Majandushaldusõigus › Muu majandushaldusõigus

3-22-1634 läbirääkimisi taastekava muutmiseks ning esitada pärast läbirääkimiste lõppu uuendatud taastekava Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks (p 2).

3-22-1634 Vaidlustatav otsus on seaduslik. Vabariigi Valitsus oli 30.06.2022 istungil otsustusvõimeline, sest istungil osales peale peaministri vähemalt pool valitsuse koosseisust (8 ministrist 5, Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 16 lg 2). Tegemist ei olnud tagasiastunud valitsusega, seega VVS § 11 lg 2 pole relevantne. Taastekava on tulenevalt EL tasandi määrusest strateegiline dokument, mida liikmesriik võib muuta ja seetõttu ei saa eeldada, et kõigile kavas sisalduvatele projektidele on rahastus tagatud, sh toetuse maht selgus alles 30.06.2022. Seega ei saa ka projekti taastekavast väljajätmisega kahjustada pöördumatult isiku õigusi. Avalik huvi saaks ebaproportsionaalselt riivatud. Riigi rahaliste huvide tagamine on käsitatav kaaluka avaliku huvina. Taastekava muutmise menetlus EL tasandil on aeganõudev, mistõttu on oluline jätkata taastekava muutmise protsessiga ja alustada läbirääkimistega esimesel võimalusel, et ei seiskuks toetuse väljamaksed Eestile kavas sisalduvate projektide elluviimiseks.

3(8)

3-22-1634 Kinnitatud taastekavasse ehk potentsiaalselt RRF-ist rahastatavate projektide hulka kuulub mh Põhja-Eesti meditsiinilinnaku (ehk Tallinna Haigla) projekt investeeringu kavandatava kogukuluga 280 miljonit eurot (vt taastekava alates lk 292). Nimetatud investeering on märgitud ka EL Nõukogu 29.10.2021 rakendusotsuses (p 6.2). Põhja-Eesti meditsiinilinnaku projekt on seega määruse nr 108 tähenduses investeerimisprojektiks, mille osas saaks sõlmida riigiga (ministeeriumi kaudu) rahastamislepingu investeerimisprojekti toetamiseks (vt § 6 lg-d 2 ja 3). Rahastamislepingut pole sõlmitud, kuigi peetud on läbirääkimisi ning olemas on ka Sotsiaalministeeriumi ning Tallinna linna vahel potentsiaalselt sõlmitava rahastamislepingu projekt, mille allkirjastamiseks volitati Tallinna linnapead Tallinna Linnavalitsuse 29.06.2022 korraldusega nr 658. Vabariigi Valitsus tegi aga 30.06.2022 istungil otsuse, et algatada taastekava muutmine, ning seda otsust kaebajad vaidlustavadki. Vaidlustatav otsus asuda taastekava muutma ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming, kuna sel puudub regulatiivne toime. Otsustusi menetluse algatamise kohta peetakse praktikas menetlustoiminguteks. Olgugi, et Vabariigi Valitsuse istungi protokollis nimetati konkreetseid projekte, mille valitsus soovib taastekavast välja jätta, ei ole sellega taastekava muutmist otsustatud Eesti ega EL-i vastavate institutsioonide poolt. On ilmne, et valitsuse tahe on 30.06.2022 istungi protokolli päevakorrapunkti nr 19 p 1 alap 2 kohaselt Eesti taastekavast välja jätta Põhja-Eesti meditsiinilinnaku loomise toetamine, kuid p 2 näitab, et alles pärast läbirääkimisi Euroopa Komisjoniga kinnitab Vabariigi Valitsus uuendatud taastekava. Sisuliselt on Rahandusministeeriumile antud juhised, millise sisuga taastekava muudatust hakata ette valmistama, kuid läbirääkimiste tulemused ega taastekava muudatused ei ole sellega ette teada ega lõplikult otsustatud. Kui tegemist oleks valitsuse lõpliku otsusega, siis oleks p-s 2 otsustatud esitada Euroopa Komisjonile juba ametlik taastekava muutmise ettepanek koos uuendatud ja kinnitatud taastekavaga. Euroopa Komisjoni veebilehelt kättesaadava taastekavasid puudutava juhendi1 kohaselt on olukorras, kus liikmesriigi toetuse mahtu on esialgsega võrreldes vähendatud, eelistatud lahendus, et liikmesriik jätkab taastekava täitmist, kasutades alternatiivseid rahastusallikaid. Kui liikmesriik soovib taastekava määruse 2021/241 art 21 kohaselt objektiivsetel asjaoludel muuta, peetakse enne ametliku taotluse esitamist komisjoniga mitteametlikke läbirääkimisi. Juhendist järelduvalt on taastekava muutmine erandlik ning taotlus peab olema ulatuslikult põhjendatud, sh hinnatõus ehitusvaldkonnas ei ole samuti automaatselt õigustuseks, et taastekava muuta. Seega arvestades, et taastekavade järgimine on prioriteet ja muudatused peavad olema põhjalikult argumenteeritud, siis olukorras, kus Vabariigi Valitsus plaanib 119 miljoni euro ulatuses rahastuse mahu vähenemisel taastekava muuta 360 miljoni euro ulatuses, ei ole taastekava muutmise menetlus EL tasandil pelgalt formaalsus ning ei ole välistatud, et taastekava muudatused erinevad esialgu plaanitutest. Kuna vaidlustatav otsus on menetlustoiming, tuleb kaebeõiguse sisustamisel järgida HKMS § 45 lg-t 3. Samuti ei saa menetlustoimingut tühistada ega tuvastada selle tühisust, vaid kõne alla võiks tulla õigusvastasuse tuvastamise nõue. Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole aga täidetud, sest valitsuse poolt taastekava muutmisele suunatud menetluse algatamine ei riku kaebajate mittemenetluslikke õigusi, samuti ei tingi menetlustoimingu õigusvastasus vältimatult kaebajate õigusi rikkuva haldusakti andmist või lõpliku toimingu tegemist. Nagu kohus eespool leidis, ei määra valitsuse sooviavaldus jätta Tallinna Haigla projekt taastekavast välja veel seda, et taastekavas selline muudatus kinnitatakse ning see saab ka heakskiidu Euroopa Komisjonilt ja tehakse vastav nõukogu rakendusotsus. Kaebajatel ei ole keelatud esitada taastekava muutmise menetluses seisukohti ja vastuväiteid (sh edastada neid vahetult

Commission Notice. Guidance on Recovery and Resilience Plans in the Context of REPowerEU. https://ec.europa.eu/info/files/commission-notice-guidance-recovery-and-resilience-plans-context-repowereu_en

4(8)

3-22-1634 Euroopa Komisjonile ja EL Nõukogule) ning vaidlustada taastekava muudatusi siis, kui Vabariigi Valitsus kinnitab uuendatud taastekava. Samuti saavad kaebajad pöörduda Euroopa Komisjoni ja EL Nõukogu otsuste peale Euroopa Liidu Kohtusse. Kohtu hinnangul on Vabariigi Valitsuse protokollilise otsusega algatatud menetlus, milles ka kaebajad saaksid arvamust avaldada ja vastuväiteid esitada. HKMS § 45 lg-s 3 ette nähtud piirangut arvestades puudub kaebajatel kaebeõigus. Kaebus on lisaks eesmärgipäratu (HKMS § 121 lg 2 p 2). Olenemata sellest, kas vaidlustada Vabariigi Valitsuse protokollilist otsust kui haldusakti või menetlustoimingut, ei tuleneks haldusaktina selle tühisuse tuvastamisest või tühistamisest ega menetlustoiminguna õigusvastasuse tuvastamisest seda, et Eesti riik ei saaks taastekava muutmismenetlust Euroopa Komisjoni juures algatada. Kuskilt ei nähtu, et taastekava muutmismenetluse algatamine eeldaks sellist otsust, nagu praeguses asjas vaidlustatakse. Seega isegi kaebuse rahuldamine ei tooks kaasa seda, et riik ei saaks teha taastekava muutmise ettepanekut ning taastekava ei muudetaks ehk võimalik kaebuse rahuldamine ei kaitseks kaebajaid tagajärgede eest, mille vältimiseks see on esitatud. Kohus kaalus, kas kohane võiks olla nõue kohustada asjakohast ministeeriumi Tallinna linnaga rahastamislepingut sõlmima, kuid selliseks nõudeks puudub samuti kaebeõigus. Määrusest 2021/241 tulenevalt on liikmesriigil õigus taotleda taastekava muutmist ning olukorras, kus Tallinna Haigla rahastus on RRF-ist saadava toetuse mahu vähenemise tõttu samuti lahtine, ei näe kohus, et Tallinna linn saaks nõuda endaga rahastamislepingu sõlmimist, kuna riigil puudub vastav kohustus. Määrus nr 108 ei anna ka rahastamislepingu sõlmimiseks kindlat tähtaega, mida oleks rikutud. Esialgse õiguskaitse taotlus tuleb kogu ulatuses jätta rahuldamata. Kaebajatel puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Valitsuse otsus alustada taastekava muutmisele suunatud menetlust ja selle menetluse läbiviimine ei põhjusta kaebajatele pöördumatuid tagajärgi, kuna taastekava muutmine selliselt, et sealt jäetakse välja Tallinna Haigla projekt, ei ole vältimatult otsustatud. Isegi kui ongi olemas oht kaebajate õiguste pöördumatuks kahjustamiseks, ei saabu need tagajärjed lähitulevikus. Kohus ei välista, et kuigi Eesti riigi (ministeeriumi kaudu) ja kaebaja(te) vahel puudub rahastamisleping, mille alusel toetusrahasid nõuda, siis mõjutab kaebajate õigusi siiski ka juba asjaolu, et Tallinna Haigla projekt kuulus kinnitatud taastekavasse. Ainuüksi vaidlustatava otsuse olemasolu pinnalt kohus aga kaebajate esialgse õiguskaitse vajadust ei näe. Kaebajatel ei ole ka subjektiivset õigust nõuda, et ei viidaks läbi taastekava muutmisele suunatud menetlust, ning seetõttu pole selline huvi esialgse õiguskaitse korras samuti kaitstav. Isegi kui kohus ei välistaks õiguskaitsevajadust ega peaks kaebust perspektiivituks, kaaluks avalik huvi üles kaebajate võimaliku õiguste kahjustamise. Euroopa Liidust rahastuse saamine on oluline avalik huvi, kuid kuna kinnitatud taastekava täielik järgimine on rahastuse vähenemise tõttu küsitav, peab Vabariigi Valitsusel olema võimalik avaliku huvi tagamiseks läbi viia kohane menetlus. Liikmesriik ei saa lihtsalt jätta taastekava alusel kokku lepitud sihte ja eesmärke täitmata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-22-1634 juhendiga. Vaidlust ei saa olla selles, et siseriiklikul tasandil on juba tehtud sisuline ja lõplik otsus jätta Tallinna Haigla projekt taastekavast välja. Vastustaja on tagantjärgi asunud esitama kohtumenetluses seisukohti, mis on otseses vastuolus Vabariigi Valitsuse esindajate poolt meediale korduvalt kommunikeeritud seisukohtadega. Kohus on jätnud kaebajate sellekohased väited ja tõendid hindamata. Euroopa Komisjoni ja Rahandusministeeriumi kirjavahetusest nähtuvalt märgib Rahandusministeeriumi ametnik EL taasterahastu auditi valguses, et „Tallinna LV on pildilt nüüd maas“. Sellest on ühemõtteliselt selge, et põhimõtteline ja lõplik otsus on vastustaja poolt vastu võetud. Algatatud ei ole ühtegi menetlust, mille sisuks oleks taasterahastuse valikute kaalumine, sh haigla rahastamise osas. Vastustaja otsus peab olema õiguspärane ning viidud läbi kohases haldusmenetluses sõltumata sellest, kas see otsus saab EL institutsioonide kinnituse või mitte. Seda ei väära võimalus pöörduda Euroopa kohtuinstitutsioonidesse. Kaebajatele peab säilima juurdepääs efektiivsele õiguskaitsele ning tõhusale kohtulikule kontrollile ka siseriiklikul tasandil. Halduskohus on õigesti möönnud, et Vabariigi Valitsuse kinnitatud taastekava on kaebajaid soodustav haldusakt, st see on otseses puutumuses kaebajate subjektiivsete õigustega. Seega on kohus jätnud kohaldamata haldusmenetluse seaduse (HMS) § 66 lg-te 2 ja 3 regulatsiooni, kuivõrd on ilmne, et vastustaja soov on nimetatud haldusakt kaebajate kahjuks kehtetuks tunnistada. Isegi kui mitte nõustuda seisukohaga, et tegemist on lõpliku otsusega, võib otsus vastata eelhaldusakti tunnustele (HMS § 52 lg 1 p 2), sest sellega on siduvalt kindlaks tehtud asjaolu, millised projektid kavatsetakse taastekavast välja arvata. Kaebajatel oleks kaebeõigus ka menetlustoimingu vaidlustamiseks. Vaidlustatud otsus puudutab üheselt kaebajate õiguspäraseid huve ja mittemenetlusikke õigusi. Arusaamatuks jääb, miks peaks kaebajad ootama menetluse lõpptulemust (halduskohtu hinnangul taastekava kinnitamine), kui on üheselt selge, millise sisuga otsuse kavatseb vastustaja vastu võtta. Kaebajad kannavad igakuiselt kulusid seoses Tallinna Haigla projekti jätkuva elluviimisega ning mis tahes ebakindlus projekti jätkumise osas üksnes suurendab kahju tekkimise ohtu ja kahjusumma suurust. Arvestades projekti mahtu ja maksumust on kaebajatel põhjendatud huvi tagamaks, et selle rahastamist puudutavate otsuste õiguspärasust kontrollitaks võimalikult varajases staadiumis. Lisaks sellele on kaebajatel kaebeõigus tuvastamaks, et juba menetluse algatamine ei toimuks meelevaldsetel alustel. Kaebajad on kaebuses rõhutanud, et Vabariigi Valitsuse istungil puudus isegi kvoorum sellise otsuse vastuvõtmiseks. Ebaõige on halduskohtu järeldus, et kaebuse rahuldamisega ei oleks võimalik saavutada kaebuse eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 2). Kohus on määratlenud kaebuse eesmärgi valesti. Kaebajad on menetluses kogu aeg rõhutanud, et nende eesmärk on tagada, et Vabariigi Valitsuse otsus taastekava muutmise kohta vastaks kõikidele haldusmenetluse reeglitele ning oleks kaalutlusvigadeta ja põhjendatud. Liikmesriigi otsus taastekava muutmiseks ei ole kontrollivaba haldustegevus, mis ei allu kohtulikule kontrollile ja sõltub üksnes menetlusest Euroopa Komisjonis. Olukorras, kus riik on taastekava koostanud selliselt, et see on ühtlasi kaebajaid soodustav haldusakt, peab selle muutmine toimuma kohases haldusmenetluses ning olema ühtlasi halduskohtus vaidlustatav. Vaidlustatud otsuse tühistamine kohustaks vastustajat tegema uue otsuse. Seejuures võib vastustaja jõuda järeldusele, et tegelikke põhjendatud ning objektiivseid kaalutlusi taastekava muutmiseks ei leidugi ning seega selle muutmiseks alust ei ole. Kaebajatel on õiguskaitsevajadus. Halduskohus on jätnud tähelepanuta, et vastavalt kinnitatud taastekavale on Tallinna Haigla projekti osas tähtajad juba saabunud, sh on sõlmitud projekteerimisleping. Kaebajate õigusi rikub juba olukord, kus vastustaja viib õigusvastase otsuse alusel läbi muutmise menetlust, kuivõrd see võib seada ohtu juba kantud kulutuste osas taasterahastust väljamaksete tegemise. Ebaõige on ka halduskohtu järeldus, et abstraktne avalik 6(8)

3-22-1634 huvi kaaluks üles õiguskaitse kohaldamata jätmise. Kohus ei ole arvestanud kaebajate põhilise väitega, et vastustaja tegevus on diskretsiooni kuritarvitamine ning õigusriigi põhimõtete eiramine.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-22-1634 asjaolusid, vaid piiritletud ulatus, millises osas taastekava muutmist ette valmistama asutakse (st menetluse uuendamine ei puuduta muid projekte).

Commission Notice. Guidance on Recovery and Resilience Plans in the Context of REPowerEU. https://ec.europa.eu/info/files/commission-notice-guidance-recovery-and-resilience-plans-context-repowereu_en, lk 16

8(8)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.