Irina Möldri, Ljubov Gorodetskaja, Jelena Paramonova, Svitlana Nyzhnyki, Tatjana Rižskaja ja Irina Orlova kaebus Peipsiääre Vallavolikogu 31.03.2020. a otsuse nr 18 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tartu Halduskohtu 12.05.2020. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Peipsiääre Vallavalitsuse määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Kaebaja I – Irina Mölder Kaebaja II – Ljubov Gorodetskaja Kaebaja III – Jelena Paramonova Kaebaja IV – Svitlana Nyzhnyk Kaebaja V – Tatjana Rižskaja Kaebaja VI – Irina Orlova Volitatud esindaja v.-adv. abi Tiia Tafenau Vastustaja/määruskaebuse esitaja – Peipsiääre vald
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 12.05.2020. a määruse resolutsiooni p 4 muutmata, täiendades halduskohtu määruse põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.
1.Peipsiääre Vallavolikogu võttis 31.03.2020. a vastu otsuse nr 18 „Peipsiääre valla munitsipaalharidusasutuste Kallaste Lasteaed-Põhikooli ja Kolkja Lasteaed-Põhikooli ümberkorraldamine“:
„1. Korraldada hiljemalt 31. augustiks 2020 ümber Peipsiääre valla munitsipaalharidusasutused Kallaste Lasteaed-Põhikool ja Kolkja Lasteaed-Põhikool. Ümberkorraldamise tulemusel liidetakse Kallaste Lasteaed-Põhikool Kolkja Lasteaed-Põhikooliga.
2.Käesoleva otsuse punktis 1 nimetatud munitsipaalkoolide ümberkorraldamise tulemusena lõpetatakse 31. augustil 2020 Kallaste Lasteaed-Põhikooli (registrikood 75006500) tegevus. Kallaste Lasteaed-Põhikooli senises tegutsemiskohas jätkatakse lasteaia ja põhikooli I kooliastme (1.-3. klass) õppe- ja kasvatustegevust Kolkja Lasteaed-Põhikooli (registrikood 75011042) allüksusena.
3.Alates 1. septembrist 2020 jätkab Kolkja Lasteaed-Põhikool tegevust kahes tegutsemiskohas alljärgnevalt:
3.1.Suur tee 45, Kolkja alevik, Peipsiääre vald, 60306 Tartumaa;
3.2.Sõpruse tn 4, Kallaste linn, Peipsiääre vald, 60104 Tartumaa.
4.Peipsiääre Vallavalitsusel koostöös Kolkja Lasteaed-Põhikooliga valmistada ette kõik käesolevas otsuses nimetatud munitsipaalkoolide ümberkorraldamisega seonduvad dokumendid ning viia läbi kõik toimingud, mis on vajalikud otsuse täitmiseks.
5.Käesolev otsus teha teatavaks Haridus- ja Teadusministeeriumile, koolidele, vanematele, õpilastele ja õpilaste elukohajärgsetele valla- või linnavalitsustele kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis hiljemalt 31.03.2020.a.
6.Otsus jõustub teatavakstegemisest.“ Otsuse õiguslikeks alusteks olid märgitud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 34, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg 2 p 2, lg 3, Peipsiääre valla põhimääruse § 57 lg 2, § 59 lg-d 3 ja 4, Alatskivi Vallavolikogu 28.12.2016. a otsusega nr 89, Peipsiääre Vallavolikogu 29.12.2016. a otsusega nr 46, Vara Vallavolikogu 28.12.2016. a otsusega nr 42 kinnitatud Alatskivi valla, Peipsiääre valla, Vara valla ühinemislepingu p 8.1.1. ja ühinemislepingu juurde kuuluva seletuskirja p 3.2. alapunkt 3. Otsusel ei ole põhjendusi, küll aga oli otsuse eelnõul 17-leheküljeline seletuskiri.
2.Kaebajad I-VI esitasid 30.04.2020 Tartu Halduskohtule kaebuse Peipsiääre Vallavolikogu 31.03.2020. a otsuse nr 18 tühistamiseks. Koos kaebusega esitasid kaebajad hiljem täiendatud esialgse õiguskaitse taotluse, milles palusid peatada Peipsiääre Vallavolikogu 31.03.2020. a otsuse nr 18 kehtivuse kuni asjas kohtuotsuse või muu menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni. Kaebajad selgitasid, et on Kallaste Lasteaed-Põhikoolis käivate laste vanemad, kelle subjektiivseid õigusi, täpsemalt hariduspõhiõigust ja õigust heale haldusele Peipsiääre valla munitsipaalharidusasutuste ümberkorraldamise otsus rikkus. Kohalik omavalitsus saaks vaidlusaluse otsuse kehtivuse peatamata jätmise korral alustada alates 01.07.2020 Kallaste Lasteaed-Põhikooli ümberkorraldamisega seotud tegevuste elluviimisega. Kaebajate hinnangul ei ole tõenäoline, et käesolevas asjas jõutakse jõustunud kohtulahendini enne 01.07.2020. Juhul, kui kohus jätab Peipsiääre vallavolikogu 31.03.2020 otsuse kehtivuse peatamata, on tõenäoline, et kohalik omavalitsus jätkab Kallaste Lasteaed-Põhikooli ümberkorraldamisega seotud tegevuste korraldamist ning elluviimist ka kohtumenetluse ajal ning ajaks, mil jõustub kaebajate põhikaebuse kohtulahend, on kooli ümberkorraldamisega seotud tegevused lõpuleviidud ja esialgse olukorra taastamine ei ole enam võimalik või on väga keeruline. Kaebajate hinnangul ei ole nende kaebus ilmselgelt perspektiivitu ning vaidlusaluse otsuse kehtivuse peatamine ei riku avalikku huvi. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel puudub praeguse Kallaste Lasteaed-Põhikooli II ja III kooliastme õpilastel alates 01.09.2020 võimalus jätkata hariduse omandamist kodulähedases koolis Kallastel. Kolkja kool asub Kallastest ca 20 km kaugusel ning on ebaselge, kuidas korraldatakse õpilaste transport Kallastelt Kolkjasse kooli ja tagasi. Olemasolev bussiühendus Kallaste ja Kolkja vahel on väga halb ning ei võimalda lastel kodu ja kooli vahet mõistlikul viisil ühistranspordiga liikuda. Laste heaolule ja hariduse omandamisele ei mõju hästi, kui laps peab lühikese perioodi jooksul korduvalt kooli vahetama – see toob kaasa lapse jaoks täiendavat stressi ja olulisi muudatusi elukorralduses,
kuna harjuma peab nii uue kooli keskkonna, uute õpetajate ning nende nõudmistega kui ka kodust kaugemal koolis käimisega kaasnevate elukorralduslike muudatustega. Lisaks ei oleks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võimalik kaebuse rahuldamise korral taastada Kallaste Lasteaed-Põhikooli tegevust varasemal kujul ja säilitada senist õppetöö korralduse ja hariduse kvaliteedi taset, kuna suurema osa olemasolevate kvalifitseeritud II ja III kooliastme õpetajate ja tugipersonaliga lõpetatakse töölepingud hiljemalt 31.08.2020.
3.Peipsiääre vald leidis 07.05.2020. aastal esitatud seisukohas esialgse õiguskaitse taotluse kohta, et taotlus ei ole põhjendatud. Käesoleval juhul ei sulgetud Kallaste kooli, vaid see jätkab oma tegevust lasteaia ja koolina 1.-3. klassi õpilastele. Kuivõrd infrastruktuur ja ka õppetöö säilib, siis ei ole kohtulahendi jõustumisel õppetöö taaskäivitamine endises mahus mingilgi viisil raskendatud. Otsuse peatamata jätmise korral saab õppetöö jätkuda 1.-3. klassi lastel Kallaste koolis ehk kodu lähedal ning 4.-9. klassi õpilastel Kolkja koolis. Kolkja koolis on sisse viidud osaline süvendatud eesti keele õpe. Paljud tunnid toimuvad eestikeelsena, kuid samas jätkub vene keele õpe. Kallaste koolis on osaline süvendatud eestikeelne õpe, kuid ainult neli õpetajat, kes on võimelised eesti keeles tunde läbi viima. Seega kannab otsusega tehtav muudatus edasi hariduslikke väärtusi ja arvestab õpilaste parimaid huve. Kokkuvõttes tähendab muudatus optimaalsemat õpilaste arvu, keelekümblust suuremates rühmades, tõhusamat tugisüsteemi ning KOV ressursside paremat suunamist. Samuti ei ole kaebus perspektiivikas ning sõltumata hilisemast otsuse täitmise raskendatusest ja/või avalikust huvist tuleb esikohale seada laste huvid ning kõrvutada neid kaebajate huvidega. Laste primaarseks huviks on hea alusharidus ning seda võimalikult kodu lähedal. See on täna tagatud. Avalik huvi (suurema osa laste huvi) kaalub üle kaebajate huvi. Kaebajate poolt taotletud otsuse täitmise peatamise korral ei arvestata sellega, et mitmed lapsed võivad otsuse valguses suunduda juba Kolkja kooli ning sellega kaasnevad erinevad ohutegurid Kallaste kooli õpilastele – liitklasside arvu suurenemine, sotsiaalne eraldatus, mis viib õppekvaliteedi ja õpimotivatsiooni languseni.
4.Tartu Halduskohus rahuldas 12.05.2020. a määrusega kaebajate I ja III-V esialgse õiguskaitse taotluse ning peatas Peipsiääre Vallavolikogu 31.03.2020. a otsuse nr 18 kehtivuse kuni menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni (resolutsiooni p 4) ning jättis kaebajate II ja VI esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 5). Halduskohus leidis, et kaebajatel I ja III-V esineb esialgse õiguskaitse vajadus, kuna esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine võib neile kaasa tuua koormavaid tagajärgi, mille hilisem heastamine ei oleks mõistlik. Vaidlusalusest otsusest nähtuvalt ei ole kaebajate I ja III-V lastel, kes lähevad 2020. a sügisel 4.-9. klassi, võimalik haridust omandada enam kodulähedases koolis Kallastel, kuna 31.08.2020 lõpetatakse Kallaste Lasteaed-Põhikooli tegevus ning 4.-9. klassi õppetegevus toimub edaspidi Kallastest ca 20 km kaugusel. Seega on kaebajate I ja III-V heaolu esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamisest sõltuv, kuna hariduse omandamise koha muutumise tõttu peavad nad tegema elukorralduses ümberkorraldusi, seejuures otsustama, millises koolis nende lapsed edaspidi võiksid õpinguid jätkata – kas Kolkja LasteaedPõhikoolis, Alatskivi koolis, Mustvee koolis või mõnes muus lapsele ja tema vanematele sobivas koolis. Halduskohus nõustus, et laste heaolule ja hariduse omandamisele ei mõju hästi, kui laps peab lühikese perioodi jooksul korduvalt kooli vahetama. Samuti nõustus halduskohus, et kaebuse rahuldamise korral ei ole võimalik taastada Kallaste Lasteaed-Põhikooli tegevust varasemal kujul ja säilitada senist õppetöö korralduse ja hariduse kvaliteedi taset. Õpetajad on endale selleks ajaks tõenäoliselt uue töökoha leidnud, lapsed käivad teises koolis. Halduskohtu hinnangul olid puudutatud isikuteks, kelle õigusi tuleb hinnata, Kallaste LasteaedPõhikooli ja Kolkja Lasteaed-Põhikooli personal, õpilased ja koolieelikud ning nende vanemad. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel ei pea ümberkorraldusi tegema lisaks seni Kolkja LasteaedPõhikoolis kasvatustegevuses osalenud personal ega seal käinud koolieelikud ja 1.-3. klassi õpilased, samuti Kallaste Lasteaed-Põhikooli 4.-9. klassi õpilased ja sealsed õpetajad.
Halduskohus andis suurema kaalu selle osapoole õigustele, kelle huviks on olemasoleva olukorra säilimine, ning leidis, et avalikku huvi ei saa pidada olulisemaks kaebajate ning puudutatud isikute õiguste riivest. Kuigi Peipsiääre valla sõnul tagab õpilastele transpordi vastustaja, ei kompenseeri eeltoodu kaebajate ja puudutatud isikute õiguste riivet seoses nende elukorralduse ja keskkonna muutumisega. Ühtlasi puuduvad asjaolud, mille alusel võiks järeldada, et koolivõrgu ümberkorraldustega jätkamine pärast kohtuvaidluse lõppu omaks pöördumatuid negatiivseid tagajärgi. Kohtule ei nähtu, et praeguse olukorra säilitamine võiks mõjuda avalikele huvidele ning otsusest puudutatud isikute õigustele enam koormavamalt kui kavandatud ümberkorralduste kohene läbiviimine ning Peipsiääre Vallavolikogu 31.03.2020. a otsuse nr 18 võimaliku tühistamise korral endise olukorra taastamine. Kaebaja II ja VI esialgse õiguskaitse taotluse jättis halduskohus rahuldamata esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu, kuna kaebaja II laps läheb 2020. a sügisel 1. klassi ning kaebaja VI osas olid esialgse õiguskaitse taotluse põhjendused puudulikud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Peipsiääre vald esitas 26.05.2020 Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palub tühistada Tartu Halduskohtu 12.05.2020. a määruse resolutsiooni p 4 ja teha uus määrus, millega jätta ka kaebajate I ja III-V taotlus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks rahuldamata. 1) Peipsiääre vald leiab, et halduskohus on jätnud arvestamata negatiivsed tagajärjed, mis ei mõjuta ainult kooli, vaid kogukonda laiemalt. Esiteks tagab koolide ühendamine parema hariduse kvaliteedi ning parema õpikeskkonna kõikidele õpilastele. Teiseks hoiab kooli sulgemine kokku kulusid ning võimaldab korraldada vallaelu võimalikult väheste vahenditega. Omavalitsuse finantsressursside mõistlik kasutamine teenib lõppastmes kõigi kohaliku omavalitsuse elanike huve (Tartu Ringkonnakohtu 28.02.2012. a määrus nr 3-11- 2982, p 44). 2) Otsuse täitmise peatamine tähendab seda, et 4.-9. klasside õpilased osalevad Kallaste kooli keelekümbluse programmis viisil, mis ei pruugi neile tagada head koolikohta gümnaasiumiastmes nende eesti keele teadmiste vähesuse tõttu. Koolis või klassis, kus õppekeel ei ole eesti keel, on eesti keele õpe 1. klassist alates kohustuslik ning kool peab tagama niisuguses koolis või klassis eesti keele õppe korraldamise tasemel, mis võimaldaks põhikooli lõpetajatel jätkata õpinguid eesti õppekeelega õppeasutuses (PGS § 21 lg 4). Kallaste koolis ei ole vaidlusaluse otsuse seletuskirja kohaselt võimekus selline, mis tagab õpingute jätkamise eesti õppekeelega õppeasutuses. Eesti Hariduse Infosüsteemis (EHIS) on Kallaste kool registreeritud ainult venekeelse koolina, seevastu Kolkja kool on registreeritud kakskeelse koolina. Kolkja koolil on keelekümbluse tagamiseks põhjalik õppetöö plaan, Kallaste koolis selline plaan puudub ning nähtuvalt 05.02.2019. a peetud koosoleku protokollist, ei viida ka õppekavas märgitud eestikeelseid aineid läbi eestikeelsetena. 3) Otsuse täitmise peatamine tähendab ka seda, et Kallaste kooli 1.-3. klassi õpilased ei saa asuda õppima renoveeritud ruumides aadressil Sõpruse tn 4, kus asuvad täna Kallaste lasteaia ruumid, vaid nad peavad jääma vanadesse amortiseerunud ruumidesse. Seda olukorras, kus kohus ise välistas 1.-3. klassi õpilaste vanemate esialgse õiguskaitse vajaduse. 4) PGS § 80 lg 3 sätestab kooli ümberkorraldamisest ja tegevusest teavitamise kohustuse vähemalt 5 kuud enne uue õppeaasta algust. Nimetatu on seadusandja hinnangul piisav tähtaeg. 5) Kallaste kool on alakasutatud (Kallaste koolimaja on ehitatud 12-klassilisena ning mõeldud teenindama ca 400 õpilast, täna õpib seal 47 õpilast ehk ligikaudu 10% maja võimekusest on kasutatud) ja amortiseerunud ning kohalikule omavalitsusele äärmiselt kulukas üleval pidada. Kooli kulu on 332 497 eurot ning 2020. a eelarve 322 138 eurot. Peipsiääre vald ei ole planeerinud tegevuskuludeks katteid. Vaidlusaluse otsuse täitmise peatamine tähendab lühiajaliste, kuid suurte investeeringute tegemist Kallaste kooli infrastruktuuri, mis ei ole avaliku ressursi mõistlik kasutus, eriti arvestades COVID-19 puhangust tekkinud tulumaksu alalaekumist.
6) Peipsiääre vald tagab Kallaste kooli õpilastele transpordi. Kolkja koolil on koolibuss, mis transpordib õpilasi vastavalt vajadusele. 7) COVID-19 puhangust tekkinud tulumaksulaekumise languse, hoone alakasutuse ning õpilaste vähesuse tõttu tuleb vaidlusaluse otsuse täitmise peatamisel asuda kärpima muid kulutusi, sh võimalik, et ka kulutusi personalile. Kulutuste kärpimine viib eelduslikult enamate liitklasside moodustamiseni, mis omakorda paneb olemasolevatele õpilastele ja õpetajatele suurema pinge ning koormuse. 8) Kooli taastamine on võimalik, sest kooli hoone konserveeritakse ning mitmed õpetajad jäävad algklassidesse õpetajateks.
6.Kaebajad märkisid vastuses määruskaebusele, et jäävad esialgse õiguskaitse esitamise taotluses ja hiljem esitatud täiendavates selgitustes esitatud seisukohtade juurde. 1) Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel on juhul, kui kaebus rahuldatakse, oluliselt raskendatud või isegi võimatu taastada Kallaste Lasteaed-Põhikooli tegevus senisel kujul ja säilitada õppetöö korralduse ja hariduse kvaliteedi taset, kuna kohtuvaidluse lõppemise ajaks on kool ümberkorralduste tõttu kaotanud suure osa oma õpilaskonnast ning õpetajatest. Nimetatud seisukoht tugineb 2019. a alguses Kallaste Lasteaed-Põhikoolis õppivate laste vanemate hulgas läbi viidud küsitluse tulemustele, mille kohaselt Kallaste Lasteaed-Põhikooli liitmisel Kolkja Lasteaed-Põhikooliga 44 küsitlusele vastanud lapsevanemast 3 paneks oma lapse Kolkja kooli, 23 Mustvee kooli, 3 Tartu kooli, 3 Alatskivi kooli, 10 mõnda teise kooli ning 2 lapsevanemat ei osanud öelda, millisesse kooli nad oma lapsed paneksid. On eluliselt usutav, et lastevanemate eelistused ei ole käesolevaks ajaks oluliselt muutunud. Seega esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel juhul, kui kaebus rahuldatakse, ei oleks võimalik taastada Kallaste Lasteaed-Põhikooli senist õpilaskonda, kuna vanemad ei soovi lastele tekitada täiendavat stressi korduvate koolivahetustega. 2) Kaebajate hinnangul on halduskohus piisaval määral analüüsinud ja hinnanud esialgse õiguskaitse kohaldamise mõju avalikule huvile ning kaebajate ja teiste puudutatud isikute huvidele ning õigesti määratlenud puudutatud isikute ringi. Kaebajad on seisukohal, et avaliku huvi hindamine ei saa seisneda üksnes majanduslike tagajärgede hindamises, vaid hinnata tuleb ka kaebajatele ja kogukonnale kaasuvaid tagajärgi. Kaebajate hinnangul on esialgse õiguskaitse korras kohtumenetluse ajaks senise olukorra säilitamine avaliku huviga rohkem kooskõlas kui koolide ümberkorraldamisega jätkamine, kuivõrd õpilastel ja nende vanematel puudub vajadus teha koolivahetusest tingitud muudatusi elukorralduses, mis lapse koolivaliku ja lapse transpordi korraldamise kõrval võivad hõlmata ka vanemate töökoha ja kogu pere elukoha muutmist. Samuti säilivad kohalike õpetajate töökohad ning omavalitsusele nende töötasudelt laekuv maksutulu. 3) Ebaõige on Peipsiääre valla väide, mille kohaselt kahjustab otsuse peatamine algklasside õpilaste huve, kes võiksid sügisel asuda õppima paremate õpitingimustega Sõpruse tn 4 majas. Kallaste Lasteaed-Põhikooli õppealajuhataja V. Suitsu ja hoolekogu esinaise N. Šlenduhhova kirjalikust seisukohast nähtuvalt ei ole Sõpruse tn 4 asuvaid Kallaste lasteaia ruume viimastel aastatel renoveeritud ega kohandatud kooli jaoks. Seega ei ole algklassides õppivatele lastele tagatud Sõpruse tn 4 majas paremaid õpitingimusi ning algklasside üleviimine Sõpruse tn 4 paiknevatesse ruumidesse teeniks üksnes vastustaja majanduslikke huvisid. 4) Peipsiääre valla 2020. aasta eelarvest ja selle juurde kuuluvast seletuskirjast nähtuvalt ei ole vald eelarve koostamisel arvestanud Kallaste Lasteaed-Põhikooli sulgemisega ning eelarves on Kallaste Lasteaed-Põhikoolile ette nähtud eraldada rahalisi vahendeid samas mahus kui seda tehti 2019. aastal ja eelnevatel aastatel. Seega ei kaasne esialgse õiguskaitse korras volikogu 31.03.2020. a otsuse nr 18 kehtivuse peatamisega ning senisel kujul Kallaste LasteaedPõhikooli tegevuse jätkumisega omavalitsusele täiendavaid või erakorralisi kulutusi.
5) Asjakohatud on väited, mille kohaselt vajaks Kallaste Lasteaed-Põhikool tegevuse jätkumisel koheselt investeeringuid, ning viited COVID-19 puhangust tingitud kriisisituatsioonile ning võimalikule tulumaksu alalaekumisele. 6) Kaebajad juhivad kohtu tähelepanu ka asjaolule, et Peipsiääre valla poolt määruskaebuse punktides 62 ja 63 välja toodud võrdlus Kallaste koolis ja Kolkja koolis eesti keele kasutamise kohta õppetöös ei tugine Kolkja kooli osas tegelikele andmetele, vaid 2020./2021. õppeaastal planeeritavatele tegevustele, mille täitmiseks on alles alustatud uute kvalifitseeritud pedagoogide leidmist. Seetõttu on ebaõige väita, et Kolkja koolis õpivad lapsed eesti keeles rohkem aineid ning et Kolkja kool oleks rohkem keskendunud õppetöö korraldamisele viisil, mis parandab laste hakkamasaamist tulevikus. 7) Kaebajad on jätkuvalt seisukohal, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võib kaebuse hilisema rahuldamise korral kaebajate õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või isegi võimatuks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu määruse resolutsiooni p 4 muutmata, kuid täiendada tuleb halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
8.HKMS § 249 lg 1 kohaselt võib kohus kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. HKMS § 249 lg 3 esimese lause kohaselt arvestab kohus esialgse õiguskaitse määruse tegemisel avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi.
9.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selles, et kaebajatel on kaitset vääriv subjektiivne õigus, samuti selles, et käesolevas asjas on pöördumatu tagajärje esinemise oht. Kord suletud kooli ei pruugi olla enam võimalik avada kasvõi juba seetõttu, et õpilased õpivad selleks ajaks mõnes muus koolis, on uue keskkonnaga ära harjunud ega soovi järjekordset keskkonnavahetust. See, et kooli hoone konserveeritakse ning mitmed õpetajad jäävad algklassidesse õpetajateks, ei ole seega piisav, et jaatada kooli taastamise võimalikkust. Ringkonnakohus leiab aga, et huvide kaalumist on antud juhul võimalik läbi viia alles siis, kui on eelnevalt hinnatud kaebuse perspektiive. Halduskohus jättis hindamata kaebuse perspektiivikuse (12.05.2020. a määruse p 15). Ringkonnakohus leiab, et summaarselt tuleb hinnata esmalt seda, kas kaebajate esitatud versiooni kohaselt esineb asjaolusid, mis tõendatuks osutumisel võivad seada kahtluse alla vaidlustatud haldusakti formaalse või materiaalse õiguspärasuse. Kui selliseid asjaolusid ilmselgelt ei esine, siis oleks kaebus ilmselgelt perspektiivitu ning järelikult oleks ka ebaproportsionaalne kohaldada esialgset õiguskaitset. Kui sellised asjaolud esinevad, siis tuleb hinnata, kas vastustaja vastuväited on esialgsel hinnangul piisavad, et tõusetunud kahtlused hajutada. Huvisid on võimalik kaaluda alles siis, kui kaalumise aluseks olevad asjaolud ja võimalikud tagajärjed on välja selgitatud.
10.Esmalt nõustub ringkonnakohus kaebajaga, et käesoleval juhul ei ole sugugi välistatud, et vastustaja on eksinud HMS § 56 lg-te 1–3 vastu, mis sätestavad: „(1) Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. (2) Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. (3) Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.“ KOKS § 7 ega § 23, mis täpsustavad kohaliku omavalitsuse volikogu õigusaktidele kehtestatud nõudeid, ei näe selles
osas ette erisusi. Peipsiääre vallavolikogu 31.03.2020. a otsuses nr 18 ei sisaldu põhjendusi ega viidet dokumendile, mis sisaldab põhjendusi. See, et Peipsiääre vallavolikogu otsuse eelnõul võib olla seletuskiri, ei nähtu ühestki õigusaktist, ka mitte Peipsiääre valla põhimäärusest. Seega, kuigi on olemas 17-leheküljeline volikogu otsuse eelnõu seletuskiri, puudub 31.03.2020. a otsuses nr 18 sisalduma pidanud viide sellele. Järelikult on puudu seaduses ettenähtud seos haldusakti ja selle põhjenduse vahel. Kahtlusi 31.03.2020. a otsuse nr 18 vastuolu osas HMS § 56 lg-tega 1–3 ei hajuta ka vastustaja väited selle kohta, et kaebaja ise viitas kaebuses otsuse eelnõu seletuskirjale. Kuna tegemist on kaalutlusotsusega, võib ringkonnakohtu esialgse hinnangu kohaselt olla tegu tõsise rikkumisega.
11.Teiseks on kaebaja tuginenud PGS § 80 lg 1 lauses 1 sätestatud nõude rikkumisele, mille kohaselt korraldab kooli ümber ja lõpetab kooli tegevuse kooli pidaja, kuulates enne ära hoolekogu ja õpilasesinduse arvamuse. Tegemist on spetsiaalse ärakuulamiskohustusega. Käesoleval juhtumil küsis vald 25.03.2020 arvamust vaid Kallaste Lasteaed-Põhikooli ja Kolkja Lasteaed-Põhikooli hoolekogudelt tähtajaga 27.03.2020 kl 15:00. Tähtaja jooksul jõudis esitada arvamuse vaid Kolkja Lasteaed-Põhikooli hoolekogu. Arvestada tuleb, et 25.– 27.03.2020 kehtis Vabariigi Valitsuse 12.03.2020. a korraldusega nr 76 „Eriolukorra väljakuulutamine Eesti Vabariigi haldusterritooriumil“ välja kuulutatud eriolukord seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse pandeemilise levikuga. Kui ka tavaolukorras tuleb poolteisepäevast tähtaega pidada ebapiisavaks, siis eriolukorrast tingitud piirangute tõttu ei saa seda pidada nõuetekohaseks ärakuulamiseks. Vastavalt PGS § 73 lg 1 lausele 2 kehtestab kooli hoolekogu töökorra kooli pidaja, kelleks antud juhul on Peipsiääre vald. Vastavalt Peipsiääre vallavolikogu 26.02.2020. a määruse nr 5 „Peipsiääre valla haridusasutuste hoolekogude moodustamise kord ja töökord“ (määrus nr 5) §-le 9 võib Peipsiääre valla haridusasutuse hoolekogu koguneda korraliselt või erakorraliselt. Kui korralise koosoleku kokkukutsumiseks näeb määrus nr 5 § 9 lg 5 lause 2 ette vähemalt ühenädalase tähtaja koosoleku kokkukutsumiseks, siis erakorraliste koosolekute puhul ei ole kokkukutsumise miinimumtähtaega ette nähtud, kuid ei ole sugugi välistatud, et ühenädalast tähtaega on piisava koosolekust osavõtu tagamiseks üldjuhul mõistlik kohaldada ka erakorraliste koosolekute puhul. Küll aga sätestab määruse nr 5 § 9 lg 8 lause 1, et erakorralise koosoleku toimumise aja, koha ja päevakorra teatab koosoleku kokkukutsuja hoolekogu liikmetele kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis hiljemalt kolme päeva jooksul vastava ettepaneku saamise hetkest. Seega, kui käsitleda 25.03.2020 esitatud hoolekogu arvamuse küsimist ettepanekuna Kallaste Lasteaed-Põhikooli hoolekogu kokkukutsumiseks, siis oleks tulnud vallal iseenda kehtestatud reeglite kohaselt jätta hoolekogu kokkukutsumiseks aega vähemalt 3 päeva. Sellele tulnuks liita mõistlik aeg kogunemiseks ning mõistlik aeg hoolekogu seisukoha formuleerimiseks. Selle valguses ja arvestades kehtinud eriolukorda, ei saa esialgse hinnanguna pidada hoolekogudele antud pooleteistpäevast tähtaega piisavaks.
12.Kaebaja väitel ei küsitudki seisukohta koolide õpilasesindustelt. Vastustaja väitel anti õpilasesindustele 05.02.2019. a koosolekul võimalus omi seisukohti esitada hiljemalt 12.02.2019, kuid kumbki õpilasesindus seda ei teinud. Ringkonnakohus leiab, et 05.02.2019 õpilasesindustele antud võimalust oma seisukohti avaldada ei pruugi olla vastavuses PGS § 80 lg 1 nõuetega. Nimelt on Riigikohus üldiselt ärakuulamise põhimõtte kohta leidnud, et selle tõhus realiseerimine eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada (RKHKo 10.12.2010, 3-3-1-72-10, p 17). Edasise menetluse käigus tuleb välja selgitada, kas 05.02.2019. a koosolekul oli 31.03.2020. a otsuse nr 18 piirjooned juba sedavõrd määratletud, et üle aasta varem antud võimalust saaks pidada piisavaks.
13.Kuigi juba formaalsete küsitavuste alusel ei saa välistada, et kaebus osutub edukaks, käsitleb ringkonnakohus lühidalt ka materiaalõiguslikku poolt. Seejuures lähtub ringkonnakohus 31.03.2020. a otsuse nr 18 eelnõu seletuskirjas toodud põhjendustest. Kas ja kuivõrd neid põhiasja menetluses arvestada saab, jätab ringkonnakohus seejuures lahtiseks.
14.Materiaalselt on koolide ümberkorraldamise otsuse puhul tegemist kaalutlusotsusega. Seejuures ei hakka ringkonnakohus esialgse õiguskaitse menetluse raames hindama esitatud kõiki asjaolusid, vaid ainult neid, mis võivad esmapilgul osutuda probleemseks.
15.Kaebajad on toonud kaebuses välja, et seletuskirja punktis 3.6 on analüüsitud küsitluse „Kallaste Lasteaed-Põhikooli õpetajate nägemus kooli arendustegevustesse panustamisel“ tulemusi, kusjuures sarnast uuringut ei ole läbi viidud Kolkja Lasteaed-Põhikooli õpetajate hulgas. Kaebajad leiavad, et seetõttu ei tohiks selle uuringu tulemusi arvestada. Ringkonnakohus nõustub sellega, et antud küsitluse arvessevõtmine ei ole legitiimne kaalutlus, kui eesmärgiks on kahte kooli omavahel võrrelda. Võrdlemiseks peaks olema sarnane küsitlus ajaliselt lähestikku läbi viidud mõlema kooli õpetajate seas. Eraldivõetult Kallaste kooli hindamisel võib see seevastu kujutada endast legitiimset kaalutlust.
16.Kaebajad on osutanud küsitavusele, et volikogu otsusega vastu võetud koolide ümberkorraldamise variandi puhul ei ole välja toodud Kallaste laste transpordi korraldamise küsimust kodunt kooli, koolist koju ja vajadusel koolist huviringi ja huviringist koju jõudmisel. Puuduvad näiteks andmed, kuidas muutub ümberkorraldamise järel seni Kallaste LasteaedPõhikoolis käinud 4.–9. klassi õpilaste koolitee pikkus ning kooli jõudmiseks kuluv aeg. Samuti puuduvad andmed, kas ja kui siis milliseid täiendavaid kulutusi tuleb lapsevanematel teha laste transportimiseks Kallastelt Kolkjasse. Seletuskirjas on negatiivse asjaoluna välja toodud, et Kolkja Lasteaed-Põhikool on eraldatud tihedast bussiliiklusest, kuid ei ole analüüsitud, kas seni Kallaste Lasteaed-Põhikoolis käinud lastel on üldse võimalik ühistranspordiga Kolkjasse kooli ja hiljem koju saada ning kas olemasolev transpordikorraldus võimaldab lastel osaleda koolivälisel ajal huvitegevuses. Ringkonnakohus nõustub selles osas kaebajatega, et laste transpordi küsimus oleks tulnud lahendada koolide ümberkorraldamise otsusega samaaegselt. Näiteks puuduvad sootuks andmed selle kohta, mitu Kallaste last käib ühtlasi Alatskivil muusikakoolis ja kuidas nad külade vahel liikuma hakkavad. Määruskaebuses on vastustaja väitnud, et Peipsiääre vald tagab Kallaste kooli õpilastele transpordi ning et Kolkja koolil on koolibuss, mis transpordib õpilasi vastavalt vajadusele. Ringkonnakohus nõustub, et see võib olla piisav lahendus. Samas ei kajastu see menetluse käesolevas faasis veel üheski valla otsuses.
17.Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et puudu on ka selgitus, miks ei ole üldse kaalutud varianti sulgeda hoopis Kolkja kool ja viia kõik lapsed üle Kallastele. Ringkonnakohus möönab, et selle lahenduse välistamiseks võivad olemas olla kaalukad kultuurilis-ajaloolised ja muud põhjused, kuid leiab, et neid põhjuseid oleks tulnud samuti selgitada.
18.Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus, et väidetud vormistamis-, põhjendamis- ja kaalumispuudused 31.03.2020. a otsuses nr 18 võivad viia kaebuse rahuldamiseni. Seega pole alust pidada kaebust perspektiivituks. Käesolevas menetlusstaadiumis pole alust pidada vormistamis- ja põhjendamisvigu sedavõrd vähetähtsateks, et otsuse tühistamine oleks HMS § 58 alusel välistatud. Kuna esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega võib ühtlasi kaasneda pöördumatu tagajärje oht, on halduskohus õigesti hinnanud esialgse õiguskaitse kohaldamise vajadust.
19.Eeltoodust tulenevalt jääb määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määruse resolutsiooni p 4 muutmata, kuid halduskohtu määruse põhjendusi tuleb täiendada käesoleva määruse põhjendustega.
20.Ringkonnakohus selgitab, et alates 01.01.2018 ei võeta vastavalt riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p-le 9 enam riigilõivu haldusasjas määruskaebuse läbivaatamise eest. Järelikult kuulub Peipsiääre valla poolt määruskaebuse esitamise tasutud riigilõiv 15 eurot talle HKMS § 104 lg 5 p 1 alusel kui ettenähtust rohkem tasutud riigilõiv tagastamisele.
21.Täiendavalt peab ringkonnakohus vajalikuks märkida, et lõpliku koolivaliku teeb mõistagi lapsevanem. Kallaste kooli sulgemisel ei pruugi kõik lapsed hakata käima Kolkja koolis. Samas ei pruugi mängida ennustus, kui palju lapsi tegelikult Kallastelt Kolkja kooli üle läheb, otsustavat rolli. Keelekümbluse ja parema eesti keele omandamise võimalus, millega kaasneb laste jaoks parem väljavaade gümnaasiumi pääseda, on kaalukad argumendid. Kui vald soovib teha koolisüsteemis ümberkorraldusi, mille eesmärgiks on pakkuda lastele paremat eesti keele õpet ja paremat haridust, mis tähendab neile ühtlasi paremaid tulevikuväljavaateid, siis see võimalus peab vallal põhimõtteliselt olemas olema. Tegemist on pikemat perspektiivi silmas pidava otsusega, mille positiivne mõju ei pruugi koheselt ilmneda. Ka ei ole 15-20 km bussisõitu kodu ja kooli vahel Eesti tingimustes laste suhtes sedavõrd negatiivne ümberkorraldus, et selline võimalus oleks põhimõtteliselt välistatud. Vähetähtsaks ei saa pidada ka valla väiteid koolimaja alarahvastatuse, amortiseerumise ja praeguse olukorra jätkumisel tekkivate ebamõistlike kulude kohta. Suured täiendavad investeeringud Kallastel võivad lõppastmes negatiivselt mõjutada kõigi Peipsiääre valla laste hariduse kvaliteeti, kuna kulud tuleb kokku hoida kusagilt mujalt ja selle tagajärjeks võivad olla näiteks liitklassid, vähem õpetajaid jne. Peipsiääre vallale võib praeguse koolikorraldusega jätkamine osutuda raskeks kui mitte ülejõukäivaks koormaks, mis võib lõppastmes ohustada ka muude ülesannete täitmist. See aga omakorda võib kahjustada kõiki Peipsiääre valla elanikke ja lõpuks tuleks valus otsus ikkagi teha. Ringkonnakohus julgustab pooli otsima käesoleva vaidluse lahendamiseks kompromissi ja juhib tähelepanu Tartu Halduskohtu 16.06.2014. a määrusele haldusasjas nr 3-14-50409.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.