Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
10. juuni 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1344
Haldusasi
OÜ Brodal Holding kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 3. aprilli 2020 otsuse nr 4-1/431-4 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. oktoobri 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Brodal Holding, esindaja v.adv Madis Päts Vastustaja – Tallinna linn, esindaja Eva Vanamb
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Brodal Holding apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta OÜ Brodal Holding apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
21.oktoobri 2020. a otsus haldusasjas nr 3-20-1344 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 12. juulil 2021 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-20-1344 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavalitsus kehtestas 08.12.2004 korraldusega nr 2569-k J. Sütiste tee 19a kinnistu detailplaneeringu (DP), millega nähti Mustamäe linnaosas asuvale 2,1 ha suurusele maa-alale ette kolm krunti ning lubati planeeringualale rajada maksimaalselt 355 korterit. DP seletuskirja p-s 38 esitatud parkimiskohtade kontrollarvutuses lähtuti eeldusest, et J. Sütiste tee 19a kinnistule kavandatakse äriruumidega korterelamusse 205 korterit ja 161 parkimiskohta (sh 98 keldris ja 63 õuel) ning J. Sütiste tee 19b kinnistule kavandatakse korterelamusse 150 korterit ja 233 parkimiskohta (sh 213 keldris ja 20 õuel), kusjuures J. Sütiste tee 19a hoone normist puudu jäävad parkimiskohad asuvad J. Sütiste tee 19b hoone maa-aluses parklas. Normatiivne parkimiskohtade arv on J. Sütiste tee 19a kinnistu puhul 204 ja J. Sütiste tee 19b kinnistu puhul
111.Ehitisregistri andmetel on J. Sütiste tee 19a kinnistul asuvas korterelamu-ärihoones 193 eluruumi ja 6 mitteeluruumi, mistõttu on J. Sütiste tee 19b kinnistule (praegu hoonestamata ja kasutusel ajutise parklana) võimalik ehitada maksimaalselt 156 korteriga hoone.
2.J. Sütiste tee 19b kinnistu omaniku OÜ Brodal Holding huvides esitas AS Nord Projekt Tallinna Linnaplaneerimise Ametile (TLPA) 02.01.2020 taotluse projekteerimistingimuste (PT) saamiseks, et projekteerida J. Sütiste tee 19b kinnistule ühiselamu, milles on kokku 350 ühiselamutuba (koosnevad toast ja pesuruumist) ja nende teenindamiseks vajalikud üldruumid. Parkimine on kavas lahendada maapealse parkla (55 kohta) ja maa-aluse parklaga (74 kohta), kokku 129 parkimiskohta.
3.Tallinna Linnaplaneerimise Amet keeldus 03.04.2020 otsusega nr 4-1/431-4 ehitusseadustiku (EhS) § 32 p 3 alusel projekteerimistingimuste andmisest, sest 150 korteriga elamu asemel 350 eluruumiga ühiselamu rajamise lubamine tähendaks kehtiva DP olemuslikku muutmist, mistõttu ei ole DP täpsustamine EhS § 27 lg 3 kohaselt lubatav. Samuti leidis TLPA, et DP-s kavandatud eluruumide arvu mitmekordne kasv ja rajatavate parkimiskohtade arvu vähenemine halvendaks juba niigi ülekoormatud parkimis- ja liiklusolukorda piirkonnas.
4.Tallinna Linnavalitsus jättis 10.06.2020 korraldusega nr 720-k (vaideotsus) rahuldamata OÜ Brodal Holding 28.04.2020 vaide TLPA 03.04.2020 otsuse kehtetuks tunnistamiseks ja PT väljastamiseks kohustamiseks. Majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määruse nr 51 „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ kohaselt jagunevad elamud kolmeks alamkategooriaks, milles eristatakse mh korterelamuid ja ühiselamuid. Selline eristamine on ka sisuliselt põhjendatud, sest korterelamud ja ühiselamud on suunatud erinevatele sihtrühmadele ning sellest tulenevalt on märksa erinev ka nende hoonetüüpide suhe ümbritsevasse linnakeskkonda. Olemasolevad ühiselamu tüüpi hooned ei paikne enamasti mitte elamumaa, vaid ühiskondlike ehitiste maa (sotsiaalmaa) või ärimaa sihtotstarbega kruntidel. Taotluses kirjeldatud kontseptsioon kujutab endast sisuliselt majutusasutust, mis haakub pigem ärimaa sihtotstarbega. Kehtiv DP lubab püstitada J. Sütiste tee 19b kinnistule korterelamu ning selle asemel ühiselamu kavandamine eeldab uue DP koostamist. Korter ei ole samatähenduslik korteriomandiga.
5.OÜ Brodal Holding esitas Tallinna Halduskohtule 15.07.2020 kaebuse TLPA 03.04.2020 otsuse nr 4-1/431-4 tühistamiseks ja TLPA kohustamiseks vaadata PT taotlus uuesti läbi. Vaidlustatud otsus on ebapiisavalt põhjendatud ja kaalutlusvigadega. Eelkõige ei selgu otsusest, miks on vastustaja hinnangul tegemist DP olemusliku muutmisega EhS § 27 lg 3 tähenduses. Kortermaja asemele samade põhiparameetritega ühiselamu püstitamine ei muuda 2(9)
3-20-1344 DP-d olemuslikult, sest tegemist on lihtsalt erinevat tüüpi eluruumidega, mille põhifunktsioon ja kaasnevad mõjud on samad. PT taotluses pakutud lahendus vähendaks Tallinna eluasemeturu segregatsiooni ja sobituks kõrvalasuvate haiglate vajadustega. DP-s ei ole määratud kindlaks eluruumide maksimaalset arvu, vaid üksnes korteriomandite piirarv. PT taotluses kavandatud lahenduse puhul ei plaanita kinnistut üldse korteriomanditeks jagada. Ühiselamutuba ei saa lugeda korteriks majandus- ja taristuministri 15.06.2015 määruse nr 57 „Ehitise tehniliste andmete loetelu ja arvestamise alused“ § 17 lg 3 tähenduses, millele viitab ka ühiselamute eristamine majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määruse nr 51 lisas. Vaidlustatud otsusest ei selgu, millel põhineb järeldus, et PT taotluses kirjeldatud lahenduse korral oleks elanike arv hoones suurem kui DP-s ettenähtud lahenduse puhul. Standardi EVS 812-7:2018 „Ehitise tuleohutus Osa 7: Ehitisele esitatavad tuleohutusnõuded“ kohaselt arvestatakse eluruumi pindalaks elaniku kohta 10 m2, millest tulenevalt olnuks DP-s kavandatud korterelamu eeldatav elanike arv 886, kuid PT taotluses kavandatud ühiselamu puhul oleks elanike arv 782. Praktikas rakendatakse ka sellist arvutusmetoodikat, et korterelamu elanike arv võrdub tubade arv + 1 inimene korteri kohta. Selle järgi oleks korterelamus eelduslikult 562 elanikku, kuid ühiselamus vaid 350 elanikku. Standardi EVS 9842:2016 „Linnatänavad“ tabeli 9.1 p 10 kohaselt on ühiselamu normatiivse parkimiskohtade arvu arvestamise aluseks 1 parkimiskoht 110 m2 kohta ning see ei ole seotud elanike ega tubade arvuga. Tallinna Transpordiamet on PT taotluses sisalduva uue parkimislahenduse kooskõlastanud.
6.Tallinna linn palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. DP täpsustamine PT-ga on EhS § 27 lg 1 kohaselt erandlik ja isikul puudub subjektiivne õigus PT saamiseks. Kaebaja soovib DP olemuslikku muutmist, sest kavandatavate eluruumide arv oleks DP-ga lubatust oluliselt suurem. Kuna DP kehtestamisest on möödas juba 16 aastat ja planeeringulahendust soovitakse sedavõrd oluliselt muuta, võiks PT andmine kahjustada nii avalikke huve kui ka üksikisikute subjektiivseid õigusi, mistõttu tuleks koostada uus DP. Kõiki võimalikke mõjusid ja huve ei ole võimalik lihtsamas PT menetluses tuvastada, vaid selleks on vajalik põhjalikum DP menetlus. Parkimiskohtade vähendamise ja sõidukite arvu eeldatava suurenemise negatiivne mõju piirkonna ülekoormatud parkimis- ja liiklusolukorrale on ilmne.
7.Tallinna Halduskohus jättis 21.10.2020 otsusega kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud otsuse andmisel ei ole tehtud kaalutlusvigu. EhS § 27 lg 1 sätestab erandi planeerimisseaduse (PlanS) § 125 lg 1 p-st 1 ja §-st 126. Sellise erandi ainus eesmärk saab olla vajadus vältida aeganõudva ja kuluka uue DP kehtestamise või kehtiva DP muutmise menetlust olukorras, kus kehtiva DP-ga hõlmatud kinnisasja omanik soovib eeskätt DP kehtestamisest möödunud aja jooksul muutunud asjaolude või huvide tõttu ehitada ehitise, mida kehtiv DP ei võimalda, ent mille erinevus DP-s kehtestatud planeeringulahendusega võrreldes pole põhimõttelist laadi ning mille ehitamise ja tulevase kasutamisega seotud mõjud ei erineks eelduslikult DP-s kehtestatud planeeringulahenduse omadest. EhS § 27 lg 1 alusel PT andmine tähendab sisuliselt krundi ehitusõiguse määramist lihtsustatud korras. Seejuures on oluline, et DP kehtestamisele või muutmisele eelneva mitme etapiga ja avalikkust ulatuslikult kaasava menetluse eesmärk on selgitada välja tulevase planeeringulahenduse realiseerimisega kaasnevad kõikvõimalikud mõjud ja nendega seotud erinevate isikute huvid. Seetõttu tuleb pädeval asutusel EhS § 27 lg-te 1 ja 3 kohaselt erandi tegemisel hinnata eelkõige seda, kas PT taotluses kirjeldatud lahenduse realiseerimisega kaasnevad mõjud on kehtiva DP-ga kehtestatud lahenduse realiseerimisega kaasnevatest mõjudest sedavõrd vähe erinevad, et DP muutmine või uue DP kehtestamine oleks ilmselgelt tarbetu. EhS § 27 lg 1 alusel erandi tegemisest keeldumiseks ei pea pädeval asutusel olema väga kaalukaid põhjusi ja seetõttu ei ole tal ka väga ulatuslikku põhjendamiskohustust. Esiteks ei ole EhS § 27 lg 1 eesmärk võimalikult paljudel juhtudel vältida DP menetlust ning teiseks ei välista EhS § 27 lg 1 alusel PT andmisest keeldumine lõplikult soovitud lahenduse realiseerimist, vaid sellega keeldutakse üksnes ehitusõiguse muutmisest lihtsustatud korras. 3(9)
3-20-1344 EhS § 27 lg 1 kohaldamisest keeldumiseks ei pea haldusorgan tõendama taotletava lahenduse tulevasi mõjusid ega korraldama nende välja selgitamiseks PT menetluse käigus uuringuid, vaid piisab sellest, kui haldusorgan näitab ära, et ebasoovitavate mõjude kaasnemine on vähemalt võimalik. Kui haldusorgan tõdeb, et PT taotluses kirjeldatud lahenduse realiseerimisega võivad kaasneda teistsugused mõjud, võrreldes nendega, millega on DP kehtestamisel eelduslikult arvestatud, ning see tõdemus ei ole ilmselgelt meelevaldne, on PT andmisest keeldumine põhjendatud. Huvitatud isikul on oma eesmärgi saavutamiseks sel juhul võimalik taotleda DP algatamist. DP olemuslik muutmine EhS § 27 lg 3 tähenduses on määratlemata õigusmõiste, mille sisustamisel tuleb lähtuda EhS § 27 lg-s 1 sätestatud erandi eesmärgist. DP olemust ei määra ainuüksi kavandatud hoone üldfunktsioon (st praegusel juhul elamiseks mõeldud hoone). DP olemusliku muutmisena võib käsitada 350 toaga ühiselamu püstitamise lubamist olukorras, kus DP-s nähti ette ca 150 korteriga korterelamu püstitamine. Võib eeldada, et korterelamu ja ühiselamu mõju ümbritsevale elukeskkonnale ei ole sama juba pelgalt põhjusel, et korterelamus elavad eelduslikult valdavalt sinna pikemaks ajaks elama asunud ja seega ümbruskonda oma kodukohana väärtustavad inimesed, ent ühiselamu on nähtud eelkõige ette ajutise ja lühiajalise majutuskohana. On usutav, et sellise ühiselamu kasutamisega kaasnevaid võimalikke mõjusid ümbritsevale elukeskkonnale ei ole DP kehtestamisel hinnatud ega nendega arvestatud. Vaidlustatud otsuses on asjakohaselt viidatud, et PT taotlus näeb ette eluruumide arvu olulise suurenemise. Arvestades J. Sütiste tee 19a kinnistul juba realiseeritud ehitusmahtu, oleks DP kohaselt võimalik J. Sütiste tee 19b kinnistule püstitada ca 155 korteriga elamu. Ebaõige on seisukoht, et DP-s on peetud korterite all silmas korteriomandeid, vaid korterina DP tähenduses tuleb mõista eluruumi ehk ühest või mitmest toast ja/või muust ruumist koosnevat terviklikku ruumikompleksi, mis on eelkõige mõeldud kasutamiseks ühte leibkonda kuuluvate inimeste elukohana. Ühiselamu puhul on vastustaja põhjendatult käsitanud korteritena ühiselamutube (20–30 m2 suurused toad koos omaette tualettruumiga). Selline 350-toaline ühiselamu ei ole võrreldav 350-toalise korteriga ning vastustaja ei pidanud omavahel võrdlema ühiselamutubade arvu ja võimalikku tubade arvu DP kohaselt lubatud korterelamusse rajatavates korterites. Ühiselamutoa ja korteri võrreldavus tuleneb sellest, et mõlemat kasutab eelduslikult elamiseks üks leibkond, kuhu võib kuuluda üks või mitu inimest. Seejuures ei ole vastustaja väitnud, et elanike arv ühiselamus oleks tingimata suurem kui korterelamus, vaid see võib olla ka väiksem. Samas pole alust eeldada, et elamu kasutamisest ümbritsevale elukeskkonnale kaasnevad mõjud sõltuksid üksnes või peaasjalikult elanike arvust, vaid märksa olulisem võib olla see, kellest elanikkond koosneb. Ühiselamu puhul ei ole mingit põhjust eeldada, et ühiselamutubade arvu ja elanike kasutuses olevate sõidukite suhtarv oleks oluliselt väiksem kui korterelamu puhul. Tähtsust ei oma seegi, et standardi kohaselt tuleb ühiselamu juurde parkimiskohti planeerida vähem kui korterelamu juurde, sest ei saa eeldada, et kui DP-s olnuks kavandatud sama suur ühiselamu, siis oleks aktsepteeritud ka väiksemat parkimiskohtade arvu. Olukorras, kus DP-s on nähtud selgelt ette korterelamu ehitamine ja planeeringualale kavandatud elamuid on mh kirjeldatud maksimaalselt rajatavate korterite arvu kaudu (olgu see siis ebaharilik või mitte), ei saa eeldada, et DP seisukohast ei ole olemuslikku erinevust, kas ehitatakse 150 korteriga korterelamu või 350 toaga ühiselamu. Samuti erinevad oluliselt hoonete funktsioonid. Põhjendatud on ka kaalutlus, et EhS § 27 lg 1 alusel erandi tegemisest keeldumist õigustab DP kehtestamisest möödunud pikk aeg, sest DP kehtestatakse lähiaastate ehitustegevuse aluseks (vt ka PlanS § 140 lg 1 p 1). Mida pikem aeg on DP kehtestamisest möödunud, seda rohkem võivad asjaolud olla muutunud ning seda enam saab eeldada vajadust selgitada uuesti välja kõik asjassepuutuvad huvid ja õigused. Sellises olukorras piisab, kui haldusorgan on veenvalt põhjendanud, et PT taotluses soovitud muudatuste laadi ja võimalikke mõjusid arvestades on õigem korraldada uus DP menetlus. Liiklus- ja parkimiskorralduse kooskõlastamine Tallinna 4(9)
3-20-1344 Transpordiameti poolt ei piira kuidagi TLPA õigust keelduda PT väljastamisest. Vaidlustatud otsuses ei ole väidetud, et kavandatud liiklus- ja parkimiskorraldus ei oleks võimalik, vaid selles on viidatud üksnes parkimis- ja liiklusolukorra tõenäolisele halvenemisele. Vastustaja leidis põhjendatult, et PT taotluses kirjeldatud lahendusel võivad olla DP-s ettenähtud lahendusega võrreldes negatiivsed mõjud, mis vajaksid põhjalikumaid uuringuid ja analüüse DP menetluses. Menetlusvigu ei saa järeldada asjaolust, et vastustaja ei kasutanud ära seaduses PT andmise otsustamiseks sätestatud maksimaalset tähtaega ning ei arvestanud teiste isikute või asutuste võimalikku huvi ühiselamu vastu. Kõiki vastanduvaid huvisid saab kaaluda DP menetluses.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.OÜ Brodal Holding palub 20.11.2020 apellatsioonkaebuses (täiendatud 06.05.2021) tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Apellant jääb ka varasemalt esitatud seisukohtade juurde. Pädev asutus saab EhS § 27 lg 3 kohaselt keelduda PT väljastamisest üksnes kaalukatel juhtudel, kui esinevad sättes toodud välistavad asjaolud, mis tuleb pädeval asutusel asjakohaselt tuvastada ja otsuse põhjendustes ka välja tuua. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et vastustajal puudub ulatuslik põhjendamis- ja kaalumiskohustus (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 18.06.2020 otsus nr 3-19-674). Vastustaja oleks saanud apellandi taotletud PT väljastamisest keelduda üksnes juhul, kui tuvastatud oleks asjaolu, et PT taotluses sisalduv lahendus muudab olemuslikult kehtiva DP lahendust, kuid mitte juhul, kui PT taotluses sisalduva lahendusega võib kaasneda mõningaid teistsuguseid (sh vähemsoovitud) mõjusid piirkonna elukeskkonnale. Piisavaks ei saa pidada seda, kui pädev asutus piirdub EhS § 27 lg 3 kohaldamisel vaid ebamääraste ja kontrolli mittevõimaldavate pealiskaudsete seisukohtade esitamisega. Planeeringulahenduste olulise erinevuse tuvastamine eeldab otsuse tavapärasest põhjalikumat sisulist motiveerimist, mis praegusel juhul puudub. Halduskohus on osaliselt asunud vastustaja otsust ise põhjendama ja kaaluma selle otstarbekust, väljudes kohtuliku kontrolli piiridest (HKMS § 158 lg 3). Halduskohus on sisustanud DP olemuslikku muutmist ebaõigesti ja äärmuseni kitsendavalt. Vaidlustatud haldusaktis ega halduskohtu otsuses ei ole tuvastatud PT taotluses sisalduva lahenduse olemuslikku erinevust DP järgsest lahendusest. PT taotluses sisalduv lahendus ja kehtivas DP-s sisalduv lahendus on põhiliste linnaruumiliste parameetrite poolest äärmiselt sarnased. Vaidlustatud haldusakt ei sisalda halduskohtu käsitust ühiselamutoast kui korterist ja nende samastamine on vastuolus ka majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määrusega nr 51 ning Riigikohtu 20.06.2007 otsusega nr 3-2-1-72-07. Erinevate lahendustega elukeskkonnale kaasnevate mõjude võrdlemisel saab lähtuda peamiselt sellest, mitu inimest võiks ühe või teise lahenduse korral piirkonda lisanduda. Elukeskkonnale ei saa negatiivset mõju avaldada korterite arv ega leibkondade arv. Kohus ei ole apellandi esitatud arvutusi sisuliselt hinnanud, kuigi kõik keskkonnamõjud on vahetus ja ainuvõimalikus seoses elanike arvuga, mitte aga korterite või leibkondade arvuga. Elanike arv ei oleks ühiselamu lahenduse puhul suurem kui korterelamu puhul, vaid võib olla isegi väiksem. Korterelamu ja ühiselamu võrdlemisel on halduskohus asunud iseseisvalt täiendama haldusakti põhjendusi. Ebaselge on, millele tugineb arusaam, et korterelamutes elatakse valdavalt pikemat aega ja ühiselamutes ainult ajutiselt. Tuleb arvestada, et piirkonna korterite üüriturg on aktiivne ja tänapäeval elatakse ühiselamutes sageli pikemate ajavahemike kaupa. Arusaamatu on eeldus, et ühiselamu mõjub korterelamuga võrreldes piirkonna elukeskkonnale halvemini, sest pole võimalik mõista, millise olemusliku tunnuse poolest erineksid üksteisest üürikorteritega elamu ja ühiselamu. Kuna vastustaja ei ole tuvastanud PT taotluses kirjeldatud lahenduse ja kehtiva DP lahenduse olemuslikku erinevust, siis ei saanud PT andmisest EhS § 27 lg 3 alusel keelduda.
5(9)
3-20-1344 Parkimiskohtade arvuga seoses on vastustaja jätnud mainimata, et J. Sütiste tee 19a kinnistule juba rajatud parkimiskohtade faktiline arv ületab praeguseks normatiivi 26 parkimiskohaga. Seejuures saaks ainuüksi korterelamute suhtes kehtinud parkimisnormatiividest lähtudes rajada J. Sütiste tee 19b kinnistule maksimaalselt 302 korteriga elamu, mitte 156 korteriga elamu, nagu on väitnud vastustaja. Erinevalt hoone ehitusalusest pinnast on PT-ga võimalik täpsustada nii korterite arvu kui ka konstruktsioonimaterjali (vt Tartu Ringkonnakohtu 18.06.2020 otsus nr 319-674, p-d 21–22). Praegusel juhul on korterite arvu käsitatud hoonestuse arhitektuurse nõudena, mistõttu saab seda EhS § 27 lg 4 p-st 4 tulenevalt PT-ga täpsustada, ilma et seda oleks põhjust käsitada DP olemusliku muutmisena. Oluline on see, et nii DP lahenduse kui ka PT lahenduse kohaselt nähakse J. Sütiste tee 19b kinnistule ette eluruumidega hoone ehitamine.
9.Tallinna linn palub 28.12.2020 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata. Apellant näib arvavat, et DP täpsustamiseks PT väljastamine on isiku subjektiivne õigus ning pädev asutus peaks sellest keeldumiseks olema sisuliselt teinud PT menetluses ära kõik ressursimahukas DP menetluses vajalikud uuringud ja analüüsid. DP täpsustamiseks EhS § 27 lg 1 alusel PT väljastamine on erandlik ja pädeval asutusel ei ole kohustust neid väljastada. Praegusel juhul soovitakse PT-ga muuta DP-d olemuslikult, mille EhS § 27 lg 3 välistab. DP kehtestati 2004. a-l ja selle menetluses ei kaalutud ega osatud kaaluda olukorda, kus 150 korteriga elamu asemel püstitatakse 350 toaga ühiselamu ja lisaks sellele vähendatakse oluliselt parkimiskohtade arvu. Halduskohus märkis õigesti, et EhS § 27 lg 1 alusel erandi tegemisest keeldumiseks ei pea haldusorganil olema väga kaalukaid põhjusi ja tal ei ole seetõttu ka väga ulatuslikku põhjendamiskohustust. Halduskohus võrdles korterelamut ja ühiselamut vastavalt nende tegelikule sisule (st ühiselamutuba on elamisüksusena võrreldav korteriga).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et OÜ Brodal Holding apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata.
11.AS Nord Projekt 02.01.2020 taotlus tugines EhS § 27 lg 1 p-le 1 ja lg 4 p-le 1. EhS § 27 lg 1 p 1 kohaselt võib DP olemasolu korral põhjendatud juhul anda ehitusloakohustusliku hoone ehitusprojekti koostamiseks PT, kui DP kehtestamisest on möödas üle viie aasta. Kuna J. Sütiste tee 19a kinnistu DP (vt DP016050) kehtestati 08.12.2004, siis oli TLPA 03.04.2020 otsuse tegemise ajaks DP kehtestamisest möödunud enam kui 15 aastat. EhS § 27 lg 4 p 1 näeb ette, et PT-ga täpsustatakse asjakohasel juhul hoone DP-s käsitletud kasutamise otstarvet. Taotluse kohaselt soovitakse J. Sütiste tee 19b kinnistule püstitada korterelamu (kood 11222) asemel ühiselamu (kood 11322), mis pakuks lähipiirkonna raviasutustele vajalikku majutusteenust. Ehitise kasutusotstarbe muutmisest tulenevalt on ümber arvutatud ka parkimiskohtade vajadus. TLPA keeldus 03.04.2020 otsusega taotletud PT andmisest EhS § 32 p 3 alusel, leides, et PT taotlus ei vasta EhS § 27 tingimustele (st püstitatava ehitise kavandatava kasutamise otstarbe aktsepteerimine tähendaks DP olemuslikku muutmist).
12.EhS § 27 lg 1 sissejuhatavast lausest nähtub, et isegi kui täidetud on EhS § 27 lg 1 p-des 1–3 sätestatud tingimused, võib pädev asutus DP olemasolu korral ehitusloakohustusliku hoone ehitusprojekti koostamiseks PT anda üksnes põhjendatud juhul. EhS § 27 lg-st 3 tulenevalt ei tohi EhS § 27 lg 1 alusel PT-d anda mh DP-s kehtestatud planeeringulahenduse olemuslikuks 6(9)
3-20-1344 muutmiseks. EhS § 27 lg 4 sätestab omakorda loetelu neist DP-ga lahendatavatest küsimustest (nt PlanS § 126 lg 1 p-d 2 ja 4–9 ning lg 4 p-d 2–5), mille vähest täpsustamist PT-ga ei ole üldjuhul põhjust pidada DP olemuslikuks muutmiseks. EhS § 27 eesmärk on halduskoormuse vähendamiseks anda võimalus PT-ga täpsustada vananenud (vt ka PlanS § 140 lg 1 p 1) või ebatäpset DP-d, kuid seejuures ei ole lubatud PT väljastamise kaudu kehtestada sisuliselt uut planeeringulahendust. EhS eelnõu seletuskirjas on leitud, et DP olemus seisneb ehitusõiguses ning väga vanade DP-de täpsustamine PT-ga peaks olema eriti erandlik, et mitte kahjustada avalikke huve ja puudutatud isikute õigusi (vt Riigikogu XII koosseisu 555 SE seletuskiri, lk 50–56).
13.Ringkonnakohtud on senises praktikas hinnanud DP olemuslikuks muutmiseks EhS § 27 lg 3 tähenduses näiteks soovi PT-ga vähendada DP-s ettenähtud ehituskeeluvööndit (vt Tallinna Ringkonnakohtu 21.11.2017 otsus nr 3-16-2496, p 11), samuti olukorda, kus DP kohaselt oli kinnistule lubatud püstitada 4–8 korteriga elamu, kuid taotluses sooviti PT väljastamist 2–3 korteriga elamu püstitamiseks (vt Tartu Ringkonnakohtu 18.06.2020 otsus nr 3-19-674, p 22). DP olemuse muutmist on nähtud ka selles, kui DP-s kavandatud gaasivarustuse teenindamisega seotud ärihoone asemel soovitakse rajada hoopis tavandihoone-krematoorium (vt Tallinna Ringkonnakohtu 19.02.2021 otsus nr 3-19-1749, p-d 30–37) või muudetakse oluliselt krundi hoonestusala paiknemist (vt Tallinna Ringkonnakohtu 25.03.2021 otsus nr 3-20-712, p 31). Seevastu ei ole DP olemuslikuks muutmiseks peetud seda, kui planeeringuala kõrval asuvale kinnistule avalikult teelt juurdepääsu tagamiseks tuleks pikendada DP-s ettenähtud tupikteed (vt Tallinna Ringkonnakohtu 29.06.2017 otsus nr 3-15-1873, p 18).
14.Praegusel vaidlusel on ühisjooni haldusasjadega nr 3-19-674 (DP-s määratud korterite arvu muutmine) ja nr 3-19-1749 (DP-s kavandatud ehitise kasutamise otstarbe muutmine). DP seletuskirja p 33 näeb selgelt ette, et krundile 2 (J. Sütiste tee 19b) on planeeritud 16-korruseline korterelamu. DP põhijoonisel (hoonestustingimuste plaan) on planeeritavat ala iseloomustavate näitajate hulgas ja märkuses nr 10 välja toodud, et maksimaalne korterite arv planeeritaval alal on 355. Samuti on DP põhijoonisel märgitud planeeritud parkimiskohtade arv 394 ja DP seletuskirja p 38 järgi tuleks neist 233 rajada J. Sütiste tee 19b kinnistule. Olenemata sellest, et DP-s ei olnud iseenesest nõutav täpselt määratleda maksimaalset korterite arvu või minimaalset parkimiskohtade arvu, pole võimalik jätta arvestamata, et need on kehtivas DP-s siiski kindlaks määratud ja korterite või parkimiskohtade arvu muutmine tähendaks seega DP muutmist (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 28.02.2011 otsus nr 3-09-2478, p-d 12–13). DP muutmine toimub üldjuhul uue DP kehtestamise kaudu (vt PlanS § 140 lg 7).
15.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga, et vastustaja on esitanud asjakohased ja piisavad põhjendused, miks kujutaks PT taotluses kavandatu endast planeeringulahenduse olemuslikku muutmist. Kui taotletud PT järgse hoone püstitamise või kasutamisega kaasneksid ümbritsevale elukeskkonnale DP kohase hoone püstitamise või kasutamisega võrreldes ilmselt märkimisväärselt teistsugused mõjutused, on pädeval asutusel õigus PT väljastamisest EhS § 27 lg 3 alusel keelduda. Planeeringulahenduste olemuslikku sarnasust ei saa järeldada ainuüksi sellest, et püstitatava hoone parameetrid vastavad DP-le ning ka ehitise kasutamise otstarve ja tõenäoline elanike arv võib jääda DP-ga võrreldes üldjoontes samaks, vaid oluline on arvestada PT-ga taotletud muudatuste iseloomu ja nende eeldatavat tähendust DP-s ettenähtud tervikliku planeeringulahenduse seisukohalt. Olenemata sellest, et majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määruse nr 51 lisast tulenevalt liigituvad nii korterelamud kui ka ühiselamud elamuteks (kood 11000) ning J. Sütiste tee 19b kinnistule ühiselamu püstitamine ei oleks maakatastriseaduse § 181 lg 1 järgi seega vastuolus katastriüksuse sihtotstarbega (100% elamumaa), ei tähenda see tingimata olemusliku erinevuse puudumist. Kuigi vaideotsusest võib jääda osaliselt mulje, et
7(9)
3-20-1344 kavandatav ühiselamu ei oleks vastustaja hinnangul lisaks kooskõlas DP järgse katastriüksuse sihtotstarbega, ei ole vaidlustatud haldusaktis sellisele põhjendusele tuginetud.
16.Halduskohus ei ole asunud TLPA 03.04.2020 otsust ise põhjendama. Vaidlustatud otsus on sõnastatud küll lakooniliselt, kuid sellest nähtub arusaadavalt, et ka vastustaja on lähtunud arusaamast, et kaebaja soovib sisuliselt püstitada 350 eluruumiga (korteriga) hoone, kuigi DP järgi oleks veel võimalik rajada üksnes ca 150 korterit. Halduskohtu käsitus ühiselamutoast kui sisuliselt ühetoalisest korterist on DP kontekstis põhjendatud ning tähtsust ei oma, et arendaja ei kavatse ühiselamutubadest moodustada eraldi korteriomandeid. Asjaolule, et kavandatav ühiselamu on nähtud peamiselt ette nimelt lühiajaliseks majutamiseks, oli viidatud juba PT taotluses. Seejuures ei ole praegu tegelikult üldse määrav korterelamus või ühiselamus elamise eeldatav kestus, vaid eluruumide arv. Kehtiv DP ei keela püstitada J. Sütiste tee 19b kinnistule kuni 156 üürikorteriga korterelamut või kuni 156 toaga ühiselamut. Planeeringulahenduse olemus säiliks tõenäoliselt ka juhul, kui korterite arv ületaks DP-s märgitut vaid väheolulisel määral (nt muutunud turusituatsioonist lähtudes kavandatakse mõnevõrra rohkem väiksemaid kortereid), kuid ca 150 korteri asemel 350 ühiselamutoa rajamist ei saa kuidagi pidada pelgalt DP järgse lahenduse täpsustamiseks, vaid tegemist oleks uue planeeringulahendusega. Elanike arvu võrdlemisel on kaebaja seejuures lähtunud TLPA 03.11.2017 ehitusloa nr 1712271/37119 andmise aluseks olnud korterelamu ehitusprojektist, kuid see ei ole asjakohane, sest kavandatud korterelamu (EHR kood 120806631) maapealse osa alune pind (933,4 m2) oli märksa suurem kui PT taotluses kavandatava ühiselamu maapealse osa alune pind (ca 820 m2). Nõustuda ei saa ka seisukohaga, et kaasnevad mõjud olenevad ainuüksi elanike arvust, kuid mitte korterite (eluruumide) või leibkondade arvust. Näiteks üksi elavale inimesele on ilmselt vajalik ainult üks sõiduk, kuid ka mitme liikmega leibkond ei pruugi sageli vajada enam kui ühte sõidukit.
17.Parkimiskohtade arvuga seoses on kaebaja väitnud, et J. Sütiste tee 19a hoone juurde on praeguseks rajatud 239 parkimiskohta (sh 48 parkimiskohta Retke tee T2 kinnistul), mistõttu ei oleks J. Sütiste tee 19b hoone juurde enam tarvis rajada DP-s ettenähtud 233 parkimiskohta, vaid piisaks ka oluliselt vähemast. Sellega võib iseenesest nõustuda, sest DP kohaselt omab esmajoones tähtsust, et planeeringualal oleks kokku vähemalt 394 parkimiskohta. Samas ei ole PT taotluse lahendamisel võimalik lähtuda üksnes normatiivsest parkimiskohtade arvust, vaid parkimiskohtade arvu normid muutuksid oluliseks alles siis, kui normatiivne parkimiskohtade arv osutuks planeeritud parkimiskohtade arvust suuremaks. Kuigi uued parkimisnormatiivid ei ole tagasiulatuvalt kohaldatavad, viitavad need siiski asjaolule, et PT taotluses kavandatud parkimiskohtade arv ei pruugi tegelikult vastata tänapäeva vajadustele. Tallinna Linnavolikogu 17.09.2020 otsuse nr 84 „Tallinna parkimiskohtade arvu normid“ lisa 3 kohaselt tuleks vahevööndi alale (sh J. Sütiste tee 19b kinnistule) korterelamu püstitamisel planeerida iga korteri kohta minimaalselt 1,3 parkimiskohta (st DP-s ettenähtud 355 korteri puhul vähemalt 462 parkimiskohta, kusjuures DP kehtestamise aegseks normiks oli 350 parkimiskohta) ning samasse piirkonda püstitatava ühiselamu puhul tuleks parkimiskohti arvestada DP-s valemi järgi suletud brutopind jagatud 60-ga ja ehitusloa andmisel iga toa kohta 0,8 parkimiskohta. Järelikult, kui DP võimaldaks püstitada J. Sütiste tee 19b kinnistule korterelamu asemel sama mahuga ühiselamu, siis oleks normatiivne parkimiskohtade arv DP kohaselt 323 (maksimaalne suletud brutopind 19 400 m2 ÷ 60) ja PT taotluses kirjeldatud 350 toaga ühiselamule ehitusloa andmisel täpsustatuna 280 (350 tuba × 0,8). Seevastu oleks 156 korteriga elamu normatiivne parkimiskohtade arv 203 (156 korterit × 1,3). Eelnev kinnitab kaudselt, et vastustaja juhtis PT andmisest keeldumisel põhjendatult tähelepanu parkimiskohtade eeldatavale ebapiisavusele.
18.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga ka selles, et EhS § 27 lg-d 1 ja 3 ei eelda seda, et taotletud PT väljastamisest keeldumiseks peaksid DP-s kehtestatud planeeringulahenduses kavandatavate muudatuste mõjud olema tõendatud, vaid piisab sellest, kui pädevale asutusele 8(9)
3-20-1344 on mõistlikult ettenähtav, et kaasnevate mõjude ulatus oleks selline, et need oleksid eeldatavalt omanud olulist tähtsust kehtivas DP-s ettenähtud planeeringulahenduse kujunemisel. Millised mõjud täpselt kaasneksid ja milliseid meetmeid tuleks rakendada nende tasakaalustamiseks, on asjakohane hinnata DP uuendamise menetluses. Halduskohus on põhjendatult rõhutanud, et PT andmisest keeldumine ei tähenda, et kaebajal poleks üldse võimalik saavutada oma eesmärki püstitada kinnistule korterelamu asemel ühiselamu, vaid vastustaja keeldumise tagajärjeks on üksnes see, et kaebajal ei ole võimalik seda eesmärki saavutada lihtsustatud menetluskorras, vaid tal tuleb selleks taotleda uue DP kehtestamist.
19.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb OÜ Brodal Holding apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.10.2020 otsus muutmata.
20.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. OÜ Brodal Holding on apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 15 eurot ja kandnud apellatsiooniastmes esindajakulusid 2613 eurot, mis vastab advokaadi 16,75 töötunnile (130 eurot/tund + käibemaks). Menetluskulude kandmine seoses praeguse vaidluse menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel apellandi enda kanda. Tallinna linn ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.