Osaühingu T.R. TAMME AUTO kaebus Keskkonnaameti 29.11.2018 korralduse nr 1-3/18/2862 osaliseks tühistamiseks ning Keskkonnaameti kohustamiseks vaadata kaebaja 15.08.2018 esitatud taotlus tühistatud osas uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja: Osaühing T.R. TAMME AUTO (rg-kood: 10020438), volitatud esindajad v-adv Küllike Namm, advokaat Kristiina Urb-Semjonov Vastustaja: Keskkonnaamet, volitatud esindaja Lüüli Junti Kaasatud haldusorgan: keskkonnaminister, volitatud esindaja Eda Pärtel
Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 17.05.2019 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.Osaühingule T.R. TAMME AUTO on Keskkonnaameti (KKA) 25.01.2017 korraldusega nr 13/17/180 väljastatud viieks aastaks ohtlike jäätmete käitluslitsents nr 0449 naftasaadusi ja/või põlevkiviõli sisaldavate jäätmete kogumiseks, veoks, vaheladustamiseks ja eeltöötluseks.
2.Osaühing T.R. TAMME AUTO esitas 15.08.2018 KKA-le taotluse osaühingule 25.01.2017 väljastatud ohtlike jäätmete käitluslitsentsi nr 0449 muutmiseks. Muu hulgas soovis osaühing 1(8)
muuta litsentsile kantud jäätmeliike ning lisada litsentsis märgitud jäätmetele ka toimingukood R3m (mehaaniline ringlussevõtt ehk jäätmematerjali taaskasutamine selle keemilist struktuuri muutmata kas esialgsel või mõnel muul otstarbel), kuna vastavad jäätmed lakkavad olemast jäätmed jäätmeseaduse (JäätS) § 21 tähenduses. Uue toiminguna jäätmete ringlussevõtu lisamise eesmärgiks oli saada võimalus valmistada naftasaadusi sisalduvatest jäätmetest kütusekomponenti või keemiatööstuse toorainet.
3.KKA 29.11.2018 korraldusega nr 1-3/18/2862 muudeti käitluslitsentsi nr 0449, kuid mitte taotleja soovitud ulatuses. KKA leidis, et taotluses toodud kavandatavast jäätmekäitlusprotsessi kirjeldusest nähtuvalt kvalifitseerub litsentsis nimetatud jäätmetega kavandatav tegevus jäätmete taaskasutamise ettevalmistavaks tegevuseks ehk jäätmete füüsikalis-keemiliseks töötlemiseks (toimingukood R12p), mille tulemusena jäätmed jäävad jätkuvalt jäätmeteks. KKA ei nõustunud litsentsis loetletud jäätmete osas jäätmete füüsikalis-keemilist töötlemist kvalifitseerima jäätmete lakkamisena JäätS § 21 tähenduses, kuna õli sisaldavate jäätmete kohta ei ole Euroopa Liidu (EL) õigusakti ega keskkonnaministri määrusega jäätmete lakkamise kriteeriume kehtestatud.
4.Kaebaja esitas 27.12.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse KKA 29.11.2018 korralduse nr 13/18/2862 osaliseks tühistamiseks ning KKA kohustamiseks vaadata kaebaja 15.08.2018 esitatud taotlus jäätmete lakkamise osas uuesti läbi.
5.Tallinna Halduskohtu 04.01.2019 määrusega võttis kohus kaebuse menetlusse ning kaasas keskkonnaministri arvamuse andmiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad
6.Kaebaja nõuab KKA 29.11.2018 korralduse nr 1-3/18/2862 osalist tühistamist ning KKA kohustamist vaadata kaebaja poolt 15.08.2018 esitatud taotlus jäätmete lakkamise osas uuesti läbi. Menetluskulud palub kaebaja jätta vastustaja kanda.
7.Kaebaja leiab, et korralduse resolutsioonis toodu ei vasta kehtivale õigusele. Ka ei ole KKA diskretsiooni õiguspäraselt teostanud, mistõttu ei ole keelduv haldusakt õiguspärane. Kaebaja ei nõustu vaidlustatud korraldusega osas, milles korralduse punkti 3.1.4 on lisamata kaebaja poolt kõikide viidatud jäätmeliikide puhul toimingukood R3m (st iga jäätmeliigiga on lubatud toimingukoodid R3m, R12p ja R13) ning osas, milles korralduse punkti 3.1.5 on lisamata jäätmete koodiga 16 07 08* puhul toimingukood R3m. Ka ei ole kaebaja rahul sellega, et korraldus ei määra, et toimingukoodiga R12p kaasneb jäätmete lakkamine.
8.KKA on võtnud ebaõige seisukoha, et JäätS § 21 nimetatud jäätmete lakkamine toimub ainult ringlussevõtu kaudu kohaldades toimingukoodi R3m. JäätS § 15 lõike 4 kohaselt on ringlussevõtt jäätmete taaskasutamistoiming, mille käigus jäätmematerjalid töödeldakse toodeteks, materjalideks või aineteks, et kasutada neid nende esialgsel või muul eesmärgil. See ei hõlma jäätmete energiakasutust ja töötlemist materjalideks, mida kasutatakse kütusena või tagasitäiteks. Samas sätestab nii JäätS § 21 lg 1 kui ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19.11.2008 direktiiv 2008/98/EÜ (edaspidi jäätmete raamdirektiiv), mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid, et jäätmed lakkavad olemast jäätmed, kui need on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt, ning vastavad jäätmete raamdirektiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatu alusel kehtestatud kriteeriumidele. Seetõttu ei ole jäätmete lakkamise kohaldamisel erinevust selles, kas toimub ringlussevõtt või muu taaskasutus, sh energiakasutus või töötlemine materjalides, mida kasutatakse kütusena.
9.Ka on korralduses põhjendamatult eeldatud, et jäätmete lakkamise määruse eelnõu („Õli sisaldavate jäätmete jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumite kehtestamine“) reguleerib jäätmete ringlussevõttu ehk toimingukoodi R3m rakendamist. Vastavalt määruse eelnõu §-le 1 2(8)
kehtestatakse määrusega määruse lisas 1 loetletud õli sisaldavatest jäätmetest kütusekomponendi tootmise kriteeriumid, mille täitmisel need jäätmed lakkavad olemast jäätmed. Kütusekomponendi tootmine on käsitletav jäätmete töötlemisena materjalideks, mida kasutatakse kütusena ja mille puhul ei ole (vastavalt eelmises lõigus selgitatule) rakendatav toimingukood R3m. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 24.06.2016 määruse nr 148 „Jäätmete taaskasutamis- ja kõrvaldamistoimingute nimistud“ (edaspidi määrus nr 148) § 1 lg 5 tuleb sel juhul kasutada toimingukoodi R12p (st jäätmete lakkamine peab toimuma R12p alusel), kuna toimingute nimistus ei ole ühtegi teist sobivat põhitoimingut koodinumbriga R1–R11 või nende alamtoiminguid, mis täpsemini iseloomustaksid tegevust. Toimingukoodi R3m rakendamist soovib kaebaja rakendada juhul, kui jäätmed töödeldakse materjalideks, mida kasutatakse keemiatööstuse toorainena.
10.Kaebaja on seisukohal, et KKA on erinevalt käitluslitsentsi väljastamise ajal viidatust asunud käitluslitsentsi muutmise taotlust lahendades seisukohale, et KKA-l puudub pädevus jäätmete lakkamise üle otsustamiseks. Selline KKA seisukoht on põhjendamatu ja ei ole kooskõlas KKA poolt eelnevalt (sh litsentsi väljastamiseks toimunud haldusmenetluse käigus) avaldatud seisukohtadega. Seega lahendati ka käitluslitsentsi nr 0449 menetlemise ja väljaandmise ajal (2016 kuni 25.01.2017) jäätmete lakkamist juhtumipõhiselt ja jäätmete lakkamise kohaldamata jätmisel ei väitnud KKA kordagi, et tal puudub pädevus otsustada jäätmete lakkamise üle.
11.KKA tõlgendus jäätmete raamdirektiivi kohta jätab arvestamata, et määruse puudumine ei takista jäätmete lakkamise kohaldamist juhtumipõhiselt. Euroopa Komisjoni keskkonna peadirektoraadi juhend (2012) „Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste“ (edaspidi juhend) toob välja, et EL või liikmesriigi õigusakt sätestab üldnõuded teatud jäätmeliikidele ja vastava õigusakti olemasolul tuleb selle jäätmeliigi jäätmete lakkamist käsitleda kõikidel juhtudel õigusakti alusel. Juhul, kui vastavat määrust ei ole, otsustab liikmesriigi pädev asutus jäätmete lakkamise kriteeriumite täidetuse üle juhtumipõhiselt. Sellest lähtuvalt on KKA pädevuses otsustus jäätmete lakkamise osas.
12.Võrreldes 25.01.2017 õigusruumi ja kaevatava haldusakti ajal kehtivat õigusruumi, ei ole jäätmeseaduses tehtud ühtegi muudatust, mis takistaks käitluslitsentsi muutmist kaebaja poolt taotletud moel. Samuti ei ole muudatusi tehtud jäätmeseaduse alusel vastuvõetud õigusaktides. Seega on litsentsi taotluse menetlemisel tuginemine õigusnormi puudumisele õigusvastane.
13.Juhul, kui keskkonnaministri määrus vastu võetakse, saab KKA vajadusel litsentsi tingimused üle vaadata. Haldusorganil tuleb lähtuda kehtivast õigusest. Kaebaja hinnangul on tulenevalt jäätmete raamdirektiivi ja selle juhendi koostoimest KKA pädevuses ka jäätmete lakkamise osas juhtumipõhiselt otsuse tegemine.
14.Korralduse punktis 3.1.2 on ebaõigesti märgitud Tegelikkuses on D. F. peatehnoloog.
D. F. ametikohaks keemik-laborant.
Vastustaja seisukohad
15.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ning kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
16.Seisukoht, et õli sisaldavate jäätmete töötlemisel lakkavad need olemast jäätmed vastavalt JäätS § 21 lg-le 1 ning KKA-l on õigus JäätS § 21 lg-s 1 sätestatud tingimuste alusel kaaluda õli sisaldavate jäätmete lakkamise üle, on ekslik. Vastustaja hinnangul jäävad õli sisaldavad jäätmed ka pärast töötlemist jäätmeteks. Seega jääb ka kaebaja väidetav kütusekomponent jäätmeks. Jäätmete lakkamine saab toimuda üksnes EL-i õigusakti või keskkonnaministri määruse alusel. Kuni puudub õigusakt, millega oleks kehtestatud jäätmete lakkamise kriteeriumid, ei saa KKA õli sisaldavate jäätmete lakkamise üle otsustada ega toimingukoodi R3m litsentsile kanda.
3(8)
16.1.JäätS § 21 on sisustatud kooskõlas jäätmete raamdirektiiviga. Jäätmete raamdirektiivi artikkel 6 on Eesti õigusesse üle võetud JäätS §-ga 21. Nimetatud paragrahvi lg 2 kohaselt on keskkonnaministrile jäetud õigus kehtestada konkreetse jäätmeliigi kohta jäätmete lakkamise kriteeriumid. Jäätmete raamdirektiiv ei ole liikmesriikides vahetult kohaldatav õigusakt ja see tuleb liikmesriigi õiguskorda üle võtta riigi mingi õigusaktiga. Eeltoodust lähtuvalt peab KKA kohaldama riigisisest õigust.
16.2.Jäätmete raamdirektiivi artikkel 6 lg 4 kohaselt võivad liikmesriigid kohaldatavat kohtupraktikat arvesse võttes iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, kui artikkel 6 lg-tes 1 ja 2 sätestatud menetluse kohaselt ei ole ühenduse tasandil kriteeriume kehtestatud. Seega on liikmesriikidele jäetud diskretsiooniõigus otsustamaks, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, kuid see vajab riigisisest konkretiseerimist. Praegusel juhul on Eestis seadusandja tahe olnud võimaldada konkreetse jäätmeliigi puhul jäätmete lakkamist keskkonnaministri poolt kehtestatava määruse kaudu.
16.3.18.07.2014 jõustunud JäätS muudatusega täpsustati jäätmete lakkamise regulatsiooni ning seletuskirjast (661SE)1 nähtuvalt olid muudatused vajalikud, kuna JäätS-ga sätestatud jäätmete lakkamise nelja kriteeriumit on võetud iseseisvate tingimustena, mille alusel võib ettevõtja või loa andja ise otsustada jäätmete lakkamise üle, kuid see ei ole jäätmete raamdirektiivi eesmärk. Seletuskirjas märgitakse, et kriteeriumid, millele jäätmed peavad vastama selleks, et jäätmeid saaks lugeda lakanuks, kehtestab esmaselt Euroopa Komisjon või EL Nõukogu. Kui EL tasemel ei ole kriteeriume kehtestatud, võib need kehtestada keskkonnaminister määrusega. Seega saab jäätmete lakkamine JäätS § 21 mõistes toimuda üksnes EL-i õigusakti või keskkonnaministri määruse alusel. Eeltoodut arvestades ei ole KKA-l pädevust kaaluda JäätS § 21 lg 1 p-des 1-4 sätestatud tingimuste täitmist, kuna puudub vastav pädevusnorm ning jäätmete lakkamise regulatsioon kütusekomponentide kohta.
17.Ka õiguslikult siduva tähenduseta juhend ei toeta kaebaja lähenemist jäätmete lakkamise otsustamise kohta keskkonnaministri määruseta.
17.1.Juhendist ei tulene, et liikmesriigi pädev asutus otsustab jäätmete lakkamise kriteeriumite täidetuse üle juhtumipõhiselt, kui siseriiklikult ei ole jäätmeteks oleku lakkamise kohta määrust kehtestatud. Juhendi p-s 1.3 ei mainita liikmesriigi „pädevat asutust“ ( „competent authority“), vaid liikmesriiki („Member State“).
17.2.Juhendis (p 1.3.4, lk 24) selgitatakse, et juhul, kui EL tasandil ei ole jäätmete lakkamise kriteeriume kehtestatud, võivad liikmesriigid otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed. Juhendist (p 1.3.4, lk 24) tulenevalt võib see otsustus olla seotud taaskasutatavate materjalide klassidega (ehk konkreetsete jäätmeliikidega, nagu Eestis) või juhtumipõhiste otsustega. Juhendist tulenevalt peab liikmesriik kellelegi selliste kriteeriumide väljatöötamise ülesande andma (p 1.3.4, lk 24). Seega on juhendist tulenevalt liikmesriikidel (mitte liikmesriigi pädeval asutusel) õigus otsustada, kas teatavad jäätmed lakkavad olemast jäätmed mingite konkreetsete jäätmeliikide kaupa või juhtumipõhiste otsuste kaudu. Juhul, kui jäätmete raamdirektiiviga oleks soovitud kindlasti ka juhtumipõhiste otsuste tegemist, oleks see selgesõnaliselt selliselt ka jäätmete raamdirektiivis sätestatud.
18.Vastustaja palub jätta tähelepanuta kaebaja viited KKA varasematele (s.t enne vaidlustatud korralduse aluseks olnud taotluse menetlust) selgitustele ja seisukohtadele jäätmete lakkamise
kohta. Tegemist oli ebaõige halduspraktikaga, mida KKA jätkas ekslikult pärast 18.07.2014 jõustunud JäätS muudatusi. Nüüdseks on KKA ebaõiget halduspraktikat muutnud.
18.1.KKA on vaidlustatud korralduses selgitanud, et on 15.11.2017 kirjaga nr 8-4/17/12941 teavitanud väidetavaid kütusekomponendi valmistajaid, et ei anna enam ohtlike jäätmete käitluslitsentsi õli sisaldavate jäätmete lakkamiseks (toimingukoodiga R3m), mille tulemusena saadakse kütusekomponent. KKA andis väidetavatele kütusekomponendi valmistajatele mõista, et senine halduspraktika on olnud ebaõige.
18.2.Õli sisaldavad jäätmed on oma olemuselt naftasaadused või põlevkiviõli ning pärast töötlemist sobivad need sarnaselt toornaftast valmistatud kütustega peamiselt põletamiseks. Õli sisaldavate jäätmete põletamiseks on aga erinevalt toornaftast valmistatud kütustest sätestatud nõuded (nt käitamisele, tegevuskohale) tööstusheite seaduse (edaspidi THS) 4. ptk-s ning esineb kohustus omada jäätmeluba või keskkonnakompleksluba. Selleks, et õli sisaldavate jäätmete töötlemise tulemusena valmistatav kütusekomponent ja selle edasine kasutamine (sh põletamine käitistes, mis ei vasta THS 4. ptk nõuetele) tootena ei oleks keskkonnale ja inimese tervisele kahjulikum kui toornaftast valmistatud kütuste kasutamine (sh põletamine), on vajalikud ühtlustatud kriteeriumid kütusekomponendi kui toote valmistamiseks (õli sisaldavate jäätmete lakkamiseks) kasutatavatele jäätmeliikidele ja kvaliteedile, üldised nõuded käitlemisele ehk töötlemisele ja käitluskohale ning valmistatud kütusekomponendile. Samas kui õli sisaldavate jäätmete töötlemise saadust käsitletakse tootena (õli sisaldavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed), puudub vajadus järgida ka THS 4. ptk-s sätestatud nõudeid ning omada jäätmeluba või keskkonnakompleksluba. See võib aga kujutada ohtu inimese tervisele ja keskkonnale.
18.3.Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, et halduspraktika on hoopis pärast 15.11.2017 kirja nr 8-4/17/12941 ebaõigeks muutunud. Kohtupraktikast tulenevalt ei saa isik võrdse kohtlemise põhimõttele toetudes nõuda ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist (vrd ka Riigikohtu halduskolleegiumi 06.05.2004 otsus nr 3-3-1-19-04).
19.Kaebaja nõue kohustada KKA-d vaatama taotlus läbi selliselt, et kõikidele taotluses märgitud jäätmeliikidele kohaldatakse jäätmete lakkamist nii toimingukoodidega R3m kui ka R12p ei ole eesmärgipärane, kuna väidetava kütusekomponendi puhul ei kohaldu jäätmete lakkamise regulatsioon. Toimingukood R12p tähistab jäätmekäitlustoimingut, mille puhul jäätmed ei välju jäätmerežiimist, st jäätmed jäävad jäätmeteks. See tuleneb määruse nr 148 v.r § 2 p-st 12, mille kohaselt toimingukood R12p tähistab jäätmete taaskasutamisele eelnevat füüsikalis-keemilist töötlemist (kuivatamine, aurutamine, konditsioneerimine jms). Seega pärast jäätmete füüsikaliskeemilist töötlemisele toimub jäätmete taaskasutamine, mitte toote kasutamine.
20.Vastustaja on korralduses esinenud ilmse ebatäpsuse D. F. ametikoha osas parandanud (KKA 29.01.2019 korraldus nr 1-3/19/170). Kaasatud haldusorgani seisukohad
21.Jäätmete lakkamise kriteeriumide kehtestamise aluseks on keskkonnaministri määrus (JäätS § 21 lg 2).
22.JäätS § 21 on üle võetud jäätmete raamdirektiivist. Raamdirektiivi art 6 lõike 4 esimese lause järgi, kui komisjon ei ole liidu tasandil kriteeriume kehtestanud, siis võivad liikmesriigid kohaldatavat kohtupraktikat arvesse võttes iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed. Ehk liikmesriikidele on antud võimalus kehtestada riigisiseselt kriteeriumid, mille alusel jäätmed lakkavad olemast jäätmed. Võttes arvesse Euroopa Liidu toimise lepingu (ELTL) artikliga 193 liikmesriikidele antud õigust võtta kasutusele rangemaid kaitsemeetmeid, saab teha järelduse, et liikmesriik ei pea üldse kehtestama jäätmete lakkamise kriteeriume ega tegema juhtumipõhiseid otsuseid. 5(8)
23.Lisaks on ELTL artikli 288 direktiiv saavutatava tulemuse seisukohalt siduv liikmesriigile, jättes vormi ja meetodi valiku liikmesriigi ametiasutusele. Seega on igal liikmesriigil vabadus valida, mil viisil jäätmete raamdirektiivi artikli 6 lõikeid 1 ja 4 siseriikliku õigusesse üle võtta. Jäätmete raamdirektiivi artikkel 6 lõige 1 ei ole otsekohalduv, kuna selles sisalduvad kriteeriumid, seega nende jõustumise tagavad siseriiklikud rakendusmeetmed. Nii on liikmesriigi pädevuse otsustada, kes vastutab tingimuste rakendamise eest läbi nende rakendamiseks vajalike kriteeriumite ja menetluse väljatöötamise vastavalt jäätmete raamdirektiivi artikli 6 lõikele 4.
24.Arvestades ka juhendi punkti 1.3.4, ei kohusta jäätmete raamdirektiivi artikkel 6 lõige 4 liikmesriike üksikjuhtumeid reguleerima, vaid võimaldab liikmesriigil töötada välja teatavate jäätmete kohta käivad üldised kriteeriumid, kui ka kriteeriumid, mida kohaldatakse konkreetsete üksikjuhtumite korral. Juhendi p 1.3.4 selgitab sõnaselgelt, et juhtudel, kui Euroopa tasandil ei ole kehtestatud lakkamise kriteeriume (direktiivi artikli 6 lõige 4), võivad liikmesriigid riiklikul tasandil otsustada, kas teatavad jäätmed ei ole enam jäätmed kas jäätmeliikide kaudu või üksikjuhtumitega. Seega ei kohusta ka juhend liikmesriike üksikjuhtumeid reguleerima, vaid tunnustab liikmesriikide õigust vastu võtta otsuseid nii teatud liiki juhtumite kui ka üksikjuhtumite kaupa.
25.Eeltoodust tulenevalt on jäätmete raamdirektiivi artikli 6 puhul liikmesriigil kaalutlusõigus otsustada, kuidas ta nimetatud artikli sätted üle võtab ning see hõlmab mh pädeva asutuse määramist ning haldusmenetluse väljatöötamist sätete kohaldamiseks. Kuivõrd Eesti riigisisene õigus ei ole teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku kriteeriume kehtestanud, siis ei ole jäätmevaldajal õigus nõuda selle kindlaks tegemist liikmesriigi pädevalt asutuselt või liikmesriigi kohtult.
KOHTU PÕHJENDUSED
26.Kohus jätab kaebuse rahuldamata kokkuvõtlikult seetõttu, et KKA-l ei ole pädevust otsustada juhtumipõhiselt jäätmeks oleku lakkamist, kuna puudub seda võimaldav riigisisene üldakt (keskkonnaministri määrus). Selline pädevus puudub ka kohtul. Riigisisese üldakti andmisel on EL-i liikmesriigil jäätmete raamdirektiivist (art 6) tulenevalt ulatuslik valikuvabadus, mida õli sisaldavate jäätmete jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumide kehtestamisel on riik asunud teostama, koostades vastava eelnõu2, millele on viidatud kaevatavas haldusaktis (lk 5) ja poolte menetlusdokumentides. Kohus ei saa võimude lahususe põhimõttest tulenevalt tegeleda õigusloomega ja asuda enne määruse vastuvõtmist hindama, kas see võimaldab kaebaja taotluse rahuldamist. Kaebajal on valdkonnas tegutseva isikuna õigus saata oma ettepanekud eelnõu menetlejale ning määruse jõustamisel ja selle alusel kaebaja taotluse rahuldamata jätmisel vajadusel pöörduda kohtusse.
27.Kohus määras 19.02.2019 kaebuse lahendamisele kirjalikus menetluses. Kaebaja esitas 15.03.2019 täiendavad seisukohad, milles möönis, et riigisisest üldakti (määrust), mis reguleeriks kaebaja 15.08.2018 taotluses toodud küsimusi, ei ole. Kaebaja leidis, et seega saab jäätmete raamdirektiivi tõlgendamisel juhinduda Euroopa Kohtu (EK) kohtuasjas C-60/18 (AS Tallinna Vesi vs Keskkonnaamet) tehtud kohtujuristi ettepanekust. KKA 20.03.2019 vastusest nähtuvalt mõistavad pooled kohtujuristi arvamust erinevalt. Kohus märgib esmalt, et EK kohtujuristi ettepanek eelotsusetaotluse osas ei ole siduv õiguse allikas. Kaebaja poolt olnuks kohane esitada taotlus käesolevas asjas menetluse peatamiseks, kuni EK poolt eelotsusetaotluse lahendamiseni (HKMS § 95 lg 4 ls 2). Kuivõrd EK on 28.03.2019 otsuse teinud, saab kohus juhinduda kohtuotsuses esitatud seisukohtadest. Kuna ka kohtujurist
http://eelnoud.valitsus.ee/main#mobtInZf
6(8)
leidis, et jäätmete raamdirektiivi art 6 lg 4 annab laia valikuõiguse liikmesriigile (kohtujuristi ettepanek p 44, 47) ja üldjuhul tuleb jäätmeteks olek vastavatest kehtestatud kriteeriumidest (p 49, 50), ei pea kohus vajalikuks menetluse uuendamist ja pooltele täiendavate seisukohtade esitamise võimaluse andmist seoses EK 28.03.2019 otsusega. Kohtujuristi ettepanekus käsitletud küsimustega seoses said menetlusosalised oma sisulised seisukohad esitada.
28.Menetlusosalistel puudub vaidlus, et jäätmete raamdirektiivi artikkel 6 on Eesti õigusesse üle võetud JäätS §-ga 21. JäätS § 21 lg 2 sätestab, et kui jäätmete raamdirektiivi artikli 6 lõike 2 kohaselt ei ole kriteeriume kehtestatud, võib valdkonna eest vastutav minister, võttes arvesse sama paragrahvi lõike 1 punktides 1–4 nimetatud tingimusi, määrusega kehtestada kriteeriumid, mille alusel mõned jäätmeliigid lakkavad olemast jäätmed. Tallinna Ringkonnakohtu poolt esitati vaidluses AS Tallinna Vesi vs Keskkonnaamet eelotsusetaotlus seetõttu, et eelviidatud JäätS § 21 võimaldab jäätmeks oleku lakkamist üksnes vastavaid kriteeriume sätestava liidu õigusakti või keskkonnaministri määruse alusel ning kohus soovis teada, kas selline tõlgendus on jäätmete raamdirektiivi art 6 lg-ga 4 ja EK kohtupraktikaga kooskõlas. EK vastas, et liikmesriigid võivad igal üksikjuhtumil otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, kui komisjon pole selles osas eeskirju vastu võtnud (p 21). Selline on olnud liidu seadusandja soov (p 22). Samuti võivad liikmesriigid ette näha võimaluse teha otsus iga üksikjuhtumi puhul (p 24). Jäätmeks oleku lakkamine sõltub riigisisesest üldaktist, kui liidu tasandil teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume kehtestatud pole ning see ei ole direktiiviga vastuolus (p 25). Liikmesriigi valikuvabadus järeldub direktiivis kasutatud sõnast „võima“ ning liikmesriik võib ka leida, et teatud jäätmed ei saa lakata olemast jäätmed ning jätta seetõttu nende lakkamist käsitleva regulatsiooni vastu võtmata (p 26). EK on samas rõhutanud, et selline tegevusetus ei tohi takistada jäätmete raamdirektiivi eesmärkide saavutamist nagu jäätmehierarhia kohaldamine, jäätmete taaskasutamise soodustamine ning taasväärtustatud materjalide kasutamise edendamine loodusressursside kaitsmise eesmärgil ja ringmajandusele ülemineku võimaldamine. Kohustatud subjektid on selles osas komisjon ja liikmesriigid, kes peavad kehtestama kriteeriumid, mis võimaldaks liikmesriigi asutusel või kohtul tuvastada jäätmeks oleku lakkamine. (p 27) Kui taaskasutamine on seotud teatavate keskkonnale ja inimeste tervisele avalduvate ohtudega, eelkõige ohtlike ainete sisaldusest tingitud ohuga, tuleb arvestada liikmesriigi kaalutlusruumiga (p 28). Kohtu arvates on EK asunud seisukohale, millisele tugineb käesolevas asjas ka vastustaja, et jäätmevaldaja ei saa nõuda jäätmeks oleku lakkamise kindlakstegemist liikmesriigi pädevalt asutuselt (KKA) või liikmesriigi kohtult. Samal arvamusel on ka menetlusse kaasatud keskkonnaminister. Vastavate konkreetseid jäätmeid (jäätmeliike) puudutavate kriteeriumide kehtestamise pädevus on JäätS § 21 lg-st 2 tulenevalt keskkonnaministril.
29.Kaebaja on selgitanud, et uue toiminguna jäätmete ringlussevõtu lisamise eesmärgiks oli saada võimalus valmistada naftasaadusi sisalduvatest jäätmetest kütusekomponenti või keemiatööstuse toorainet. JäätS § 21 lg 1 sätestab, et jäätmed lakkavad olemast jäätmed, kui need on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt, ning vastavad jäätmete raamdirektiivi artikli 6 lg-s 2 sätestatu alusel kehtestatud kriteeriumidele, mis töötatakse välja kooskõlas järgmiste tingimustega: 1) asja kasutatakse tavapäraselt teatud kindlal eesmärgil; 2) asjal on turg või asja järele on nõudlus; 3) asi vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tehnilistele nõuetele, õigusnormidele ja tootestandarditele; 4) asja kasutamine ei avalda negatiivset mõju keskkonnale ega inimese tervisele.
7(8)
Kohus nõustub vastustajaga, et õige ei ole kaebaja seisukoht, et õli sisaldavate jäätmete töötlemisel lakkavad need olemast jäätmed vastavalt JäätS § 21 lg-le 1. Õli sisaldavad jäätmed on ka pärast töötlemist jäätmed, mistõttu jääb kaebaja väidetav kütusekomponent jäätmeks. Jäätmete lakkamine saab toimuda üksnes EL-i õigusakti või keskkonnaministri määruse alusel. Kuni puudub õigusakt, millega oleks kehtestatud jäätmete lakkamise kriteeriumid, ei saa KKA õli sisaldavate jäätmete lakkamise üle otsustada ega toimingukoodi R3m litsentsile kanda.
30.Kohus ei korda ülejäänud kaebaja väidetele vastamiseks kaevatava haldusakti põhjendusi, tuginedes HKMS § 165 lg-le 2, nõustudes nendega. Vastustaja parandas lisaks ilmse ebatäpsuse D. F. ametikoha osas (KKA 29.01.2019 korraldus nr 1-3/19/170, tl 107).
31.Kuna vastustaja, kelle haldusakti tühistamist ja kelle kohustamist taotluse uueks läbivaatamiseks kaebaja taotleb, ei oma pädevust kaebaja soovitud sisuga haldusakti andmiseks, tuleb kaebus nii tühistamis- kui sellega olemuslikult seotud kohustamisnõudes jätta rahuldamata. Haldusakti õiguspärasust hindab kohus selle andmise aja seisuga. Kohustamisnõude puhul saab kohus küll arvestada otsuse tegemise ajal kehtiva õigusega, kuid asjakohast keskkonnaministri määrust pole käesolevaks ajaks vastu võetud. Menetluskulud
32.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kaebaja menetluskulud jäävad viidatud sätte alusel tema enda kanda. Vastustaja menetluskulude taotlust esitanud ei ole ja kaasatud haldusorganile menetluskulude väljamõistmist seadus ette ei näe. Vastuväide kohtu tegevusele
33.Kohus jätab rahuldamata kaebaja 15.03.2019 vastuväite kohtu tegevusele (HKMS § 90 lg 1) seoses asja kirjalikus menetluses lahendamisega. Kohus põhjendas kirjaliku menetluse määramist 19.02.2019 määruses ning jääb nende põhjenduste juurde.
(allkirjastatud digitaalselt) Kristina Maimann
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.