X kaebus Vabariigi Valitsuse 17.03.2023 määruse nr 29 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri“ osaliseks tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu), volitatud esindaja MJ Kolmandad isikud – C ja Q
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.05.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 22.05.2023 määruse haldusasjas nr 3-23-683 resolutsiooni punktide 6 ja 7 peale.
Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.05.2023 määruse resolutsiooni punktid 6 ja 7 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 119 lg 1, § 252 lg 7, § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X on Saare maakonnas, Saaremaa vallas, Vilsandi külas asuvate Kusti kinnistu (katastritunnus 30101:003:0561; maakasutuse juhtfunktsioon väikeelamumaa) ja Saarepõllu kinnistu (katastritunnus 30101:003:0562; maakasutuse juhtfunktsioon väärtuslik põllumaa) 1⁄2 kaasomanik. Kusti ja Saarepõllu kinnistute kaasomanikud on C ja Q.
2.Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 kinnitati Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskiri, mis oleks kehtinud kuni 01.05.2023. Kaitseala valitsejaks oli Keskkonnaamet.
3-23-683
3.Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 määrusega nr 8 kehtestati Kihelkonna valla üldplaneering, milles määrati Kusti kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks väikeelamumaa ja Saarepõllu kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks väärtuslik põllumaa.
4.Saaremaa Vallavolikogu 27.09.2018 otsusega nr 1-3/96 on algatatud Saaremaa valla üldplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine.
5.X esitas 18.02.2023 Saaremaa Vallavalitsusele detailplaneeringu algatamise taotluse.
6.Keskkonnaamet ei nõustunud 23.03.2023 kirjas nr 6-2/23/3672-2 Saarepõllu maaüksuse hoonestamisega.
7.Vabariigi Valitsuse 17.03.2023 määrusega nr 29 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri“ (määrus nr 29) kehtestati Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri. Kaitseala valitsejaks on Keskkonnaamet.
8.X esitas 29.03.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse määruse nr 29 osaliseks tühistamiseks (Kusti ning Saarepõllu kinnistute osas) ning Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/36722 tühistamiseks. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse määruse nr 29 kehtivuse peatamiseks vaidlustatud ulatuses.
9.Tallinna Halduskohus tagastas 11.04.2023 määrusega kaebuse Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamise nõudes; rahuldas osaliselt menetlusabi taotluse, vabastades kaebaja esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu 20 eurot tasumisest, ja muus osas jättis menetlusabi taotluse rahuldamata; jättis kaebuse käiguta ja andis kaebuselt riigilõivu 20 eurot tasumiseks aega 10 päeva määruse resolutsiooni p 2 jõustumisest arvates ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
10.Tallinna Ringkonnakohus jättis 20.04.2023 määrusega kaebaja määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11.04.2023 määruse muutmata ning kaebaja korduva esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata.
11.X tasus 10.05.2023 riigilõivu 20 eurot ja esitas halduskohtule uue kaebuse tervikteksti järgmiste nõuetega: 1) vabastada kaebaja menetlusabi korras muude kohtukulude tasumisest; 2) tühistada määrusega nr 29 kehtestatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirjas Vilsandi piiranguvööndis asuvate Kusti ja Saarepõllu kinnistute maakasutust ja ehitustegevust reguleerivate projektide sh detailplaneeringute õigusraamistikku sätestav osa; 3) esialgse õiguskaitse korras kohustada vastustajat algatama 30 päeva jooksul ja viima läbi Natura hindamine Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis asuvate Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 33 lg 1 p 4); 4) algatada eeltõendamismenetlus asja lahendamiseks vajalike asjaolude väljaselgitamiseks ja tõendite kogumiseks ning kohustada Keskkonnaametit esitama kohtule Keskkonnaameti nõusolekud Kajusoo, Rahvamaja ja Keidu kinnistule hoonestuse kavandamiseks ja lubamiseks; 5) viia läbi ja tellida looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg 3 kohane ekspertiis määrusega nr 29 kehtestatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirjas sätestatud Vilsandi piiranguvööndis asuvate Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas, selgitades muuseas välja ka Kusti ja Saarepõllu kinnistute ajaloolise kasutuse sh maakasutuse, nii ajaloolise kui olemasoleva hoonestuse olemasolu, kinnistu terviklikkuse ning Kusti ja Saarepõllu kinnistute osalisel hoonestamisel uusehitisega ning ajalooliselt olemas olnud hoonestuse taastamisel ja hoonestuse (sh olemasoleva) laiendamisel 33% ulatuses kaasneva mõju kaitsealusele elupaigatüüpidele ja kaitsealuste liikide elupaikadele ja kasvukohtadele ning töötada välja kaasneva keskkonnamõju leevendusmeetmed; 6) jätta asja läbivaatamisel kohaldamata LKS § 26 lg 2 p 4 osas, mis võimaldab Kusti ja Saarepõllu kinnistutele, kus LKS § 31 lg 1 kohaselt on majandustegevus lubatud, rakendada 2(6)
3-23-683 maakasutust ja ehitustegevust reguleerivate projektide, sh detailplaneeringute õigusraamistikku sätestavas osas Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitseks piiranguid, ilma et enne oleks kinnistutel looduses inventeerimise tulemusel väljaselgitatud kaitsealused elupaigatüübid ja I ning II kaitsekategooria taime- ja linnuliikide populatsioonide olemasolu ning kaasnevate piirangute otstarbekohasus ja põhjendatus; 7) jätta asja läbivaatamisel kohaldamata LKS § 70 osas, mis võimaldab Kusti ja Saarepõllu kinnistutele, kus LKS § 31 lg 1 kohaselt on majandustegevus lubatud, rakendada maakasutust ja ehitustegevust reguleerivate projektide sh detailplaneeringute õigusraamistikku sätestavas osas Natura 2000 ala kaitse-eesmärke, ilma et Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja kehtestamine oleks toimunud koos KeHJS § 33 lg 1 p 4 sätestatud Natura hindamise erisuste arvestamisega keskkonnamõju strateegilise hindamise menetluses.
12.Tallinna Halduskohus otsustas 22.05.2023 määrusega mh võtta menetlusse kaebuse määruse nr 29 tühistamiseks Saaremaa vallas Vilsandi külas asuvate Kusti kinnistu ja Saarepõllu kinnistu osas (resolutsiooni p 1), kaasata kolmandate isikutena menetlusse C ja Q (resolutsiooni p 4), rahuldada kaebaja 10.05.2023 menetlusabi taotlus osaliselt ning vabastada ta 10.05.2023 esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu 20 euro tasumisest ning jätta muus osas menetlusabi taotlus rahuldamata (resolutsiooni p 6), jätta rahuldamata kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus (resolutsiooni p 7) ning kaebaja tõendite kogumise taotlus ning keelduda Keskkonnaametilt välja nõudmast Keskkonnaameti nõusolekuid Kajusoo, Rahvamaja ja Keidu kinnistule hoonestuse kavandamiseks ja lubamiseks (resolutsiooni p 8). Kaebaja on esialgsele menetlusabi taotlusele lisanud pangakonto väljavõtte ajavahemiku 29.11.2022–29.03.2023 kohta, millelt nähtuvalt on sel ajal kaebaja sissetulekud olnud 1261,52 eurot ning väljaminekud 1280,91 eurot. Seejuures koosnevad kaebaja sissetulekud Sotsiaalkindlustusameti ja Eesti Töötukassa makstavatest toetustest. Seega on ilmne, et kaebaja ei ole oma majandusliku seisundi tõttu suuteline tasuma kaebuselt ja esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu. On usutav, et kaebaja majanduslik seisund ei ole vahepeal muutunud. Arvestades esialgse õiguskaitse taotluse kiireloomulisust, on põhjendatud sellelt riigilõivu tasumisest vabastamine. Menetlusabi taotlus jääb rahuldamata osas, milles kaebaja taotleb muude kohtukulude tasumisest vabastamist, sest kaebus ei ole perspektiivikas (vt 11.04.2023 määruse p-d 18–20) ning asjaolud ei ole varasemaga võrreldes ka muutunud. Esialgse õiguskaitse eesmärk on vältida kaebaja olukorra halvendamist kohtumenetluse ajal ja tagada kohtuotsuse mõistlik täitmine. Kaebaja on kohtusse pöördunud eesmärgiga, et Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist arvataks välja kaebaja kaasomandis olevad Kusti ja Saarepõllu kinnistud, st tühistataks määrus nr 29 kaebaja kinnistuid puudutavas osas. Selle eesmärgi saavutamiseks ei ole vajalik esialgse õiguskaitse korras vastustaja kohustamine toimingu sooritamiseks. Lisaks ei kattu taotletud esialgse õiguskaitse abinõu kaebuses esitatud taotlusega. Kuna kohtule on esitatud tühistamiskaebus, ei ühti esitatud esialgse õiguskaitse taotlus kaebuse nõudega ja ei ole seega lubatav. Ühtlasi ei saa taotletud esialgse õiguskaitse abinõu kuidagi aidata kaasa kaebaja õiguste kaitsele kohtumenetluse kestel või takistada kaebajale pöördumatute tagajärgede saabumist. Sõltumata sellest, kas Natura hindamine on läbi viidud või mitte, on tühistamiskaebuse rahuldamine selle edukuse korral võimalik. Kaebaja peab vajama esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamist selleks, et põhivaidluse tulemuse selgumiseni oma õigusi kindlustada või kahjulikke mõjutusi tõrjuda, kuid praegusel juhul ei ole tegemist sellise olukorraga. Kui kaebaja leiab, et vaidlusalune määrus on õigusvastane põhjusel, et läbi on viimata keskkonnamõju strateegiline hindamine, sh Natura hindamine, saab kohus seda väidet hinnata asja sisulise lahendamise käigus, kui annab hinnangu vaidlusaluse määruse õiguspärasusele. Kohus kontrollib seejuures määruse nr 29 õiguspärasust üksnes osas, mis seondub kaebaja subjektiivsete õigustega.
3(6)
3-23-683 Kuna kohus on 11.04.2023 määrusega tagastanud kaebuse Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamisnõudes ning see määrus on jõustunud, ei oma vaidluse lahendamisel tähtsust ka kaebaja esitatud detailplaneeringu algatamise taotluse menetluse (sh menetlustoimingute) õiguspärasus. Seetõttu jääb rahuldamata ka kaebaja taotlus nõuda Keskkonnaametilt välja Keskkonnaameti nõusolekud Kajusoo, Rahvamaja ja Keidu kinnistule hoonestuse kavandamiseks ja lubamiseks. Tegemist on tõenditega, mis ei oma asja lahendamisel tähtsust (HKMS § 62 lg 2). Kaebaja taotluse kohta teha LKS § 8 lg-s 3 sätestatud ekspertiis võtab kohus seisukoha pärast vastustajalt vastuse saamist. Samas on 11.04.2023 määruse põhjenduste p-s 19 selgitatud, et Keskkonnaameti kodulehelt nähtuvalt on 2008. a-l on koostatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi aruanne, I etapp.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
13.X palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 22.05.2023 määruse resolutsiooni p-d 6 ja 7 ja teha uus määrus, millega rahuldada kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus ja menetlusabi taotlus, vabastades kaebaja LKS § 8 lg 3 kohase ekspertiisi koostamise kulude kandmisest. Kaebaja palub lugeda tõendatuks, et ta on esitanud kaebuse vastustaja kohustamiseks viia läbi Natura hindamine Vilsandi piiranguvööndis asuvate Kusti ja Saarepõllu kinnistute maakorralduslike toimingutega ja ehitustegevusega ja selleks vajaliku detailplaneeringu koostamisega ja kehtestamisega kaasneva võimaliku mõju olulisuse väljaselgitamiseks Natura 2000 võrgustiku toimimisele ja terviklikkusele ning Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele. Lisaks taotleb kaebaja, et asja läbivaatamisel jäetaks kohaldamata LKS § 26 lg 2 p 4 ning §-d 69 ja 70 osas, mis lubavad kaebaja kinnistutele rakendada maakasutust ja ehitustegevust reguleerivate projektide, sh detailplaneeringute õigusraamistikku sätestavas osas piiranguid ja kaitse-eesmärke, ilma et kinnistutel oleks looduses inventeerimise tulemusel välja selgitatud kaitsealuste elupaigatüübid ning I ja II kaitsekategooria taime- ja linnuliikide populatsioonide olemasolu ning kaasnevate piirangute otstarbekohasus ja põhjendatus ning Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja kehtestamine oleks toimunud koos KeHJS § 33 lg 1 p-s 4 sätestatud Natura hindamise erisuste arvestamisega keskkonnamõju strateegilise hindamise menetluses. Kaebaja oli esialgse õiguskaitse taotluses sõnaselgelt väljendanud, et tema eesmärgiks on kohtuotsuse täitmine viisil, mis kohustab vastustajat läbi viima Natura hindamist, ning kaebuses on kaebaja läbivalt märkinud, et vastustaja rikkus Natura hindamise kohustust. Kuna halduskohus ei jätnud kaebust käiguta, on ta õigusvastaselt piiranud kaebaja kaebeõigust esitada lisaks tühistamiskaebusele ka kohustamiskaebus. Kaebaja kinnistutele on seatud piirangud ilma KeHJS § 33 lg 1 p-s 4 sätestatud Natura hindamise erisuste arvestamiseta ja seetõttu on need põhjendamatud ja ebaproportsionaalsed. Kuni ei ole dokumentaalselt tõestatud kaasneva tegevuse oluline mõju Natura 2000 võrgustiku toimimisele ja terviklikkusele ning Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele, on väited piirangute seadmise vajalikkusest paljasõnalised ja tõendamata. Seega jättis halduskohus põhjendamatult kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kaebaja ei nõustu halduskohtuga, et kaebus on perspektiivitu. Kaebaja kinnistute hoonestamine, nendel maakorralduslike toimingute tegemine ja detailplaneeringu kehtestamine ei saa kahjustada loodusliku elupaiga seisundit ning Vilsandi rahvuspargi ja Natura 2000 ala kaitse-eesmärke, sest piirangute vajalikkus ja põhjendatus ei ole kohaselt välja selgitatud. Kinnistutel on majandustegevus lubatud (LKS § 31 lg 1). Kaebaja on taotlenud kaebuses LKS § 8 lg 3 kohase ekspertiisi tellimist, et lükata ümber vastustaja väidetav hüpoteetiline looduskaitsevajadus. Kaebaja hinnangul puuduvad Kusti kinnistu hoonestusega kaetud ja mõlema kinnistu hoonestatavatel maa-aladel kaitstavad looduskooslused, nt vanad loodusmetsad (9010*), kuivad niidud lubjarikkal mullal (6210*), lood (6280*), rannaniidud (1630*) ning alal ei kasva ega pesitse I ja II kaitsekategooria kaitsealuseid liike. Lisaks ei saa 4(6)
3-23-683 kinnistute hoonestamine kahjustada kultuuripärandi kaitset. 2008. a ekspertiisi andmed on aegunud ja ei vasta tegelikkusele, samuti ei sisalda see ekspertiis kaebaja kinnistute kaitse alla võtmise põhjendatust. Puudub vaidlus, et kaebaja kinnistute osas tagab LKS § 26 lg 2 p 4 ning §-de 69 ja 70 kohase kaitse-eesmärgi väljaselgitamine kaebuse kiiremat ja õiglasemat läbivaatamist, mistõttu on kaebaja ekspertiisi tegemise taotlus kooskõlas efektiivse menetlusökonoomikaga. Seega ei saanud halduskohus jätta rahuldamata kaebaja menetlusabi taotlust kõigi kohtukulude kandmisest vabastamiseks viitega 11.04.2023 määrusele. Kuna kohus on tuvastanud, et kaebaja majanduslik olukord ei ole muutunud, pidi kohus rahuldama kaebaja menetlusabi taotluse kogu ulatuses.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Ringkonnakohus võtab HKMS § 207 lg 1 alusel määruskaebuse menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 119 lg 1, § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
15.Määruskaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu 22.05.2023 määruse resolutsiooni p-d 6 ja 7 muutmata.
16.Esialgne õiguskaitse on HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt ajutine abinõu, mida kohaldatakse kaebaja õiguste kaitsmiseks enne põhiasjas peetava kohtuvaidluse lõppu, s.o kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on põhjendatud siis, kui kaebajat ähvardab tagajärg, mille kõrvaldamine põhiasjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske. Kui esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega ei kaasne kaebajale mingeid pöördumatuid tagajärgi, puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. Esialgse õiguskaitse vajadus puudub ka siis, kui kohaldatav esialgse õiguskaitse abinõu oleks kaebajale kasutu, s.t see ei aitaks kaebaja olukorda parandada ega hoiaks ära negatiivseid tagajärgi. Esialgse õiguskaitse vajaduse esinemisel arvestab kohus määruse tegemisel avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ja hindab kaebuse perspektiive. Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne.
17.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine ei ole kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Kaebaja eesmärgiks on määruse nr 29 tühistamine kaebaja kinnistuid puudutavas ulatuses. Selle eesmärgi saavutamine ei muutu ebamõistlikult raskeks või võimatuks, kui vastustaja ei algata Natura hindamist juba kohtumenetluse kestel. Nagu halduskohus selgitas, saab kohus anda hinnangu kaebaja väitele, et määrus nr 29 on õigusvastane Natura hindamise tegemata jätmise tõttu, asja läbivaatamise käigus. Kui sellekohane kaebaja väide on põhjendatud, on kaebuse rahuldamine ja määruse nr 29 tühistamine võimalik ka esialgset õiguskaitset kohaldamata. Seega ei kaasne kaebajale esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmisega pöördumatuid tagajärgi. Selliste tagajärgede tekkimist ei ole esile toonud ka kaebaja.
18.Esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamist ei tingi ka asjaolu, et kaebaja soovib täiendada oma kaebust nõudega kohustada vastustajat Natura hindamist läbi viima. Sellise nõude menetlemine ei oleks lubatav. Natura hindamine on menetlustoiming haldusmenetluses, mis lõpeb haldusakti, nt planeerimisdokumendi kehtestamisega. Pärast sellise haldusakti kehtestamist ei saa kohus enam vastustajat kohustada selle menetluse raames toiminguid tegema, sh Natura hindamist algatama (vrd Riigikohtu 13.02.2023 määrus nr 3-21-1360, p-d 12.2–12.3). Kaebajal on võimalik oma õigusi kaitsta menetluse lõpptulemust, s.t määrust nr 29 vaidlustades, nagu kaebaja on ka teinud.
5(6)
3-23-683
19.Kohus võib isiku taotlusel anda talle riigipoolset abi menetluskulude kandmiseks ja vabastada ta täielikult või osaliselt riigilõivu tasumisest või muude kohtukulude kandmisest (HKMS § 110 lg 1 p 1). Peale selle, et menetlusabi taotleja ei suuda oma majandusliku seisundi tõttu menetluskulusid tasuda, eeldab menetlusabi andmine, et kaebusel on arvestatavad eduväljavaated ja isiku osalemine menetluses on mõistlik (vt HKMS § 111 lg-d 1‒3). Halduskohus võis jätta kaebaja menetlusabi taotluse muudest kohtukuludest vabastamiseks rahuldamata oma 11.04.2023 määrusele viidates. Halduskohus hindas nimetatud määruse p-des 18–20 kaebuse perspektiivi seoses kaebaja taotlusega vabastada ta kaebuse esitamisel riigilõivu tasumisest. Halduskohus leidis, et riigilõivust vabastamine ei ole põhjendatud kaebuse väheste eduväljavaadete tõttu. Halduskohtu hinnangut kaebuse eduväljavaadete kohta kontrollis ringkonnakohus 20.04.2023 määruses, nõustudes sellega (vt 20.04.2023 määruse p 20). Ringkonnakohtul puudub põhjus asuda praegu teistsugusele seisukohale. Halduskohus selgitas 11.04.2023 määruses, mille põhjal võib arvata, et kaebaja kinnistute asumine Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndis on põhjendatud. Kaebaja 10.05.2023 esitatud kaebuse tekstis ega määruskaebuses ei ole esitatud väiteid, mis annaks aluse arvata vastupidist. Seetõttu jättis halduskohus õigesti kaebaja menetlusabi taotluse muude kohtukulude kandmisest vabastamiseks rahuldamata.
20.Kaebaja taotlus jätta kohaldamata LKS § 26 lg 2 p 4 ning §-d 69 ja 70 puudutab põhivaidlust ja kuulub seega lahendamisele kaebuse sisulise läbivaatamise käigus. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.