MTÜ Eesti Suurkiskjad kaebus Keskkonnaameti 29.07.2022 korralduse nr 1-3/22/384 õigusvastasuse tuvastamise nõudes Kaebaja MTÜ Eesti Suurkiskjad, esindaja Eleri Lopp Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja Signe Lehtme
Menetlusosalised
Kaasatud haldusorgan Keskkonnaagentuur, esindaja Reve Ventsel Asja läbivaatamine
Istungil 01.03.2023
RESOLUTSIOON
1.Lubada MTÜ-l Eesti Suurkiskjad minna haldusasjas nr 3-22-1629 esitatud tühistamisnõudelt üle nõudele tuvastada Keskkonnaameti 29.07.2022 korralduse nr 13/22/384 õigusvastasus.
2.Rahuldada MTÜ Eesti Suurkiskjad kaebus.
3.Teha kindlaks Keskkonnaameti 29.07.2022 korralduse nr 1-3/22/384 õigusvastasus.
4.Mõista Keskkonnaametilt MTÜ Eesti Suurkiskjad kasuks välja menetluskulud 40 eurot. Muus osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 08.05.2023 (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei
peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). HKMS § 52 lg 1 kohaselt tuleb avaldus sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt. Sekretäril saata kohtuotsus menetlusosalistele (esindajate kaudu).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaameti 29.07.2022 korraldusega nr 1-3/22/384 kehtestati jahiseaduse (JahiS) § 22 lg 2 alusel 2022/2023. jahiaastaks pruunkaru (Ursus arctos) küttimismahuks Eesti Vabariigi territooriumil esimese osana kokku 90 isendit ning kinnitati küttimismahu jagunemine maakondade (13 ohjamisala) vahel ja küttimistingimused pruunkaru küttimise korraldamiseks vastavalt korralduse lisale 1 (resolutsiooni punkt 1.1). Küttimismahust kinnipidamise tagamiseks kehtestati karujahi registreerimise ja karu küttimisest teavitamise kord (resolutsiooni p 1.2). Korralduse kõrvaltingimusena kehtestas Keskkonnaamet õiguse korraldusega kehtestatud küttimismahtu ja ohjamisalade piire muuta (resolutsiooni p 1.4). Korralduse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised. Pruunkaru (Ursus arctos) on suuruluk (jahiseadus (JahiS) § 4 lg 2 p 5). Vastavalt keskkonnaministri 28.05.2013 määruse nr 32 „Jahieeskiri“ (edaspidi jahieeskiri) § 5 lg-le 1 võib karule, välja arvatud poegadega emakarule, pidada varitsus- või hiilimisjahti 1. augustist kuni 31. oktoobrini karu tekitatud kahjustuste piirkonnas kahjustuste vältimise eesmärgil. Keskkonnaamet kehtestab pruunkaru küttimismahu igal jahiaastal lähtudes JahiS § 21 lg-s 4 nimetatud aruandest ning jahindusnõukogu ettepanekust (JahiS § 22 lg 2). Ulukite seire aruande koostaja on Keskkonnaagentuur (JahiS § 21 lg 4; keskkonnaministri 23.05.2013 määrus nr 27 „Jahiulukite seireandmete loetelu ja kogumise kord ning seiret korraldama volitatud asutus“ (edaspidi määrus nr 27) § 1). Eestis on koostatud Suurkiskjate kaitse- ja ohjamiskava aastateks 2022-2031 (edaspidi tegevuskava)1. Tegevuskava ühe olulise eesmärgina on ära toodud vajadus säilitada Eestis iga-aastaselt vähemalt 70 sama-aastaste poegadega karu pesakonda (asurkonna üldarvukus ca 650 isendit) ning jätkata jahipidamist peamiselt liigi inimpelglikkuse säilitamiseks ja karu tekitatud kahjustuste vähendamiseks (p 7.2.1.). Keskkonnaagentuuri aruande „Ulukiasurkondade seisund ja küttimissoovitus 2022“ (edaspidi ulukiseire aruanne)2 andmetel oli eelmise aasta (2021) karu pesakondade arvukuseks hinnatud 85. Karu arvukus ja levik on üldist tõusutrendi väljendanud juba viimased 15 aastat ning asurkonna seisundit võib pidada väga heaks. 2020. ja 2021. aastal oli pruunkaru tekitatud kahjustuste hulk mesindusele suurim kui kunagi varem teadaolevalt. Samas tänavu kevadel on võrreldes eelmise aasta sama perioodiga kahjustute hulk mõnevõrra vähenenud. Keskkonnaagentuuri ulukiseire aruanne sisaldab ettepanekut määrata pruunkaru esialgseks küttimismahuks 2022/2023 jahiaastal Eestis maksimaalselt kokku 90 isendit, sellest Harju maakonnas 12, Ida-Viru maakonnas 13, Jõgeva maakonnas 9, Järva maakonnas 12, Lääne maakonnas 2, Lääne-Viru maakonnas 15, Põlva maakonnas 3, Pärnu maakonnas 5, Rapla maakonnas 3, Tartu maakonnas 7, Valga maakonnas 2, Viljandi maakonnas 6 ja Võru maakonnas 1. Ettepaneku tegemisel on arvestatud pruunkaru asustustihedust, juurdekasvunäitajaid, arvukuse muutust viimase nelja aasta jooksul, eelnevate aastate küttimisstruktuuri ning 2021. ja 2022. a kahjustuste paiknemist ja ulatust. Keskkonnaagentuuri ulukiseire aruande ettepanekul 2022/2023. jahiaastal Hiiu ja Saare
maakonnale pruunkaru küttimismahtu ei kehtestatud. Aruandes on antud soovitus lubada Keskkonnaametil lisaks maakondlikuks jaotamiseks soovitatud kvoodile võimalike erakorraliste juhtumite korral, milleks on esmajoones probleemisendite ilmumine jahiaja vältel, lubada küttida Eestis veel kuni kuus karu. JahiS § 9 lg 3 p 1 kohaselt kuulub jahindusnõukogu pädevusse muu hulgas ettepanekute tegemine Keskkonnaametile pruunkaru küttimise korraldamiseks. Kokkuvõte 2022. a mais, juunis ja juulis toimunud maakondlike jahindusnõukogude ettepanekutest pruunkaru küttimismahu suuruse ja jaotuse osas 2022/2023. jahiaastal on leitav Keskkonnaameti dokumendiregistrist3. Arvestades kahjustuste esinemise sagedust ja paigutust, pruunkaru arvukuse ja levikuala laienemise soodustamist on põhjendatud kehtestada 2022/2023. jahiaasta pruunkaru küttimismaht vastavalt Keskkonnaagentuuri ulukiseire aruandes toodud soovitustele. Maakondliku küttimismahu jagamisel jahipiirkondade vahel on arvesse võetud pruunkaru kahjustuste esinemist jahipiirkondades ja jahindusnõukogude esitatud ettepanekuid. Keskkonnaameti poolt moodustatud suurkiskjate koostöökogu tegi 27.06.2022 Keskkonnaametile ettepaneku kehtestada pruunkaru küttimismahu esimeseks osaks 90 isendit4. Maakondlikud küttimismahud soovitatakse jaotada vastavalt Keskkonnaagentuuri ulukiseire aruandes esitatud ettepanekutele. Piirkondliku jaotuse osas palutakse arvestada kahjustuste olemasolu ning küttimismahud jaotada jahi alguseks nii, et oleks võimalus jahiaja jooksul operatiivselt anda lisalubasid piirkondadesse, kus küttimismahud on realiseeritud aga kahjustused jätkuvad. Keskkonnaamet nõustub nende kaalutlustega. Võttes arvesse eelpool toodud ettepanekuid ning vajadust suunata pruunkarude küttimist eelkõige kahjustuskolletesse, on Keskkonnaamet seisukohal, et karude küttimismaht on 2022/2023. jahiaastal mõistlik kehtestada mitmes osas sarnaselt eelmistele jahiaastatele, jättes osa küttimismahust (kuni 6 isendit) jahihooaja alguseks kehtestamata (reservi). Küttimismahu esimese osana kehtestatakse Keskkonnaagentuuri poolt soovitatud esialgne pruunkarude küttimismaht ehk 90 isendit. Reservi jäetavate isendite küttimismahu (kokku kuni 6 pruunkaru) kehtestab Keskkonnaamet küttimismahu teise osana jahihooajal vajaduspõhiselt vastavalt lisanduvate karukahjustuste esinemisele Eesti maakondades. Nendes Eesti maakondades, kus maakondade jahindusnõukogud maakonnasisese pruunkaru küttimismahu jagamisel karukahjustusi arvesse ei ole võtnud ning ei ole teinud ettepanekut küttimismahu määramiseks jahipiirkondadele, jagab Keskkonnaamet karude küttimismahu jahipiirkondade vahel osaliselt ise, võttes arvesse 2022. a tekitatud kahjustusi ja Keskkonnaagentuuri ulukiseire aruandes toodud soovitusi. Kuna 2/3 kahjustusi on aastate lõikes toimunud tavaliselt enne jahihooaja algust, on järgitud, et perioodil 01.08.2022 kuni 31.08.2022 oleks kõikides kahjustuspiirkondades võimalik küttida. Küttimist lubatakse väiksemas mahus ka piirkondades kus kõrge arvukuse tõttu on kahjustuste tekkimine tõenäoline. Kui kahjustuspiirkonna jahipiirkonnad augustikuu jooksul eraldatud küttimismahtu ei realiseeri, siis septembris ja oktoobris võivad realiseerimata küttimismahtu edasiste kahjustuste vältimise eesmärgil kasutada ka teised maakonna jahipiirkonnad. Eelpool toodud põhjustel on pruunkarude küttimisele seatud täiendavad tingimused Ida-Viru, Jõgeva, Lääne, Lääne-Viru, Tartu, Valga, Viljandi ja Võru maakondades. Ülejäänud maakondade puhul nõustub Keskkonnaamet osaliselt või täielikult jahindusnõukogu ettepanekuga maakonnasisese pruunkarude küttimismahu jagamiseks jahipiirkondade vahel. Vastavalt JahiS § 22 lg-s 2 sätestatule otsustab Keskkonnaamet pruunkaru küttimismahu kehtestamise kaalutlusõiguse alusel. Tuginedes HMS § 53 lg 1 p 4 ja lg 2 p 3 jätab
https://adr.envir.ee/default.aspx Protokoll on registreeritud Keskkonnaameti dokumendihaldussüsteemis 27.07.2022 nr 15-5/22/14712 all.
3(21)
3-22-1629
Keskkonnaamet endale õiguse ohjamisalade piiride ja küttimismahu muutmiseks ja/või kehtetuks tunnistamiseks ja/või kõrvaltingimuse kehtestamiseks.
2.MTÜ Eesti Suurkiskjad esitas 01.08.2022 Tallinna Halduskohtule Keskkonnaameti 29.07.2022 korralduse nr 1-3/22/384 tühistamise nõudes.
kaebuse
3.Tallinna Halduskohtu 29.03.2023 määrusega uuendati haldusasja arutamine ning anti kaebajale võimalus esitada hiljemalt 31.03.2023 taotlus minna tühistamisnõudelt üle tuvastamisnõudele (resolutsiooni p 2). Kohus määras vastustajale ja kaasatud haldusorganile tähtaja 04.04.2023 täiendava seisukoha esitamiseks.
4.Kaebaja esitas 31.03.2023 taotluse minna tühistamisnõudelt üle tuvastamisnõudele, kuivõrd iga-aastaselt tehakse samasisulisi otsuseid ning mõistlik ei ole igal aastal uuesti vastavat haldusakti vaidlustada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
5.Kaebaja leiab, et vaidlusalune korraldus on õigusvastane, kuivõrd karu on Euroopa Liidus rangelt kaitstav liik, sõltumata sellest, et Eestil on Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ (edaspidi elupaikade direktiiv) erand karu osas (karu on lisa IV liik; elupaikade direktiiv, art 16). Elupaikade direktiivi lisas IV nimetatud liiki tohib küttida vaid erandkorras ja eritingimustel, kui kõik muud alternatiivsed praktikad on kasutusele võetud (vt elupaikade direktiiv, art 16 lg 1; Euroopa Kohtu lahend C-342/05).
5.1.Vaidlusaluse korraldusega välja antud pruunkaru küttimisload ei ole tõendatud eritingimustega ega ka erandkorraga. 90 isendi tapmine üldiste küttimislubade alusel ei ole erandolukorras eemaldamine, vaid elupaikade direktiivi eesmärkide vastane tegevus. Elupaikade direktiivi eesmärgiks on stabiilne või kasvav populatsioon. Iga isendi kohta peab olema eraldi väljatoodud, miks just see isend tapetakse ja kas enne on võetud kõik võimalikud muud vahendid kasutusele. Arvukuse vähendamine ei tohi olla eesmärk.
5.2.Karude küttimine üldiste lubade alusel on keelatud ja ei ole lubatud ennetusmeetmena kõige esimene alternatiiv (vt elupaikade direktiiv, art 16 lg 1). Vaidlusalune haldusakt ei tõesta ega nähtu ka sellest, et tegemist on eranditega ja eelnevalt oleks kõik muud alternatiivsed lahendused kasutusele võetud. Samuti ei ole tõendatud, et tapetakse kahjustusi tegev karu.
5.3.Vaidlusalune haldusakt lausa eeldab populatsiooni seisundi nõrgendamist ja liigi võimalikku langemist punasesse nimestikku (IUCN-i kriteeriumid A1, C2, isegi D). Suurkiskjate tegevuskava viitab sellele, et karu kütitakse Eestis elupaikade direktiivi art 16 lg 1 erandite alusel. Samas ei sea tegevuskava mingisugust juhendavat raamistikku, kuidas karude küttimine saaks toimuda elupaikade direktiivi poolt eeldatavate rangete eritingimuste alusel. Haldusaktis viidatud suurkiskjate kava ei toetu teaduslikule alusele ja on õigusvastane. Tegevuskava lubab pruunkaru populatsiooni viia selle praeguselt 1000 isendilt alla sihteesmärgiks oleva 650 isendi. On tõendeid, et senised karude küttimiskohad ja karukahjustuste kohad ei ühti5. Keskkonnaameti jahinduse ja vee-elustiku büroo juhataja A. Rakko sõnul on karujahi peamine eesmärk vältida nende tekitatud kahjusid, vähendades „mesikäppade“ üldist arvukust ning küttides neid suuremates kahjustuspiirkondades6.
5.4.Kaheldava väärtusega on Keskkonnaameti väide, et karu küttimine tekitaks karudes inimpelglikkust, sest karud ei ole karjaloomad ning ühe karu küttimine ei tekita kuidagi teistes karudes inimpelglikkust. Sellel väitel puudub teaduslik tõestus.
5.5.Karu populatsiooni soodsat seisundit pole piisavalt tõendatud (puuduvad uuringud ja analüüsid). Eesti karu asurkond on osa Balti populatsioonist. Teatavasti ei lähe karudel ülejäänud Baltikumis kuigi hästi, mistõttu n Eesti karu asurkonna hoidmisel ülimalt oluline osa. IUCN-i punases nimestikus on karu ametlik hinnang „ohuväline“. Elupaikade direktiivi esmane eesmärk on tagada kaitstud liikide soodne seisund. Liikide seisundi hindamiseks kasutatakse korraga mitut parameetrit (8)7, kuid kõik indikaatorid peavad olema positiivsed, et karu seisundi saaks soodsaks hinnata. Küll aga on osade indikaatorite hindamine ette nähtud alles suurkiskjate tegevuskavaga 2021-2031 (vt p-d 8.2.1 ja 8.2.9). Seega pole ära näidatud, et pruunkaru seisund oleks Eestis hetkel kindlasti soodne. Samuti kinnitavad teadlased, et karude kohta pole piisavalt teaduslikke tõendeid8. Lisaks põhineb karuarvukuse hinnang Eestis jahimeestelt saadud infol, millel puuduvad igasugused tugevad teaduslikud kinnitused. Ka karusid uurinud Eesti doktorikraadiga teadlane E. Tammeleht kirjutab Eesti Looduse ajakirjas (mai 2022), et geeniuuringud pigem viitavad karude sissevoolule naaberriigist Venemaalt, mis põhimõtteliselt viitab, et jahimeestelt saadud pesakondade info ei pruugi täielikult tõele vastata.
5.6.Karude küttimisega ei järgita ettevaatusprintsiipi (vt Euroopa Kohtu lahendid C-473/19 – C-474/19, p 38). Kaitsemeetmeid peab rakendama juba enne kui liigid või elupaigad on ebasoodsas seisundis (vt Euroopa Kohtu lahend C-418/04). Keskkonnaagentuuri andmetest nähtuvalt on kütitud isendite hulgast kadunud vanad loomad, ometi on kütitud rohkem, mistõttu võiksid ka vanemad isendid jahimehele ette sattuda9. See tähendab, et 1) karude küttimine on Eestis intensiivne; 2) senise küttimispraktikaga luuakse hoopis tingimusi kahjustuste tegemiseks (noored loomad on altimad mesitarusid rüüstama, vanade karude küttimisega lõhutakse senine struktuur ja uued noored karud asustavad territooriume); 3) kõik loendatud karud ei pruugi olla Eestist pärit, vaid sissevool Venemaalt.
5.7.Elupaikade direktiivi art 16 lg-ga 1 on vastuolus praktika lubada karujahti kui ennetavat tegevust kahjude ära hoidmiseks (vt Euroopa Kohtu lahend C-342/05). Kui jahiluba antakse ennetavalt, on vähetõenäoline, et tapetakse just see isend, kes olulist kahju põhjustab.
5.8.Karu kahjustused mesinikele on võimalik peaaegu täielikult ära hoida, kui paigaldatakse elektrikarjused, mida enamikel juhtudel ei tehta10. Lisaks elektrikarjustele on muud meetmed. Kahjustused ei ole seotud eelkõige karude arvukusega, vaid lisaks on kahjud seotud keskmise õhutemperatuuriga kui ka sellega, kui palju toimub metsaraiet. PRIA andmed näitavad, et mesitarud on metsa viidud ning enamus neist on kaitseta. PRIA registri andmetel paiknes 2010. a metsas või selle lähiümbruses (kuni 30 m metsaservast) 145 mesilat, 2015. a oli selliseid mesilaid 715 ning 2021. a koguni 962. Kokkuvõtvalt ütleb doktor E. Tammeleht järgmist: „Uurides küttimisandmeid kõrvuti kahjustustega, jääb silma üks seos: kuigi kahjustused annavad võimaluse põhjendada jahti, ei ole kahjud selle tõttu vähenenud. Nõnda on praeguse üsna valimatu küttimisega peaaegu võimatu karukahjude vastu võidelda, kui just ei ole tahtlikult seatud siht vähendada populatsiooni selle hävingu piirini.“
5.9.Vaidlusaluses haldusaktis viidatud jahindusnõukogu ettepanekud ei tugine elupaikade direktiivile ning tegelik jahinduspraktika ei soosi kuidagi nuhtlusisendite küttimist.
5.10.Vaidlusaluses haldusaktis viidatud suurkiskjate kava ei ole juriidiliselt siduv ja on ka õigusvastane.
6.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
Vt Linnell jt 2008. Vt Jaanus Remm ja Maris Hindrikson, Eesti Loodus, 2022 mai.
Vt E. Tammeleht.
Vt E. Tammeleht, Eesti Loodus, 2022 mai.
5(21)
3-22-1629
6.1.Elupaikade direktiiv ei ole otsekohaldatav. Direktiivi peab liikmesriik oma seadusandlusse üle võtma, mistõttu vastustaja saab lähtuda siseriiklikust õigusest, mitte tugineda otse direktiivile. Elupaikade direktiiv art 16 lg 1 punkt b on Eesti õigusesse ülevõetud keskkonnaministri 28.05.2013 määrusega nr 32 „Jahieeskiri“ § 5 lg 1, mille kohaselt võib pruunkarule, välja arvatud poegadega emakarule, pidada varitsus- või hiilimisjahti 1. augustist 31. oktoobrini karu tekitatud kahjustuste piirkonnas kahjustuste vältimise eesmärgil. Euroopa Liidu liikmesriigid peavad tagama EL õiguse täieliku toime. Nii tuleb siseriiklikku õigust tõlgendada võimalikult suures ulatuses kooskõlas EL õigusega 11. Keskkonnaameti tõlgendus on kooskõlas EL õigusega.
6.2.Elupaikade direktiivi art 16 lg-s 2 sätestatud erandi tegemine on lubatud üksnes rahuldava alternatiivi puudumisel ning üksnes juhul, kui see ei kahjusta populatsiooni soodsa kaitsetaseme säilimist nende looduslikul levialal. Karude küttimine on Eesti ennetusmeetmena kasutatav esmane alternatiiv. Karu tekitatud kahjustuste ennetamise esmased lahendused, mida on Eestis rakendatud, on: võimalike kahjukannatajate poolne ohustatud vara (eeskätt mesitarud) kaitsemeetmete rakendamine ning nende riiklik subsideerimine, samuti kahjustuste kompenseerimine riigi poolt. Lisaks tuleb esimeste lahenduste hulka arvata ka avalikkuse ja sihtrühmade teadlikkuse tõstmine (vt ka Euroopa Komisjoni juhend, lk 51) 12 kahjude ennetusmeetmete (Keskkonnaameti välja antud vastav juhend, tehtud koolitused) ja inimese käitumise kohta (nt juhendid kuidas käituda kohtumisel karuga), aasta looma 2022 raames tehtud karu tutvustavad ettekanded ja artiklid jne. Kuna antud meetmed ei ole ainuüksi piisavalt tõhusateks osutunud (kahjustuste trend jätkuvalt on kasvav), kasutatakse alternatiivse ennetusmeetmena lisaks küttimist.
6.3.Vaidlusaluse korralduse p-s 2.1 on selgelt märgitud, et korraldus on antud karu tekitatud kahjustuste piirkonnas kahjustuste vältimise eesmärgil.
6.4.Vaidlustatud korralduse p-s 2.3 on Keskkonnaamet välja toonud, et 2020. ja 2021. a oli pruunkaru tekitatud kahjustuste hulk mesindusele suurem kui kunagi varem teadaolevalt. Viimase 10 aasta jooksul on lõhutud mesitarude arv Eestis kasvanud 10 korda 13. Lisaks on kasvanud Keskkonnaametile esitatud teadete hulk karude asulate lähedal või asulates sees liikumisest. Näiteks 2021. a lõhkusid karud vähemalt 881 mesitaru ning kahjustasid ligi 1200 silorulli, 2011. a kahjustasid karud Keskkonnametile teadaolevalt 87 mesitaru ning rüüstasid 40 silorulli. Kompensatsiooniks maksti kahjusaajatele 2021. a pruunkaru tekitatud kahjude eest välja üle 250 tuhande euro. Seega on karude arvukuse tõus korrelatsioonis karude poolt tekitatud kahjude tõusuga. Näiteks oli Eestis sama-aastaste poegadega karu pesakondi 2012. a 62 ja 2021.a 91 (tegevuskava kohaselt on keskmine poegade arv pesakonnas 2483), 2021.a hinnati karude arvukuseks 900-950 isendit. Vastavalt keskkonnaministri 10.09.2008 määruse nr 40 „Looma tekitatud kahju hindamise metoodika, kahju hüvitamise täpsustatud ulatus ja hüvitamise kord ning kahjustuste vältimise abinõule tehtud kulutuste hüvitamise täpsustatud ulatus ja kord“ § 9 lg-le 4 hüvitist ei maksta, kui vara kaitseks ei ole kaitseabinõusid rakendatud. Looma tekitatud kahju peab hüvitama riik. See aga suurendab kaudselt kõikide Eesti maksumaksjate maksukoormust ning tingib nii maksumaksjate kui ka kari- ja lemmikloomade pidajate suurendatud avaliku huvi suurkiskjate arvukuse vähendamiseks. See omakorda võib pikas perspektiivis suurkiskjate seisundit Eestis hoopis halvendada nt suurenenud salaküttimise tõttu. Seega on karude küttimise korraldus, mis tagab liigi soodsa seisundi ning inimpelglikkuse säilitamise nii liigi enda kui selgelt avalikes huvides.
6.5.Kohtuasjas C-342/05 on Euroopa Kohus märkinud, et mis puutub komisjoni väitesse, et jahilubasid väljastatakse ennetavalt või igal juhul ilma, et oleks kohaselt tõendatud seose
RKÜKo 15.03.2022 otsus nr 5-19-29, p 41. https://op.europa.eu/et/publication-detail/-/publication/a17dbc76-2b51-11ec-bd8e-01aa75ed71a1
olemasolu olulist kahju tekitanud isenditega, siis tuleb sedastada – nagu tõdes ka kohtujurist Kokott oma ettepaneku punktis 29 –, et loodusdirektiivi artikli 16 lg 1 ei esita seal ette nähtud erandite kohaldamise eeltingimusena olulise kahju eelneva ilmnemise nõuet. Järelikult on vastustaja halduspraktika, mille kohaselt vastustaja lubab erandi alusel ennetavalt karusid küttida, liiki kõige vähem häirivamal perioodil, arvestades karude tekitatud kahjustuste piirkondi ning üksnes rangelt vaidlustatud korralduses toodud tingimustel, kooskõlas nii loodusdirektiivi kui ka kaebaja poolt viidatud kohtuasjas C-342/05 Euroopa Kohtu seisukohaga.
6.6.Karu küttimismahu kehtestamisel lähtub vastustaja „Suurkiskjate: hundi, ilvese ja pruunkaru kaitse- ja ohjamiskava aastateks 2022-2031“ (edaspidi tegevuskava) toodud eesmärkidest ning Keskkonnaagentuuri ettepanekust. Tegevuskavas ühe olulise eesmärgina on ära toodud vajadus säilitada Eestis iga-aastaselt vähemalt 70 sama-aastaste poegadega karu pesakonna (asurkonna üldarvukus selle pesakondade arvu juures oleks ca 650 isendit) olemasolu ning jätkata jahipidamist peamiselt liigi inimpelglikkuse säilitamiseks ja karu tekitatud kahjustuste vähendamiseks (tegevuskava p 7.2.1). Tegevuskavas eesmärgiks toodud arvukus tagab liigi pikaajalise säilimise. Kaebaja on eksitavalt väitnud, et praegune küttimise eesmärk on vähendada karude arvukust tegevuskavas seatud piirini. Tegevuskavas ei ole määratletud karude arvukuse ülempiiri. Tegevuskavas toodud karude arvukus on miinimum, millest arvukus ei tohi madalamaks minna ning seda jälgitakse küttimisotsuste tegemisel. Juhul, kui arvukus langeks alla tegevuskavas toodud miinimumi, kahjustaks erandi tegemine ehk küttimise lubamine, karu populatsiooni soodsa kaitsetaseme säilimist ning erandi kohaldamine oleks lubamatu.
6.7.Ühest küljest on inimpelglikkuse säilimine seotud kahjustuste ennetamisega, kuna inimest rohkem pelgavad karud satuvad harvemini inimasustuse lähedusse, kus kahjustuste tekkimise tõenäosus on suurem, kui mujal. Teisest küljest on see seotud ka inimese turvatundega. Karu on meie suurkiskjatest sisuliselt ainus, kes võib inimest enese või oma poegade kaitseks rünnata, teda vigastada ja isegi tappa. Ajavahemikus 2000-2022 on selliseid juhtumeid Eestis teada kokku kuus, kus inimene karu rünnakus viga sai. Kõik need juhtumid on saanud ka meedias kajastust, mistõttu ei saa praeguse karu arvukuse kasvu ning inimese ja karu kohtumiste sagenemise tingimustes inimeste kartust enda turvalisuse pärast sugugi põhjendamatuks pidada. Euroopa toimus ajavahemikul 2000-2015 kokku 291 karu rünnakut inimesele, kus inimene sai viga või hukkus ning trend oli vaadeldud perioodi vältel kasvav 14 ning korrelatsioonis karu arvukuse tõusuga. Ajavahemikul 2001-2018 sai Venemaa Euroopa osas karu rünnakutes viga või hukkus vähemalt 46 inimest, trend oli vaadeldud ajavahemikus kasvav ning uuringus leiti statistiliselt oluline positiivne seos karu arvukuse ja juhtumite arvu vahel15. Eeltoodut arvesse võttes on suurenenud ka Eestis karu rünnakute sagenemise Bombieri, G., J. Naves, V. Penteriani, N. Selva, A. Fernández-Gil, J. V. López-Bao, H. Ambarli, C. Bautista, T. Bespalova, V. Bobrov, V. Bolshakov, S. Bondarchuk, J. J. Camarra, S. Chiriac, P. Ciucci, A. Dutsov, I. Dykyy, J. M. Fedriani, A. García-Rodríguez, P. J. Garrote, S. Gashev, C. Groff, B. Gutleb, M. Haring, S. Härkönen, D. Huber, M. Kaboli, Y. Kalinkin, A. A. Karamanlidis, V. Karpin, V. Kastrikin, L. Khlyap, P. Khoetsky, I. Kojola, Y. Kozlow, A. Korolev, N. Korytin, V. Kozsheechkin, M. Krofel, J. Kurhinen, I. Kuznetsova, E. Larin, A. Levykh, V. Mamontov, P. Männil, D. Melovski, Y. Mertzanis, A. Meydus, A. Mohammadi, H. Norberg, S. Palazón, L. M. Pătrașcu, K. Pavlova, P. Pedrini, P. Y. Quenette, E. Revilla, R. Rigg, Y. Rozhkov, L. F. Russo, A. Rykov, L. Saburova, V. Sahlén, A. P. Saveljev, I. V. Seryodkin, A. Shelekhov, A. Shishikin, M. Shkvyria, V. Sidorovich, V. Sopin, O. Støen, J. Stofik, J. E. Swenson, D. Tirski, A. Vasin, P. Wabakken, L. Yarushina, T. Zwijacz-Kozica, and M. M. Delgado (2019). Brown bear attacks on humans: a worldwide perspective. Scientific Reports 9: 8573. https://doi.org/10.1038/s41598-019-44341-w
Kudrenko, S., Ordiz, A., Stytsenko, F., Barysheva, S. L., Bartalev, S., Baskin, L., Swenson, J. E. (2022). Brown bear-caused human injuries and fatalities in Russia are linked to human encroachment. Animal Conservation 25: 42714
7(21)
3-22-1629
tõenäosus. Mida kiirem on karu arvukuse kasv, seda kiiremini suureneb ka rünnakute tõenäosus inimesele. Eestis ei ole veel olnud ühtki juhtumit, kus karu rünnakus oleks inimene hukkunud, kuid lähiriikidest nii Soomes kui Rootsis, rääkimata Venemaast, on neid viimasel paaril aastakümnel olnud. Inimese surmaga lõppev intsident tooks endaga kaasa avaliku arvamuse negatiivse muutuse, liigi vaenamise ja poliitilise surve suurenemise karu arvukuse märgatavaks langetamiseks, seades lõppkokkuvõttes tõsisesse ohtu tema soodsa looduskaitselise seisundi säilimise Eestis. Seetõttu ei saa kahjustuste ennetamiseks toimuva küttimisega kaasnevat efekti asurkonna kasvu kiiruse pidurdamisel alahinnata. Ebasoodsat avalikku arvamust on tegevuskavas hinnatud karu puhul kõrge tähtsusega ohuteguriks. Vähem inimpelglike isendite eelisküttimisega eemaldatakse asurkonnast eeldatavast enam potentsiaalseid probleemisendeid. Proportsionaalsuse põhimõtet järgides ei saa Keskkonnaamet ignoreerida ka inimese turvalisuse ja turvatunde aspekti.
6.8.Keskkonnaamet on väljastanud 2016. a-st alates 6 eriluba karude küttimiseks väljaspool jahiaega. Nendest suudeti realiseerida kokku 3. Juhtumid olid seotud tiheasutusaladega ning neil karudel sisuliselt puudus inimpelglikkus, mis võimaldas nende tabamist. Looduslikumas maastikus tegutsevaid nuhtlusisendeid ei suudetud eriloa perioodil tabada. Arvestades karude kodupiirkonna suurust, mis on üksikutel isenditel üle 200 km 2 (võib ulatuda kuni 1000 km2), ongi see väga keeruline. Karusid ei kütita jahiajal mitte ainult metssigade söödaplatsidel, vaid ka viljapõldudel, õunaaedades, asustuse läheduses.
6.9.Tallinna Ringkonnakohus on 01.09.2022 määruse nr 3-22-1629 punktis 15 leidnud, et ei nõustu kaebajaga osas, et karu arvukuse hinnang ja küttimismahu määramine ei põhine teaduslikel meetoditel. Eesti esitab vastavalt elupaikade direktiivi art 17 nõuetele Euroopa Komisjonile regulaarselt aruandeid ning karu osas tema soodsa seisundi hinnangut ning nende hinnangute aluseks olevaid andmeid on komisjon pidanud sobivaks. 2019. a hinnangu järgi on karu levila, populatsioon, elupaik ning tulevik hinnatud soodsaks ning arvukuse trend positiivseks16.
6.10.Vastustaja lähtus küttimismahtude määramisel JahiS § 22 tulenevast volitusest ja Keskkonnaagentuuri seirearuandest. Karu seire põhineb suures osas jahimeeste poolt tehtavatel vaatlustel (2021. a üle viie tuhande vaatluse), mida analüüsib Keskkonnaagentuur. Keskkonnaamet on tuginenud teaduspõhistele andmetele.
6.11.Ekslik on kaebaja väide, et Eestist lõunapool ei lähe karul hästi. Viimastel aastatel on karude arvukus märkimisväärselt suurenenud ja levila laienenud ka Läti Vabariigis.
6.12.Lähtutud on ettevaatusprintsiibist. Nii näiteks on jahieeskirja kohaselt keelatud poegadega emakarude küttimine. Ettevaatusprintsiipi järgitakse ka maksimaalselt lubatud küttimismahu riigisisesel jaotusel. Nii on lubatud maakondades, kus karu asustustihedus on madalam, küttida kohalikust asurkonnast proportsionaalselt vähem. Piirkondades, kus karu asurkond on eriti haavatav, ei lubata üldse karu küttida. Võttes arvesse Euroopa Kohtu lahendi nr C-473/19 asjaolusid, ei saa rääkida karude elupaikade kahanemisest ja sellest tingitud arvukuse vähenemisest, kuna karude arvukus on viimastel aastatel Eestis hoopis oluliselt suurenenud. Teaduslikult ei ole tõestatud, et Läti karude populatsioon on tekkinud vaid Venemaa asurkonna baasil. Vastavalt IUCN punase nimestiku kriteeriumitele on pruunkaru Eesti asurkonna seisund hinnatud kategooriasse „ohuväline“ (least concerned).
6.13.Tegevuskavas on Eesti karu populatsiooni lävend tuletatud otseselt karude Balti populatsiooni suurusest (vt p 7.2.1, lk 63).
6.14.Euroopa Komisjoni juhendis on märgitud: „Euroopa Kohus täpsustas, et „loodusdirektiivi artikli 16 lõige 1 ei esita seal ette nähtud erandite kohaldamise eeltingimusena olulise kahju eelneva ilmnemise nõuet“. Kuna selle sätte eesmärk on ära hoida olulist kahju, ei ole vaja, et oluline kahju ise oleks juba tekkinud; piisab olulise kahju tekkimise tõenäosusest. Siiski ei piisa üksnes võimalusest, et kahju võib tekkida; nii kahju tekkimise tõenäosus kui ka kahju ulatus peab olema suur. Olulise kahju tekkimise suurt tõenäosust tuleb tõendada piisavate tõenditega. Samuti peavad olema piisavad tõendid selle kohta, et olulise kahju oht on suures osas omistatav erandiga hõlmatud liikidele ning et meetmete võtmata jätmise korral on suur tõenäosus olulise kahju tekkimiseks. Varasemad kogemused peaksid näitama kahju tekkimise suurt tõenäosust.“17
6.15.Elektrikarjuste paigaldamine iseenesest ei välista 100%-liselt karukahjude esinemist, kuna mitmel juhul on karu tunginud ka karjusega ümbritsetud mesilasse, juhul kui karjusest on vool ära kadunud või on karjusele kukkunud puud, mesitarud on paigutatud liialt aia äärde.
6.16.Tegevuskava on koostatud vastava erialaste teadmistega isikute poolt.
7.Kaasatud haldusorgan palub jätta kaebus rahuldamata.
7.1.Karu arvukus kasvab ja levikuala laieneb. Karu küttimine toob kahtlemata kaasa liigi arvukuse lühiajalise (jahiaegse) languse, kuid karu puhul ei ole arvukuse vähendamine eesmärgiks.
7.2.Karu looduslik seisund on soodne. Karu asurkonna looduskaitselise seisundi hindamine toimub mitte spetsiifiliste uuringute, vaid seire käigus saadavate näitajate, nagu asurkonna ja levikuala suurus, trendid jne ning teaduslikult väljatöötatud ja rahvusvahelisel tasemel kokku lepitud kriteeriumite alusel. Balti karu asurkonna (selle Euroopa Liitu jääva osa) seisund on Rahvusvahelise Looduskaitse Liidu (IUCN) punase nimestiku hindamise kriteeriumite järgi väljaspool ohustatuse taset (ohuväline, least concerned) ning samamoodi on ohuväliseks hinnatud ka Eesti karu asurkond18. Asurkonna looduskaitseline seisund, mis on nii Balti populatsiooni kui ka Eesti asurkonna osas kahtlemata soodne ning aina soodsamaks muutumas, on üks olulisemaid tegureid elupaikade direktiivi art 16 toodud erandite võimalikul rakendamisel19.
7.3.Karu seire on teaduspõhine. Ettevaatusprintsiipi on järgitud karu seire faasis ja küttimissoovituste andmisel seirearuandes20, hinnates asurkonna juurdekasvumäära pigem konservatiivselt. Nii on neis maakondades, kus karu asustustihedus on madalam, soovitatud küttida kohalikust asurkonnast proportsionaalselt vähem isendeid, kui maakondades, kus kohalik asustustihedus on kõrgem. Esmaseks eesmärgiks on seatud lokaalasurkonna seisundi paranemine ning sellega seoses peaks vajadusel taluma ka kõrgemat kahjustuste määra. Piirkondades, kus karu lokaalasurkond on eriti haavatav, ei soovitata hoolimata võimalike kahjustuste olemasolust karu üldse küttida.
7.4.Muutused küttimisvalimi vanuselises koosseisus ei väljenda asurkonna seisundi halvenemist. Üks demograafia põhitõdesid on, et populatsiooni kasvufaasis isendite keskmine vanus langeb ja kahanevas populatsioonis kasvab. Eesti karu asurkond on viimasel ajal olnud
Vt Euroopa Komisjon (2021). Komisjoni teatis. Juhenddokument ühenduse tähtsusega loomaliikide range kaitse kohta elupaikade direktiivi alusel, lk 55-56.
Veeroja, R., Männil, P., Jõgisalu, I., Kübarsepp, M. (koost.) 2022. Ulukiasurkondade seisund ja küttimissoovitus 2022. Keskkonnaagentuur, lk 77-83. Kättesaadav: https://keskkonnaportaal.ee/sites/default/files/SEIREARUANNE_11072022.pdf
9(21)
3-22-1629
kasvufaasis. Paralleelselt sigivate emakarude arvu kasvuga on viimastel aastatel selgelt väljendunud ka keskmine pesakonna suuruse kasv, pikem trend on näha, kui jälgida ulukiseire aruandeid aastast 2015. Erinevalt varasemast ajast on üsna tavaliseks muutunud nelja pojaga pesakonnad ning üsna haruldaste, viie pojaga pesakondade registreerimisi tuleb ka aina sagedamini ette. Sellest tulenevalt ei ole aasta-aastalt suurenenud mitte ainult noorte iseseisvunud isendite absoluutarv, vaid ka nende osakaal asurkonnas. Seetõttu on küttimisvalimi keskmise vanuse langus igati loogiline. Vanemate karude osakaalu langus küttimisvalimis viitab ka sellele, et varasemalt praktiseeritud, n.ö trofeejahil põhinenud karujaht on aina enam suunatud kahjude ennetamiseks: lastakse proportsionaalselt rohkem inimest vähem pelgavaid noorloomi, kes peamiselt kahjustuste tekitajad ongi.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kohus leiab, et kaebus kuulub rahuldamisele. Esmalt lahendab kohus kaebaja taotluse tühistamisnõudelt tuvastamisnõudele üleminekuks (I) ning seejärel kontrollid vaidlusaluse korralduse õiguspärasust (II). Viimaks jagab kohus menetluskulud (III). I
9.Kaebaja on palunud tühistamisnõudelt üle minna tuvastamisnõudelt, sest iga aasta antakse taolisi küttimislube välja sarnaste põhjenduste ja asjaolude pinnalt. Kaebaja hinnangul oleks vaja kohtul tuvastada, kas Keskkonnaamet on seaduspäraselt talitanud.
10.Kohus jääb oma 29.03.2023 määruses toodud seisukohtade juurde tühistamisnõude ammendumisest ega vajalikuks neid seisukohti korrata. Kohtu hinnangul on kaebaja taotlus põhjendatud, kuivõrd kaebajal esineb preventiivne huvi vaidlusaluse korralduse õigusvastasuse tuvastamiseks (HKMS § 152 lg 2). Kohtupraktikas on leitud, et jätkutuvastuskaebus on abiks kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal õige õiguskaitsevahendi, kuid kelle esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude tõttu enam võimalik rahuldada (vt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12). Vaidlus puudub, et kaebaja on pöördunud tähtaegselt tühistamiskaebusega kohtusse ning tuvastamisnõudes kohtumenetluse jätkamine on kaebaja õiguste kaitseks vajalik, kuivõrd nagu kaebaja on põhjendatult selgitanud, siis teeb vastustaja iga-aastaselt otsuse pruunkaru küttimismahtude osas. Seetõttu esineb kaebajal preventiivne huvi vaidlusaluse korralduse õigusvastasuse tuvastamiseks. Menetluse jätkamine tuvastamisnõudes on põhjendatud.
11.Eeltoodust lähtuvalt lubab kohus kaebajal minna tühistamisnõudelt üle tuvastamisnõudele. II
12.Menetlusosaliste vahel on vaidlusaluseks küsimuseks, kas vastustaja poolt pruunkaru (Ursus arctos), kes on kaitsealune liik elupaikade direktiivi lisa IV tähenduses, küttimismahu kehtestamine on õiguspärane.
13.Vaidlusalune korraldus on kaalutlusotsus (JahS § 22 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3). Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huvi (HMS § 4 lg 2). Mida ulatuslikum on kaalutlusõigus, seda põhjalikumad peavad olema haldusaktis toodud põhjendused.
10(21)
3-22-1629
14.Keskkonnaamet kehtestab igal jahiaastal pruunkaru küttimismahu, lähtudes JahiS § 21 lgs 4 nimetatud aruandest ning jahindusnõukogu ettepanekust (JahiS § 22 lg 2). Vastavalt JahiS § 21 lg-le 4 koostab Keskkonnaagentuur igal aastal ulukite seire aruande. Seirearuanne peab sisaldama järgmisi andmeid: 1) ulukiasurkonna seisundi kirjeldus; 2) ulukiasurkonna seisundi muutus; 3) ulukiasurkonna seisundi prognoos ja ohutegurid; 4) uluki soovituslik küttimismaht ja -struktuur. Seda, et Keskkonnaamet on lähtunud Keskkonnaagentuuri seirearuandest, kaebaja kahtluse alla ei sea ning see nähtub ka vaidlusalusest korraldusest21.
15.Küll aga leiab kaebaja, et vaidlusalune korraldus on vastuolus elupaikade direktiiviga. Vastustaja seejuures on seisukohal, et elupaikade direktiiv ei ole otsekohaldatav, vaid kohaldada tuleb siseriiklikku õigust ning sellest lähtuda ja vaidlusalune korraldus on kooskõlas kehtiva õigusega.
16.Esmalt on vastustaja õigesti leidnud, et direktiiv ei ole otsekohaldatav, erinevalt määrustest. See tuleneb Euroopa Liidu Toimimise Lepingu (ELTL) artiklist 288 lg-test 2 ja 3. Vastavalt ELTL art 288 lg-le 2 kohaldatakse määrust üldiselt; see on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Direktiiv on saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele (ELTL art 288 lg 3). Elupaikade direktiivi neljandast ja üheteistkümnendast põhjendusest tulenevalt moodustavad ohustatud elupaigad ja liigid osa Euroopa Ühenduse looduspärandist ja neid ähvardavad ohud on tihti piirülest laadi, mistõttu on kaitsemeetmete vastuvõtmine kõikide liikmesriikide ühine ülesanne (vt Euroopa Kohtu otsus C-6/04, p 25). See on liikmesriikide solidaarne kohustus, sõltumata pruunkaru asurkonna suurusest vastava liikmesriigi territooriumil.
17.Vastustaja on leidnud, et elupaikade direktiiv on üle võetud jahieeskirjaga. Vastavalt jahieeskirja § 5 lg-le 1 võib karule, välja arvatud poegadega emakarule, pidada varitsus- või hiilimisjahti 1. augustist 31. oktoobrini karu tekitatud kahjustuste piirkonnas kahjustuste vältimise eesmärgil. Üksnes grammatilisest tõlgendusest lähtudes võib järeldada, et jahieeskirja § 5 lg-s 1 on lubatud jahti pidada kaitsealusele liigile igasuguse kahjustuse vältimise eesmärgil. Selline tõlgendus ei oleks kooskõlas elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punktiga b. Viimati nimetatud normi kohaselt kui muud rahuldavat alternatiivset lahendust ei ole ja erand ei kahjusta kõnealuste liikide populatsioonide soodsa kaitsetaseme säilitamist nende looduslikul levilal, võivad liikmesriigid teha artiklite 12, 13 ja 14 ning artikli 15 punktide a ja b sätetest erandi eriti oluliste saagi-, karja-, metsa-, kalamajandus-, veemajanduskahjude ja muud liiki omandiga seotud kahjude ärahoidmiseks. Küll aga peavad EL liikmesriigid tagama EL õiguse täieliku toime, mis käesoleval juhul tähendab, et riigisisest õigust tuleb tõlgendada võimalikult suures ulatuses kooskõlas EL õigusega (vt Euroopa Kohtu otsus C-573/17, p 55). Seetõttu on kaebaja asjakohaselt viidanud elupaikade direktiivile. Eeltoodust lähtuvalt tuleb ka Jahieeskirja § 5 lg-t 1 mõista viisil, et lubatud on kaitsealusele liigile (pruunkarule) jahti pidada üksnes olulise kahjustuse vältimiseks ning juhul, kui puuduvad muud selle eesmärgi saavutamiseks sobivad alternatiivid.
18.Vaidlusaluse korralduse üheks õiguslikuks aluseks on märgitud eeltoodud Jahieeskirja § 5 lg 1, mistõttu on rakendatud küttimismahtude määramisel elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punktis b sätestatud erandit. Viimast on kinnitanud 01.03.2023 istungil ka vastustaja 22. Tegemist on elupaikade direktiivis ette nähtud kaitsesüsteemi erandiga, mida tuleb tõlgendada kitsalt (vt Euroopa Kohtu 20.10.2005 otsus kohtuasjas C-6/04, p 111; 10.05.2007 kohtuotsus kohtuasjas C-508/04, p-d 110 ja 128). Tõendamiskoormus erandis sätestatud tingimuste täidetuse osas lasub asutusel, kes otsuse teeb (vt analoogia alusel 08.06.2006 kohtuotsus asjas C-60/05, p 34).
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1, p 2.6. Vt 01.03.2023 kohtuistungi protokoll, kell 11:34:38.
11(21)
3-22-1629
19.Euroopa Komisjon on 12.10.2021 teatises „Komisjoni teatis. Juhenddokument ühenduse tähtsusega loomaliikide range kaitse kohta elupaikade direktiivi alusel“ (edaspidi komisjoni teatis) välja toonud väga selged kriteeriumid elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punktib kohaldamiseks. „Artikliga 16 on ette nähtud kolm kontrolli, mis tuleb enne erandi võimaldamist läbida: 1) esitatakse üks või mitu artikli 16 lõike 1 punktides a-d loetletud põhjustest või lubatakse range järelevalve all valikuliselt ja piiratud ulatuses püüda või pidada teatavaid IV lisas loetletud liikidest isendeid pädevate siseriiklike asutuste täpsustatud piiratud arvul (punkt e); 2) puudub rahuldav alternatiivne lahendus ja 3) antakse kinnitus, et erand ei kahjusta populatsioonide soodsa kaitsestaatuse säilitamist.“23 Erandi tegemisel peab taotletav eesmärk olema esitatud selgelt ja täpselt ning liikmesriigi asutus peab usaldusväärseid teaduslikke andmeid arvesse võttes tõendama, et erandid on selle eesmärgi saavutamiseks sobivad, põhjendama artikli 16 lõike 1 punktide a-e kohast põhjust/valikut ja veenduma, et eritingimused on täidetud24. Elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punkti b kohaldamine eeldab, et eesmärgiks on ära hoida oluline kahju; oluline kahju on seotud konkreetsete huvidega, st põhjustab või võib põhjustada mh otsest või kaudset majanduslikku ja/või rahalist kahju, vara väärtuse vähenemist või tootmismaterjali kadu; ainuüksi häiriv mõju ja tavapärased äririskid ei saa olla erandi tegemise õiguspärased põhjused; lisaks ei piisa üksnes võimalusest, et kahju võib tekkida, vaid nii kahju tekkimise tõenäosus kui ka kahju ulatus peab olema suur; olulise kahju tekkimise suurt tõenäosust tuleb tõendada piisavate tõenditega; samuti peavad olema piisavad tõendid, et olulise kahju oht on suures osas omistatav erandiga hõlmatud liikidele ning et meetmete võtmata jätmise korral on suur tõenäosus olulise kahju tekkimiseks; varasemad kogemused peaksid näitama kahju tekkimise suurt tõenäosust25.
20.Vaidlusalusest korraldusest nähtuvalt on vastustaja põhjendanud küttimismahtude määramist eesmärgiga: 1) vältida karu tekitatud kahjusid mesindusele; 2) tagada karu inimpelglikkus ning 3) suunata küttimismaht pruunkaru tihedama asustustihedusega piirkondadesse. Alljärgnevalt analüüsib kohus komisjoni teatises välja toodud eelduste täidetust, alustades esimesest eeldusest – küttimismahud on määratud art 16 lg 1 punktis b sätestatud eesmärgil (vältida olulise kahju tekitamist pruunkaru poolt) (1). Seejärel analüüsib kohus, kas täidetud on tingimus, et taotletava eesmärgi saavutamiseks puudub rahuldav alternatiiv (2). 1.1 Kahjustused mesindusele
21.Vaidlusaluses korralduses on juhindutud Keskkonnaagentuuri aruandes „Ulukiasurkondade seisund ja küttimissoovitus 2022“ tehtud ettepanekust määrata pruunkaru esialgseks küttimismahuks 2022/2023 jahiaastal Eestis maksimaalselt kokku 90 isendit. Küttimissoovitused on seirearuandes kajastatud järgmiselt:
Komisjoni teatis, lk 48. Euroopa Kohtu 10.10.2019.a otsus C-674/17.
Komisjoni teatis, lk 51.
12(21)
3-22-1629
22.Keskkonnaamet on märkinud vaidlusaluses korralduses, et arvestades kahjustuste esinemise sagedust ja paigutust, pruunkaru arvukuse ja levikuala laienemise soodustamist on põhjendatud kehtestada 2022/2023. jahiaasta pruunkaru küttimismaht vastavalt Keskkonnaagentuuri ulukiseire aruandes toodud soovitustele27. Vaidlusaluses korralduses on lisatud, et esineb vajadus suunata pruunkarude küttimine eelkõige kahjustuskolletesse28. Vaidlusaluse korralduse punktis 2.3 on välja toodud, et 2020. ja 2021. a oli pruunkaru tekitatud kahjustuste hulk mesindusele suurem kui kunagi varem teadaolevalt. Eelnevast saab järeldada, et pruunkaru küttimismahtude määramise eesmärgiks oli ennetada mesindusele pruunkaru poolt tekitatavaid kahjustusi. Samas puuduvad vaidlusaluses korralduses igasugused täpsemad viited, millises piirkonnas millises mahus vastavad kahjustused aset leidsid. Veelgi enam, puuduvad ka igasugused seosed maakondade kaupa määratud küttimismahtude ja tekitatud kahjustuste vahel vastavas piirkonnas. Samas on tegevuskavas leitud, et Eesti on üks väikseima kahjunõuete hulgaga riike, 0,1 kahjujuhtumit karu kohta aastas29, mis tõstatab üldse küsimuse, kas tegemist on olulise kahjuga või pelgalt tavapärase äririskiga. Vaidlusaluses korralduses ei ole vastustaja sisustanud „olulise kahju“ mõistet. Kohus ei saa asuda vastustaja asemel diskretsiooni teostama (HKMS § 158 lg 3).
23.Asjaolu, et puudub seos tekitatud kahjustuste ja maakondade lõikes määratud küttimismahtude vahel, ilmestavad seirearuandes toodud tabelid kahjustatud mesitarudest ning ettepanek küttimismahtude määramiseks.
24.Keskkonnaagentuuri koostatud seirearuandes on tabelina kajastatud kahjustatud mesitarude arv alljärgnevalt:
Tabel võetud seirearuandest, lk 83. Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1, p 2.6.
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1, p 2.8.
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 3.4, lk 35.
13(21)
3-22-1629
25.Samas kui võrrelda määratud küttimismahtusid maakondade lõikes, siis puudub igasugune korrelatsioon eelneval aastal asetleidnud kahjustustega ning vaidlusaluses korralduses määratud küttimismahtudega. Näiteks on Harjumaal teatatud 2021. aastal 126 kahjustusest mesindusele ning Harjumaal küttida lubatud isendite arv on 12, samas kui Ida-Virumaal oli kahjustusi 2021. aastal vaid 6, aga Ida-Virumaal küttida lubatud isendite arv on 13. Seega isegi suurem kui Harjumaal, kus kahjustusi oli üle kahekümne korra rohkem. Lisaks oli näiteks Põlvamaal kahjustuste arv 105 (2021.a), aga küttida lubatud isendite arv on 3, samas kui Tartumaal oli kahjustusi 47 (2021. a), kuid küttida lubatud isendite arv on 7, seega poole rohkem, kuigi kahjustusi oli enam kui poole vähem. Sisuliselt tähendab eelnev, et teaduslikult ei ole tõendatud, et pruunkaru küttimine on suunatud kahjustuskolletesse, mistõttu on tõendamata ka vastustaja väide, et küttimismahtude määramise eesmärgiks oli kahjustuste ennetamine. Järelikult ei ole täidetud juba esimene eeldus, mis muudab küttimismahtude määramise selliselt õigusvastaseks.
26.Nagu ka komisjon on teatises selgitanud, siis olulise kahju ärahoidmine ei eelda, et oluline kahju oleks aset leidnud, vastasel juhul muutub sisutuks ennetusmeede. Küll aga ei saa meelevaldselt määrata küttimismahte seostamata seda vastavas piirkonnas toimunud kahjustustega. Teaduslike andmete põhjal peab olema tekkinud põhjendatud kahtlus, et tulevikus leiab vastavas piirkonnas aset ulatuslik suurkiskjate tekitatud kahju varale. Selline lähenemine on kooskõlas ettevaatusprintsiibiga. See on liidu poolt keskkonna valdkonnas ELTL artikli 191 lg 2 esimese lõigu kohaselt taotletava kaitstuse kõrge taseme poliitika üks alustalasid (Euroopa Kohtu presidendi 10.12.2009 kohtumäärus komisjon vs. Itaalia, C573/08 R, ei avaldata, EU:C:2009:775, p 24; 20.11.2017 kohtumäärus komisjon vs. Poola, C441/17 R, EU:C:2017:877, p-d 42 ja 61; Euroopa Kohtu 23.04.2020 otsus kohtuasjas C217/19, p 91). Ettevaatusprintsiibist tulenevalt peab vastustaja kättesaadavatele teaduslikele andmetele tuginedes möönma olulise kahju tekkimist suuruluki poolt vastavas piirkonnas. Selliseid andmeid vastustaja esitanud ei ole.
27.Asjasse puutumatud on vastustaja argumendid osas, kui suures ulatuses on karud tekitanud eelmisel aastal kahjustusi silorullidele või muule varale, kuivõrd sellele vaidlusaluses korralduses tuginetud ei ole.
28.Euroopa Kohus on selgitanud, et erandi põhjendamiseks esile toodud eesmärgid peavad erandi tegemise otsuses olema kindlaks määratud selgelt, täpselt ja põhjendatult; nimelt saab elupaikade direktiivi art 16 lg-l 1 põhinev erand kujutada endast ainult konkreetset kohaldamisotsust üksikjuhtumil, et reageerida täpsetele nõuetele ja konkreetsetele olukordadele (vt analoogia alusel 08.06.2006 otsus C-60/05, p 34). Sellest tulenevalt on ekslik ka vastustaja seisukoht, et erandi kohaldamiseks piisab, kui on täidetud art 16 lg-s 1 sätestatud tingimus – sellega ei kahjustata asjaomaste liikide populatsioonide soodsa kaitsestaatuse säilimist nende looduslikus levialas. Komisjoni teatises on nimetatud eeldus kõige viimane ette nähtud kolmest nn kontrollist31.
29.Kohus peab vajalikuks rõhutada, et suurkiskjad (sh pruunkaru) on maakera ökosüsteemide väga oluliseks osaks; lisaks elustiku rikastamise seisukohast oluliste liikidena on nad ka väga olulised toiduahelate mõjutajad, suutes mõju avaldada nii taimtoiduliste liikide ja keskmise suurusega kiskjate arvukusele kui ka nende käitumisele32. Juhul, kui nt Harjumaal on jäänud sobivaid elupaikasid pruunkarule vähemaks (millesisulist analüüsi vaidlusalusest otsusest ei nähtu), siis ei saa ka see olla piisav argument suuremas ulatuses küttimismahtude väljastamiseks. Seda tingituna asjaolust, et eelnev viitab otseselt soovile piirata kaitsealuse liigi populatsiooni teatud piirkonnas. Kahetsusväärselt aga on vastustaja selgitanud istungil, et eesmärgiks on juurdekasvu kiiruse piiramine33. Kuigi kaasatud haldusorgan on vastuses kaebusele väitnud, et karu puhul ei ole arvukuse vähendamine eesmärgiks, siis ometi on seirearuandes märgitud järgmist: „Karu arvukus väljendab peale pikaajalist tõusu stabiliseerumist. Sellest võib teha esialgsed järeldused, et viimasel kahel aastal oluliselt kasvanud küttimissurve (⁓ 10%) on peatanud populatsiooni edasise kasvu, kuid pole samal ajal toonud kaasa arvukuse märgatavat langust. /.../ Jõuti ühisele arusaamale, et karude arvukus võiks järgmiseks aastaks säilida enam-vähem tänasel tasemel ning küttimist tuleks suunata varasemast veelgi enam kõrgema asustustiheduse ja ulatuslikumate kahjustustega piirkondadesse.“34 Seega saab seirearuandest järeldada, et küttimismaht on antud arvestusega, et protsentuaalselt see jääks umbes samasse suurusjärku, kui asurkonna potentsiaalne juurdekasvumäär, mistõttu tagatakse sisuliselt selliste küttimismahtudega isendite arvukuse säilimine varasema aastaga samal tasemel, aga takistatakse juurdekasvu. Selline eesmärk on selges vastuolus elupaikade direktiivi range kaitse süsteemiga (vt art 2 lg 1). Sisuliselt tähendab eeltoodud, et vastustaja on küttimismahtude varjatud eesmärgina käsitlenud juurdekasvu kiiruse piiramist. Seda kinnitab ka seirearuandes olev tabel „Pruunkarude pesakondade arv ja selle muutused viimasel kümnel aastal 35, kus sisuliselt 2021 pesakondade arv maakondade lõikes langeb kokku vastavas piirkonnas vaidlusaluse korraldusega määratud küttimismahuga. Nii näiteks on Harjumaal 2021 pesakondade arv 9, küttimismaht 12; IdaVirumaal 2021 pesakondade arv 12, küttimismaht 13; Jõgevamaal 2021 pesakondade arv 12, küttimismaht 9; Järvamaal 2021 pesakondade arv 10, küttimismaht 12; Läänemaal 2021 pesakondade arv 5, küttimismaht 2; Lääne-Virumaal 2021 pesakondade arv 15, küttimismaht 15; Põlvamaal 2021 pesakondade arv 5, küttimismaht 3; Pärnumaal 2021 pesakondade arv 6, küttimismaht 5 jne.
30.Elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punktis b on selgelt ette nähtud erandiga taotletav eesmärk – olulise kahju ärahoidmine. Igal juhul ei tohi elupaikade direktiivi art 16 lg 1 alusel tehtaval erandil tervikuna vaadelduna olla mõju, mis läheb vastuollu nende direktiiviga taotletud eesmärkidega (vt Euroopa Kohtu 10.10.2019 otsus C-674/17, p 38). Vastavalt elupaikade direktiivi art 2 lõikele 1 on direktiivi eesmärk looduslike elupaikade ning
Vt Komisjoni teatis, lk 48. Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 2.4.2, lk 29.
Vt 01.03.2023 kohtuistungi protokoll, kell 11:17:41.
Vt Seirearuanne, lk 82.
Vt Seirearuanne, lk 76.
15(21)
3-22-1629
loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liikmesriikide Euroopa territooriumil, kus kohaldatakse asutamislepingut. Art 2 lõike 2 kohaselt on direktiivi kohaselt võetud meetmed kavandatud ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks. Tegevuskava kohaselt on küttimine kõige olulisem suremustegur kõigi kolme suurkiskjaliigi puhul36.
31.Küttimismahtude määramisel elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punkti b alusel on tegemist prognoosotsusega, kuid seejuures peab olema teaduslikult tõendatud, et esineb põhjendatud kahtlus, et piirkonda, kuhu küttimine suunatakse on alust arvata, et ka tulevikus tekitatakse karude poolt ulatuslikke kahjusid mesilatele. Käesoleval juhul, isegi kui küttimismaht oleks kahjustuskolletesse suunatud, puuduvad igasugused teaduslikud andmed, et tegemist on olulise kahjuga ning veelgi enam, et on põhjendatud alus uskuda selliste ulatuslike kahjude kordumist uuel jahiaastal. On ju pruunkaru väga suure liikuvusega, kes ei tunne riigipiire. Karu keskmine kodupiirkonna suurus täiskasvanud isastel on 1055 km 2, täiskasvanud üksikutel emastel 217 km2 ja alla aastaste poegadega emastel 124 km2.37 Seda enam, et Eestis puuduvad uuringud karu kodupiirkonna kohta38, mistõttu ei saa pelgalt karu pesakondade juurdekasvust järeldada, et kahjustused mesilatele on uuel jahiaastal samades piirkondades ja sama ulatuslikud või suuremadki.
32.Vastustaja ei ole suutnud teaduslikult tõendada, et karu tekitatud kahjustuste ning populatsiooni kasvu vahel esineb põhjuslik seos. Sisuliselt tähendab eelnev seda, et rakendatud abinõu (just sellises mahus pruunkaru küttimine) ei pruugi ära hoida olulist kahju mesilatele. Veelgi enam, Liina Veske magistritöös „Pruunkarude tekitatud kahjustuste ajaline ja ruumiline jaotumine ning nende seos karude arvukuse ja küttimisega“ (2014) on illustreeritud karude tekitatud kahjustusi mesitarudele ning nende arvukust järgmiselt:
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 3.2, lk 34. Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 2.3.3, p 25.
Vt samas.
Liina Veske. Pruunkaru tekitatud kahjustuste ajaline ja ruumiline jaotumine ning nende seos karude arvukuse ja küttimisega. Tartu, 2014. Magistritöö, lk 17. Kättesaadav internetist: https://dspace.ut.ee/handle/10062/42132
16(21)
3-22-1629
33.Kuigi viidatud magistritöös esitatud andmed pärinevad aastast 2009-2013, siiski ei väära see fakti, et teaduslikult on tõendamata vastustaja väide, et kahjustusi aitavad vähendada karude arvukuse vähendamine vastavas piirkonnas. Samas, nagu eelnevalt on välja toodud, siis ei ühti küttimismahud proportsionaalselt vastavas piirkonnas aset leidnud mesilate kahjustustega, mistõttu ei täida valitud meede taotletavat eesmärk. Seega on tegemist ebaproportsionaalse meetmega taotletava eesmärgi saavutamiseks. 1.2 Küttimismahtude suunamine tihedama asutustihedusega piirkondadesse
34.Vaidlusaluses korralduses on välja toodud, et arvesse on võetud mh pruunkarude asustustihedust40, kuid konkreetsed arvutused või arvulised näitajad maakondade lõikes vaidlusaluses korralduses puuduvad.
35.Soov suunata küttimismahud piirkondadesse, kus pruunkarusid on eelduslikult rohkem, ei ole kooskõlas elupaikade direktiivi art 16 lg 1 p-s b nimetatud eesmärgiga. Aga ka juhul, kui tõlgendada vastustaja soovi suunata küttimismahud asutustiheduse põhiselt, eeldusega, et rohkem pruunkarusid tekitavad tõenäoliselt ka suuremat kahju, siis ei ole vastustaja tõendanud, et ka tegelikult on küttimismahud tihedama asutustihedusega piirkondadesse suunatud. Nimelt kui vaadelda seirearuandes toodud tabelit jahimeeste hinnangust arvukuse muutusele (2022/2021), siis ei joonistu selgelt välja, et küttimismahud on suunatud pruunkaru tihedama asutustihedusega piirkondadesse eeldusel, et kõrgem isendite arvukus toob tõenäoliselt kaasa suuremad kahjukolded uuel jahiaastal. Näiteks kõige suuremad küttimismahud on Harjumaal (12), Ida-Virumaal (13) ja Lääne-Virumaal (15), samas kui jahimeeste hinnangul kõige suurem arvukuse muutus on toimunud Põlvamaal (32,3%), Raplamaal (29,6%) ning Viljandimaal (26,3%)41.
36.Samas ei ole vastustaja ka teaduslikult tõendanud, et pruunkarude kõrgem asutustihedus on korrelatsioonis tekitatud kahjudega. Nimelt nähtub tegevuskavast, et karule oluliste toiduressursside vähenemist võivad põhjustada väga erinevad tegurid. Väga tugeva metsaraie, eutrofeerumise, väetamise ja laialdase monokultuursete puistute rajamise korral võib väheneda karule oluliste toiduressursside, sipelgate ja metsamarjade kättesaadavus 42. „Suurkiskjate elupaikade kvaliteet sõltub olulisel määral metsaelupaikade olemasolust ja sidususest. /.../ Elupaikade degradeerumist ja killustumist võivad märkimisväärselt põhjustada pikad tarad, teede ääres, riigipiiril, aga ka karjamaade puhul, kuid samuti tiheasustusalad ja tihedalt paiknevad arvukad raielangid.“43 Vaadates uuselurajoonide rajamise tõusutrendi Harjumaal on kahtlusteta selge, et selle võrra jääb kaitsealusele liigile sobivaid elupaikasid vähemaks. Lisaks on teada, et riigipiirile on ehitatud tarad, mis takistavad karude liikumist, mis omab selget mõju pruunkaru populatsioonile Eestis. Sellist terviklikku analüüsi osas, millised mõjud on metsamajandamisel ja inimtegevusel (uuselurajoonide rajamine) kaitsealuse liigi elupaikadele maakondade lõikes või käesoleval juhul põhjused kahjustuste tekitamisel vastavates piirkondades, vaidlusalusest korraldusest ega ka mitte seirearuandest või tegevuskavast ei nähtu. Seetõttu ei saa kohus ka kontrollida, kas vastustaja rakendatud meede on sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks. Vastustaja kohustus on tõendada oma väidete õigsust ning esitada selleks kohtule parimale teaduslikule infole tuginevaid tõendeid/allikaid. Euroopa Kohus on rõhutanud, et elupaikade direktiivi art 12 lg 1 punktide a ja d järgimiseks on liikmesriigid kohustatud mitte üksnes vastu võtma täieliku õigusliku raamistiku, vaid ka rakendama konkreetseid ja spetsiifilisi kaitsemeetmeid; võtta tuleb omavahel seostatud ja kooskõlastatud ennetavaid meetmeid (vt Euroopa Kohtu 10.10.2019 otsus kohtuasjas C-674/17, p 27).
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 1, p-d 2.4 ja 2.6. Vt seirearuanne, lk 76.
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 6.2.5, lk 52.
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 6.2.9, lk 55.
17(21)
3-22-1629
37.Vastavalt JahiS § 22 lg-le 2 võtab Keskkonnaamet mh küttimismahtude kehtestamisel arvesse jahindusnõukogu ettepanekut. Kuigi vaidlusaluses otsuses on märgitud, et kokkuvõte 2022. a mais, juunis ja juulis toimunud maakondlike jahindusnõukogude ettepanekutest pruunkaru küttimismahu suuruse ja jaotuse osas 2022/2023. jahiaastal on leitav Keskkonnaameti dokumendiregistrist, siis vastavat kokkuvõtet kohtule esitatud ei ole. Lisaks on vaidlusaluses korralduses märgitud, et 27.06.2022 tegi Keskkonnaameti poolt moodustatud suurkiskjate koostöökogu Keskkonnaametile ettepaneku kehtestada pruunkaru küttimismahu esimeseks osaks isendit ning protokoll on registreeritud Keskkonnaameti dokumendihaldussüsteemis 27.07.2022 nr 15-5/22/14712, siis ka viimati nimetatud dokumenti ei õnnestunud kohtul dokumendihaldussüsteemist leida. Selles osas on vastustaja 01.03.2023 kohtuistungil selgitanud, et tegemist on eksliku viitega ning tegelikult on silmas peetud protokolli, mis on registreeritud 29.07.2022 nr-ga 13-11/22/14712 44. Eeltoodust tulenevalt pole kohtul võimalik veenduda, et vastustaja on arvesse võtnud kõiki olulisi asjaolusid.
38.Asjassepuutumatu on vastustaja väide, et karude küttimine aitab ennetada karude salaküttimist. Sellist eesmärki pole vaidlusaluses korralduses toodud küttimismahtude määramisel. Pole usutav, et sellest on vastustaja vaidlusaluse korralduse andmisel ka lähtunud, sest igasugused teaduslikud viited puuduvad, et Eestis leiaks aset ulatuslik karude salaküttimine. Ka suurkiskjate tegevuskavas on viidatud, et alates 2015. aastast on alustatud 4 väärteomenetlust seoses karu ebaseadusliku küttimisega jahiseaduse § 50 (jahiloata jahipidamine) alusel45.
39.Aga ka juhul, kui vastustaja eesmärk oleks ennetada salaküttimist, ka siis ei oleks vaidlusalune korraldus kooskõlas elupaikade direktiiviga. Euroopa Kohtu otsusest asjas C647/17 järeldub, et printsiibis võib salaküttimise vastasele võitlusele viidata kui tegevusviisile, mis aitab kaasa asjaomase liigi soodsa kaitsestaatuse säilitamisele või taastamisele ning elupaikade direktiivi art 16 lg 1 punktiga e hõlmatud eesmärgi saavutamisele; samas peab haldusorgan tuginema usaldusväärsetele teaduslikele andmetele, sh asjakohastel juhtudel ka võrdlusandmetele, mis käsitlevad liigi ohjamiseks toimuva küttimise tagajärgi isendi kaitsestaatusele, et tõendada oletust, et liigi ohjamiseks toimuva küttimise lubamine võib tõepoolest vähendada ebaseaduslikku küttimist ja seda niisugusel määral, et avaldada selget positiivset mõju isendi populatsiooni kaitsestaatusele, võttes arvesse nende lubade arvu, mida kavatsetakse anda, ja kõige hilisemaid hinnanguid ebaseaduslikult kütitud isendite arvu kohta46. Sellist sisulist analüüsi vaidlusalusest korraldusest ei nähtu, mistõttu on vastustaja tegelikult jätnud diskretsiooni teostamata. See on oluline kaalutlusviga, mis toob kaasa vaidlusaluse korralduse materiaalse õigusvastasuse. Kui vaadata ka eelmiste aastate statistikat karu tekitatud kahjustustest47 ning võttes arvesse, et samadel põhimõtetel on karude küttimismahtusid kehtestatud ka varem 48, siis ei ole näha, et karude küttimine küttimissurvega ca 10% oleks toonud kaasa märkimisväärse kahjude vähenemise. See omakorda seab kahtluse alla rakendatava meetme tõhususe. 1.3 Inimpelglikkuse tagamine
40.Ühe eesmärgina on vastustaja märkinud vaidlusaluses korralduses tagada karude inimpelglikkus. Esmalt ei ole selline eesmärk välja toodud elupaikade direktiivi art 16 lg-s 1 loetletud erandites, mistõttu on see printsiibis lubamatu argument küttimismahtude määramisel, kuivõrd rikub range kaitsesüsteemi põhimõtet. Samas on suurkiskjate
tegevuskavas märgitud, et karud üldiselt väldivad aktiivse inimtegevuse, nagu linnade ja puhkekeskuste, lähedust (Nellemann et al., 2007) ning talvituvad karud väldivad lisaks sellele ka suuremate teede lähedust (Tammeleht et al., 2020)49. Teisalt on tegevuskavas selgitatud, et karud harjuvad kergesti inimese antava kunstliku söödaga ning sellega seoses ka inimestega, mistõttu võivad sellistest loomadest kergesti saada probleemsed ehk nuhtlusisendid 50. Sisuliselt tähendab eeltoodud, et ka inimese vastutustundetu käitumine võib viia suuruluki poolt kahjustuste tekkimisele. Seetõttu on väga oluline sisuline analüüs tekitatud kahjudest, kuivõrd vastasel juhul ei saa veenduda, kas karude küttimine sellises mahus ennetab kahjude ärahoidmist.
41.Lisaks puuduvad vaidlusaluses korralduses igasugused võrdlusandmed, kui mitmel korral, millistes piirkondades ja mis põhjusel on karud liikunud asulate läheduses. E. Tammeleht on selgitanud Eesti Looduses avaldatud artiklis „Pruunkaru eluolu“, et jooksuajal võib poegadega emasloomi (vahel ka ainult poegi) kohata vähesobivates elupaikades ning isegi üsna tiheda inimasustusega kohtades; niiviisi püütakse kõrvale jääda isaste karude tavapärastest liikumisaladest; seejuures kestab jooksuaeg üldjuhul paar kuud maist juulini 51. Samas keelab Jahieeskiri jahi pidamise poegadega emakarule (vt jahieeskiri § 5 lg 1), mistõttu ei aitaks kuidagi küttimismahu määramine vastavas ulatuses ennetada poegadega emakaru sattumist asulate lähedusse jooksuajal. Analüüsi osas, mis vanuses karud või mis perioodil võrdluses piirkonnas aset leidnud kahjustustega, vastustaja esitanud ei ole. Vastuses kaebusele on üksnes väidetud, et kasvanud on Keskkonnaametile esitatud teadete hulk karude asulate lähedal või asulate sees liikumisest 52. See aga ei vasta halduskohtumenetluses tõendamisstandardile (HKMS § 59 lg 1), mistõttu on tegemist paljasõnalise väitega.
42.Vastustaja on küll viidanud seoses pruunkaru rünnakutega Euroopas S. Kudrenko jt artiklile, milles käsitletakse Venemaal aset leidnud pruunkaru rünnakuid. Kohtu hinnangul on tegemist asjakohatu allikaga, kuivõrd viidatud artikkel puudutatud pruunkaruga seotud kahjustusi väljaspool EL liikmesriike. Tallinna Ringkonnakohus on oma 30.06.2022 otsuse nr 3-20-2368 (jõustumata) punktis 15, et sõltumata sellest, millise ohustatuse tasemega liik on, on elupaikade direktiivi eesmärk saavutatav direktiivi järgi vaid juhul, kui eesmärgi saavutamiseks ei toetuta EL liikmeks mitteolevate riikide keskkonnaõigusele.
43.Vastustaja on väitnud, et suurkiskjate tekitatud kahjustuste hüvitamine suurendab kaudselt kõikide Eesti maksumaksjate maksukoormust ning tingib nii maksumaksjate kui ka kari- ja lemmikloomade pidajate suurendatud avaliku huvi suurkiskjate arvukuse vähendamiseks. Esmalt tuleb märkida, et vastustaja on olulise kahjuna määratlenud kahjustusi mesitarudele, mitte kari- või lemmikloomadele. Teiseks on tegevuskavas selgitatud, et karude ründed kariloomadele on väga väikesed53.
44.Vastustaja toob argumendina välja soovi tagada inimeste turvalisus, kuivõrd pruunkaru võib rünnata inimest. Meelevaldne on väide, et mida suurem pruunkaru asurkond, seda tõenäolisemad on rünnakud. Nagu eelnevalt on kohus viidanud, siis pruunkaru oma olemuselt on üksildase elustiiliga suuruluk, kes pigem hoidub asulatest eemale. Veelgi enam, karu ründab, kui ta tunnetab ohtu oma poegadele või näiteks ta on taliuinakust üles aetud ehk siis konkreetset häiringute korral54. Pelgalt asjaolust, et karu asurkond on suurenenud ei saa teha põhjendatud järeldust, et rünnakute oht inimesele on sellega suurenenud. Selleks tuleb hinnata karule sobilike elupaikade olemasolu, toidu kättesaadavust jmt tegureid. Ka tegevuskavas
Vt E. Tammeleht. Pruunkaru eluolu. Eesti Loodus, jaanuar 2022, lk 22. Kättesaadav internetist: https://www.loodusajakiri.ee/?s=tammeleht
Vt vastus kaebusele, p 9.3; dtl 194.
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, lk 36.
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, p 6.2.12, lk 58.
19(21)
3-22-1629
pole soovitatud karu küttida eesmärgiga ennetada karude rünnakuid inimesele. Vastupidi, tegevuskavas on selgitatud, et suurulukite rünnakuid inimesele on võimalik ennetada, koolitades ja informeerides inimesi sellest, et suurkiskjatega kohtudes valesti käitudes, suurkiskjatele toitu kättesaadavaks tehes või neid ebaseaduslikult loodusest eemaldades ja pidades võib oluliselt suureneda ka rünnakute tõenäosus; selleks on seni koostatud rünnakute ärahoidmiseks mitmeid käitumisjuhiseid, nt karude puhul leiab vastava juhise Eesti Jahimeeste Seltsi kodulehelt.55 Lisaks on ka tegevuskavas sõnaselgelt toodud, et karule võib jahti pidada karu tekitatud kahjustuste piirkonnas kahjustuste vältimise eesmärgil56.
45.Loomulikult on oluline tegeleda suurkiskjate ja inimeste vaheliste konfliktide ennetamisega, kuid selleks valitud meetmed ei saa olla meelevaldsed, vaid järgima peab kehtivat õigust.
2.Puudub rahuldav alternatiiv
46.Kuigi olukorras, kus esimene eeldus erandi kohaldamiseks on täitmata, puudub vajadus kontrollida teiste eelduste täidetust, peab kohus vajalikuks siiski analüüsida põgusalt ka vastustaja väidet, et rahuldav alternatiiv kahjude ennetamiseks puudus.
47.Aga ka juhul, kui eeldada vastustaja väite õigsust, et küttimismahtude kinnitamine sellises ulatuses oli kantud soovist vältida olulisi kahjusid mesindusele, ei ole vastustaja tõendanud, et alternatiivsed lahendused selle eesmärgi saavutamiseks puuduvad. Euroopa Kohus on selgelt välja toonud, et elupaikade direktiivi art 16 lg-s 1 nimetatud erandi kohaldamine on lubatav üksnes juhul, kui puudub alternatiivne meede, mis võimaldaks taotletava eesmärgi saavutada rahuldaval viisil, järgides samas direktiivis ette nähtud keelde.
48.Elupaikade direktiivi art 16 lg 1 kohustab liikmesriike esitama täpsed ja asjakohased põhjendused muude rahuldavate alternatiivsete lahenduste puudumise kohta, mis võimaldaks saavutada eesmärgid, millega erandi tegemist põhjendatakse (vt 14.06.2007 otsus C-342/05, p 31). See põhjendamiskohustus ei ole täidetud, kui erandi tegemise otsus ei tugine muu rahuldava alternatiivse lahenduse puudumisele ega viita sellega seoses asjakohastele tehnilistele, õiguslikele ja teaduslikele aruannetele (vt 16.10.2003 otsus C-182/02, p 14; 21.06.2018 otsus C-557/15, p-d 50-51).
49.Kaebaja on selgitanud, et mesindusele tekitatud kahjusid on võimalik vältida mesinike poolt mesitarude piiritlemiseks nt „elektrikarjusega“. Vastustaja ei ole analüüsinud nimetatud alternatiivse meetme tõhusust, mistõttu on rikutud uurimispõhimõtet (HMS § 6) ja põhjendamiskohustust (HMS § 54). Lisaks selgitab kaebaja, et mesinikele hüvitatakse 100%liselt mesitarudele karude tekitatud kahjud.
50.Esmalt puudub vaidlus, et vastustaja ei ole vaidlusaluses korralduses analüüsinud küsimust, kas rahuldav alternatiiv kahjustuste ennetamiseks puudub. Veelgi enam, paljasõnalised on vastustaja väited, et selline alternatiiv ka tegelikult puudub. Suurkiskjate tegevuskavas on hinnatud eelmise tegevuskava tulemuslikkust ning leitud, et meede „Vähendada suurkiskjate tekitatavaid kahjustusi vara kaitseks väljatöötatud abinõude efektiivse rakendamisega ning ohjamise suunamisega kahjustuspiirkondadesse“ on osaliselt teostatud. „Registreeritud suurkiskjate põhjustatud kahjude absoluutväärtus on tõusnud (vt ptk 3.4). Üheks selle põhjuseks on arvatavasti teadlikkuse ja kahjustuste registreerimisaktiivsuse tõus. Karu arvukuse tõusuga on samaaegselt tõusnud mesinduse populaarsus ja mesilate arv ning sellega seoses vastavate kahjustuste tõenäosus. Samas on selgeid signaale, et ellu viidud ennetusmeetmed (kiskjatõrjeaiad ja karjavalvekoerad) on väga tõhusad. Vajalik on teostada
Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, lk 39. Vt vastustaja 05.08.2022 menetlusdokumendi lisa 2, lk 63.
20(21)
3-22-1629
ennetus- ja ohjamismeetmete täpne analüüs. Ennetusmeetmete tõhususe suurendamiseks on vajalik täpsemalt määrata varaomaniku kohustused ja vastutus.“57
51.Viimaks märgib kohus, et vaidlusaluses haldusaktis on nimetatud mitut erinevat haldusakti liiki – korraldus, käskkiri. Haldusakti õiguspärasuse üks eeldustest on ka selle vastavus vorminõuetele (vt HMS § 54, § 55 lg 1). Vastustaja on 01.03.2023 kohtuistungil selgitanud, et see võis olla tingitud asjaolust, et sõltuvalt sellest, kes haldusakti allkirjastab sõltub ka, kuidas haldusakti liigitada58. Haldusorgani sisemine töökorraldus ei saa õigustada haldusakti formaalset õigusvastasust.
52.Arvestades, et komisjoni teatises esimesed kaks eeldust elupaikade direktiivi art 16 lg 1 p b kohaldamiseks olid täitmata, ei asu kohus enam analüüsima kolmanda eelduse täidetust (isendi soodne seisund), mistõttu jätab tähelepanuta kaebaja väited seoses pruunkaru soodsa seisundiga. Kohus ei anna hinnangut tegevuskava õiguspärasusele, sest see ei ole kaebuse ese.
53.Eeltoodust lähtuvalt kuulub kaebus rahuldamisele, kuivõrd vaidlusalune haldusakt on oluliste põhjendamispuudustega ning diskretsioonivigadega (HMS § 54). Kohus teeb kindlaks vaidlusaluse korralduse õigusvastasuse (HKMS § 5 lg 1 p 6). III
54.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Käesoleval juhul on otsus tehtud vastustaja kahjuks, mistõttu jäävad menetluskulud vastustaja kanda. Kaebaja on tasunud kaebuselt riigilõivu 40 eurot. Eeltoodust lähtuvalt tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulu 40 eurot. Muus osas jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.