3-21-13 X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 22. detsembri 2020. a ettekirjutuse nr 1052237826 osaliseks tühistamiseks
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende Kaebaja – X, esindaja advokaat Jaanika Reilik-Bakhoff esindajad Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Lii Mahlberg Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta X kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud poolte enda kanda.
3.Asendada kohtuotsuse avaldamisel selles nimetatud isikute nimed tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 6. mail 2021. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Ukraina kodanik X saabus 27. veebruaril 2020 viisavabaduse alusel Läti Vabariigi kaudu Schengeni alasse ja samal päeval ka Eesti Vabariiki. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) tegi 22. detsembril 2020 Xle ettekirjutuse Eestist lahkumiseks nr 1052237826. PPA leidis, et X viibib Eesti Vabariigis ilma seadusliku aluseta, millega rikub väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 2 lõiget 1. Ettekirjutusega kohustati X Eesti Vabariigist lahkuma 15 päeva jooksul, kuid mitte hiljem kui 6. jaanuaril 2021. Sama
3-21-13
ettekirjutusega kohaldati X suhtes Schengeni sissesõidukeeldu 1 aastaks ja 6 kuuks alates lahkumiskohustuse täitmise päevast. X lahkus Eesti Vabariigist vabatahtlikult 2. jaanuaril 2021.
2.X esindaja esitas 4. jaanuaril 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti
22.detsembri 2020. a ettekirjutuse Eestist lahkumiseks nr 1052237826 peale, paludes tühistada ettekirjutuse sissesõidukeeldu puudutavas osas. Kohus võttis 25. jaanuari 2021. a määrusega X kaebuse vaidlusaluse ettekirjutuse osalise tühistamise nõudes menetlusse.
3.Vastustaja PPA esitas 15. veebruaril 2021 kohtule kirjaliku vastuse kaebusele, paludes jätta see rahuldamata.
4.Kohus määras 16. veebruari 2021. a kohtumäärusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses ja andis menetlusosalistele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide ja vastuväidete esitamiseks. Kaebaja esindaja ja vastustaja esitasid 9. märtsil 2021 kohtule oma täiendavad seisukohad. Ühtlasi palus kaebaja esindaja vastustajalt välja mõista kaebaja menetluskulud. Kaebaja esindaja esitas 19. märtsil 2021 kohtule täiendavad seisukohad ja menetluskulude nimekirja.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
5.Kaebaja leiab, et vaidlusalune ettekirjutus tuleks sissesõidukeeldu puudutavas osas tühistada alljärgnevatel põhjustel.
5.1.Kaebaja möönab, et alates 26. maist 2020 puudus tal õiguslik alus Eesti territooriumil viibimiseks, ent leides endale Eestis töökoha, soovis ta edaspidi ajada asju korrektselt. Kaebaja leidis tööandja (Adele Ehitus OÜ), kes esitas lühiajalise töötamise registreeringu taotluse 19. novembril 2020. Kohe pärast lühiajalise töötamise registreerimist pandi kinni aeg viisa taotlemiseks. Pandeemia tõttu on igasugune reisimine ebasoovitav ning nii tekkis olukord, kus viisa taotlemine sai võimalikuks alles pärast seadusliku viibimisaja lõppu. 22. detsembril 2020 soovis kaebaja esitada PPA-le taotluse D-viisa saamiseks. Selline võimalus tekkis kaebajal alles pärast lühiajalise töötamise registreerimist. PPA aga teavitas koheselt, et viisat pole võimalik taotleda, vaid kõigepealt tuleb riigist lahkuda. PPA tegi kaebajale 22. detsembril 2020 ettekirjutuse nr 1052237826.
5.2.Kaebaja leiab, et talle määratud sissesõidukeeld on põhjendamatu, ebavajalik ja ebaproportsionaalne. Ettekirjutuses ei ole selgelt välja toodud, millisel alusel/põhjusel on kaebaja suhtes sissesõidukeeldu kohaldatud. VSS § 29 lg 1 sätestab loetelu olukordadest, millal välismaalase suhtes võidakse sissesõidukeeldu kohaldada. Kuna ettekirjutuses ei ole kordagi viidatud, millisel nimetatud sättes toodud alusel on sissesõidukeeld määratud, on vastustaja rikkunud oma selgitamis- ja põhjendamiskohustust. Kaebuse esitaja eeldab, et vastustaja on sissesõidukeelu rakendamisel pidanud silmas VSS § 29 lg 1 p 8, mille kohaselt võidakse välismaalase suhtes sissesõidukeeldu kohaldada, kui välismaalane on rikkunud välismaalaste Eestis viibimist või riigipiiri ületamist reguleerivaid õigusakte.
5.3.Kaebaja hinnangul ei ole vastustaja õigusliku aluse kohaldamisel kasutanud enda diskretsiooniõigust. VSS § 29 lg 1 sätestab, et välismaalase suhtes võidakse teatud eelduste täitmisel kohaldada sissesõidukeeldu. Sätet grammatiliselt tõlgendades on selge, et tegemist on diskretsiooninormiga, mis annab haldusorganile õiguse sissesõidukeelu kohaldamiseks, ent ei kohusta seda tegema. Ka Riigikohus on haldusasjas nr 3-16-2088 märkinud, et VSS 2. ptk-st 2(10)
3-21-13
koostoimes direktiiviga 2008/115/EÜ nähtub, et selles sätestatud sissesõidukeeld on viibimisaluse lõppemisel või lõpetamisel lahkumisettekirjutuse tegemisega kaasnev otsustus, mida tehes on haldusorganil üldjuhul kaalutlusõigus. Viidatud lahendist tuleneb ka, et keeld ja selle kestus peavad asjaolusid arvestades olema proportsionaalsed. Riigikohus on korduvalt väljendanud seisukohta, et diskretsiooninormi kohaldamisel ei tohi haldusorgan ennast automaatselt seadusega seotuks lugeda, vaid peab kaaluma kõiki võimalusi, mis talle on otsustamiseks antud. Haldusorgan on seega alati kohustatud, kas omal initsiatiivil või puudutatud isiku taotlusel, kaaluma talle antud õiguste kasutamist. Kuna VSS § 301 lg-st 1 tulenevalt ei pea sissesõidukeelu kohaldamisel ja sellest tulenevalt viibimisaluse kehtetuks tunnistamisel või elamisõiguse lõpetamisel andma välismaalasele võimalust vastuväidete ja arvamuse esitamiseks, pidi haldusorgan järelikult ise kaalutlusõigust teostama ning analüüsima kas VSS § 29 lg-s 1 sätestatud õiguslikku tagajärge on üldse põhjendatud rakendada või mitte. Vaidlusalusest ettekirjutusest ei nähtu, et vastustaja oleks selles osas enda kaalutlusõigust teostanud. Riigikohtu praktika kohaselt võivad diskretsioonivolituse mittetäielik kasutamine ja olulistele asjaoludele mittetuginev kaalumine endast kujutada sellist olulist diskretsiooniviga, mis on kaalutlusotsuse tühistamise aluseks. Seda, et haldusorgan oleks pidanud kaalutlusõigust teostama, kinnitab ka VSS § 4 lg 1, mille kohaselt on ettekirjutus haldusakt, millega kohustatakse Eestis viibimisaluseta viibivat välismaalast selles seaduses sätestatud juhtudel ja korras Eestist lahkuma või oma Eestis viibimine seadustama. Arvestades, et kaebaja oli juba asunud astuma samme enda Eestis viibimise seadustamiseks, on tema hinnangul täiesti arusaamatu ning põhjendamatu, miks ei ole vastustaja ettekirjutuses andnud kaebajale võimalust viisat lõpuni taotleda. Kaebaja hinnangul oleks olnud võimalik PPA-l teha ka ettekirjutus kaebuse esitajale viibimise seadustamiseks (VSS § 4 lg 1). Pärast mitmeid bürokraatlikke samme asus kaebaja oma Eestis viibimist seadustama, kuid selleks PPA võimalust ei andnud. PPA ei ole oma ettekirjutuses selgitanud, miks ta ei ole andnud kaebajale võimalust oma Eestis viibimist seadustada ja asuda tööle töökohal, mille kohta on kehtiv töötamise registreering.
5.4.Vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud selgitusi kaalutlusõiguse teostamise kohta ei saa hinnata käesoleva tühistamiskaebuse kontekstis, kuna nimetatud selgitused oleksid pidanud nähtuma 22. detsembri 2020. a ettekirjutusest. Vastustaja on 9. märtsil 2021 kohtule esitatud vastuses avaldanud, et kaebajale selgitati ettekirjutuse tegemisel seda, et lühiajalise töötamise registreering ei anna alust Eestis, sealhulgas Schengeni alal viibimiseks ning seetõttu kohaldatakse tema suhtes sissesõidukeeldu. Samuti selgitati vastustaja sõnul ettekirjutuse ja sissesõidukeelu vaidlustamise võimalusi. Vastustaja ei ole siiski andnud selgitusi selle kohta, kas ja millisel määral selgitati kaebajale vastustaja kaalutlusi ettekirjutuse tegemisel. Kaebaja järeldab sellest, et ettekirjutuse tegemise kaalutlusi vastustaja ei põhjendanud.
5.5.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 sätestab, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendamine on üldine nõue, mis peab tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kui haldusakti adressaat ei tea, millised olid haldusakti andmise põhjused selle andmise hetkel, siis ei ole tal võimalik efektiivselt ja argumenteeritult vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Riigikohus on leidnud, et „kaalutlusotsuse motiivide esitamine kohtumenetluse käigus ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat motiveerimise kohustust. Põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti“. Kaebaja möönab, et ehkki VSS § 71 lg 1 võimaldab iseenesest haldusorgani põhjendamiskohustust piirata, ei ole praegusel juhul ettekirjutuse 3(10)
3-21-13
põhjenduste avaldamata jätmine siiski põhjendatud, sest ei esine VSS § 336 lg-s 3 nimetatud asjaolusid.
5.6.Vastustaja on välistanud võimaluse, et kaebajal oli raskendatud Eestist lahkumine tulenevalt COVID-19 piirangutest. Vastustaja ei ole esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et ta oleks rohkem infot selle kaebaja toodud põhjuse kohta kogunud või seda mingilgi määral arvesse võtnud. Vastustaja ei ole arvestanud ka asjaoluga, et Schengeni alale sissesõidukeeld võtab isikult ära kõigisse liikmesriikidesse pöördumise õiguse, mitte ainult Eesti viisa taotlemise. Seega ei ole Eesti viisa taotlusõiguse välistamine argumendiks kehtestada sissesõidukeeld kogu Schengeni alale. Asjaolu, et isik pöördus heauskselt PPA poole viisataotlusega, näitab üheselt, et ta ei olnud teadlik viisataotlust välistavast asjaolust ning tõsimeeli uskus, et tal on võimalik viisat taotleda ning tööle asuda. Kaebaja eksimus võis olla tingitud asjaolust, et varem pidas teda üleval tema elukaaslane ning ta ise Eestis tööd ei teinud ning pidas tööle minnes vajalikuks viisa taotlemist. Vastustaja on jätnud välja selgitamata kõik tegelikud elulised asjaolud ning seetõttu ei ole saanud rakendada ka õigesti kaalutlusõigust.
5.7.Kaebaja palub vastustajalt välja mõista enda menetluskulud 1136,40 eurot (koos käibemaksuga). Menetluskulud koosnevad riigilõivust (15 eurot) ja esindajakuludest (1121,40 eurot).
6.Vastustaja on seisukohal, et vaidlustatud haldusakt on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Vastustaja märgib alljärgnevat.
6.1.VSS 72 lg 4 kohaselt kohaldatakse vabatahtliku lahkumisettekirjutusega sissesõidukeeldu 3 aastaks (viide sättele ekslik, õige säte VSS § 74 lg 1 – kohtu märkus). VSS § 27 sätestab, et sama seaduse peatükis 5 sätestatut kohaldatakse ulatuses, mis ei ole vastuolus peatükis 2 sätestatuga ning lahkumisettekirjutuses kohaldatava sissesõidukeelu kehtestamise menetlusele ja sissesõidukeelu kehtivusaja määramisele ei kohaldata VSS 5. peatükis sätestatut. Seega ei kohaldu käesoleval juhul lahkumisettekirjutuse tegemisel kaebaja poolt viidatud VSS § 29 lg 1.
6.2.Menetluse käigus selgitas PPA kaebajale, et seisuga 22. detsember 2020 on tuvastatud tema ebaseaduslik riigis viibimine 210 päeva vältel (alates 27. maist 2020). Isikult paluti selgitusi, mida ta on selle aja jooksul Eestis teinud, sealhulgas enda viibimise seadustamiseks. Samuti selgitati, et lühiajalise töötamise registreering ei anna alust Eestis, sealhulgas Schengeni alal viibimiseks. PPA selgitas isikule, et kuna ta on 210 päeva Eestis ebaseaduslikult viibinud, kohaldab PPA talle sissesõidukeelu pikkusega 1 aasta ja 6 kuud. Samuti selgitati ettekirjutuse ja sissesõidukeelu vaidlustamise võimalusi. Kaebajal oli võimalik esitada omapoolseid seisukohti ja vastuväiteid. Menetluse ajal ei olnud isikul vastuväiteid sissesõidukeelu osas. X täpsustas, kas passi lüüakse tempel sissesõidukeelu kohta ning kas ta deporteeritakse Ukrainasse. Isikule selgitati, et passi sellist templit ei lööda ning vabatahtliku lahkumisettekirjutuse korral isikut ei deporteerita.
6.3.Kuigi VSS § 31 loetleb asjaolusid, mida arvestatakse Siseministeeriumi otsusega sissesõidukeelu kohaldamisel, peab vastustaja oluliseks märkida, et ka PPA kaalub sissesõidukeelu kohaldamise korral isiku sidemeid Eestiga, siin viibimise kestust ja muid tähtsust omavaid asjaolusid. Isiku seletuskirjast nähtub, et ta ei teinud midagi enda viibimise jätkuvaks seadustamiseks ning väidetavalt ei olnud tal võimalik lahkuda karantiini tõttu. Teda pidas Eestis üleval elukaaslane, kes on PPA-le teadaolevalt Ukraina kodanik, kellele samuti koostati 22. detsembril 2020 ettekirjutus Eestist lahkumiseks ning kohaldati sissesõidukeeld pikkusega 1 aasta ja 6 kuud. Arvestades kaebajaga seonduvaid asjaolusid, oli PPA hinnangul põhjendatud isikule kohaldada sellise pikkusega sissesõidukeeld, sest ebaseadusliku viibimise näol oli tegemist kaebaja esmase rikkumisega ning PPA-l ei olnud alust arvata, et isik talle 4(10)
3-21-13
pandud lahkumiskohustust ei täida. Küll aga arvestas PPA keelu kohaldamisel rikkumise pikkust ning seda, et isik ei ole menetluses esitanud selliseid asjaolusid, mis tingiksid veelgi lühema tähtajaga sissesõidukeelu kohaldamise või selle kohaldamata jätmise. Sissesõidukeeldu võib lühendada, kui sissesõidukeelu kohaldamise tähtaeg on kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ebaproportsionaalne (VSS § 74 lg 3). Kuna PPA kohaldas sissesõidukeelu 1 aastaks ja 6 kuuks 3-aastase sissesõidukeelu asemel, siis ilmselgelt on kaalutlusõigust rakendatud. Sissesõidukeelu võib kohaldamata jätta üksnes humaansetel kaalutlustel (VSS § 74 lg 4) ning PPA hinnangul käesolevas asjas selliseid asjaolusid ei esinenud.
6.4.Käesoleval juhul ei ole alust kaebajale kohaldatud sissesõidukeelu tühistamiseks. On väheusutav, et isikul ei olnud alates 26. maist 2020 Eestist võimalik lahkuda COVID-19 levikust tingitud piirangute tõttu, kuna praktikas on Ukraina kodanikel olnud võimalik Eestist Ukrainasse lahkuda ning Ukrainast ka Eestisse tulla. PPA möönab, et erinevatest liikumispiirangutest tingituna võib see olla tavapärasest keerulisem, kuid mitte võimatu. Ka asjaolu, et isikul õnnestus novembris 2020 leida endale tööandja, kes on valmis isiku lühiajalise töötamise registreerima, ning isiku soov Eestisse tööle asuda, ei kaalu üle tema poolt toime pandud rikkumist, milleks on lubatud viibimisaja ületamine 210 päeva võrra. PPA hinnangul ei saa sellise rikkumise puhul tegemist olla ka inimliku eksitusega viisavaba perioodi päevade valesti lugemisel.
6.5.Kaebaja ei vasta VVS §-s 9 nimetatud kriteeriumitele ning sellest tulenevalt ei olnud PPAl alust isikule ka seadustamisettekirjutust koostada. PPA ei nõustu kaebajaga, et ainuüksi seetõttu, et kaebaja üritas enda riigis viibimist seadustada peale 210-päevalist ebaseaduslikku viibimist, võiks talle koostada seadustamisettekirjutuse.
KOHTU SEISUKOHT
7.Kaebaja vaidlustab PPA 22. detsembri 2020. a ettekirjutust Eesti Vabariigist lahkumiseks nr 1052237826 (dtl 76-77) osaliselt, s.t sissesõidukeeldu puudutavas osas. Kaebajale määrati vaidlusaluse ettekirjutusega Schengeni sissesõidukeeld kehtivusega 1 aasta ja 6 kuud. Siseministeeriumi kodulehel asuva sissesõidukeeldude andmebaasi1 kohaselt kehtib kaebajale määratud sissesõidukeeld alates 3. jaanuarist 2021 kuni 3. juulini 2022.
8.Kaebaja on Ukraina kodanik, kellel on biomeetrilise passi kasutajana õigus viibida Schengeni konventsiooni liikmesriikide territooriumil 90 päeva 180-päevase ajavahemiku jooksul2. Vaidlus puudub selles, et kaebaja saabus Schengeni alale ja Eesti Vabariiki 27. veebruaril 2020 viisavabaduse alusel ja tema viisavaba viibimisaeg lõppes 26. mail 2020. Vaidlus puudub ka selles, et viisavaba viibimisperioodi lõppemisel kaebaja Eesti Vabariigist ei lahkunud ning 22. detsembril 2020, mil talle koostati ettekirjutus Eesti Vabariigist lahkumiseks koos sissesõidukeelu kohaldamisega, puudus kaebajal seaduslik alus Eesti Vabariigis viibimiseks. Tema viisavaba viibimisaeg oli selleks ajaks ületatud 210 päeva võrra (dtl 72).
9.Kaebaja ei vaidlusta Eesti Vabariigist lahkumise kohustust ning on lahkumisettekirjutuse vabatahtlikult täitnud, mis nähtub ka kandest tema passis (dtl 45). Ta leiab aga, et temale kohaldatud sissesõidukeeld on põhjendamata, ebavajalik ja ebaproportsionaalne. Ettekirjutusest ei selgu kaebaja arvates, millisel alusel on sissesõidukeeldu kohaldatud. Samuti ei ole PPA kaebaja hinnangul otsuse tegemisel teostanud kaalutlusõigust ning selgusetuks jääb, miks PPA ei teinud kaebajale ettekirjutust tema Eestis viibimise seadustamiseks (VSS § 4 lg 1).
Vt https://www.siseministeerium.ee/et/sissesoidukeeld Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 2018/1806, 14. november 2018, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud.
5(10)
3-21-13
10.VSS § 74 lg 1 sätestab, et lahkumisettekirjutuses kohaldatakse välismaalase suhtes sissesõidukeeldu kolmeks aastaks lahkumisettekirjutuse täitmise päevast arvates. Sama paragrahvi lõige 3 sätestab, et kui sissesõidukeelu kohaldamise tähtaeg on kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ebaproportsionaalne, võib lahkumisettekirjutuses kohaldada sissesõidukeeldu lühemaks ajaks. VSS § 74 lg 4 võimaldab jätta sissesõidukeelu kohaldamata humaansetel kaalutlustel.
11.Kohus ei nõustu kaebaja etteheitega, et ettekirjutusest ei selgu, millisel alusel on sissesõidukeeldu kohaldatud. Vaidlusaluse ettekirjutuse kohaselt leidis PPA, et kaebaja viibib Eesti Vabariigis ilma seadusliku aluseta, rikkudes sellega VSS § 2 lg 1 sätteid, ning tema suhtes ei ole tuvastatud VSS § 9 lg-s 1 loetletud asjaolusid. Vaidlusalune otsus on tehtud juhindudes järgmistest sätetest: VSS § 7 lg 1, § 72 lg 11, § 72 lg 4, § 73 lg 1 ja § 11 lg 1. Lisaks on PPA tuginenud VSS § 74 lg-le 3 ja viidatud VSS § 14 lg-le 1 ning § 15 lg-le 1. Kohus märgib, et sissesõidukeelu kohaldamise õiguslikuks aluseks on praegusel juhul ettekirjutuses märgitud VSS § 74 lõige 3, mitte VSS § 29 lg 1 p 83 nagu kaebaja ekslikult leiab. Vastustaja on viidanud õigesti sellele, et VSS §-st 27 tulenevalt ei kohaldata VSS 5. peatükis sätestatut (sh VSS §-i 29) lahkumisettekirjutuses kohaldatava sissesõidukeelu kehtestamise menetlusele ja sissesõidukeelu kehtivusaja määramisele. Seega on ettekirjutuses sissesõidukeelu kohaldamise õiguslikule alusele viidatud. Seejuures on õiguslik alus (VSS § 74 lg 3) selgelt välja toodud ettekirjutuse resolutsioonis.
12.Kohus ei nõustu kaebaja etteheitega ka selles osas, et PPA ei ole andnud kaebajale võimalust oma Eesti Vabariigis viibimise seadustamiseks nagu võimaldab VSS § 4 lg 1. Kohus märgib, et seadustamisettekirjutus VSS § 9 mõistes kohustusega taotleda kehtestatud korras elamisluba Eestis viibimise seadustamiseks tehakse Eestis viibimisaluseta viibivale välismaalasele, kes on eesti rahvusest ja on asunud Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki ning kelle jätkuv Eestis viibimine ei kahjusta Eesti riigi huve. Kaebaja eelnimetatud eeldustele ei vasta (sh ei ole ta eesti rahvusest), mistõttu on vastustaja õigesti leidnud, et VSS § 9 lg 1 kohaldamiseks praegusel juhul alust ei ole.
13.Kohus nõustub kaebajaga selles, et vastustaja on jätnud vaidlusaluses ettekirjutuses sissesõidukeelu kohaldamise põhjused välja toomata ning ettekirjutusest ei nähtu, millistest kaalutlustest vastustaja sissesõidukeelu kohaldamisel ja selle pikkuse määramisel lähtus. VSS § 71 lg 1 sätestab, et lahkumisettekirjutuse ja selles kohaldatava sissesõidukeelu aluseks olevaid põhjendusi, sealhulgas menetluses kogutud andmeid ja tõendeid, ei avalikustata, sealhulgas andmesubjektile, ulatuses, mis on vastuolus VSS § 336 lõikes 3 sätestatud eesmärkidega. Seega on tehtud erand üldisemast reeglist, mis kohustab koormava haldusakti puhul esitama nii õigusliku kui ka faktilise aluse ning kaalutlusotsuse aluseks olnud kaalutlused (HMS § 56 lg-d 1-4). Riigikohus on 27. juuni 2019. a otsuses asjas nr 3-17-1927 (p-d 12 ja 13) märkinud, et kui otsustatakse Ukraina kodanikule lahkumisettekirjutuses sissesõidukeelu kohaldamise üle, tuleb VSS-s sätestatut tõlgendada, pidades silmas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. a direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel. Direktiivi 2008/115/EÜ art-st 11 tuleneb, et VSS § 7 lg 2 ja § 74 kohaldamisel tuleb igal üksikjuhtumil kaaluda, kas sissesõidukeeld kehtestada ja milline sissesõidukeelu kestus on asjaolusid arvestades proportsionaalne (vt ka Riigikohtu otsus nr 3-17-1545/81, p 34). VSS § 29 lg 1 p 8 sätestab, et välismaalase suhtes võidakse sissesõidukeeldu kohaldada, kui välismaalane on rikkunud välismaalaste Eestis viibimist või riigipiiri ületamist reguleerivaid õigusakte.
6(10)
3-21-13
Direktiivi art 12 lg 1 kohustab mh põhjendama sissesõidukeelu aluseks olevaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid (esimene lause). Riigikohtu viidatud otsusest asjas nr 3-17-1927 (p 15) tuleneb, et sissesõidukeelu kohaldamist ja selle kestust tuleb põhjendada, arvestades VSS § 71 lg-s 1 sätestatud erandivõimalust. Kohtu hinnangul ei nähtu praeguses asjas VSS § 336 lõikes 3 nimetatud asjaolusid, mis oleksid tinginud PPA ettekirjutuses sissesõidukeelu põhjendamata jätmise. Seega oleks tulnud vastustajal sissesõidukeelu kohaldamise ja selle kestuse põhjendused ettekirjutuses esitada. Riigikohus on eelviidatud otsuse nr 3-17-1927 punktis 25 märkinud, et sissesõidukeelu põhjendamisnõude täitmiseks ja põhjendamiskohustuse eesmärkide saavutamiseks peab haldusaktist lisaks õiguslikule alusele nähtuma vähemalt põhiliste asjaolude ja kaalutluste lühikirjeldus. Eeltoodut arvesse võttes leiab kohus, et vastustaja ei ole põhjendamiskohutust nõuetekohaselt täitnud. Vaidlustatud ettekirjutusest ilmnevad küll õiguslik alus ja faktilised asjaolud, mis on viinud lahkumisettekirjutuse ja sissesõidukeelu kohaldamiseni, kuid mitte kaalutlused, miks sissesõidukeeldu ei saadud kohaldamata jätta ning miks määrati keeld just sellise tähtajaga.
14.Riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p-st 1 ja HMS §-st 58 tuleneb, et haldusakti võib jätta kehtetuks tunnistamata, kui rikutud menetlus- või vorminõue ei võinud mõjutada asja otsustamist. Riigikohus on möönnud selle põhimõtte kohaldamise võimalikkust haldusakti põhjendamisvigade korral, jättes haldusakti põhjendamisveale vaatamata jõusse. Seda aga juhul, kui haldusorgan esitab piisavad põhjendused tagantjärele kohtumenetluses ning kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus samadest kaalutlustest ka tegelikult otsuse tegemisel. Tõendamiskoormus küsimuses, kas põhjendus haldusakti andmisel eksisteeris ja kas sellega arvestati, lasub haldusorganil (vt ka haldusasi nr 3-3-1-29-12, p 20).4
15.Kuna VSS § 74 lg 1 näeb ette, et lahkumisettekirjutuses kohaldatakse sissesõidukeeldu kolmeks aastaks ning VSS § 74 lg 3 võimaldab teha sellest erandi ja kohaldada sissesõidukeeldu lühemaks ajaks, kui kolme aasta pikkune sissesõidukeeld on kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ebaproportsionaalne, tuleb asuda seisukohale, et vastustaja, olles kohaldanud kolmest aastast lühemat tähtaega, on sissesõidukeelu kohaldamisel kaalutlusõigust kasutanud. Vastustaja on vaidlusaluses ettekirjutuses viidanud VSS § 74 lõikele 3 ning on kohaldanud kaebajale sissesõidukeelu pikkusega 1 aasta ja 6 kuud ehk vähendanud VSS § 74 lõikest 1 tulenevat sissesõidukeelu pikkust poole võrra. Seega on vaidluse lahendamisel määrav, kas kohus veendub selles, et kohtumenetluses esitatud kaalutlused on needsamad, millele vastustaja ka sissesõidukeelu kohaldamisel tugines. Samuti on oluline, kas kaebajal võimaldati piisavalt esitada oma seisukohti ning informeeriti teda vastustaja argumentidest enne vaidlustatud ettekirjutuse tegemist ning kas võimalikud minetused ärakuulamise tagamisel võisid mõjutada vastustaja otsustust.
16.Vastustaja on kohtumenetluses selgitanud, et kaebajal oli võimalik enne vaidlusaluse ettekirjutuse tegemist esitada omapoolseid seisukohti ja vastuväiteid. Kaebaja esitas vastustajale seletuskirja (dtl 69, tõlge dtl 98), millest nähtuvalt viibis ta Eesti Vabariigis ebaseaduslikult põhjusel, et karantiini tõttu ei saanud ta riigist välja sõita. Enda Eesti Vabariigis viibimise seadustamiseks ei ole ta kuhugi pöördunud ning seletuskirja kohaselt oli kaebaja Eestis töötu ja teda pidas üleval elukaaslane. Vastustaja on kohtumenetluses esitanud ka PPA migratsioonijärelevalve vaneminspektor G. Salveti 8. märtsi 2021. a ettekande (dtl 96), millest nähtub, et 22. detsembri 2021. a
Riigikohtu 27. juuni 2019. a otsus asjas nr 3-17-1927, p 23.
7(10)
3-21-13
menetlustoimingutel selgitati kaebajale, et ta viibib alates 27. maist 2020 Eestis ebaseaduslikult, ja küsiti, mida ta on kõik selle aja Eestis teinud ja mille eest elanud. Kaebaja sõnade kohaselt oli ta Eestisse tulnud oma poiss-sõbra juurde, kes oli enne teda tulnud Ukrainast Eestisse. Kaebaja sõnul pidas poiss-sõber teda ülal. Töötamise registri kohaselt ei ole poiss-sõber Y aga saanud palgatulu. Kaebajale seletati, et kuna ta on Eesti Vabariigis viibinud nii pika aja ilma seadusliku aluseta, on ta kohustatud Eestist lahkuma. PPA esitas enda hinnangu, et isik ei ole teinud midagi, et enda Eestis viibimist seaduslikuks muuta, ja ainult lühiajalise töötamise registreering ei anna alust Eestis viibimiseks. Kaebaja tõi omalt poolt põhjenduseks, et ta ei saanud varem viisat taotleda, sest tema lühiajalise töötamise registreeringu menetlus võttis aega. Ettekande kohaselt andis kaebaja lühiajalise töötamise registreerimise taotluse sisse 20. novembril 2020 ning tema selgitused selle kohta, miks ta ei ole saanud Eestist lahkuda, olid PPA hinnangul pinnapealsed. Kaebajale selgitati, et talle kohaldatakse sissesõidukeeldu 1 aastaks ja 6 kuuks ning seda on võimalik vaidlustada. Kaebaja küsimusele, kas tema passi lüüakse tempel sissesõidukeelu kohta ja kas ta deporteeritakse selgitas PPA, et sellist templit ei lööda ning vabatahtliku lahkumise korral ei toimu deporteerimist. Vastuväiteid sissesõidukeelu osas ta ei esitanud. PPA hinnangul ei esinenud praegusel juhul humaanseid kaalutlusi sissesõidukeelu kohaldamiseks. Kuigi vastustaja ametniku ettekanne kannab 8. märtsi 2021. a kuupäeva ning PPA suhtlus kaebajaga ei ole dokumenteeritud 22. detsembri 2020. a menetlustoimingu ajal ega vahetult pärast seda, ei ole kohtul alust kahelda, et ettekandes kirjeldatud suhtlus toimus ja selle käigus selgitas PPA ametnik nii lahkumisettekirjutuse kui ka sissesõidukeelu kohaldamise aluseid ning kaebaja esitas ettekandes märgitud seisukohti. Arvestades küsimusi, mida kaebaja ettekandest nähtuvalt küsis (passi löödava templi ning deporteerimise kohta) on usutav, et sellised küsimused kaebajal ka tekkisid. Ettekandes kajastatu ei ole ka vastuolus kaebuse ja kaebaja esindaja seisukohtades esitatuga.
17.Eeltoodut arvestades peab kohus usutavaks, et vastustaja lähtus kaebajale sissesõidukeelu kohaldamisel käesolevale kaebusele esitatud vastuses ning eelnimetatud ettekandes toodud kaalutlustest. Ettekandes on kajastatud asjaolusid, mis ei ole vastustajale teatavaks saanud alles praeguse kohtumenetluse käigus, vaid on ilmne, et need said vastustajale teatavaks ettekirjutuse tegemise menetluse ajal. Hoolimata kaalutluste napist kajastamisest vaidlustatud ettekirjutuses, peab kohus võimalikuks arvestada lisaks ka kohtumenetluses täiendavalt esitatud kaalutlusi, olles veendunud, et need olid PPA-l otsustamisel aluseks.
18.Kohus leiab, et kaebajale kohaldatud sissesõidukeelu pikkust ei saa pidada ebaproportsionaalseks, ning nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et sissesõidukeeld on ebavajalik. Lahkumisettekirjutuses sissesõidukeelu kohaldamise näeb ette seadus ning selle võib kohaldamata jätta humaansetel kaalutlustel (VSS § 74 lg 4). Kohus nõustub vastustajaga, et praegusel juhul ei esine selliseid asjaolusid, mille tõttu tuleks jätta sissesõidukeeld humaansetel kaalutlustel kohaldamata. Eeltoodust selgub, et kaebaja viibis Eestis koos elukaalasega, kes teda ka üleval pidas. Tegemist ei ole siiski selliste eraeluliste ega veel vähem perekondlike seostega, mis välistaks sissesõidukeelu humaansetel kaalutlustel. On selgunud, et ka kaebaja elukaaslane viibis Eestis ilma õigusliku aluseta ning ka tema suhtes on kohaldatud sarnaseid abinõusid, st lahkumisettekirjutus ja sissesõidukeeld. Muid asjaolusid, mida kaalumisel humaansete põhjustena arvesse võtta, kohtule teadaolevalt pole selgunud. Üksnes sobiva tööandja leidmist ja töötamise registri kande olemasolu ei saa selleks pidada. Ka varasemas kohtupraktikas on leitud, et viibimisaluseta välismaalase soovi Eestis töötada ei saa pidada sedavõrd kaalukaks asjaoluks, mis võimaldaks pidada sissesõidukeelu kohaldamist ebahumaanseks või selle tähtaega ebaproportsionaalseks. Üksnes välismaalase soov Eestis töötada ei kaalu üles Eesti 8(10)
3-21-13
riigi õigust mitte lubada riiki mõne aja jooksul välismaalasi, kes on siin viibinud ilma õigusliku aluseta (Tartu Ringkonnakohtu 10. septembri 2019. a otsus asjas nr 3-17-1926, p 15).
19.Arvestades seda, et kaebaja viibis Eesti Vabariigis ebaseaduslikult küllalt pikka aega (210 päeva) ega astunud samme, et sellist olukorda vältida, ei saa sissesõidukeeldu pikkusega 1 aasta ja 6 kuud pidada ebaproportsionaalseks. Vastustaja on vähendanud VSS § 74 lõikest 1 tulenevat sissesõidukeelu pikkust poole võrra. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja kaalutlusõigust teostades eksinud. Vastustaja on arvestanud sellega, et kaebaja ületas oluliselt riigis viisavabalt viibimiseks ette nähtud aega ning ei teinud selle aja jooksul midagi, et tema Eesti Vabariigis viibimine oleks seaduslik. Kaebaja ei ole ka selgitanud, millised tagajärjed talle sissesõidukeelu kohaldamisega kaasnevad ja miks või kas on sissesõidukeeld tema jaoks koormav ja ebaproportsionaalne.
20.Kaebaja viitab sellele, et tal oli Eestist lahkumine raskendatud COVID-19 levikust tingitud piirangute tõttu. Kohus nõustub, et kaebajal võis Eestist lahkumise organiseerimine olla COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse leviku tingimustes raskem kui tavapärasel ajal, kuid seda asjaolu saaks kohtu hinnangul arvestada, kui kaebaja oleks oma viisavaba viibimisaega ületanud lühiajaliselt, mitte aga rohkem kui pool aastat nagu praegusel juhul. Ei ole usutav, et kaebajal puudus selle aja jooksul soovi korral võimalus Eesti Vabariigist lahkumiseks. Vaidlusaluses ettekirjutuses sisalduva lahkumiskohustuse on kaebaja suutnud tähtaegselt täita, kuigi COVID-19 haigust põhjustav koroonaviirus levib jätkuvalt ja ka sellest tingitud piiranguid kohaldati ka tema lahkumise ajal. Üldteada asjaoluks võib pidada ka seda, et praktikas on Eesti ja Ukraina vahel liikumine olnud mõningatest ebamugavustest (hõredam lennugraafik jms) hoolimata võimalik, millele viitab ka vastustaja. Kaebaja viisavaba viibimise periood lõppes 2020. a maikuu lõpus, mil viiruse levik oli ajutiselt taandumas, riigis kehtinud eriolukord lõppes ning Eestist lahkumist hõlbustasid leevenenud piirangud ning riikidevaheliste kokkulepete tulemusena avardusid reisimisvõimalused Eestist Balti riikide ja Soome suunal5.
21.Kaebaja leiab, et vastustaja ei ole arvestanud asjaoluga, et Schengeni sissesõidukeeld võtab isikul ära õiguse siseneda kõikidesse liikmesriikidesse, mitte ainult Eesti viisa taotlemise. Seega ei ole kaebaja arvates Eesti viisa taotlusõiguse välistamine argumendiks, et kehtestada sissesõidukeeld kogu Schengeni alale. Kohus märgib, et VSS § 74 lg 41 kohaselt võib PPA lahkumisettekirjutuses piirata välismaalase suhtes kohaldatud sissesõidukeelu kehtivust Eesti Vabariigi territooriumiga, kui välismaalasel on seaduslik alus Schengeni konventsiooni liikmesriigis elamiseks või ajutiseks viibimiseks. Kaebaja ei ole toonud välja asjaolusid, millest nähtuks, et tal on seaduslik alus mõnes muus Schengeni konventsiooni liikmesriigis elamiseks või seal ajutiseks viibimiseks. Ühtlasi sätestab VSS § 76 lg 3, et välismaalast, kellel on seaduslik alus Schengeni konventsiooni liikmesriigis elamiseks või ajutiseks viibimiseks, kohustatakse lahkuma sellesse riiki.
22.Kohtumenetluse ajal on selgunud, et kaebaja on esitanud taotluse talle määratud sissesõidukeelu tühistamiseks, mis on 14. veebruaril 2021. a vastavalt VSS § 75 lg-le 2 edastatud otsustamiseks Siseministeeriumile. Menetlusosalised ei ole kohtule teatanud, et nimetatud taotlus oleks käesoleva otsuse tegemise ajaks lahendatud.
23.Eelnevale tuginedes leiab kohus, et vastustaja on kaebajale sissesõidukeelu kohaldamisel kaalutlusõiguse teostamise põhimõtteid järginud ning sissesõidukeelu kohaldamine on õiguspärane. Kohus jätab kaebuse rahuldamata.
Vt https://www.riigiteataja.ee/akt/317052020001 ja https://www.err.ee/1087774/eesti-leevendab-piiranguidlati-leedu-ja-soome-piiriuletusel
9(10)
3-21-13
MENETLUSKULUD JA MUUD MENETLUSLIKUD OTSUSTUSED
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus jätab kaebuse rahuldamata, siis jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmise taotlust esitanud ning tema võimalikud menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1 ls 4).
25.Asjas tehtava kohtuotsuse avaldamisel asendab kohus selles märgitud isikute nimed tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt) Sirje Kaljumäe kohtunik
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.