Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-18-2395 29. jaanuar 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Viive Ligi Osaühing T.R. TAMME AUTO kaebus Keskkonnaameti korralduse osaliseks tühistamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks Kaebaja Osaühing T.R. TAMME AUTO, esindaja vandeadvokaat Küllike Namm Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad Kristjan Kers, Reet Siilaberg ja Katrin Kaare Kaasatud haldusorgan Keskkonnaministeerium, esindajad Käthlin Raudla, Mari-Liis Ummik ja Kristel Kibin Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2020. a otsus Osaühing T.R. TAMME AUTO kassatsioonkaebus
17.detsembri 2020. a kohtuistung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2020. a otsuse resolutsioon muutmata. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt praeguse otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
1.Vastustaja andis 25. jaanuari 2017. a korraldusega nr 1-3/17/180 kaebajale viieks aastaks ohtlike jäätmete käitluslitsentsi naftasaadusi või põlevkiviõli sisaldavate jäätmete kogumiseks, veoks, ladustamiseks ja eeltöötluseks (toimingukoodid R12p ja R13). Kaebaja esitas 15. augustil 2018 vastustajale taotluse, milles palus muuta litsentsile katnud jäätmeliike ja lisada toimingukood R3m (mehaaniline ringlussevõtt ehk jäätmematerjali taaskasutamine selle keemilist struktuuri muutmata kas esialgsel või mõnel muul otstarbel). Taotluse järgi ei oleks töötlemise ja puhastamise tulemusena saadud orgaanilised fraktsioonid enam jäätmed, vaid UVCB-ained (tundmatu või muutliku koostisega ained, kompleksreaktsioonide saadused või bioloogilised materjalid) või nende segud, mida saab kasutada kas keemiatööstuse tooraineks, kütuselisandiks või kütuseks.
2.Vastustaja rahuldas 29. novembri 2018. a korraldusega nr 1-3/18/2862 kaebaja taotluse jäätmeliikide muutmise osas, kuid jättis rahuldamata osas, millega kaebaja taotles litsentsile kantud toimingukoodi muutmist. Vastustaja leidis, et taotluses kirjeldatud jäätmekäitlusprotsessi puhul on
3-18-2395 tegu toimingukoodile R12p vastava jäätmete taaskasutamiseks ettevalmistava tegevusega. Protsessi läbinud jäätmed jäävad jäätmeteks. Jäätmeseaduse (JäätS) § 21 lg 1 järgi lakkavad jäätmed olemast jäätmed, kui need on läbinud taaskasutustoimingu, k.a ringlussevõtt, ning vastavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (jäätmedirektiiv), art 6 lg 2 alusel kehtestatud kriteeriumidele. Selliseid kriteeriumeid pole õli sisaldavate jäätmete tarbeks kehtestatud ei EL tasandil ega riigisisese määrusega. Keskkonnaministri määruse „Õli sisaldavatest jäätmetest kütusekomponendi tootmise nõuded“ eelnõu on töös. Vastustajal ei ole pädevust otsustada üksikjuhtumil selle üle, et töötlemisprotsessi läbinud materjal pole enam jäätmed. Vastustaja on seda varem teinud, kuid selline praktika ei ole kooskõlas jäätmedirektiiviga. Enne kriteeriumite kehtestamist ei või vastustaja otsustada, et kaebaja töödeldud jäätmed on lakanud olemast jäätmed, ning kanda kaebaja litsentsile toimingukoodi R3m.
3.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse, milles palus Keskkonnaameti korralduse osaliselt tühistada, kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama ning kohaldama kõikidele taotluses märgitud jäätmeliikidele jäätmestaatuse lakkamist toimingukoodiga R3m ja R12p. Vastustaja ei lisanud 2017. a-l kaebaja taotlust menetledes litsentsile toimingukoodi R3m põhjusel, et tal ei ole piisavalt teavet kaebaja kasutatavate jäätmete ja käitlusprotsessi saaduse omaduste kohta. Kaebaja tegi seepeale investeeringuid tehnoloogia täiustamiseks ja õhusaaste vähendamiseks ning esitas uues taotluses vajalikud selgitused ja tõendid. Seejärel leidis vastustaja aga, et tal ei olegi pädevust litsentsi vastavalt muuta. Kaebaja leiab, et kriteeriume sätestava määruse puudumise korral tuleb jäätmestaatuse lakkamine tuvastada juhtumipõhiselt. See seisukoht on kooskõlas jäätmedirektiivi eesmärkidega, sh jäätmehierarhia põhimõttega ning direktiivi 29. põhjenduses märgitud eesmärgiga toetada materjalide ringlussevõttu. Liikmesriigid peavad arvestama ka puudutatud isikute põhiõigustega. Erinevaid jäätmeliike on sadu, keskkonnaminister on senini kehtestanud vaid viis määrust. Riigi tegevusetus pärsib ettevõtlusvabadust ja jäätmedirektiivi eesmärkide saavutamist. Keskkonnaamet eksib, leides, et JäätS §-s 21 nimetatud jäätmestaatuse lakkamine toimub ainult ringlussevõtu kaudu (toimingukood R3m). Lisaks ringlussevõtule võib jäätmestaatus lõppeda ka muu taaskasutuse, sh energiakasutuse või töötlemise korral materjalideks, mida kasutatakse kütusena. Keskkonnaministri määruse eelnõus ei rakendata jäätmetest kütusekomponendi tootmise korral toimingukoodi R3m. Jäätmestaatus lakkab ka koodile R12p vastava toimingu alusel. Toimingukoodi R3m soovib kaebaja rakendada juhul, kui jäätmed töödeldakse materjalideks, mida kasutatakse keemiatöötuse toorainena.
4.Tallinna Halduskohus jättis 17. aprilli 2019. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et vastustajal ei ole pädevust otsustada juhtumipõhiselt jäätmestaatuse lakkamise üle, kuna seda võimaldavat riigisisest õigusakti pole (JäätS § 21 lg 2). Riigil on avar kaalutlusruum. Muuhulgas võib riik otsustada, et teatud liiki jäätmed ei saa lakata olemast jäätmed, ning jätta seetõttu nende jaoks lakkamise kriteeriumid kehtestamata. Praeguseks on riik asunud ette valmistama määrust, mis sätestaks õli sisaldavate jäätmete jaoks jäätmestaatuse lakkamise kriteeriumid.
5.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada. Kaebaja leidis, et kui riik pole kehtestanud asjakohast õigusakti, on jäätmevaldajal õigus nõuda juhtumipõhist otsust. Määruse eelnõu menetlus venib. Euroopa Kohus on selgitanud, et liikmesriigil on kohustus tagada, et tema tegevusetus ei takistaks jäätmedirektiivi eesmärkide saavutamist, ning kehtestada asjakohased kriteeriumid (otsus asjas nr C-60/18: Tallinna Vesi, p 27). Tallinna Vee kohtuasjas oli vaidlusteemaks 2(9)
3-18-2395 reoveesette taaskasutamine. Halduskohus ei ole selgitanud, mil määral sarnanevad praeguse vaidluse asjaolud selle kohtuasja omadega. Kaebaja valmistatavad tooted ei satuks tavatarbijate kätte või keskkonda, need antakse edasi naftat töötlevatele ettevõtetele. Kaebaja tooted asendavad toornaftat. Tootmisprotsessi eesmärgiks on juba kasutusele võetud loodusressursi omadusi parandada, vähendada jäätmeteket ning rakendada ringmajanduse põhimõtet.
6.Vastustaja esitas apellatsioonkaebusele vastuse, milles selgitas, et jõustunud on keskkonnaministri 29. mai 2019. a määrus nr 19 „Õli sisaldavate jäätmete jäätmeteks oleku lakkamise kriteeriumid“. Vastustaja kontrollis kaebaja taotluse vastavust määruses sätestatud kriteeriumitele ja leidis, et taotluses esitatud andmete alusel ei ole võimalik seda rahuldada. Kaebajal tuleb esitada uus litsentsi muutmise taotlus, mis sisaldaks vajalikke andmeid.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. jaanuari 2020. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata. Õli sisaldavad jäätmed ei ole keskkonnale ohutud. Nende keskkonda sattumist ei saa täielikult välistada. Seetõttu on määruses nr 19 sätestatud nõuded käitluskohale. Euroopa Kohus on selgitanud, et kui jäätmete taaskasutamine pole ohutu, võib liikmesriik jätta jäätmestaatuse lakkamise tuvastamata või vastavasisulise standardi kehtestamata (C-60/18: Tallinna Vesi, p 28). JäätS § 21 lg 2 on kooskõlas jäätmedirektiivi art 6 lg-ga 4 ning vaidlustatud korraldus on õiguspärane. Euroopa Kohtu praktikast ei saa praeguse asja kontekstis järeldada, et kui minister pole vajalikku õigusakti kehtestanud, saaks jäätmestaatuse lakkamise kriteeriumid paika panna Keskkonnaamet või kohus. Küsimus, kas keskkonnaminister kehtestas õli sisaldavaid jäätmeid puudutava määruse piisavalt kiiresti, ei mõjuta vaidlustatud korralduse seaduslikkust.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palus ringkonnakohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada. Euroopa Kohtu otsusest asjas nr C-60/18: Tallinna Vesi ei saa järeldada, et jäätmevaldajal pole ühelgi juhul alust nõuda, et liikmesriik teeks jäätmestaatuse lakkamise kindlaks üksikjuhtumipõhiselt. Seda kinnitab kohtujuristi ettepanek samas asjas. Ringkonnakohus ei rahuldanud kaebaja taotlust nõuda välja Euroopa Kohtu Tallinna Vee lahendi aluseks olnud kohtuasja nr 3-14-52974 materjalid, mis oleksid andnud võimaluse hinnata, millises ulatuses kohtuasjade asjaolud kokku langevad. Teada on, et kohtuasi puudutas reoveesette taaskasutamist, kuid selgusetuks jääb see, kuidas taaskasutus toimuks ja milline keskkonnaoht sellega kaasneks. Ringkonnakohtu otsusest ei selgu, milliste tõendite alusel peab ta kohtuasjade asjaolusid sarnasteks. Kaebaja menetluskulud oleks tulnud jätta halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 61 analoogia alusel vastustaja kanda, kuna kaebuse esitamise tingis vastustaja halduspraktika üllatuslik muutus.
9.Vastustaja vaidles istungil kassatsioonkaebusele vastu.
10.Keskkonnaministeerium esitas kassatsioonkaebusele vastuse, milles selgitas, et jäätmestaatuse lakkamine saab JäätS järgi toimuda vaid vastavaid kriteeriume sätestava EL õigusakti või keskkonnaministri määruse alusel. Kriteeriumid peavad tagama, et jäätmestaatuse lakkamine ei tooks kaasa kahjulikku mõju keskkonnale või inimtervisele. JäätS § 21 põhieesmärgiks pole anda menetlusõiguslikke garantiisid äriühingutele, kelle ettevõtlust jäätmeks oleku lakkamine võib mõjutada, vaid kaitsta keskkonda, inimeste tervist ja heaolu. See eesmärk kaalub üles ettevõtlusvabaduse riive. Õigusakti koostamisele kulub palju ressurssi, seega kehtestatakse kriteeriumid konkreetse jäätmeliigi tarbeks juhul, kui neid on vaja. Kaebaja ei ole kriteeriumite kehtestamise ettepanekuga ministeeriumi 3(9)
3-18-2395 poole pöördunud, vaid soovib juhtumipõhist otsustamist. Teiste ettevõtjate ettepaneku alusel alustas minister määruse andmise menetlust 2018. aastal, määrus kehtestati 2019. aastal. Eelnõu menetlemine võtab aega, kuna lisaks riigisisesele menetlusele tuleb arvestada ka kolme kuuga, mille jooksul eelnõu kohta võivad arvamust avaldada Euroopa Komisjon ja Euroopa Majanduspiirkonna riigid. Seega pole minister olnud tegevusetu. Küsimus, kas minister on kriteeriumid piisavalt kiiresti kehtestanud, ei mõjuta vaidlustatud korralduse õiguspärasust.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata. Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta (HKMS § 230 lg 5 p 6).
12.Ringkonnakohus ei rikkunud menetlusnorme, kui jättis rahuldamata kaebaja taotluse võtta asja juurde haldusasja nr 3-14-52974 materjalid, mis oleks kaebaja väitel võinud anda teavet asjaolude kohta, mille põhjal Euroopa Kohus langetas otsuse Tallinna Vee asjas. Ringkonnakohus leidis põhjendatult, et selline tõend ei olnud asja lahendamiseks vajalik (vt ringkonnakohtu otsuse p 12). Kaebajal on küll õigus, et ringkonnakohtu otsustus on põhjendamispuudusega, kuna viidatud pole tõendi kogumata jätmise õiguslikule alusele (HKMS § 62 lg 2). See viga pole aga praegusel juhul olulise tähendusega.
13.Kaebaja vajab ohtlike jäätmete käitluslitsentsi, kuna soovib töödelda õli (naftasaadusi või põlevkiviõli) sisaldavaid jäätmeid. Kaebaja kirjeldas oma tootmisprotsessi järgmiselt: jäätmetest eemaldatakse mehaanilised lisandid, tahked osakesed ja vesi. Saadud orgaaniline osa fraktsioneeritakse aurustis. Protsessi saadused antakse edasiseks käitlemiseks üle asjakohaseid keskkonnakaitselube omavatele ettevõtetele.
14.25. jaanuari 2017. a korraldusega andis vastustaja kaebajale ohtlike jäätmete käitluslitsentsi jäätmete taaskasutamisele eelnevaks füüsikalis-keemiliseks töötlemiseks (toimingukood R12p, vt Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2011. a määruse nr 148 „Jäätmete taaskasutamis- ja kõrvaldamistoimingute nimistud“ § 2 p 12) ja ladustamiseks (toimingukood R13, määruse nr 148 § 2 p 13). Litsentsiga sai kaebaja loa töödelda jäätmeliike koodidega 05 01 03* (nafta ja õli rafineerimise ning fraktsioneerimise jäätmed: mahutite põhjasetted), 13 07 01* (kütteõli ja diiselkütuse jäätmed), 13 07 02* (bensiinijäätmed) ja 16 07 08* (õli sisaldavad veo- ja hoiumahutite ning vaatide puhastusjäätmed). Tegu on jäätmetega, mis võivad oma omaduste tõttu olla ohtlikud inimese tervisele, varale või keskkonnale (tärn koodi lõpus tähistab ohtlikke jäätmeid; vt JäätS § 6 lg 1, keskkonnaministri 14. detsembri 2015. a määruse nr 70 „Jäätmete liigitamise kord ja jäätmenimistu“ § 3 lg 2). Vastustaja selgitas korralduses, et kuna kaebaja kasutatavate jäätmete päritolu ja koostis pole teada, ei ole võimalik saada kindla kvaliteediga saadust. Seetõttu on ettevõtte tegevus jäätmete eeltöötlus, mitte nende ringlussevõtt.
15.15. augustil 2018 esitas kaebaja litsentsi muutmise taotluse, milles leidis, et tootmisprotsessis puhastatud orgaaniliste fraktsioonide puhul on võimalik tuvastada jäätmete staatuse lakkamine. Kaebaja selgitas, et tema tootmisprotsessi saaduseks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1907/2006 (nn REACH määrus, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist) järgi UVCB-aine või selliste ainete segu. Saaduse vastavust JäätS § 21 lg 1 p-de 3 ja 4 nõuetele plaanis kaebaja tõendada analüüsidega, mille aluseks võetakse kas õigusaktidest tulenevad nõuded, tootestandard või kliendi seatud kvaliteedinõuded (taotluse 4(9)
3-18-2395 lk-d 5 ja 6). Juhul, kui valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega asjakohased kriteeriumid, juhindutakse nendest. Kaebaja sõnul on tema toodangu sihtgrupiks naftat rafineerivad ettevõtted, kes saavad seda sarnaselt toornaftaga kasutada toorainena oma tavapärases tootmisprotsessis (taotluse lk 24). Kerget fraktsiooni saab kasutada ka naftakeemia tooraineks, keskmist ja rasket fraktsiooni kütusena või kütusekomponendina. Kaebuses täpsustas kaebaja, et soovib toimingukoodi R3m (määruse nr 148 § 2 p 3) rakendada juhul, kui tema toodang läheb keemiatööstuse tooraineks. Kuna kütuse või kütusekomponendina kasutatavate ainete jaoks ei ole määruses nr 148 ühtegi teist sobivat toimingukoodi, tuleb nende puhul tuvastada jäätmestaatuse lakkamine taaskasutustoimingu järel, mis vastab toimingukoodile R12p. Lisaks palus kaebaja taotluses, et vastustaja muudaks tema litsentsile märgitud töödeldavate jäätmete koode (lisada kood 19 02 07*, asendada kood 05 01 03* koodidega 05 01 05* ja 05 01 06*).
16.Vastustaja palus 16. oktoobri 2018. a kirjas (toimiku leht 66) kaebajal selgitada, miks ta soovib kanda litsentsile jäätmeliigi koodiga 05 01 05* (nafta ja õli rafineerimise ning fraktsioneerimise jäätmed: lekkinud õli) käitluskogusega 12 000 t/a, kui sellist liiki jäätmeid ei ole Eestis tekkinud vähemalt alates 2010. aastast. Ka jäätmeid koodiga 05 01 06* (tehastes, seadmetes ja seadmete hooldamisel tekkinud jäätmed) ja 19 02 07* (separeerimisel tekkinud õli ja kontsentraadid) tekib aastas kordades vähem, kui kaebaja käidelda kavatseb. Kaebaja selgitas 23. oktoobri 2018. a kirjas (toimiku lehed 68 ja 69), et Eestis pole naftatehaseid, mistõttu sellise koodiga jäätmeid siin ei teki. Küll aga võib neid rahvusvaheliste ettevõtete koostöö raames importida ja eksportida.
17.Vaidlustatud korraldusega lisas vastustaja kaebaja litsentsile jäätmeliigid koodidega 05 01 05* ja 05 01 06* (mõlema puhul käitlusmaht 12 000 t/a) ning jäätmeliigi koodiga 19 02 07* (käitlusmaht 20 000 t/a). Toimingukoodideks jäid litsentsil R12p ja R13.
18.Jäätmete taaskasutus on lai mõiste, mis hõlmab kõiki toiminguid, mille tulemuseks on jäätmete kasutamine teiste materjalide asemel, või jäätmete ettevalmistamist selleks otstarbeks (JäätS § 15 lg 1). Selleks, et taaskasutatav aine või ese vabaneks jäätmestaatusest, peab olema täidetud kaks tingimust. Esiteks ei tohi kõnealuse aine või eseme valdaja seda ära visata, kavatseda ära visata ega olla kohustatud ära viskama (vt JäätS § 2 lg 1). Teiseks peab taaskasutamistoiming tagama aine või eseme kasutuskõlblikkuse, seadmata ohtu inimeste tervist ja kahjustamata keskkonda. Taaskasutamistoimingud, mille tagajärjel saab tuvastada jäätmestaatuse lakkamise, ei ole õigusaktides piiritletud. Selliseks toiminguks võib olla ka lihtsalt jäätmete kontrollimine, et teha kindlaks, kas need vastavad asjakohastele kriteeriumitele (vt jäätmedirektiivi 22. põhjendus).
19.Kui ained või esemed lakkavad olemast jäätmed, ei pea nende valdaja enam järgima jäätmealaste õigusaktide nõudeid, mis on kehtestatud eeskätt inimtervise ja keskkonna kaitseks (jäätmerežiim). Muuhulgas kehtib nõue, et selleks, et vabaneda vastutusest jäätmete käitluse eest, võib jäätmevaldaja jäätmeid üle anda vaid jäätmeluba omavale isikule (JäätS § 28 lg-d 2 ja 4). Jäätmerežiimi alt vabastatud tooted võib seevastu üldjuhul teha turul vabalt kättesaadavaks, arvestades konkreetsele tootele seatud tingimusi. Seega hõlbustab jäätmestaatusest vabanemine oluliselt ainete või esemete taaskasutust. Euroopa Kohus on selgitanud, et standardid või eeskirjad, mis toovad kaasa jäätmestaatuse lakkamise ja järelikult lõpetavad jäätmealaste normidega tagatud inimtervise ja keskkonna kaitse, peavad eelkõige võtma arvesse aine või eseme kõikvõimalikku kahjulikku mõju inimese tervisele ja keskkonnale (C-60/18: Tallinna Vesi, p 23). Jäätmedirektiivi art 6 lg 1 p d kohaselt tuleb kindlaks teha, et aine kasutamisel nii, et see ei kuulu jäätmealaste normide kohaldamisalasse, ei oleks 5(9)
3-18-2395 keskkonnale või tervisele sellist negatiivset mõju, mis on suurem mõjust, mis kaasneks selle aine kasutamisega nende normide kohaldamisalas (C-212/18: Prato Nevoso Termo Energy, p 55).
20.Jäätmete ringlussevõtt on taaskasutamistoiming, mille käigus jäätmematerjalid töödeldakse toodeteks, materjalideks või aineteks, et kasutada neid nende esialgsel või mõnel muul eesmärgil. Ringlussevõtt ei hõlma jäätmete energiakasutust ja töötlemist materjalideks, mida kasutatakse kütusena või tagasitäiteks (JäätS § 15 lg 4).
21.Kohtuasja lahendades pole vaja selgitada, millise taaskasutustoiminguga kaebaja tootmisprotsessi puhul täpsemalt tegu on. Praeguses vaidluses keskse tähendusega JäätS § 21 lg-t 1 tuleb selle sõnastusest lähtuvalt kohaldada ühtmoodi nii ringlussevõtule kui ka muudele taaskasutustoimingutele.
22.Selleks, et tagada praeguse otsuse punktis 18 nimetatud kahe nõude järgimine, peavad taaskasutamistoimingu läbinud ained või esemed vastama konkreetse jäätmeliigi tarbeks kehtestatud kriteeriumitele, mis tuleb välja töötada kooskõlas järgmiste tingimustega: 1) asja kasutatakse tavapäraselt teatud kindlal eesmärgil; 2) asjal on turg või asja järele on nõudlus; 3) asi vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tehnilistele nõuetele, õigusnormidele ja tootestandarditele; 4) asja kasutamine ei avalda negatiivset mõju keskkonnale ega inimese tervisele (JäätS § 21 lg 1 punktid 1-4, vt ka jäätmedirektiivi art 6 lg 1 punktid a-d). Kolleegium märgib, et EL seadusandja muutis jäätmedirektiivi artikli 6 teksti 30. mail 2018 vastuvõetud direktiiviga (EL) 2018/851. Muudatused tuli üle võtta 5. juuliks 2020, mistõttu ei kohaldu need praegusele kohtuasjale.
23.Euroopa Kohus on selgitanud, et jäätmedirektiivi art 6 lg 1 punktides a-d nimetatud nõuded ei võimalda iseenesest otseselt tuvastada, et teatavaid jäätmeid ei tohi enam jäätmetena käsitada. Tegu on vaid tingimustega, millele peavad vastama konkreetsed kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks teha, millised taaskasutustoimingu läbinud jäätmed lakkavad olemast jäätmed direktiivi art 3 p 1 tähenduses (C-358/11: Lapin luonnonsuojelupiiri, p 55).
24.Jäätmedirektiivi art 6 lg 4 nägi ette, et kui komisjon ei ole liidu tasandil selliseid kriteeriume kehtestanud, võivad liikmesriigid otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, pidades silmas ka asjakohast kohtupraktikat. Liikmesriigid võivad ette näha võimaluse teha otsus iga üksikjuhtumi puhul, eeskätt jäätmevaldaja taotluse alusel, kuid nad võivad vastu võtta ka tehnilise standardi või eeskirja, mis käsitleb teatava kategooria jäätmeid või konkreetset jäätmeliiki (C-60/18: Tallinna Vesi, p 24).
25.Ei Euroopa Komisjon ega Eesti riik olnud vaidlustatud otsuse tegemise ajaks kehtestanud jäätmestaatuse lakkamise kriteeriume taaskasutustoimingu läbinud õli sisaldavate jäätmete tarbeks. Keskkonnaminister kehtestas õli sisaldavate jäätmete jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumid 29. mai 2019. a määrusega nr 19. Nagu kaebaja esindaja Riigikohtu istungil märkis, võimaldab see määrus tuvastada jäätmeks oleku lakkamise üksnes selgelt piiritletud juhul: kui taaskasutustoimingu läbinud jäätmetest valminud kütusekomponenti kasutatakse lisandina vedelkütuse tootmisel (määruse §-d 3 ja 9). Kaebaja esindaja sõnul ei võimalda määrus kaebaja taotlust lahendada. Käimas on läbirääkimised määruse täiendamiseks.
26.Kolleegium nõustub vastustajaga, et JäätS § 21 lg 1 ei võimalda Keskkonnaametil teha juhtumipõhist otsust selle kohta, kas taaskasutustoimingu läbinud jäätmed lakkavad olemast jäätmed. 6(9)
3-18-2395 Sätte sõnastuse järgi tuleb hinnata taaskasutustoimingu läbinud jäätmete vastavust „kehtestatud kriteeriumitele“. Sellised kriteeriumid võib kehtestada kas Euroopa Komisjon või riigisiseselt valdkonna eest vastutav minister (JäätS § 21 lg 2). Kui kriteeriume pole kehtestatud, ei saa vastustaja hinnangut anda, välja arvatud juhul, kui kriteeriumid on jäetud kehtestamata põhiseadusevastaselt.
27.Sellise tõlgenduse kasuks räägib ka normi tekkelugu. JäätS § 21 lg-te 1 ja 2 teksti muudeti
18.juulil 2014 jõustunud jäätmeseaduse muutmise seadusega. Seaduseelnõu 661 SE (algatamise kuupäev 5. mai 2014) seletuskirja järgi ei andnud seaduse varasem sõnastus täpselt edasi seda mõtet, mida jäätmedirektiivi art-ga 6 olevat silmas peetud. „Jäätmeseadusega sätestatud jäätmete lakkamise nelja kriteeriumit on võetud iseseisvate tingimustena, mille alusel võib ettevõtja või loaandja ise otsustada jäätmete lakkamise üle, kuid see ei ole jäätmete raamdirektiivi eesmärk. Seetõttu muudetaksegi paragrahvi 21. Uue sõnastuse kohaselt defineeritakse lõikes 1 jäätmete lakkamise mõiste, mis tuleneb jäätmete raamdirektiivi artikli 6 punkti 1 esimesest poolest. Kriteeriumid, millele jäätmed peavad vastama selleks, et jäätmeid saaks lugeda lakanuks, kehtestab esmaselt Euroopa Komisjon või Euroopa Liidu (EL) Nõukogu. Kui EL tasemel ei ole kriteeriume kehtestatud, võib need kehtestada keskkonnaminister määrusega.“
28.Nagu Euroopa Kohtu hilisemast praktikast selgus, oli seadusandja arusaam jäätmedirektiivi artiklist 6 ekslik: see võimaldab liikmesriikidel näha ette ka juhtumipõhise otsuse langetamise võimaluse (vt praeguse otsuse p 24). Eesti riigi võetud eesmärk on ambitsioonikas: kõikvõimalike jäätmeliikide või jäätmekategooriate tarbeks õigustloova aktiga jäätmestaatuse lakkamise kriteeriumite kehtestamine on väga mahukas töö. Arvestada tuleb sellega, et liikmesriigil on kohustus tagada, et tema tegevusetus õigusaktide kehtestamisel ei takistaks jäätmedirektiivi eesmärke soodustada jäätmehierarhiat, edendada jäätmete taaskasutamist ja taasväärtustatud materjalide kasutamist loodusressursside kaitsmise eesmärgil ning ringmajandusele üleminekut (jäätmedirektiivi art 4 ning põhjendused 8 ja 29). Liikmesriik on kohustatud asjakohased kriteeriumid kehtestama, kui jäätmed on läbinud taaskasutamistoimingu, mis võimaldab neid kasutusele võtta, seadmata ohtu inimese tervist ja kahjustamata keskkonda (C-60/18: Tallinna Vesi, p 27; C-212/18: Prato Nevoso Termo Energy, p 42).
29.Kehtivate normide ebaotstarbekusele osutab asjaolu, et neid on kavas muuta. Riigikogu menetluses on seaduseelnõu „Jäätmeseaduse ja pakendiseaduse muutmise seadus 190 SE“ (algatamise kuupäev 11. mai 2020). Sellega tehakse ettepanek täiendada JäätS § 21 lõikega 31. See annaks Keskkonnaametile juhul, kui Euroopa Komisjon ega Eesti riik ei ole asjakohaseid kriteeriume kehtestanud, võimaluse keskkonnakaitseloa andmise menetluse käigus üksikjuhtumi põhjal otsustada, kas jäätmeloa või kompleksloa taotluses märgitud jäätmed on lakanud olemast jäätmed sama paragrahvi lõike 1 punktides 1-4 sätestatud tingimuste kohaselt. Kolleegium märgib, et hoolimata jäätmeseaduse muutmisest 2014. aastal jätkas vastustaja juhtumipõhise otsustamise praktikat kuni 2017. aastani. 15. novembri 2017. a kirjaga nr 8-4/17/12941 (toimiku leht 105) teavitas Keskkonnaamet kütusekomponendi tootjaid senise praktika muutmisest: „Keskkonnaamet [on] mitmeid aastaid rõhutanud, et praegune lahendus ei ole jätkusuutlik ja kui ettevõtjate tegelik tahe on jäätmetest kütust toota, saab see toimuda ainult lakkamise määruse alusel. Naftasaadusi sisaldavate jäätmete käitlejad peavad aga näitama omapoolset huvi ja tegema hiljem tihedat koostööd lakkamise määruse väljatöötamisel. Tänaseni ei ole kütusekomponentide valmistajad, vaatamata Keskkonnaameti soovitusele, pöördunud Keskkonnaministeeriumi poole lakkamise määruse algatamise sooviga. [---] Selleks, et ettevõte saaks jätkata naftasaadusi sisaldavate jäätmete käitlemist selliselt, et saaduseks ei ole jäätmed, on vajalik, et keskkonnaminister kehtestaks vastava jäätmete lakkamise määruse. Soovitame ettevõtetel pöörduda viivitamatult Keskkonnaministeeriumi poole taotlusega lakkamise määruse koostamiseks.“ 7(9)
3-18-2395
30.Kaebaja pidi ohtlike jäätmete käitluslitsentsi saamiseks pöörduma Keskkonnaameti poole (vaidlustatud korralduse andmise ajal kehtinud JäätS § 99 lg 2). Keskkonnaamet keeldus kaebaja soovitud toimingukoodi litsentsile kandmast põhjusel, et keskkonnaminister ei olnud kehtestanud õigusakti, mis oleks ametile andnud võimaluse kaebaja taotlust sisuliselt läbi vaadata. Ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et keskkonnaministri tegevuse õiguspärasus ei mõjuta vaidlustatud korralduse seaduslikkust. Kui keskkonnaminister oli õigustloova akti andmisel õigusvastaselt tegevusetu ning sellest tulenevalt ei olnud vastustajal võimalik kaebaja taotlust sisuliselt läbi vaadata, on ka vaidlustatud korraldus õigusvastane (vrd kolleegiumi otsus nr 3-16-1903/69, p 22).
31.Seega tuleb asja lahendamiseks selgitada, kas keskkonnaministri tegevusetus, mille tõttu vastustajal ei olnud kaebaja taotlust võimalik sisuliselt läbi vaadata, oli korralduse tegemise aja seisuga (vt HKMS § 158 lg 2 teine lause) õiguspärane.
32.Euroopa Kohus on selgitanud, et liikmesriik võib kõiki olulisi asjaolusid ning kõige hilisemaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi arvesse võttes leida, et teatud jäätmed ei saagi lakata olemast jäätmed. Sellisel juhul võib liikmesriik jätta asjakohased kriteeriumid seda liiki jäätmete kohta vastu võtmata (C-60/18: Tallinna Vesi, p 26, C-212/18: Prato Nevoso Termo Energy p 35). Olukorras, kus jäätmestaatuse lakkamist pole võimalik kindlaks teha põhjusel, et konkreetse jäätmeliigi jaoks pole asjakohaseid kriteeriume kehtestatud, tuleb liikmesriigi kohtul teha kindlaks, kas kriteeriumid on jäetud kehtestamata tulenevalt ettevaatuspõhimõtte kohaldamisest (C-212/18: Prato Nevoso Termo Energy, p 44). Riigisiseste kriteeriumite kehtestamata jätmine ei ole jäätmedirektiiviga vastuolus juhul, kui liikmesriik on ilmselget hindamisviga tegemata jõudnud seisukohale, et ei ole tõendatud, et kõnealuse aine või eseme kasutamine vastab jäätmedirektiivi art 6 lg-s 1 ette nähtud tingimustele, ja eelkõige, et sellisel kasutamisel pole mingisugust kahjulikku mõju keskkonnale ega inimese tervisele (C-212/18: Prato Nevoso Termo Energy, p 59).
33.Nii asja materjalidest (vastustaja 15. novembri 2017. a kiri nr 8-4/17/12941 (toimiku leht 105), Keskkonnaministeeriumi vastus kassatsioonkaebusele) kui ka Riigikohtu istungil esitatud selgitustest nähtub, et Keskkonnaamet ja Keskkonnaministeerium on olnud avatud koostööle kütusekomponentide tootjatega ning turuosaliste huvi ilmnemise korral asunud vajalikke kriteeriume välja töötama. Kolleegium märgib siiski, et alati ei ole põhjendatud oodata ära turuosaliste pöördumist: kui ministeeriumile on näiteks Keskkonnaametile esitatud taotluste või muu info põhjal teada, et mingit liiki jäätmete jaoks on jäätmestaatuse lakkamise kriteeriume tarvis, tuleb tal nende väljatöötamist kaaluda. Vastasel juhul võib Eesti riigi tegevusetus takistada jäätmedirektiivi eesmärkide saavutamist. Kui riik ei ole kriteeriumite kehtestamist kaalunud või olulisi asjaolusid selgitanud, ei eksisteeri ettevaatuspõhimõttel põhinevat otsust jätta kriteeriumid kehtestamata, mille õiguspärasust saaks kohus hinnata Euroopa Kohtu praktikas antud juhiste alusel.
34.Kriteeriumite väljatöötamine on aeganõudev ja keeruline tehniline ülesanne, mis nõuab sagedast konsulteerimist tööstuse ja muude asjassepuutuvate pooltega ning uuringute tegemist selleks, et hinnata, kuidas mõjutab asjassepuutuva aine jäätmerežiimi alt vabastamine inimeste tervist ja keskkonda (vt C-212/18: Prato Nevoso Termo Energy, p 36, samuti kohtujuristi ettepanek samas asjas, p-d 53, 54). Lisaks tehakse kriteeriumite koostamisel piiriülest koostööd, mis võtab omakorda aega.
35.Kaebaja soovib saada jäätmerežiimi alt vabastust sellistele jäätmetele, mis on kvalifitseeritud inimese tervisele, varale või keskkonnale ohtlikeks (vt JäätS § 6 lg 1). Kuigi õli sisaldavate jäätmete taaskasutamist tuleb edendada, on eeskätt oluline, et jäätmeid ei vabastataks jäätmerežiimi alt kergekäeliselt ja läbimõtlematult. Nii jäätmedirektiivi kui ka jäätmeseaduse keskseks eesmärgiks on inimtervise ja keskkonna kaitse (jäätmedirektiivi 6. ja 49. põhjendus, JäätS § 1 lg 1).
8(9)
3-18-2395 Kollisiooniolukorras on see eesmärk prioriteetne ka eesmärkide ees soodustada jäätmehierarhiat ja suurendada loodusvarade taaskasutamise tõhusust. Kuigi kriteeriumite kehtestamata jätmine võib tuua kaasa jäätmekäitlusega tegelevate ettevõtete omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riive (vt kohtujuristi ettepanek asjas nr C-60/18: Tallinna Vesi, p 44), pole alati põhjust pidada riivet intensiivseks. Praegusel juhul ei tugine kaebaja omandiõiguse riivele ning tema ettevõtlusvabaduse riive oli keskmise intensiivsusega. Vaidlustatud korraldus takistab kaebajal eeskätt uut äriplaani ellu viia. Lisaks hõlmab kaebaja äriplaan vähemalt osaliselt selliseid jäätmeid, mida Eestis kuigi palju ei teki (vt praeguse otsuse p 16). Selliste jäätmete jaoks jäätmestaatuse lakkamise kriteeriumite kehtestamine ei ole Eesti riigi jaoks esmatähtis. Jäätmehierarhia põhimõtte eesmärgiks on olemasoleva jäätmeprobleemi lahendamine, mitte jäätmete impordi soodustamine.
36.Eeltoodu põhjal leiab kolleegium, et keskkonnaminister ei olnud õli sisaldavate jäätmete jäätmestaatuse lakkamise kriteeriumeid kehtestamata jättes praeguse kohtuasja asjaolude taustal ning vaidlustatud korralduse vastuvõtmise aja seisuga õigusvastaselt tegevusetu. Seetõttu on Keskkonnaameti 29. novembri 2018. a korraldus õiguspärane.
37.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 109 lg 1). Vastustaja kaebajalt kassatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist ei taotlenud. Kaebaja kassatsiooniastme menetluskulud jäävad tema enda kanda. HKMS § 108 lg-t 61 kohaldada pole alust, kuna vaidlustatud korraldus ei olnud oluliste põhjendamispuudustega. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.