Oliver Kask (eesistuja), Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
13. märts 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-19-226 Capella Consulting OÜ kaebus audiitortegevuse järelevalve nõukogu otsuste tühistamiseks ja audiitortegevuse järelevalve nõukogu kohustamiseks Kaebaja — Capella Consulting OÜ, volitatud esindaja Allan Viirma Vastustaja — Audiitorkogu
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende esindajad Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 7. veebruari 2019. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Capella Consulting OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta Capella Consulting OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määruse peale menetlusse.
2.Tagastada Capella Consulting OÜ määruskaebuse lisad toimiku lehtedel 58–61 ja 63–
3.Võtta haldusasja materjalide juurde audiitortegevuse järelevalve nõukogu 06.12.2018 e-kiri ja Tartu Ülikooli 21.06.1994 diplom.
4.Rahuldada Capella Consulting OÜ määruskaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määrus asjas nr 3-19-226 osas, millega tagastati kaebus audiitortegevuse järelevalve nõukogu kohustamise nõudes esitada audiitortegevuse järelevalve nõukogu 06.11.2018 koosoleku protokoll.
6.Muus osas jätta Capella Consulting OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määrus asjas nr 3-19-226 muutmata.
7.Tagastada määruskaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot Õigusbüroo Viirma & Saar OÜ AS SEB Pank arvelduskontole nr EE281010220214240222.
EDASIKAEBAMISE KORD
3-19-226 Määruse punktide 2–6 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4 ja § 235 lg 1). Määruse punktide 1 ja 7 osas ei ole määrus edasikaevatav.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Audiitortegevuse järelevalve nõukogu (AJN) otsustas 06.11.2018 koosolekul erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise Capella Consulting OÜ osas.
2.AJN saatis 28.11.2018 Capella Consulting OÜ-le teate erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise kohta.
3.Capella Consulting OÜ taotlusel edastas AJN 06.12.2018 otsuse nr 481 erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise kohta. Otsusest nähtub, et AJN alustas erakorralist kvaliteedikontrolli Capella Consulting OÜ suhtes, määras erakorralise kvaliteedikontrolli eesmärgi, perioodi ning moodustas uurimismenetluse töörühma. Otsus kontrolli alustamise kohta tehti AJN-i koosolekul 06.11.2018.
4.Capella Consulting OÜ esitas 28.12.2018 AJN kaudu Rahandusministeeriumile vaide 06.12.2018 otsuse nr 481 ja 06.11.2018 otsuse kehtetuks tunnistamiseks. Samuti taotles Capella Consulting OÜ, et Rahandusministeerium teeks AJN-le ettekirjutuse 06.11.2018 koosoleku protokolli tutvustamiseks äriühingule.
5.AJN 15.01.2019 otsusega nr 487 tagastati Capella Consulting OÜ vaie, kuna isikul puudub õigus vaiet esitada.
6.Capella Consulting OÜ esitas 05.02.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb AJN 06.11.2018 otsuse tühistamist või õigusvastasuse tuvastamist ja 06.12.2018 otsuse nr 481 tühistamist ning AJN kohustamist tutvustama Capella Consulting OÜ-le 06.11.2018 koosoleku protokolli. Kvaliteedikontrolli korra (kord) § 10 lg 2 kohaselt algatatakse erakorraline kvaliteedikontroll vastava otsusega. AJN oleks pidanud koostama haldusakti erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise kohta. Otsuse puudumist ei asenda viited erinevatele kirjadele. AJN 28.11.2018 kirja nr 263 ei saa käsitada erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise otsusena. Audiitortegevuse seaduse (AudS) § 1241 lg 2 kohaselt on AJN otsustusvõimeline, kui selle koosolekul osaleb üle poole järelevalvenõukogu liikmetest. Sama sätte kohaselt protokollitakse järelevalvenõukogu koosolek. Rahandusministri 26.10.2017 määruse nr 82 „Audiitortegevuse järelevalve nõukogu töökord“ (määrus nr 82) § 8 lg 3 sätestab, et AJN protokollile kirjutavad alla koosoleku juhataja ja protokollija. Järelevalvenõukogu otsus on vastu võetud, kui selle poolt on antud üle poole hääletamises osalenud järelevalvenõukogu liikmete häältest (AudS § 1241 lg 4). Otsuse allkirjastab järelevalvenõukogu esimees (AudS § 1241 lg 5). Ühtegi otsust, protokolli või väljavõtet protokollist ei ole Capella Consulting OÜ-le kuni 06.12.2018 esitatud. Puudub võimalus kontrollida, kas väidetav erakorralise kontrolli algatamise otsus on vastu võetud või kas see vastab haldusaktile kehtestatud nõuetele. AJN saatis 06.12.2018 kaebajale otsuse nr 481. Viidatud otsus ei vasta haldusakti nõuetele. Otsus ei sisalda ühtegi põhjendust, miks pidas AJN vajalikuks Capella Consulting OÜ suhtes erakorralise kvaliteedikontrolli alustamist, samuti puuduvad kaalutlused, mis tingisid sellise otsuse tegemise. Ühelegi muule menetlusdokumendile ei ole viidatud. Lisaks ei sisalda ükski 2(8)
3-19-226 AJN dokument viidet erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise otsuse vaidlustamise korra ning tähtaja kohta. Capella Consulting OÜ suhtes toimusid korralised kvaliteedikontrollid 2017. ja 2018. a kevadel. Järgmise korralise kvaliteedikontrolli alustamise ajaks on määratud 12.04.2019. Lisaks iga-aastasele tavapärasele kvaliteedikontrollile viidi 2018. a suvel läbi erakorraline kvaliteedikontroll. Olukorras, kus AJN soovib kaheaastase perioodi jooksul viia kaebaja suhtes läbi neljandat kvaliteedikontrolli, tuleks erakorralise kvaliteedikontrolli algatamist eriti kaaluda. Kvaliteedikontrolli põhjendusena ei saa arvestada AJN teates ja 06.12.2018 otsuse ps 2 kirjeldatud kvaliteedikontrolli eesmärki. Isegi, kui erakorralise kvaliteedikontrolli alustamiseks on piisav toimingu tegemine, tuleb lähtuda haldusmenetluse seaduse (HMS) § 107 lg-test 1 ja 2, mistõttu peab ka toiming olema põhjendatud ja Capella Consulting OÜ-l olema võimalik põhjendustega tutvuda. AJN ei ole võimaldanud kaebajal HMS §-s 37 ette nähtud korras tutvuda haldusmenetluses tähtsust omavate dokumentidega. Kaebaja 13.12.2018 nõudele AJN ei vastanud. Kaebaja 28.12.2018 vaide oleks pidanud lahendama Rahandusministeerium. AudS § 121 lg-s 1 sätestatakse, et järelevalvenõukogu on audiitortegevuse seaduse alusel loodud Audiitorkogu sõltumatu järelevalveorgan, kelle ülesanne on korraldada järelevalvet avalikes huvides. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on järelevalvenõukogu haldusorgan, kes täidab kooskõlas avalike huvidega talle seadusega pandud ülesandeid. Seega on AJN haldusorgan, mis tegutseb Rahandusministeeriumi valitsemisalas (vt ka AudS § 121 lg 1). AudS § 120 lg 1 kohaselt teostab haldusjärelevalvet Audiitorkogu üle Rahandusministeerium. Kaebaja esitas vaide 28.12.2018. AJN tegi otsuse 16.01.2019, s.o 19 päeva pärast vaide kättesaamist. HMS § 79 lg 3 sätestab, et vaide tagastamisest teatatakse isikule vaide esitamisest arvates seitsme päeva jooksul. Teates tuleb vaide tagastamist põhjendada ning selgitada edasikaebamise korda. Teadet ega vaide tagastamise põhjendust Capella Consulting OÜ-le seaduses sätestatud tähtaja jooksul ei esitatud. AJN-i tegevust ei muuda õiguspäraseks ka 07.01.2019 e-kiri, millega AJN pikendas vaide läbivaatamise tähtaega. Vaide läbivaatamise tähtaega oleks saanud pikendada Rahandusministeerium. Isegi, kui AJN oli pädev Capella Consulting OÜ vaiet lahendama, ei näe HMS § 84 lg 2 ette võimalust vaide tagastamise tähtaja pikendamiseks.
7.Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus 06.12.2018 otsuse nr 481 täitmise ja Capella Consulting OÜ suhtes alates 06.11.2018 läbiviidava erakorralise kvaliteedikontrolli peatamiseks.
8.Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määrusega tagastati kaebus (p 1) ning jäeti esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata (p 2). AJN 06.11.2018 koosolekul tehtud otsustus ja 06.12.2018 otsus nr 481, millega otsustati algatada kaebaja suhtes erakorraline kvaliteedikontroll, ei ole haldusaktid HMS § 51 lg 1 tähenduses ning nende tühistamist ei saa kohtumenetluses nõuda. AudS § 124 lg 1 p 6 ja § 136 lg 3 kohaselt on järelevalvenõukogu pädevuses kvaliteedikontrolli korraldamine. Kvaliteedikontrolli eesmärgiks on kontrollile allutatud isiku kontrolliperioodil osutatud audiitorteenuse õigusaktidele ning nende alusel kinnitatud standarditele või antud juhenditele ja soovitustele vastavuse kontrollimine (AudS § 136 lg 1). Korra § 20 lg-te 1 ja 2 kohaselt lõpetatakse kvaliteedikontroll järelevalvenõukogu otsusega, milles mägitakse, kas 3(8)
3-19-226 kvaliteedikontroll loetakse läbituks või see jääb läbimata (vt ka korra § 21 lg 3). Kui kontrolli tulemusel on alust arvata, et kontrollile allutatud isik on toime pannud distsiplinaarsüüteo, otsustab järelevalvenõukogu täiendavalt distsiplinaarmenetluse algatamise. Seega on AJN 06.11.2018 algatatud erakorralise kvaliteedikontrolli lõpptulemuseks järelevalvenõukogu otsus kontrollitulemuste kohta. Sellele eelnenud kontrollimenetluse raames tehtavad toimingud (sh menetluse algatamine) on menetlustoimingud. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 3 järgi võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Seega võib menetlustoimingu vaidlustamine olla põhjendatud vaid juhtudel, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab järeldada, et menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei ole sisuliselt õiguspärane. Samuti saab enne lõplikku haldusakti esitada kaebuse juhul, kui menetlustoiming rikub isiku õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (vt nt Riigikohtu 21.06.2010 otsus asjas nr 3-3-1-39-10, p 21; 18.02.2002 otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5; 14.01.2009 otsus asjas nr 3-31-62-08, p 9; 06.03.2007 otsus asjas nr 3-3-1-94-06, p 10; 28.02.2007 otsus asjas nr 3-3-1-8606, p-d 20 ja 21; 18.06.2003 otsus asjas nr 3-3-1-53-03, p 18; 24.10.2007 otsus asjas nr 3-3-151-07, p 10, jt). Kaebusest ei nähtu asjaolusid, mis õigustaksid erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise vaidlustamist. Kvaliteedikontrolli algatamise otsustus ei piira kaebaja õigusi nii ulatuslikult, et neid ei oleks võimalik kaitsta kontrollimenetlust lõpetava järelevalvenõukogu otsuse vaidlustamisel. Kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb AudS-st ning kontrolli läbiviimine iseenesest ei saa kaebaja subjektiivseid õiguseid rikkuda. Üksnes kvaliteedikontrolli läbiviimine ei ole selliseks kahjulikuks tagajärjeks, mille kaitseks peaks kaebaja saama pöörduda HKMS § 45 lg 3 alusel halduskohtusse. Eelnevast tulenevalt ei ole kaebajal kaebeõigust ka kohustamisnõude osas. Kaebuse tagastamise tõttu jääb läbi vaatamata ka esialgse õiguskaitse taotlus.
MENETLUSOSALISE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Capella Consulting OÜ palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määrus ning saata asi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks ja esialgse õiguskaitse taotluse uueks lahendamiseks. AJN 06.11.2018 koosoleku protokolli ei ole kaebajale tutvustatud ning on võimalik, et protokolli ei ole. Halduskohus ei ole selgitanud, millega oli põhjendatud AJN poolt kaks korda samasisulise toimingu tegemine. Kui AJN oli 06.11.2018 toiminguga juba väidetavalt algatanud erakorralise kvaliteedikontrolli Capella Consulting OÜ suhtes, puudus vajadus algatada uuesti erakorraline kvaliteedikontroll 06.12.2018 otsusega nr 481. Tõsiseltvõetav ei ole AJN selgitus, et Capella Consulting OÜ nõudel vormistati 06.11.2018 kontrolli alustamise toiming 06.12.2018 otsusena nr 481. Erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsus on haldusakt, kontrolli algatamine on põhjendamata ja õigusvastane. AJN 06.12.2018 otsuses ei ole ühtegi põhjendust, miks pidas AJN kontrolli toimetamist vajalikuks. Ühelegi muule menetlusdokumendile ei ole viidatud. Isegi kui erakorralise kvaliteedikontrolli alustamiseks on piisav toimingu tegemine, tuleb lähtuda HMS § 107 lg-st 1. Kvaliteedikontrolli alustamise põhjendusena ei saa arvestada AJN teates või 06.12.2018 otsuse p-s 2 kirjeldatud kvaliteedikontrolli eesmärki. 4(8)
3-19-226 Erakorralise kvaliteedikontrolli põhjendamatu alustamine tingib vältimatult Capella Consulting OÜ õigusi rikkuva haldusakti andmise. Samuti rikub menetlustoiming kaebaja õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Nõustuda ei saa lähenemisega, et isiku suhtes viiakse ilma ühtegi põhjendust esitamata enam kui poole aasta jooksul läbi erakorraline kvaliteedikontroll ning alles lõpliku haldusakti andmisel antakse hinnang, kas kontroll oli põhjendatud või mitte. AudS-st tulenev kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus ei tähenda, et AJN võib erakorralist kvaliteedikontrolli läbi viia oma suva järgi. Menetlusosalisel on õigus asjas tähtsust omavate dokumentidega tutvuda ning halduskohtu seisukohad ei välista kaebeõigust kohustamisnõude osas (vt HMS § 37). AJN 06.11.2018 koosolekul väidetavalt koostatud koosoleku protokoll on erakorralise kvaliteedikontrolli menetluses tähtsust omav dokument. HMS §-s 37 sätestatud õiguse realiseerimise takistamine rikub iseseisvalt ja oluliselt Capella Consulting OÜ õigusi. HMS § 37 lg-s 1 sätestatud dokumentidega tutvumise õigus ei ole seotud dokumentide sisu ega vormiga. Halduskohtu seisukoht muudab HMS §-i 37 sisutuks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
10.Ringkonnakohus leiab HKMS § 204 lg-le 1 ja § 207 lg-le 1 tuginedes, et määruskaebus tuleb võtta menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4, § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9).
11.Capella Consulting OÜ määruskaebus sisaldab 15 lisa. Ringkonnakohus järeldab, et kaebaja soovib määruskaebusele lisatud dokumentide asja materjalide juurde lisamist. HKMS § 203 lg 2, § 185 lg 1 ja § 62 lg 2 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise ning arvestab asja lahendamisel ainult sellist tõendit, millel on asjas tähtsust. Tõendil ei ole asjas tähtsust muu hulgas juhul, kui asjaolu ei ole vaja tõendada või see on kohtu hinnangul juba piisavalt tõendatud.
12.Ringkonnakohus selgitab, et enamik viidatud dokumentidest on korduvad ja on juba varem halduskohtu poolt toimiku materjalide hulka lisatud. Ringkonnakohus võtab asja sisulisel lahendamisel arvesse kõiki eelnevalt asjas kogutud tõendeid (HKMS § 198 lg 1) ning hindab neid kogumis (HKMS § 61 lg 2). Seejuures võib ringkonnakohus halduskohtus esitatud tõendeid ja tuvastatud asjaolusid ümber hinnata (HKMS § 198 lg 1). Seega ei ole määruskaebuse menetluses tarvilik esitada ringkonnakohtule täiendavalt juba halduskohtule esitatud tõendeid. Toimiku koormamine dubleerivate dokumentidega ei ole põhjendatud.
13.Eelnevast tulenevalt tagastab ringkonnakohus alljärgnevad korduvalt esitatud tõendid (sulgudes märgitud toimiku lehed, kus halduskohtule juba esitatud tõendid asuvad): AJN 28.11.2018 teade nr 263 (tl 12); Raul Randväli 03.12.2018 e-kiri (tl 13); R. Randväli 05.12.2018 e-kiri (tl 14); AJN 06.12.2018 otsus nr 481 (tl 16); Capella Consulting OÜ 10.12.2018 taotlus (tl 18–18p); AJN 12.12.2018 vastus nr 289 (tl 20–21); Capella Consulting OÜ 13.12.2018 dokumentidega tutvumise nõue (tl 23–23p); Capella Consulting OÜ 28.12.2018 vaie (tl 25– 29); AJN 07.01.2019 e-kiri (tl 30); AJN 15.01.2019 otsus nr 487 (tl 32–34); AJN 16.01.2019 vastus nr 290 (tl 36–36p); Capella Consulting OÜ 04.02.2019 kaebus (tl 3–10); Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määrus (tl 49–50p); 13.12.2018 volikiri (tl 48). 5(8)
3-19-226
14.Ringkonnakohus võtab asja materjalide juurde AJN 06.12.2018 e-kirja (tl 62) ning Allan Viirma ülikooli diplomi (tl 100). AJN 06.12.2018 e-kiri omab haldusasja lahendamise seisukohast tähtsust ning selle esitamine määruskaebuse menetluses on lubatav. Samuti ei põhjusta täiendava tõendi esitamine haldusasja lahendamise venimist. Hinnangu tõendi asjakohasusele annab ringkonnakohus asja sisulise läbivaatamise käigus. Toimiku materjalide juurde jääb ka Tartu Ülikooli 21.06.1994 diplom, mis tõendab A. Viirma õigust olla halduskohtumenetluses volitatud esindajaks (vt HKMS § 32 lg 1 p 2). II
15.Määruskaebus tuleb jätta rahuldamata, välja arvatud osas, mis puudutab AJN 06.11.2018 koosoleku protokolli tutvustamiseks kohustamise nõuet. Ringkonnakohus nõustub ülejäänud osas halduskohtu määruse põhjendustega ega pea vajalikuks neid täies mahus korrata (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).
16.Capella Consulting OÜ suhtes algatati erakorraline kvaliteedikontroll. Otsus võeti vastu AJN 06.11.2018 koosolekul ning selle kohta saadeti 28.11.2018 kaebajale teade (tl 12). Kaebaja esitas 03.12.2018 ja 05.12.2018 AJN-le taotlused, milles soovis, et talle saadetakse 06.11.2018 koosolekul vastuvõetud otsus kontrolli alustamise kohta (tl 13 ja 14). AJN edastas 06.12.2018 eraldi vormistatud otsuse nr 481 (tl 16). Ebaõige on kaebaja väide, et tema suhtes alustati 06.12.2018 otsusega erakorralist kvaliteedikontrolli uuesti. AJN selgitas 06.12.2018 e-kirjas, et viidatud otsus koostati eraldi ning kaebaja soovil (tl 62). Otsuses selgitatakse mh, et otsus kontrolli alustamise kohta võeti vastu 06.11.2018 koosolekul ning selle toimetamise perioodiks on 06.11.2018–30.06.2019 (vt ka 15.01.2019 vaideotsuse p 2.4 koosoleku protokolli edastamise kohta). Seega on tegemist samasisulise teatega, mis saadeti kaebajale 28.11.2018 (vrdl tl 12).
17.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsus on menetlustoiming HKMS § 45 lg 3 mõttes, mille vaidlustamine halduskohtus on võimalik üksnes erandjuhtudel. Ringkonnakohus selgitas 20.12.2018 määruse asjas nr 3-18-2160 p-s 10 seonduvalt AJN-i distsiplinaarmenetluse algatamise otsuse vaidlustamisega, et distsiplinaarmenetluse algatamine ei oma isiku suhtes iseseisvat regulatiivset toimet (sellega ei tekitata, muudeta ega lõpetata isiku õigusi või kohustusi) ning selle tühistamist ei saa kohtumenetluses nõuda. AudS-st tulenevalt on distsiplinaarmenetluse lõpptulemuseks järelevalvenõukogu otsus distsiplinaarsüüteo toimepanemise või selle puudumise kohta (AudS § 146 lg 3). Kui isik soovib tegelikult õiguskaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, tuleb lõpptulemus ära oodata (Riigikohtu 08.10.2012 määrus asjas nr 3-3-1-30-12, p 11). Halduskohus sekkub haldusmenetlusse ennetavalt üksnes seaduses sätestatud erandlikel juhtudel ning reeglina kontrollib halduskohus halduse tegevuse lõpptulemuse (haldusakti või toimingu) õiguspärasust tagantjärele. Sel eesmärgil on halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud kaebeõiguse piirangud menetlustoimingute vaidlustamiseks (HKMS § 45 lg 3; viidatud määruse p 11). Ringkonnakohtu hinnangul on need seisukohad kohaldatavad ka praegusel juhul.
18.Erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb kaebajale AudS-st ja sellega peab vastavas valdkonnas tegutsev isik arvestama (vt AudS § 122 lg 1, korra § 10 lg 1, AudS § 124 lg 1 p 6, § 136 lg 2). Kaebusest ega määruskaebusest ei nähtu asjaolusid, millest saaks järeldada, et kaebaja suhtes algatatud erakorralise kvaliteedikontrolli tulemusena antav 6(8)
3-19-226 haldusakt oleks ilmselgelt õigusvastane või selle eesmärk ei oleks õiguspärane. Samuti ei ole kohtule äratuntav, et kontrolli algatamine mõjutaks kaebaja õigusi sõltumata menetluse tulemusel tehtava otsuse sisust. Menetluse läbiviimist iseenesest ei saa pidada kaebaja jaoks üleliia koormavaks või kutsetegevust takistavaks (vt ka 15.01.2019 vaideotsuse nr 487 p 2.3 kontrolli sageduse suurenemise kohta; korra § 22; AudS § 142). Kontrolli alustamise teates kohustati kaebajat esitama AS Talveaed 2017. a auditi töövõtu faili koopia koos vastava dokumentatsiooniga ning info AS-le Talveaed teenuse osutamise kohta. AJN 16.01.2019 kirjaga laiendati kontrolliperioodi ajavahemikuni 01.01.2015–18.12.2018. Seda kohustust ei ole põhjust pidada kaebaja jaoks põhjendamatult koormavaks ega arvata, et viidatud kohustus toob vältimatult kaasa õigusvastase haldusakti andmise. Välistatud ei ole, et kontrollimenetluse tulemusena leitakse, et kaebaja on toiminud nõuetekohaselt ning menetlus lõpetatakse. Pelgalt erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimine iseenesest ei ole selliseks kahjulikuks tagajärjeks, mille kaitseks peaks kaebaja saama pöörduda HKMS § 45 lg 3 alusel halduskohtusse. Kaebaja ei ole ka määruskaebuses konkretiseerinud, millised kahjulikud tagajärjed kaasnevad kaebajale üksnes seetõttu, et tema suhtes toimetatakse erakorralist kvaliteedikontrolli, ning miks on alust arvata, et menetluse tulemusena koostatavat võimalikku haldusakti on juba menetluse praeguses faasis põhjust pidada õigusvastaseks. Seetõttu ei pidanud vastustaja erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise otsust täiendavalt põhjendama. Kaebaja viide HMS §-le 107 ei ole asjakohane, sest viidatud sätet ei kohaldata menetlustoimingutele (vt HMS § 106 lg 2; vt ka I. Pilving, ptk 14.1.4, lk-d 470–471 – A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu Ülikooli kirjastus, Tartu 2004).
19.Eraldi on vaideotsuse õiguspärasusele hinnangu andmine oluline juhul, kui seadus on konkreetse nõude lahendamiseks näinud ette kohustusliku kohtueelse menetluse läbimise korra (vt HKMS § 47). Sellises olukorras on vaide tagastamise sisuline õiguspärasus määrava tähendusega, sest vaide õiguspärasel tagastamisel loetakse, et isik ei ole kohtueelset menetlust läbinud ning kaebuse esitamine halduskohtule ei ole võimalik (vt ka HKMS § 121 lg 1 p 4). Juhul, kui kohtueelse menetluse (vaidemenetluse) läbimine ei ole kohustuslik, on vaideotsust eraldi võimalik vaidlustada üksnes juhul, kui see rikub kaebaja õigusi sõltumata vaide esemest (vt HKMS § 45 lg 4). AudS ei näe ette kohustusliku kohtueelse menetluse läbimise nõuet, mistõttu saaks kaebaja praegusel juhul vaidlustada 15.01.2019 vaide tagastamise otsust nr 487 üksnes juhul, kui see rikuks eraldiseisvalt kaebaja õigusi. Kaebaja väited seonduvad erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsuse vaidlustamisega ning põhjendusi, mis annaksid aluse järeldada, et täiendavalt on rikutud kaebaja õigusi ka vaidemenetluse toimetamisel, ringkonnakohtule ei nähtu. Vaide läbivaatamise tähtaja pikendamine ei saanud rikkuda kaebaja õigusi. Vaide esitamise õiguse puudumine ei tähenda vältimatult seda, et vaie tuleb kohe tagastada, sest see asjaolu võib selguda vaide lahendamise käigus. Olukorras, kus vaide sisulise läbivaatamise käigus selgub, et kaebajal puudus õigus vaiet esitada, oleks AJN-l küll tulnud jätta vaie rahuldamata, ent üksnes resolutsiooni ebaõige sõnastus ei anna alust määruskaebuse rahuldamiseks, sest kaebaja vaie on sisuliselt läbi vaadatud. Rahandusministeerium teostab AJN-i üle haldus-, mitte teenistuslikku järelevalvet (vt ka AudS § 123), mistõttu oli vaide lahendamine AJN-i pädevuses (vt ka HMS § 79 lg-d 1 ja 2). Eelnevast tulenevalt puudub alus ka esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. III
7(8)
3-19-226
20.Kaebaja on esitanud nõude kohustada AJN-i esitama 06.11.2018 koosoleku protokoll. Halduskohus tagastas selles osas kaebuse põhjusel, et koosolekul tehtud otsustus ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi ning kaebaja õiguste kaitse on võimalik, kui kontrolli tulemusel antakse kaebajat koormav haldusakt. Ringkonnakohus halduskohtuga ei nõustu. HMS § 37 reguleerib haldusmenetluse toimikuga tutvumist. Tegemist on seega menetlustoiminguga, mille vaidlustamine on võimalik koos lõpliku haldusaktiga. Siiski ei ole sellise menetlustoimingu vaidlustamine välistatud ka menetluse kestel. Haldusmenetluse dokumentidele juurdepääsu õigus on menetlusosalisel ka juhul, kui menetluse lõpptulemus on tema jaoks soodne. Avaliku teabe seadus näeb ette isiku võimaluse tutvuda haldusorganis säilitatava talletatud teabega, sh haldusmenetluse alustamist kajastavate dokumentidega. Dokumentidega tutvumise õigus on seetõttu eraldiseisev õigus, mitte seotud menetluse lõpptulemusega. Oluline on seegi, et dokumentidega tutvumise õiguse piiramine menetluse kestel võib kaasa tuua menetlusõiguste sellise rikkumise, mida ei ole võimalik hilisema menetluse käigus piisavalt tõhusalt kõrvaldada. Isikul ei jää dokumentidega tutvumise võimaluse puudumise korral vastuväidete esitamise kaalumiseks piisavat võimalust, samuti võimalust esitada haldusmenetluses vajalikke taotlusi. Kaebaja taotles AJN koosoleku protokolli esitamist sõnaselgelt koos vaidega. Vaideotsuses on põhjendatud dokumendi esitamata jätmist sellega, et selles sisalduv kaebajat puudutav teave on kaebajale juba antud ning protokoll sisaldab ka teiste isikute isikuandmeid. Kumbki argument ei kinnita, et kaebuses esitatud kohustamisnõue on eduväljavaadeteta. Teiste isikute isikuandmed tuleb avaliku teabe seaduse kohaselt dokumendi väljastamisel kinni katta ning tagada juurdepääs teabele osas, milles see teiste isikute isikuandmeid ei sisalda. Protokollis sisalduva otsustuse kattuvus eraldi vormistatud otsuse sisuga ei ole kontrollitav enne dokumentide võrdlemist ega ole aluseks dokumendi väljastamisest keeldumiseks. Selles osas tuleb määruskaebus rahuldada ja saata asi halduskohtule. IV
21.Määruskaebuse esitamisel on 23.02.2019 tasutud riigilõiv 15 eurot. RLS § 22 lg 1 p 9 kohaselt on alates 01.01.2018 haldusasjas määruskaebuse esitamine riigilõivuvaba. Ringkonnakohus tagastab tasutud riigilõivu Õigusbüroo Viirma & Saar OÜ AS SEB Pank arvelduskontole nr EE281010220214240222 (HKMS § 104 lg 8).
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.