Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
20.04.2023, Tallinn
Haldusasja number
3-23-683
Haldusasi
X kaebus Vabariigi Valitsuse 17.03.2023 määruse nr 29 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri“ osaliseks tühistamiseks ja Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 62/23/3672-2 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastutajad – Vabariigi (Keskkonnaministeeriumi kaudu) Keskkonnaamet, esindaja MJ
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 11.04.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
Valitsus ja
RESOLUTSIOON
1.Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11.04.2023 määrus haldusasjas nr 3-23-683 muutmata.
Jätta X korduv esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni p 1 peale kaebuse tagastamist puudutavas osas ja määruse resolutsiooni p 2 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 119 lg 1, § 252 lg 7, § 235 lg-d 1 ja 3). Muus osas ei ole määrus vaidlustatav (HKMS § 235 lg 1).
X on Saaremaa vallas Vilsandi külas asuvate Kusti kinnistu (katastritunnus 30101:003:0561) ja Saarepõllu kinnistu (katastritunnus 30101:003:0562) kaasomanik.
2.Vabariigi Valitsuse 22.05.1996 määrusega nr 144 „Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja ning välispiiri kirjelduse kinnitamine“ (määrus nr 144) kinnitati Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskiri, mis oleks kehtinud kuni 01.05.2023. Kaitseala valitsejaks oli Keskkonnaamet.
3-23-683
3.Kihelkonna Vallavolikogu 26.05.2010 määrusega nr 8 kehtestati Kihelkonna valla üldplaneering, milles määrati Kusti kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks väikeelamumaa ja Saarepõllu kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks väärtuslik põllumaa.
4.Saaremaa Vallavolikogu 27.09.2018 otsusega nr 1-3/96 on algatatud Saaremaa valla üldplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine.
5.X esitas 18.02.2023 Saaremaa Vallavalitsusele detailplaneeringu (DP) algatamise taotluse.
6.Vabariigi Valitsuse 17.03.2023 määrusega nr 29 „Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskiri“ (määrus nr 29) kehtestati Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskiri. Kaitseala valitsejaks on Keskkonnaamet.
7.Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjaga nr 6-2/23/3672-2 ei nõustutud Saarepõllu maaüksuse hoonestamisega. Lisaks selgitati, et Kusti maaüksusel kavandatud rehielamu, sauna ja ait/kuuri laiendamine kuni 33% kahjustaks ajaloolisi proportsioone ja hoone arhitektuurilist tasakaalu ega vastaks rahvuspargis kultuuripärandi kaitse-eesmärkidele. Seetõttu ei saa eeldada selleks edaspidi Keskkonnaameti nõusolekut. Keskkonnaamet märkis, et peale nende kolme ajaloolise hoone on lubatud teiste Kusti kinnistu õueala hoonete laiendamine nii, et säiliks harmoonia ümbruskonna samatüübiliste hoonetega, eristumata nendest mahu ega ruumikuju osas ja sobituks omavahel ka värvilahenduselt. Ümberehitusel kehtivad samad tingimused hoonete välisilmele, mis on toodud nimetatud kirjas allpool hoonestuse taastamiseks Pidaja kinnistul.
8.X esitas 29.03.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse määruse nr 29 tühistamiseks Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas ja Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamiseks. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse määruse nr 29 kehtivuse peatamiseks vaidlustatud ulatuses. Määrusega nr 29 kehtestatud Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskirjast tulenevalt Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis asuvate Kusti ja Saarepõllu kinnistutele kohalduvad piirangud ja Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas sätestatud siduv keeld DP algatamiseks Kusti ja Saarepõllu kinnistutele riivab kaebaja subjektiivseid õigusi. Määrusega nr 29 kehtestatud kaitse-eeskirjas sätestatud piirangud on põhjendamatud ja tarbetud, kuna kaitse-eeskirja menetluse käigus ei ole koostatud looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg 3 kohast ekspertiisi, millega oleks tuvastatud I ja II kaitsekategooria kaitsealuste liikide esinemine, samuti ei ole tuvastatud kaebaja DP algatamise taotluses kavandatud tegevusega kaasneva keskkonnamõju olulisust vanadele loodusmetsadele (9010*), kuivadele niitudele lubjarikkal mullal (6210*), loodele (6280*), rannaniitudele (1630*) ega Natura 2000 võrgustikule, eelkõige Vilsandi linnu- ja loodusala toimimisele. Ekspertiisi puudumise tõttu on põhjendamatu jätta kaitse-eeskiri vaidlusaluste kinnistute osas kuni kaebuse läbivaatamiseni kehtima. Vaidlusaluse kaitse-eeskirja kehtima jäämisel jäetakse rahuldamata ja algatamata kaebaja taotletud DP, mistõttu kaasneks täiendav kohtuvaidlus. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on vajalik selleks, et kuni põhivaidluse tulemuse selgumiseni ei saaks ükski osapool tugineda Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas kohalduvatele piirangutele ja sellest tulenevalt määrata kinnistutele üldisi maakasutus- ja ehitustingimusi. Taotluse rahuldamisel ei kaasne negatiivseid tagajärgi vastustajatele, mistõttu on esialgse õiguskaitse kohaldamine vältimatu abinõu.
9.Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) ja Keskkonnaamet palusid jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
2(7)
3-23-683 Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas määrusega nr 29 kinnitatud Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskiri rikub kaebaja õigusi Kusti ja Saarepõllu kinnistutel. Kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Esialgse õiguskaitse taotlus ei täida oma eesmärki, sest hoolimata Vilsandi rahvuspargi kaitseeeskirja kehtimisest, sätestab ala kaitse-eesmärgid ka LKS § 26 lg 2 p 4, mis jääb kehtima sõltumata vaidlustatud määrusest nr 29. LKS § 14 lg 1 p-d 5, 6, 7 ja 8 kehtivad hoolimata sellest. Keskkonnaamet peab ehitustegevuse kooskõlastamisel ja planeerimismenetluses osalemisel arvestama Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärke, sh loodusväärtuste kaitset ning kultuuripärandit. Samuti peab tagama Natura 2000 Vilsandi loodus- ja linnuala kaitseeesmärkide säilimise. Vilsandi rahvuspargi põhieesmärk on kaitsta Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastiku ja -mere loodust, sh looduslikke ja poollooduslikke kooslusi, kaitsealuseid liike, lindude pesitsus-, sulgimis-, talvitus-, toitumis- ja rändepeatuspaiku ning kultuuripärandit, sh rahvakultuuri, pärandmaastikke, taluarhitektuuri ja asustusstruktuuri, tagades nende säilimise, taastamise, uurimise ja tutvustamise. LKS § 26 kohaselt on Vilsandi rahvuspark moodustatud Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitseks. Esineb ülekaalukas avalik huvi esialgse õiguskaitse rahuldamata jätmiseks. Looduskaitseliste piirangute rakendamise peatamine Kusti ja Saarepõllu kinnistutel võib ohustada kaitseala väärtuste seisundit. Kuna Vilsandi rahvuspargi ala kuulub ka Natura 2000 võrgustikku ja rahvusvahelise tähtsusega märgalade hulka, rikutaks looduskaitseliste piirangute rakendamise peatamisel Eesti riigi võetud rahvusvahelisi kohustusi, kuivõrd jäetakse kasutusele võtmata loodusväärtuste säilimise tagamiseks vajalikud meetmed. Natura 2000 võrgustiku alal tegevuste kavandamisel tuleb hinnata tegevuste mõju Natura 2000 võrgustiku ala eesmärkidele ja terviklikkusele (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 3 lg 1 p 2). Seega ei aitaks ka esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine kaasa kaebaja põhieesmärgi saavutamisele, milleks on looduskaitseliste piirangute puudumine Kusti ja Saarepõllu kinnistutel. Kaebaja jätab tähelepanuta avaliku huvi loodusväärtuste säilimiseks, sh ka Vilsandi rahvuspargi kultuuripärandi kaitse. Kaebaja soovitud tegevus (DP algatamine, et tulevikus teostada ehitustegevust) on tingitud tema erahuvist kinnistute kasutamiseks, mis paratamatult muudab olukorda looduses, halvendades ja hävitades praegust looduslikku seisundit. Samuti on ehitustegevusel mõju pärandkultuurile, s.o Vilsandi saarele omasele maastikule, kuna omanik soovib muuta maakasutust (õuemaa moodustamine) ja ala hoonestada. Hilisem tegevus loodusväärtuste taastamiseks on ressursimahukas ega taga täielikult endise olukorra taastumist. Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas ei ole keeldu DP algatamiseks Kusti ja Saarepõllu kinnistutel. Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri on tõlgendatav kui seisukoha andmine. Nii vana kui ka uue kaitse-eeskirja kohaselt on Vilsandi piiranguvööndis ehitamiseks vajalik Keskkonnaameti nõusolek (määruse nr 29 § 18 lg 2 p 1). Vastav nõue tuleneb ka LKS § 14 lg 1 p-dest 6 ja 8. LKS § 14 lg 1 p-st 5 tulenevalt ei ole Keskkonnaameti nõusolek vajalik DP algatamiseks ja seda ei ole Keskkonnaamet ka oma seisukohas väitnud, luba on vajalik DP kehtestamiseks. Keskkonnaamet selgitas 23.03.2023 kirjas asjaolusid, millega tuleb DP koostamisel arvestada, lähtudes Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkidest. On oluline, et loodusväärtused ja pärandmaastik säiliksid ja neid eri tegevustega ei kahjustataks.
10.Tallinna Halduskohus tagastas 11.04.2023 määrusega kaebuse Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamise nõudes (resolutsiooni p 1); rahuldas osaliselt menetlusabi taotluse, vabastades kaebaja esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu 20 eurot tasumisest, ja jättis muus osas menetlusabi taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2); jättis kaebuse käiguta ja andis kaebuselt riigilõivu 20 eurot tasumiseks aega 10 päeva määruse resolutsiooni p 2 jõustumisest arvates (resolutsiooni p 3); jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 4). 3(7)
3-23-683 Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri, millega anti seisukoht mh Kusti ja Saarepõllu DP algatamiseks, ei ole haldusakt, mida oleks võimalik tühistada (HKMS § 5 lg 1 p 1, § 6 lg 1 p 1, § 37 lg 2 p 1). Seetõttu ei ole tühistamisnõue lubatav. Tegemist on menetlustoiminguga, mille vaidlustamiseks seab HKMS § 45 lg 3 piirangud. Tulenevalt HKMS § 45 lg-st 3 võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri ei riku iseseisvalt kaebaja subjektiivseid õigusi, mistõttu puudub kaebajal selle menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõigus (HKMS § 121 lg 2 p 1). DP algatamise või algatamata jätmise otsustab kohalik omavalitsus (planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg-d 1 ja 2). Vastustaja on õigesti märkinud, et LKS-st tulenevalt ei ole Keskkonnaameti nõusolek vajalik DP algatamiseks ja seda ei ole Keskkonnaamet ka oma vaidlusaluses kirjas väitnud. Tulenevalt LKS § 14 lg 1 p-st 5 ei või kaitsealal kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada DP-d ja üldplaneeringut. Kaebaja viidatud DP menetlus ei olnud kehtestamise faasi veel jõudnudki, mistõttu ei ole Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri õiguslikult siduv kohalikule omavalitsusele otsustamaks, kas DP algatada või selle algatamisest keelduda. Juhul, kui kohalik omavalitsus keeldub DP algatamisest, on kaebajal õigus seda eraldiseisvalt vaidlustada. Kaebaja menetlusabi taotlusest ja pangakonto väljavõttest perioodi 29.11.2022‒29.03.2023 osas nähtuvalt on ilmne, et kaebaja ei ole oma majandusliku seisundi tõttu suuteline tasuma kaebuselt ja esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu. Arvestades, et esialgne õiguskaitse on kiireloomuline taotlus, peab kohus põhjendatuks menetlusabi taotluse osalist rahuldamist ja vabastab kaebaja esialgse õiguskaitse taotluselt 20 euro suurusest riigilõivu tasumisest. Kohus ei rahulda menetlusabi taotlust osas, milles kaebaja taotleb kaebuselt tasutavast riigilõivust vabastamist, sest kaebus ei ole perspektiivikas. Kaebaja hinnangul on määrus nr 29 õigusvastane, kuivõrd kaitse-eeskirja kehtestamise menetluses ei ole läbi viidud LKS § 8 lg-s 3 nimetatud ekspertiisi. Keskkonnaameti kodulehelt nähtub, et 2008. a-l on koostatud Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja eelnõu ekspertiisi aruanne, I etapp. Kaebaja ei ole väitnud, et pärast määruse nr 144 kehtivuse lõppu on kaebaja kinnistutel olukord oluliselt muutunud, mis õigustaks kinnistute välja arvamist Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndist. Kaebajale kuuluvad kinnistud asuvad Vilsandi saare keskel. Keskkonnaamet on oma 23.03.2023 kirjas märkinud, et kaitstavatest kooslustest on alal teada vanad loodusmetsad (9010*), kuivad niidud lubjarikkal mullal (6210*), lood (6280*) ja rannaniidud (1630*); maaüksustel esineb kaitsealuseid taimeliike, sh II kaitsekategooria liike. Ala kuulub Natura 2000 võrgustikku Vilsandi linnuning loodusalana. Ka 2008. a-l koostatud ekspertiisis on märgitud, et suurema osa Vilsandi rahvuspargi maismaa-alast moodustavad pärandmaastikel paiknevad poollooduslikud kooslused (rannaniidud, puisniidud, kadastikud ja lood): „Vilsandi piiranguvööndi moodustavad Vilsandi saar ja ümbritsevad laiud osas, mis ei kuulu sihtkaitsevööndisse ja reservaati. Ala on maastikuliselt ja elustikuliselt väga mitmekesine. Alal esineb mitmeid Natura elupaiku: erinevaid rannikuelupaiku, poollooduslikke kooslusi ja saare keskosa asustatud alal on määratud metsad vanadeks loodusmetsadeks 9010* väärtusega A ja B.“ Lisaks on vastustaja asjakohaselt viidanud, et sõltumata määrusest nr 29 on LKS § 26 lg 2 p-i 4 kohaselt Vilsandi Eesti rahvuspark, mille eesmärgiks on Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitse. Esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine ei ole põhjendatud. Kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, sest taotletav abinõu ei võimalda kõrvaldada kohtumenetluse ajaks looduskaitselisi piiranguid kaebaja kinnistutelt. Hoolimata Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja kehtimisest, sätestab ala kaitse-eesmärgid ka LKS § 26 lg 2 p 4, mis jääb kehtima sõltumata vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrusest. Aga ka juhul, kui esialgse õiguskaitse vajadus 4(7)
3-23-683 esineks, jääks esialgne õiguskaitse rahuldamata, sest esineb ülekaalukas avalik huvi tagada Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndi kaitse (määruse nr 29 § 17 lg 1) ja Natura 2000 võrgustiku linnu- ja loodusala kaitse (LKS §-d 69 ja 70), koosmõjus asjaoluga, et kaebuse eduväljavaated on kesised.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.X palub 12.04.2023 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja saata asi menetlusse võtmiseks halduskohtule. Halduskohus on ekslikult leidnud, et Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri nr 6-2/23/3672-2 on menetlustoiming. Kaebeõiguse puudumine ei saanud olla kohtule ilmselgelt äratuntav. Tegelikkuses on viidatud kiri eelhaldusakt (HMS § 52 lg 1 p 2), kuna Keskkonnaamet on selles keelanud kinnistutele hoonestuse laienduse kuni 33% ja uushoonestuse, mis on kohalikule omavalitsusele PlanS § 128 lg 2 p-dest 2 ja 3 tulenevalt siduv. Seetõttu ei ole DP-d võimalik algatada. Isegi kui tegemist oleks menetlustoiminguga, on see vaidlustatav. Kohus oleks pidanud kaebuse menetlusse võtma ja tegema kaebajale ettepaneku kaebuse taotluse muutmiseks. Halduskohus on õigusvastaselt jätnud läbi vaatamata ja rahuldamata kaebaja taotluse Keskkonnaametilt dokumentide väljanõudmiseks ja ekspertiisi tellimiseks. Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Enne esialgse õiguskaitse taotluse lahendamist oleks tulnud tellida LKS § 8 lg 3 kohane ekspertiis, millega tuvastataks vaidlusaluste kinnistute kaitse alla võtmise põhjendatus ja kohalduvate piirangute otstarbekus ning lükatakse ümber hüpoteetiline kaitsevajadus. Ekslik on vastustaja ja kohtu seisukoht, et isegi määruse nr 29 kehtivuse osalisel peatamisel säiliksid LKS §-st 14 ja § 26 lg 2 p-st 4 tulenevad piirangud. Viidatud sätetest tulenevad piirangud on üldised ning nende ulatus, põhjendatus ja otstarbekohasus vaidlusalustel kinnistutel saab tuleneda kohasest ekspertiisist, mis jäeti Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja koostamise menetluse raames tellimata. Halduskohus on õigusvastaselt jätnud rahuldamata kaebaja menetlusabi taotluse. Kaebaja majanduslik olukord ei võimalda riigilõivu tasumist. Kaebaja palub ringkonnakohtul peatada esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluste kinnistute osas määruse nr 29 kehtivus.
12.Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) ja Keskkonnaamet paluvad 14.04.2023 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, jäädes halduskohtule esitatud seisukoha juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Määruskaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu 11.04.2023 määruse tühistamiseks ei ole alust.
14.Halduskohus tagastas vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja nr 6-2/23/3672-2 tühistamisnõude osas HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, kuna kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Halduskohus oli seisukohal, et vaidlustatud kiri on menetlustoiming ja kaebus on esitatud ennatlikult.
15.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku 5(7)
3-23-683 õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2).
16.Halduskohus on õigesti selgitanud, et Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri ei ole haldusakt, mille tühistamist saaks kohtumenetluses nõuda. Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjaga ei tekitata, muudeta ega lõpetata kaebaja õigusi. Seega puudub kirjal haldusaktile omane regulatiivne toime lõpliku otsustuse suhtes. Kirjas on Keskkonnaamet üksnes andnud oma seisukoha DP algatamise kohta Kusti, Saarepõllu ja Pidaja maaüksustel, lähtudes ala paiknemisest Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis. Tegemist ei ole ka eelhaldusaktiga HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses, millega tehakse siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. Kaebaja on 18.02.2023 esitanud Saaremaa Vallavalitsusele DP algatamise taotluse Kusti, Saarepõllu ja Pidaja maaüksuste osas. Saaremaa Vallavalitsuse 22.02.2023 kirjaga nr 5-2/10952 küsiti Keskkonnaameti seisukohta DP algatamiseks ja lähteseisukohtade koostamiseks nimetatud maaüksustel. Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas on selgitatud asjaolusid, millega tuleb DP koostamisel arvestada, lähtudes ala paiknemisest Vilsandi rahvuspargi Vilsandi piiranguvööndis. DP algatamise või algatamata jätmise otsustab PlanS § 128 lg-test 1 ja 2 tulenevalt kohaliku omavalitsuse üksus. LKS § 14 lg 1 p 5 kohaselt on kaitstava loodusobjekti valitseja (Keskkonnaameti) nõusolek vajalik kaitsealal DP kehtestamiseks, mitte algatamiseks. Kohaliku omavalitsuse üksus ei ole seni DP algatamise osas otsustust teinud, seega ei ole DP menetlus kehtestamise faasi jõudnud. Eelneva põhjal ei ole Keskkonnaameti 23.03.2023 kirjas antud seisukoht kohalikule omavalitsusele DP algatamisel või sellest keeldumisel siduv.
17.Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri on menetlustoiming. Menetlustoimingu vaidlustamise võimalused on piiratud. HKMS § 45 lg 3 sätestab, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Kohtupraktika järgi on menetlustoimingu iseseisevat vaidlustamist peetud põhjendatuks, kui see rikub iseseisvalt ja sõltumata haldusmenetluse lõplikust tulemusest isiku materiaalseid õigusi (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8) või kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane (vt nt Riigikohtu 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-39-10, p 21; 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p 9), samuti juhul, kui tegemist on siduva keelduva kooskõlastusega, st kooskõlastamisest keeldumisega (vt 15.04.2010 määrus nr 3-3-1-1-10; 10.06.2010 määrus nr 3-3-1-38-10).
18.Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole praegusel juhul HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Puudub alus väita, et vaidlustatud menetlustoiming toob vältimatult kaasa õigusvastase otsustuse DP algatamise taotluse osas. Ringkonnakohus selgitas juba eelnevalt, miks ei ole Keskkonnaameti 23.03.2023 kiri kohalikule omavalitsusele otsustamisel õiguslikult siduv. Kirjas toodud asjaolusid saab kohalik omavalitsus DP algatamisel või sellest keeldumisel arvestada, lähtudes Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkidest. Juhul kui kohalik omavalitsus keeldub DP algatamisest, on kaebajal õigus seda eraldiseisvalt vaidlustada.
19.Kuna HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu eraldiseisvaks vaidlustamiseks ei ole täidetud, tagastas halduskohus kaebuse Keskkonnaameti 23.03.2023 kirja tühistamisnõudes õigesti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Kuna kirja osas ei ole lubatav ka tuvastamiskaebus, ei saanud halduskohus ka soovitada kaebuse muutmist. 6(7)
3-23-683
20.Vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 2 jättis halduskohus rahuldamata kaebaja menetlusabi taotluse kaebuse esitamisel riigilõivu tasumisest vabastamiseks. Kaebaja leiab ekslikult, et halduskohus on pidanud kaebaja majanduslikku olukorda selliseks, mis võimaldab kaebuselt riigilõivu tasumist. Halduskohus on vastupidiselt pidanud ilmseks, et kaebaja majanduslik seisund ei võimalda riigilõivu tasumist. Menetlusabi taotlus kaebuselt riigilõivu tasumisest vabastamiseks jäeti rahuldamata seetõttu, et kohus ei pidanud kaebust perspektiivikas (HKMS § 111 lg 1). HKMS § 110 lg 1 p 1 alusel riigilõivu tasumiseks menetlusabi andmiseks ei piisa ainuüksi sellest, et kaebaja on maksejõuetu, vaid HKMS § 111 lg-test 1‒3 tulenevalt peab riigilõivu tasumise kohustusest vabastamine olema ka sisuliselt põhjendatud. Riigilõivu tasumise kohustusest vabastamine eeldab seetõttu, et kaebusel on arvestatavad eduväljavaated, vaidlus on kaebaja jaoks tähtis ja kaebusega on võimalik saavutada kaebaja taotletud eesmärki. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga kaebuse eduväljavaadetele ega pea vajalikuks seda korrata (HKMS § 203 lg 2, § 201 lg 4). Ringkonnakohtule ei nähtu asjaolusid, mis annaksid aluse asuda halduskohtust erinevale seisukohale.
21.Vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 4 jättis halduskohus rahuldamata kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse. Esialgse õiguskaitse taotluse põhjenduste kohaselt on esialgse õiguskaitse kohaldamine ja määruse nr 29 kehtivuse osaline peatamine vajalik selleks, et osapooled ei saaks kohtuvaidluse lõpuni tugineda Kusti ja Saarepõllu kinnistute osas rakenduvatele piirangutele ega määrata kinnistute üldisi maakasutus- ja ehitustingimusi. HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt on esialgse õiguskaitse eesmärk vältida kaebaja olukorra halvendamist kohtumenetluse ajal ja tagada kohtuotsuse mõistlik täitmine. Kui esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega ei kaasne kaebaja jaoks mingeid pöördumatuid tagajärgi, puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumisega on tegemist ka olukorras, kus kohaldatav esialgse õiguskaitse abinõu oleks kaebaja jaoks kasutu, s.t see ei tooks endaga kaasa kaebaja olukorra paranemist ega hoiaks ära negatiivseid tagajärgi. Esialgse õiguskaitse vajaduse esinemisel arvestab kohus määruse tegemisel avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ja hindab kaebuse perspektiive. Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne.
22.Halduskohus on õigesti selgitanud, et määruse nr 29 kehtivuse peatamine ei kõrvaldaks kohtumenetluse ajaks looduskaitselisi piiranguid kaebaja kinnistutelt. Sõltumata Vilsandi rahvuspargi kaitse-eeskirja kehtimisest sätestab ala kaitse-eesmärgid ka LKS. Kusti ja Saarepõllu kinnistud asuvad Vilsandi rahvuspargi alal Vilsandi piiranguvööndis. LKS § 26 lg 2 p 4 kohaselt on Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärgiks Lääne-Eesti saarestiku rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitse. Kui kaitse-eeskirjaga ei sätestata teisiti, on piiranguvööndis keelatud ehitise, kaasa arvatud ajutise ehitise, püstitamine ning rahvuspargis ehitise väliskonstruktsioonide muutmine (LKS § 31 lg 2 p 8). Isegi juhul, kui esialgse õiguskaitse vajadust möönda, tuleks esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata ülekaaluka avaliku huvi tõttu. Looduskaitseliste piirangute rakendamise peatamine Kusti ja Saarepõllu kinnistutel ohustaks kaitseala väärtuste seisundit. Vilsandi rahvuspargi ala kuulub ka Natura 2000 võrgustikku Vilsandi linnu- ning loodusalana. Avalik huvi tagada Vilsandi rahvuspargi piiranguvööndi kaitse (määruse nr 29 § 17 lg 1) ning Natura 2000 võrgustiku linnu- ja loodusala kaitse (LKS §-d 69 ja 70) kaalub üles kaebaja huvi kinnistute piiranguvabaks kasutamiseks. Kaebaja taotlused Keskkonnaametilt tõendite väljanõudmiseks ja ekspertiisi korraldamiseks lahendab halduskohus põhivaidluse raames.
23.Koos määruskaebusega ringkonnakohtule esitatud samasisuline esialgse õiguskaitse taotlus jääb läbi vaatamata HKMS § 55 lg 3 alusel. (allkirjastatud digitaalselt) 7(7)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.