlus, et SKV-desse kuuluvatel laidudel kehtib üldjuhul inimese viibimiskeeld mh kevadisel ajal, kui kormoranid asuvad pesitsema (aprillis, mais) (vt ka kaebuse punkti 58). LKS § 30 lg 2 punkti 4 kohaselt, kui kaitse-eeskirjaga ei sätestata teisiti, on sihtkaitsevööndis keelatud inimeste viibimine kaitsealuste liikide elupaigas, kasvukohas ja rändlindude koondumispaigas. LKS § 30 lg 3 sätestab, et mh LKS § 30 lg 2 punktiga 4 kehtestatud keeld ei laiene järelevalve- ja päästetöödele, loodusobjekti kaitse korraldamise ja valitsemisega seotud tegevusele ning kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekul teostatavale teadustegevusele. Vastustaja tuginebki korralduste punktis 3.9 LKS § 30 lg-le 3, leides, et kaitsealade sihtkaitsevööndites viibimiskeelu ajal kormoranimunade õlitamiseks inimeste viibimine on erandina lubatud. Kohus möönab, et ka selles osas on korraldused puudulikult põhjendatud. Vastustaja küll tsiteeris kaitsealade sihtkaitsevööndite kaitse-eesmärke, kaitse-eeskirjades viibimiskeelu kohta sätestatut ja LKS § 30 lg-t 3, kuid kuna LKS § 30 lg 3 sisaldab erinevaid alternatiive, siis oleks tulnud faktilised asjaolud normiga (ja selle kohase alternatiiviga) ka arusaadavalt siduda.
14 (16)
25.Vastustaja viitas kohtumenetluses (12.04.2023 seisukoht esialgse õiguskaitse taotlusele) LKS § 30 lg 3 puhul omakorda LKS § 22 punktidele 1 ja 3, mis näevad ette, et kaitstava loodusobjekti valitsemine on LKS ja kaitse-eeskirjaga määratud keskkonnakasutusloa andmise otsustamine ja keskkonna kasutuseks tingimuste seadmine (punkt 1); kaitse-eeskirjast ja kaitsekorralduskavast tuleneva tegevuse korraldamine (punkt 3). Sellest järeldub, et LKS § 30 lg 3 alternatiividest kohaldas vastustaja osa, et viibimiskeeld ei laiene „loodusobjekti valitsemisega seotud tegevusele“. Sellist selget põhjendust ning sidumist LKS § 22 punktidega 1 ja 3 (sh milline alus milliste laidude puhul kohaldub) korraldustest aga ei nähtu, mis on vastuolus haldusakti põhjendamisnõuetega. Seoses vastustaja selgitusega 12.04.2023 seisukoha punktis 10, et „LKS § 22 p 3 kohaselt loetakse kaitstava loodusobjekti kaitse valitsemiseks ka kaitse-eeskirjast ja kaitsekorralduskavast tuleneva tegevuse korraldamine. Kormorani munade õlitamine on ühe meetmena ette nähtud kormorani kaitse ja ohjamise tegevuskavas“ märgib kohus, et kormorani kaitse ja ohjamise tegevuskava pole LKS § 22 punktis 3 nimetatud kaitse-eeskirjaks ega ka kaitsekorralduskavaks. Seega jääb vastustaja viide arusaamatuks. Samuti ei ole vastustaja selgitanud, et miks on ta alles 20.04.2022 kirjaga MTÜ-le Hiiukala (kaebuse lisa 20) vastanud, et viibimiskeelu ajal ei ole nt Käina lahe SKV-s asuvatel laidudel õlitamine võimalik.
26.Kuna LKS § 55 lg 61 erandi tingimuste täidetus on põhjendamata ja tõendamata, siis puudus sellest tulenev õigustus ka teiste kaitsealadel ning Natura võrgustikku kuuluvatel linnualadel pesitsevate lindude häirimiseks pesitsusajal. Lisaks kohus nõustub kaebajaga, et korralduste punktis 3.11 märgitakse selgesõnaliselt, et vastustaja kaalus mittekaitsealuste linnuliikide minimaalse häirimise lubamist, kuid puudub vaidlus, et laidudel pesitseb ka kaitsealuseid linde.
27.Natura võrgustikku kuuluvatel linnualadel (Pärnu lahe või Väinamere linnualad) asuvad korralduste kohaselt Anilaid, Sangelaid, Suur-Pihlakare, Väike-Pihlakare, Kadaklaid ja Kingissepp. Kaebaja leiab, et Natura aladele antud load on õigusvastased ka põhjusel, et ei viidud läbi KMH-d vastavalt KeHJS § 3 lg 1 punktile 2. Viidatud sätte kohaselt keskkonnamõju hinnatakse, kui kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. Seega pidi vastustaja KeHJS § 3 lg 1 punkti 2 järgi vähemalt hindama, kas KMH läbiviimine oli praegusel juhul kohustuslik. Seda enam, et nii Pärnu lahe hoiuala kui ka Väinamere linnualal on kormoran liigiks, kelle elupaika kaitstakse (Vabariigi Valitsuse 18.05.2007 määrus nr 154 „Hoiualade kaitse alla võtmine Pärnu maakonnas“ § 1 punktid 29 ja 42). Põhjendused sellise hindamise või õigemini hindamata jätmise kohta on korraldustes puudulikud. Vastustaja vastas KMH vajalikkuse osas kaebaja väidetele korralduste punktis 3.14.4, leides paljasõnaliselt, et KMH-d pole peetud otstarbekaks ei seire ega ka õlitamislubade andmise puhul ning pikaajaline seire pole kaitse-eesmärkidele olulist mõju avaldanud. Samas ei selgu, millel põhineb vastustaja seisukoht, et seire pole avaldanud olulist mõju või et seiretegevus ja munade õlitamine kumulatiivselt ei avalda olulist mõju. Asjaolu, et vastustaja on toonud KMH vajalikkuse hindamisel välja tingimused, mille täidetusel on mõju teistele liikidele minimaalne (nt laidudel liikumise instruktsioonide järgimine, Keskkonnaameti esindajate kaasamine), viitab pigem sellele, et oluline mõju pole välistatud, kui neid tingimusi ei järgita (vt ka Riigikohtu 19.05.2020 otsuse nr 3-18-529 punkt 23). Seega kaebaja väide KMH vajalikkusest ei olnud ilmselgelt alusetu ning vastustajal lasus kohustus põhjendada ja tõendada seisukohta, et KMH pole vajalik.
28.Kokkuvõtvalt on vaidlusalused korraldused õigusvastased ning kaebus tuleb seega rahuldada.
15 (16)
Menetluskulud
29.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad kolmanda isiku kulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 8). Kaebaja tasus asjas riigilõivu 160 eurot ehk 80 eurot kaebuselt ja 80 eurot esialgse õiguskaitse taotluselt. Vastavalt kaebuses taotletule (lk 2, taotlus 3) mõistab kohus vastustajalt kaebaja kasuks välja kaebuse riigilõivu 80 eurot. Esialgse õiguskaitse taotluse riigilõivust on põhjendatud välja mõista 20 eurot, kuna korralduse nr 101 kolme laiu osas esialgse õiguskaitse taotlus rahuldati, muus osas jäi see aga rahuldamata. Kaebaja pole esindajakulude väljamõistmist taotlenud. Seega kokku tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 100 eurot. Vastustaja ja kolmanda isiku kulud jäävad nende kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
16 (16)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.