X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks seoses Eesti kodakondsuse saamise taotluse menetlemisega
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Grete Raidma
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 18.04.2019. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Iraani Islamivabariigi (edaspidi Iraan) kodanik X (edaspidi kaebaja) esitas 29.12.2017 Politseija Piirivalveametile (edaspidi PPA) taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks.
2.Kaebaja taotlus jäeti PPA 10.10.2018 kirja nr 15.2-15/720-1 (edaspidi 10.10.2018 kiri) kohaselt läbi vaatamata. Nimelt oli PPA menetluse käigus kooskõlas siseministri 18.12.2015 määruse nr 74 „Kodakondsuse seaduses sätestatud menetlustes esitatavate andmete ja dokumentide loetelu“ (edaspidi määrus nr 74) § 7 lg 1 punktiga 4 palunud kaebajal esitada dokumendi, mis tõendab, et kaebaja on vabastatud Iraani kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise
tõttu. Kaebaja vastavat dokumenti ei esitanud, vaid leidis, et kuna Iraani kodakondsusest vabanemine on praktiliselt võimatu, siis tuleks talle erandina Eesti kodakondsus anda.
3.Kaebaja esitas 09.11.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles leidis, et PPA toiming (10.10.2018 kiri) on õigusvastane, ning taotles PPA kohustamist uuendama kaebaja kodakondsuse saamise taotluse menetlus ning edastama taotlus koos põhjendatud ettepanekuga Eesti kodakondsuse andmise otsustamiseks Vabariigi Valitsusele.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja seisukoht
4.1.Puudub vaidlus, et kaebajal oli kohustus esitada tõend, et ta on vabastatud Iraani kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu, ning kaebaja nõutud tõendit ei esitanud. Siiski on kaebaja taotluse läbi vaatamata jätmine õigusvastane. Õigusvastase toimingu tagajärjel on tekkinud olukord, kus kaebaja ei saa teostada oma õigust taotleda Eesti kodakondsust. Taotlus ei jõua pädeva organi ehk Vabariigi Valitsuse kätte. Vaatamata kõigi sisuliste Eesti kodakondsuse saamise nõuete täidetusele peab kaebaja elama alalise ebakindluse ja piirangute olukorras, mis ühelt poolt seonduvad võimalusega, et tema elamisluba jääb tähtaja saabumisel pikendamata, ning teiselt poolt asjaoluga, et teda kui Iraani kodanikku ning tema ettevõtet koheldakse äri- või muude tehingute tegemisel kui kahtlast subjekti. Kaebaja peab pikaajalisel Eestist ja EL-ist väljaspool viibimisel arvestama elamisloa kehtetuks tunnistamisega (välismaalaste seaduse (VMS) § 241 lg 2 punkt 2).
4.2.Kaebajale ei saa ette heita, et ta pole asunud Iraani kodakondsusest loobuma, kuna Iraani kodakondsusest on praktiliselt võimatu loobuda. Kodakondsusest loobumise nõuded on sätestatud Iraani Islamivabariigi Tsiviilkoodeksi (edaspidi Iraani TsK) §-s 988. Lühidalt öeldes on kodakondsusest loobumine võimalik vaid Iraani Ministrite Nõukogu ehk valitsuse loal, kusjuures eelnevalt peaks kaebaja võõrandama Iraani kodanikele kogu oma vara Iraanis ning loobuma ka vara pärimise õigusest. Lisaks sellele peaks kaebaja vastava menetluse alustamisel esitama Iraani ametivõimudele detailsed andmed enda ja oma lähedaste elukoha, vara, töökoha jms kohta, esitama nii enda kui lähedaste isikut tõendavate dokumentide koopiad, andma enda ja lähedaste sõrmejäljed jne. Kaebajalt ei saa eelnevat eeldada, arvestades Iraani totalitaarset režiimi ning seda, et tõenäoliselt Iraani valitsus lõpuks ei anna luba Iraani kodakondsusest loobumiseks. Olukorda komplitseerib veel asjaolu, et Eestis ei ole Iraani saatkonda ning lähimas, Helsingi saatkonnas kõnealuseid dokumente vastu ei võeta, sest Soomes ei ole inimestel Iraani kodakondsuse olemasolu takistuseks Soome kodakondsuse taotlemisel. Kodakondsusest vabastamise menetlusega seonduv ei kuulu nende teenuste hulka, mida Iraani Islamivabariigi Suursaatkond Helsingis pakub. Kaebaja peaks kodakondsusest loobumise menetluse algatamiseks sõitma Iraani, mis on äärmiselt koormav ja potentsiaalselt ohtlik. On üldteada, et Iraanis on totalitaarne režiim ning seal rikutakse süstemaatiliselt rahvusvaheliselt tunnustatud inimõiguste üldpõhimõtteid. Ameerika Ühendriigid on aastaid käsitlenud Iraani rahvusvahelist terrorismi toetava riigina ning oktoobris 2018 kutsus ka Taani Euroopa Liitu (edaspidi EL) üles kehtestama sanktsioone Iraani vastu seoses terroristliku tegevusega. Seoses inimõiguste rikkumisega on sanktsioonid Iraani valitseva režiimiga seotud isikute vastu kehtestanud ka EL (vt EL nõukogu otsus 2011/235/ÜVJP jt). Sanktsioonid kehtivad tänaseni ning neid on täiendatud viimati 2016. aastal. Miski ei anna alust arvata, et käesoleval ajal oleks olukord oma kodanike represseerimise ja tagakiusamisega Iraanis märkimisväärselt paranenud. Kõik eelloetletud asjaolud on PPA-le teada. Küsimus ei ole kodakondsusest loobumise protseduuri keerulisuses,
2(11)
vaid selle tõsistes tagajärgedes ja ohtudes kaebaja ja tema lähedaste jaoks. PPA ei ole ohu reaalsust kahtluse alla seadnud.
4.3.Kaebaja taotluse läbi vaatamata jätmine on õigusvastane, sest olukorras, kus kaebajal ei ole võimalik loobuda ega asuda loobuma Iraani kodakondsusest, ei ole õige käsitleda PPA poolt nõutud dokumendi esitamata jätmist sellise Eesti kodakondsuse saamise taotluse puudusena, mis annab aluse taotluse läbi vaatamata jätmiseks ja taotluse menetlemise lõpetamiseks. Kaebaja ei saa taotleda Eesti kodakondsust ainuüksi sellel põhjusel, et kaebaja on vastu iseenda tahtmist Iraani kodanik ning ta ei saa endast mitteolenevatel põhjustel kodakondsusest loobuda. Selline olukord on käsitletav diskrimineerimisena kodakondsuse alusel. Kuigi Riigikohtu praktika kohaselt ei ole õigus saada naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsust käsitletav põhiõigusena, peab riik ka kodakondsuse andmise regulatsiooni kehtestamisel ja rakendamisel arvestama Eesti Vabariigi põhiseaduses (edaspidi PS) sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega, milleks mh on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld.
4.4.Kuigi KodS § 1 lg 2 näeb ette topeltkodakondsuse üldise keelu, on sellest tehtud ka erand rahvusvahelise kaitse saanud isikutele (KodS § 3 lg 2). Kaebaja ei ole küll rahvusvahelist kaitset taotlenud ega saanud, kuid ainuüksi see ei anna alust järeldada, et tema suhtes ei saa kohaldada erandit. Kodakondsuse seadust tuleb tõlgendada ja rakendada viisil, mis on kooskõlas PS-i ja rahvusvahelise õigusega. PPA oleks saanud KodS-i kohaldada ka diskrimineerimiskeeldu rikkumata. Eelkõige on võimalik tõlgendada KodS § 3 lg-t 2 laiendavalt ja kohaldada seda analoogia alusel ka kaebaja olukorras (tema puhul on tuvastatud alus anda rahvusvahelist kaitset, kuid ta pole seda taotlenud, kuna esineb muu legaalne alus Eestis viibimiseks ja elamiseks). Eelnevat toetavad haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 5 lg 2, § 6 ja § 36 lg 2. PPA-d ei takista pädevusnormid. KodS § 3 lg 2 laiendavat tõlgendamist toetab veel rahvusvaheline õigus, täpsemalt Kodakondsuse Euroopa Konventsiooni (edaspidi KEK) art 16. Ehkki Eesti pole KEKiga ühinenud, on kõnealune norm rahvusvaheline tavaõigus. Mitmed Euroopa riigid on tunnistanud, et Iraani kodanikult ei saa mõistlikult nõuda tema loobumist Iraani kodakondsusest (sh Holland, Norra jt). Ei ole mõistlikku põhjust siduda KodS § 3 lg-s 2 sätestatud erandi tegemist üksnes asjaoluga, et kodakondsuse taotleja on saanud rahvusvahelise kaitse, vaid määrav kriteerium erandi tegemiseks peaks olema see, et isikul ei ole oma kodakondsusriigis võimalik kodakondsusest loobuda või ei saa temalt seda mõistlikult nõuda, ning see asjaolu omakorda ei sõltu formaalsest otsustusest rahvusvahelise kaitse andmise kohta. Üldjuhul langevad rahvusvahelise kaitse andmist õigustavad asjaolud ja kodakondsusest loobumise või vabastamise võimatust tingivad asjaolud suuresti kokku, kuid see ei tähenda, et rahvusvahelise kaitse staatus peaks olema erandi tegemisel määrav kriteerium.
4.5.Kui leida, et KodS § 3 lg-t 2 ei saa laiendavalt tõlgendada, siis on KodS § 3 lg 2 koos asjassepuutuvate normidega (eelkõige määruse nr 74 § 7 lg 1 punkt 4) PS-iga vastuolus osas, milles need välistavad sellise isiku Eesti kodakondsuse saamise taotluse menetlemise, kes soovib oma senisest kodakondsusest loobuda, kuid kes ei saa seda teha kodakondsusest loobumise või vabastamise võimatuse tõttu või seetõttu, et isikult ei saa mõistlikult nõuda senisest kodakondsusest loobumist või vabastamist. Vastuolu esineb võrdsuspõhiõiguse ja diskrimineerimiskeeluga (PS § 12, ELTL art 18). PS-iga vastuolus olevad normid tuleb jätta kohaldamata.
4.6.Seonduvalt PPA esitatud haldusmenetluse toimikuga märgib kaebaja, et 29.12.2017 taotlusele kirjutas kaebaja omakäelise avalduse ning lisaks kinnituse Helsingis asuva Iraani saatkonda pöördumise kohta PPA ametniku dikteerimisel. Kummagi avalduse kirjutamata jätmisel poleks kaebaja taotlust üldse vastu võetud. Kaebaja ei teadnud avalduse kirjutamisel, et
3(11)
Iraani saatkond Helsingis ei tegele PPA poolt nõutud dokumentide menetlemisega. Pärast Helsingi saatkonnale esitamiseks mõeldud 03.01.2018 tõendi väljastamist oli PPA tänu kaebaja selgitustele hiljemalt 09.01.2018 teadlik, et Helsingi saatkonna kaudu ei ole kaebajal võimalik eesmärki saavutada. PPA 03.01.2018 tõendi sisuks ei olnud, et Iraani kodakondsusest vabastamisel antakse kaebajale Eesti kodakondsus, vaid et tema taotlus edastatakse Vabariigi Valitsusele kodakondsuse andmise otsustamiseks. PPA jättis kaebaja 09.01.2018 selgitused tähelepanuta ja nõudis hiljemalt 28.04.2018 tõendit, et tema taotlus Iraani kodakondsusest vabastamiseks on menetlusse võetud. Kaebaja ja PPA 07.03.2018 kohtumise protokoll ei kajasta kohtumise käiku õigesti. Protokollil puudub kaebaja allkiri ja samas ei ole kohtule esitatud seda protokolli, millele kaebaja enda allkirja kohtumisel andis. Seega on kohtule esitatud PPA ametniku poolt muudetud dokument. Kaebaja palub nimetatud käsikirjalise protokolli tõendite hulgast välja arvata. Kaebaja on ka pärast 07.03.2018 kohtumist kirjaga selgitusi esitanud, kuid PPA pole kaebaja argumentidele tähelepanu pööranud. Kokkuvõtvalt ei saa kaebajale ette heita Iraani saatkonnale Helsingis oma kodakondsusest vabastamise taotluse esitamata jätmist.
4.7.Kaebaja esitab kohtule Iraani kodakondsusest vabastamise nõuete kohta tõenditena Iraani Islamivabariigi Brüsseli suursaatkonna iraanikeelse veebilehe väljatrüki tõlgituna eesti keelde veebibrauseri Google tõlkefunktsiooni kasutades ja eelnimetatud veebilehelt alla laetud pärsiakeelsed dokumendivormid nr 7, 12 ja 14. Iraani kodakondsusest vabastamiseks peab kaebaja esitama nii enda kui oma abikaasa kohta täidetud dokumendivormid nr 12 (taotlusvorm), nr 7 (maksu-, tolli- ja pangakohustuste vorm) ja nr 14 (kodakondsusest vabanemise küsimustik). Vorm nr 14 sisaldab detailseid küsimusi isiku enda, abikaasa, vanemate ning õdede-vendade kohta ning vormi lõpus on teade, et kogu nõutud info andmine ei tähenda, et Iraani valitsus oleks kohustatud isiku Iraani kodakondsusest vabastama. Vormis 12 sisaldub teave, et kodakondsusest loobumisel ei ole isikul õigus omada Iraanis vara, tal ei ole õigust vara pärida jne.
5.Vastustaja seisukoht
5.1.Vaidlustatud PPA 10.10.2018 kiri on õiguspärane. Haldusmenetlus on läbi viidud õiguspäraselt, arvestades asjas kogutud selgitusi ja tõendeid. Topeltkodakondsus ei ole Eestis lubatud. Seega peab Eesti Vabariigi kodakondsust taotlev isik esitama dokumendi, mis tõendab, et ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest seoses Eesti kodakondsuse saamisega või ta on tunnistatud kodakondsuseta isikuks. Antud asjas ei ole nimetatud nõuet täidetud ja seega on kodakondsuse taotlus olnud puudusega.
5.2.PS § 8 kohaselt sätestab Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra KodS. KodS § 1 lg 2 kohaselt on topeltkodakondsus Eestis keelatud. PPA ja Siseministeerium on kaebajale selgitanud, milline tõend tuleb esitada. Siseministeerium põhjendas 18.07.2018 kirjas, et on uurinud Iraani seaduse ja halduspraktika kohta ning ei tuvastanud asjaolusid, mis võimaldaks kooskõlas KodS-iga kohaldada erandit ja otsustada kaebajale Eesti kodakondsuse andmine ilma praegusest kodakondsusest loobumiseta. PPA-l on seadusest tulenevalt kohustus edastada Vabariigi Valitsusele ainult taotlused, mis vastavad seadusest tulenevatele tingimustele, kuid kaebaja taotlus oli puudusega. Oluline ei ole argument, et kaebaja on ebakindlas olukorras, kuna elamisluba võib jääda pikendamata, sest kaebajale anti 14.12.2016 tähtajatu, pikaajalise elaniku elamisluba. Äritegevusse puutuvalt tuleb märkida, et kodakondsust ei anta eesmärgil parandada isiku ärilisi tegevusi. Rahvusvahelise kaitse ja kodakondsuse saamise menetlus on kaks erinevat menetlust. Antud haldusasjas ei vaielda selle üle, kas kaebaja sisuliselt vastab rahvusvahelise kaitse tingimustele või mitte. Rahvusvahelise kaitsega seotud väited ei ole asjakohased.
4(11)
5.3.Kaebaja viidatud Iraani TsK § 988 kohaselt on võimalik loobuda Iraani kodakondsusest. Kodakondsusest loobumise protseduur on küll keeruline, kuid see ei tähenda, et kaebajal oleks võimatu Iraani kodakondsusest loobuda. PPA väljastas kaebajale Iraani Suursaatkonnale Helsingis esitamiseks tõendi, et kaebajale antakse Eesti kodakondsus, kui ta vabastatakse Iraani kodakondsusest. Kuna kaebaja ei ole nõus esitama kodakondsusest vabastamise taotlust saatkonnale Helsingis, siis puudub hetkel ka kindel alus väitmaks, et Iraan ei ole nõus koostööd tegema ega kaebajat Iraani kodakondsusest vabastama. Seetõttu ei ole hetkel vajadust teha kaebajale erandit topeltkodakondsuse osas. Kuigi Helsingis asuva Iraani saatkonna kodulehel ei ole eraldi märgitud Iraani kodakondsusest vabanemise võimalust, siis on kaebaja õigesti märkinud, et nt Brüsselis asuva saatkonna veebilehel on selle kohta eraldi lehekülg. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid, et Iraani kodakondsusest loobumine on ohtlik taotlejale või taotleja perekonnale ja ka PPA ei ole ühtegi taolist tagakiusamise olukorda tuvastanud. PPA on tuvastanud olukordi, kui Iraani ametivõimud keelduvad andmast luba Iraani kodakondsusest loobumiseks ning sel juhul oleks PPA hinnangul alus kaaluda ka kaebajale erandi tegemist.
5.4.Nõustuda ei saa, et antud olukord on käsitletav diskrimineerimisena kodakondsuse alusel. Topeltkodakondsuse mittelubamine ei ole vastuolus rahvusvaheliste põhimõtetega. Eestis võivad kodakondsuse saada kõik välismaalased, olenemata nende rahvusest ja kodakondsusest.
5.5.Menetlejad Marge Lõiv ja Katrin Kõiv, kes kohtusid kaebajaga 07.03.2018 vestlusel, kinnitavad, et kaebaja keeldus allkirjade andmisest ja nimetatud intervjuul ei allkirjastanud kaebaja ühtegi dokumenti. Seega kaebaja väide 20.02.2019 kirja punktis 4.2.6 on vale. Samuti on menetlejad kinnitanud, et dokumenti ei ole muudetud. Menetlejad on teadlikud oma töökohustustest ning ebaseaduslike tegevuste tagajärgedest. Puudub alus arvata, et menetlejad peaksid valetama või et neil oleks olnud mingisugunegi motiiv kaebaja poolt etteheidetud ebaseaduslikeks tegevusteks. Puutuvalt kaebaja 20.02.2019 esitatud lisasse nr 1 märgib PPA, et PPA-le ja menetlejatele on tegemist uue dokumendiga ning on raske tuvastada, miks see dokument pole menetlejate kätte varem jõudnud. Samas ei muuda nimetatud lisa midagi.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.PS § 8 kohaselt sätestab Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra kodakondsuse seadus. KodS § 1 lg 2 näeb ette, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses, arvestades KodS §-s 3 sätestatud erisusi. Seetõttu peab Eesti kodakondsust taotlev isik üldjuhul määruse nr 74 § 7 lg 1 punkti 4 kohaselt kodakondsuse taotlemisel esitama dokumendi, mis tõendab, et ta on vabastatud mõne muu riigi kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu või ta on tunnistatud kodakondsuseta isikuks. KodS § 3 lg 2 kohaselt Eesti kodakondsust saada või taastada sooviva isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Seega ei pea KodS § 3 lg-s 2 nimetatud isik esitama ka tõendit, et ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu või ta on tunnistatud kodakondsuseta isikuks (KodS § 12 lg-d 2 ja 3, määruse nr 74 § 7 lg 4).
7.Kaebaja esitas PPA-le Eesti kodakondsuse saamise taotluse 29.12.2017 (vastustaja poolt 14.12.2018 edastatud haldustoimiku lk 1-7). Samal päeval märkis PPA taotluse registreerimise ja
5(11)
menetlusse võtmise tõendis nr 1040838998 (haldustoimiku lk 13), et taotluses esineb puudus – sellele ei ole lisatud muu riigi kodakondsusest vabanemist tõendavat dokumenti. Puudus paluti kõrvaldada hiljemalt 28.01.2018 ja hoiatati, et tõendi tähtaegsel esitamata jätmisel võidakse kaebaja taotlus jätta läbi vaatamata (vt ka määruse nr 74 § 2 lg 7). 03.01.2018 väljastas PPA kaebaja taotlusel (haldustoimiku lk 10) tõendi Iraani Islamivabariigi Suursaatkonnale Helsingis esitamiseks (haldustoimiku lk 14), milles kinnitati, et kui kaebaja esitab tõendi, et ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu, siis edastab PPA kaebaja dokumendid Vabariigi Valitsusele Eesti kodakondsuse andmise otsustamiseks. PPA pikendas 01.02.2018 e-kirjaga kaebaja taotluse menetlemise tähtaega, sh vajaliku tõendi esitamise tähtaega kuni 28.04.2018 (haldustoimiku lk 15). PPA 02.07.2018 e-kirjaga (haldustoimiku lk 28) pikendati taotluse menetlemise tähtaega kuni 28.12.2018 ning 30.07.2018 e-kirjaga (haldustoimiku lk 29) paluti kaebajal esitada Iraani kodakondsusest vabastamise kohta tõend hiljemalt 30.09.2018. Menetluse jooksul selgitas kaebaja korduvalt, et Iraani kodakondsusest vabanemine on praktiliselt võimatu ja ohtlik ning PPA ja siseministeerium vastasid talle, et Eesti õigusaktid ei võimalda kaebajale erandit teha ning ta peab Eesti kodakondsuse saamiseks Iraani kodakondsusest loobuma. Vaidlustatava 10.10.2018 otsusega jättiski PPA kaebaja 29.12.2017 taotluse läbi vaatamata põhjusel, et kaebaja ei kõrvaldanud taotluses esinenud puudust ega isegi asunud 10 kuu jooksul taotluse esitamisest Iraani kodakondsusest loobuma.
8.Kohus leiab, et kuna kaebaja ei esitanud PPA-le tõendit, mille esitamine oli kehtivast õigusest tulenevalt nõutav, jättis PPA õiguspäraselt kaebaja taotluse HMS § 15 lg 3 alusel läbi vaatamata ning Vabariigi Valitsusele edastamata (vt KodS § 19 lg-d 1 ja 3). Kaebaja taotluse puudus oli oluline, sest nõutud tõendi esitamata jätmine tähendab, et kaebajal on jätkuvalt Iraani kodakondsus. Seega polnuks kaebajale topeltkodakondsuse keeldu arvestades võimalik Eesti kodakondsust anda (KodS § 1 lg 2).
9.Kaebaja leiab, et talle tuleks senisest kodakondsusest vabanemise nõudest teha erand, sest Iraani kodakondsusest vabanemine on praktiliselt võimatu. Seetõttu tuleks kas tõlgendada laiendavalt KodS § 3 lg-t 2 või tunnistada KodS § 3 lg 2 koos rakendusnormidega PS-vastaseks osas, milles need välistavad sellise isiku Eesti kodakondsuse saamise taotluse menetlemise, kes soovib oma senisest kodakondsusest loobuda, kuid kes ei saa seda teha kodakondsusest loobumise või vabastamise võimatuse tõttu või seetõttu, et isikult ei saa mõistlikult nõuda senisest kodakondsusest loobumist või vabastamist.
10.Iraani põhiseadus ei välista Iraani kodakondsusest vabastamist1. Kaebaja on viidanud, et Iraani kodakondsusest loobumist reguleerib Iraani TsK § 988.2 Nimetatud säte näeb kokkuvõetult ette, et Iraani kodakondsusest on võimalik vabaneda vähemalt 25 aastaseks saanud ning sõjaväeteenistuse läbinud kodanikel, kellele Ministrite Nõukogu on andnud loa Iraani kodakondsusest vabastamiseks. Kodakondsusest loobuja on kohustatud Iraani kodanikele üle andma ka enda õigused, sh pärimisõiguse, Iraanis asuvale kinnisvarale. Samuti esitas kaebaja 25.02.2019 kohtule Iraani kodakondsusest loobumiseks Iraanile esitatavate dokumendivormide nr 7, 12 ja 14 eestikeelsed tõlked, millest nähtub, et Iraani kodakondsusest vabanemist taotledes peab taotleja esitama Iraanile lisaks enda isiklikele andmetele ka enda abikaasa, laste, vanemate ja õdede-vendade andmed.
Artiklid 41 ja 42; https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/ir/ir001en.pdf (19.03.2019) Vt http://en.mfa.ir/index.aspx?siteid=3&pageid=24718; https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/ir/ir009en.pdf (07.03.2019).
6(11)
Seega ei välista Iraani seadused kodakondsusest vabastamist. Kuigi on levinud arusaam, et praktiliselt ei saa Iraani kodakondsusest vabaneda3, siis olukorras, kus kaebaja ei ole püüdnudki oma senisest kodakondsusest vabaneda, ei saa väita, et see oleks võimatu ka konkreetselt tema puhul. Kui kaebaja on vastu tahtmist Iraani kodanik, siis ei näe kohus, miks on tema jaoks liiga koormav nõue, et tuleb loobuda Iraanis asuva kinnisvaraga seotud õigustest. Seda enam, et ka TsK artikkel 989 sätestab, et kui Iraani kodanik saab omandab teise riigi kodakondsuse ilma kehtivat õigust järgimata, siis toob see ikkagi kaasa isiku Iraanis oleva vara müümise ning müügist saadud tulu makstakse talle välja pärast müügikulude mahaarvamist4. Kaebaja viitas ka materjalidele, mille kohaselt toetab Iraan terrorismi, kavandab rünnakuid välisriikides elavate iraanlaste vastu, rikub inimõigusi jne5 ning järeldas sellest, et tal on ohtlik anda Iraanile andmeid enda ja lähedaste kohta. Inimõiguste rikkumisega seoses märgib kohus, et nii kaebaja viidatud kui ka muudest materjalidest6 nähtuvalt on probleemiks surmanuhtluse elluviimine, piinamine ja muu ebainimlik kohtlemine, naiste diskrimineerimine, sõna- ja kogunemisvabaduse piiramine, ajakirjanike ja inimõiguslaste arreteerimine jne. Piinamist ja muud ebainimlikku kohtlemist kasutatakse korrarikkumiste ja süütegude eest karistamiseks, aga ka nt ajakirjanike ja vangide suhtes. Ehkki veebiallikad kinnitavad topeltkodakondsusega (nt Iraani-USA, Iraani-Kanada, Iraani-Suurbritannia) isikute meelevaldset arreteerimist, siis ei ole kohus leidnud viiteid sellele, et Iraanis nt peetaks kinni ja piinataks või vangistataks isikuid, kes on püüdnud Iraani kodakondsusest vabaneda, ning samuti nende peresid. Samuti ei nähtu avalikest materjalidest, et isikud, kes on soovinud Iraani kodakondsusest vabastamist, et nende perekonnad oleks viimaste elukohariigis sattunud rünnakute alla. Seega ei ole ka viiteid sellele, et kaebajale võiks olla ohtlik minna Iraani, et seal kodakondsusest vabastamise taotlus esitada (kuna kaebaja väidetel Helsingi saatkonnas seda teha ei saa). Kaebaja ei ole esile toonud erilisi asjaolusid, miks just temal on ohtlik Iraani reisida, kuna eelpooltoodud asjaolusid tema suhtes ei esine. Ehkki Iraani reisimisel soovitatakse olla ettevaatlik, ei ole siiski tegemist riigiga, mida soovitataks üleüldiselt vältida.7
11.Kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka ning kohus ei nõustu kaebajaga, et tema suhtes oleks saanud kohaldada KodS § 3 lg-s 2 ette nähtud erandit, tõlgendades seda laiendavalt. Nagu eespool märgitud, ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet isikute suhtes, kes on Eestilt või muult EL liikmesriigilt saanud rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Sellisel juhul peab isik Eesti kodakondsuse saamise taotlemisel esitama dokumendi, mis tõendab, et isik on saanud muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse ja põhjenduse, miks isik leiab, et olukord tema päritoluriigis ei ole muutunud (määruse nr 74 § 7 lg 5). Seega seab KodS § 3 lg 2 erandi kohaldamise eeldusena selgelt ette just rahvusvahelise kaitse saamise asjaolu ning seda ei
Nt https://www.refworld.org/docid/5a840b5c4.html (07.03.2019); http://america.aljazeera.com/opinions/2016/1/stuck-with-dual-nationality.html (07.03.2019)
Nt https://reisitargalt.vm.ee/riigid/iraan/ (08.03.2019)
7(11)
ole võimalik kuidagi teisiti tõlgendada. Puudub vaidlus, et kaebaja pole rahvusvahelist kaitset taotlenud ning seda pole talle antud ei Eestis ega mujal EL-is. Ehkki PPA-l on pädevus viia läbi rahvusvahelise kaitse menetlust ja otsustada rahvusvahelise kaitse andmise üle, siis ei saa nõustuda kaebajaga, et PPA peaks Eesti kodakondsuse taotluse menetluses asuma tuvastama taotleja rahvusvahelise kaitse vajadust. Rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimine on reguleeritud välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadusega (edaspidi VRKS), mille kohaselt peab välismaalane ise esitama rahvusvahelise kaitse taotluse ja mh tõendid, mis kinnitavad rahvusvahelise kaitse vajadust (vt VRKS §-d 3 ja 14), samuti andma seletusi rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate asjaolude kohta (VRKS § 15 lg 1 punkt 5, § 18 lg 4). Kohus nõustub PPA-ga, et kodakondsuse andmise menetlus ja rahvusvahelise kaitse menetlus on kaks eri asja ning ei vasta tõele, et kaebaja puhul on tuvastatud rahvusvahelise kaitse andmise alus täiendava kaitse näol (VRKS § 4 lg 3). Ka HMS § 5 lg-s 2, §-s 6 ja § 36 lg-s 2 sätestatud põhimõtted (haldusmenetluse eesmärgipärasus, efektiivsus, lihtsus, kiirus, uurimispõhimõte, selgitamiskohustus) ei pane haldusorganile kohustust asuda kodakondsuse saamise taotluse menetluses läbi viima rahvusvahelise kaitse menetlust. Rahvusvahelise kaitse andmise haldusakt ei ole Eesti kodakondsuse saamise vältimatu eeldus, mille puhul peaks haldusorgan selgitama, et enne Eesti kodakondsuse taotlemist pidanuks kaebaja rahvusvahelist kaitset taotlema (HMS § 36 lg 2), vaid eelkõige oleks kaebaja pidanud püüdma Iraani kodakondsusest loobuda.
12.Kaebaja märkis õigesti, et Eesti ei ole KEK-iga8 ühinenud, seega ei kohaldu KEK art 16, mille kohaselt ei tohi konventsiooniga ühinenud riik seada kodakondsuse omandamise või säilitamise tingimuseks teisest kodakondsusest loobumist, kui selline loobumine ei ole võimalik või seda ei saa mõistlikult nõuda. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum.9 Seega ei saa KEK art-st 16 tuletada, et KodS § 3 lg 2 erandit peaks laiendama ka isikutele, kes ei ole saanud rahvusvahelist kaitset. Lisaks märgib kohus, et KEK10 seletuskirja kohaselt on asjaolude hindamine, kas isikul on võimatu või ebamõistlik kodakondsusest loobuda, selle riigi ülesanne, kelle kodakondust isik saada soovib. Kaebaja ei ole püüdnudki Iraani kodakondsusest loobuda, vaid on avalikele allikatele toetudes asunud seisukohale, et see on nii kui nii võimatu ja ta ei soovi seda menetlust läbi viia. Asjaolu, et isik kodakondsusest loobumise protseduuri nähes asub seisukohale, et need tingimused on temale ületamatud ning ta ei soovi seda menetlust sellisel kujul läbi viia, ei ole aluseks, et tunnistada konkreetse riigi kodakondsusest loobumine võimatuks või ebamõistlikuks. Samuti ei nõustu kohus, et kui kaebajal on keeruline oma senisest kodakondsusest loobuda, siis tuleks see võrdsustada rahvusvahelise kaitse (täiendava kaitse) andmise eelduste täitmisega. Nagu eespool viidatud, siis on rahvusvahelise kaitse menetlus omaette menetlus ning just VRKS-is on määratletud, millistel tingimustel on isikule võimalik anda pagulase või täiendava kaitse saaja staatus. Kaebaja ei väida, et ta vastab pagulase kriteeriumitele. VRKS § 4 lg 3 sätestab aga, et täiendava kaitse saaja on välismaalane, kes ei kvalifitseeru pagulaseks ja kelle suhtes ei esine täiendava kaitse andmist välistavat asjaolu ja kelle suhtes on alust arvata, et tema Eestist tagasivõi väljasaatmine päritoluriiki võib talle nimetatud riigis kaasa tuua tõsise ohu, sealhulgas talle surmanuhtluse kohaldamise või täideviimise (punkt 1); või tema piinamise või tema suhtes
https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007f2c8 (08.03.2019) Riigikohtu 20.10.2008 otsuse nr 3-3-1-42-08 punkt 28.
ebainimlike või inimväärikust alandavate kohtlemis- või karistamisviiside kasutamise (punkt 2); või konkreetselt tema või üldse tsiviilisikute elu ohtu sattumise või tema või tsiviilisikute kallal vägivalla rakendamise rahvusvahelise või riigisisese relvakonflikti tõttu (punkt 3). Iraanis aset leidvaid inimõiguste rikkumisi puudutavad materjalid (viidatud eespool) kinnitavad, et Iraanis on ohus ja rikutakse teatud gruppide inimõigusi (nt ajakirjanikud, aktivistid, rahvusvähemused, vangid jne), kuid mitte, et kõik Iraanis viibivad isikud oleks reaalses ohus. Seega lisaks sellele, et kohus ei näe KodS § 3 lg 2 laiendava tõlgendamise võimalust viisil, nagu seda soovib kaebaja, siis ei saaks ka pelgalt kaebaja väidete põhjal, et totalitaarse režiimi pärast on kokkupuude Iraaniga ohtlik, tuvastada täiendava kaitse vajadust.
13.Kohtu hinnangul ei ole alust tunnistada PS-iga vastuolus olevaks kodakondsuse seaduse (ja selle rakendusaktide) neid norme (või normide puudumist), mis ei võimalda topeltkodakondsuse keelust teha erandit neile isikutele, kellel on praktiliselt võimatu või ebamõistlikult keeruline oma senisest kodakondsusest loobuda.
14.Nagu kaebaja kaebuses õigesti viitas, ei näe PS põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni teel. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel peab aga seadusandja arvestama PS-is sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega. Olulisteks põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld (Riigikohtu 03.01.2008 otsus nr 3-31-101-06, punkt 18, ja seal viidatud lahend). Viimati nimetatud põhiõigused on sätestatud PS §-s 12, mille kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed ning kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Kaebaja leiab, et teda diskrimineeritakse kodakondsuse alusel. Kohus sellega ei nõustu. Kodakondsuse seaduses ei eristata Eesti kodakondsuse taotlejaid sellel alusel, et millise teise riigi kodakondsus neil on. Topeltkodakondsuse keeld kehtib mistahes välisriigi kodanike suhtes ning ka KodS § 3 lg-s 2 nimetatud isikuks, kellele on antud rahvusvaheline kaitse ja kellele tehakse sellest tulenevalt erand topeltkodakondsuse keelust, võib olla mistahes riigi kodanik.
15.Küsimus on hoopis selles, kas on põhiseaduspärane, et KodS kohtleb kõigi välisriikide kodanikke õiguslikult võrdselt või peaks topeltkodakondsuse keelust olema sätestatud erandeid teatud (tingimustele vastavate) riikide kodanikele (vrd Riigikohtu 20.10.2008 otsus nr 3-3-1-4208, alates punkt 24). Faktiliselt on ebavõrdses olukorras nende riikide kodanikud, kellel on praktiliselt võimatu või ebamõistlikult keeruline oma kodakondsusest loobuda, ning nende riikide kodanikud, kelle puhul senisest kodakondsusest loobumine ei ole keeruline. Mõlemasse gruppi kuuluvate isikute puhul on nõutav senisest kodakondsusest loobumine, kuid reaalsuses ei pruugi esimesse gruppi kuuluvatel isikutel see võimalik olla, mistõttu ei saa neile anda ka Eesti kodakondsust. Kuna riigil ei ole keelatud kõrvaldada või leevendada õiguslikust võrdsusest tulenevat faktilist ebavõrdsust õiguslike meetoditega (eespool viidatud Riigikohtu lahendi 3-3-1-42-08 punkt 27), siis tuleb edasi hinnata, kas kaebaja kuulub sellisesse gruppi, kelle suhtes on senisest kodakondsusest vabanemise nõue põhiseadusevastane. Seda võimaldab hinnata vastus küsimusele, kas ebavõrdsete isikute võrdseks kohtlemiseks on praegusel juhul olemas mõistlik põhjus. Kohtu hinnangul on mõistlikud põhjused olemas ning sarnaselt otsuses 3-3-1-42-08 käsitletuga seonduvad need kodakondsuse instituudi olemusega. On üldtunnustatud, et kodakondsus on isiku ja riigi vaheline püsiv seos. Eesti seadusandja on kehtestanud üldreegli, mille kohaselt ei tohi
9(11)
Eesti kodanikul alates 21-aastaseks saamisest olla ühegi teise riigi kodakondsust (KodS § 1 lg 2 ja § 3 lg 1 koosmõjus), ning sellest on tehtud vaid üks erand (KodS § 3 lg 2). Teise riigi kodakondsusest loobumisega Eesti kodakondsuse taotlemisel väljendab isik tahet siduda end püsivalt just Eestiga ning loobuda püsivast sidemest senise kodakondsuse riigiga. Kusjuures konkreetse kaebaja puhul on oluline see, et ta küll väidab enda tahet loobuda Iraani kodakondsusest, kuid samas ei ole ta selleks reaalseid samme teinud, väites, et see oleks keeruline, koormav, ohtlik jne. Kohus jääb eespool väljendatud seisukohale, et puuduvad andmed sellest, et ainuüksi Iraani kodakondsusest loobumise proovimine, sh selle tarbeks Iraani minemine, oleks kaebajale ja tema lähedastele ohtlik. Enne, kui kaebaja ei ole üritanud Iraani kodakondsusest vabaneda, ei saa ka väita, et see oleks võimatu. Seega praegustel asjaoludel ei ole kohtu arvates alust leida, et topeltkodakondsuse keelust erandi tegemata jätmine Iraani kodanikele, sh kaebajale, oleks põhiseadusvastane.
16.Kohus möönab, et ka KodS § 3 lg-s 2 nimetatud isikutel jääb kehtima side enda senise kodakondsuse riigiga. Nimetatud isikutele seadusandja poolt erandi tegemine on aga mõistlikult põhjendatav sellega, et kuna rahvusvahelise kaitse andmisel on tuvastatud, et isikul oleks tõenäoline saada enda päritoluriigis tagakiusatud või sattuda tõsisesse ohtu, siis ei saa temalt nõuda ka päritoluriigiga suhtlemist või sinna reisimist kodakondsusest vabanemise eesmärgil. Kusjuures tuleb meeles pidada, et ka rahvusvahelise kaitse saanud isiku puhul pole erandi kohaldumine automaatne, vaid määruse nr 74 § 7 lg 1 punkti 4 ja lg 5 punkti 2 kohaselt peab isik ära põhjendama, et olukord tema päritoluriigis ei ole muutunud. Seega võimaldavad õigusnormid ka KodS § 3 lg-s 2 sätestatud isiku puhul igal üksikjuhtumil hinnata, kas senisest kodakondsusest loobumine oleks jätkuvalt ohtlik, liiga keeruline vms.
17.Mis puudutab seda, et osad riigid (nt Holland, Norra) on praktikas tunnistanud, et Iraani kodanikelt ei saa mõistlikult nõuda Iraani kodakondsusest loobumist, siis rõhutab kohus, et igal riigil on oma kodakondsuspoliitika väljakujundamisel suur otsustusruum. Lisaks on nimetatud riigid ühinenud ka KEK-ga11. Pealegi on erinevate juhtumite asjaolud erinevad ning kaebaja üldsõnalise viite pinnalt Hollandi ja Norra praktikale ei saa veenduda, et Iraani kodanikele võimaldataks Hollandi ja Norra kodakondsust ilma, et nad peaksid senisest kodakondsusest vabanemist üldse proovima. Meediast on küll kättesaadav, et Norras on mh iraanlastele võimaldatud Norra kodakondsust ilma Iraani omast vabanemata12, tuues topeltkodakondsuse keelust erandi tegemise põhjusena üldiselt (st mitte otseselt Iraaniga seoses) välja sõja või tagakiusu kodakondsusriigis. Ka Norra Migratsiooniameti veebilehel13 sisalduv teave ei võimalda järeldada, et Norra kodakondsus antaks Iraani kodanikele ilma tõendamata, et isik on püüdnud Iraani kodakondsusest vabaneda, kuid see pole õnnestunud.
18.Kohus märgib ka, et PPA vastuse kohaselt on kaebajale 14.12.2016 antud tähtajatu, pikaajalise elaniku elamisluba (VMS § 230) ehk ei vasta tõele, et kaebaja peab Eestis elama elamisloa pikendamata jätmise hirmus. Kaebaja leidis, et sellegipoolest peab ta arvestama elamisloa kehtetuks tunnistamise võimalusega, kui ta viibib pikaajaliselt Eestist ja EL-ist väljaspool (VMS § 241 lg 2 punkt 2), kuid kui selle põhjuseks on püüdlus Iraani kodakondsusest loobuda, siis tõenäoliselt saab PPA eemalviibimise VMS § 241 lg 4 alusel põhjendatuks lugeda.14 Eestis
Vt ka välismaalaste seaduse eelnõu (537 SE) algatamise seletuskirja lk 17-18 selgitusi eelnõu § 246 kohta, kus peeti vajalikuks võimaldada Eestis pikaajalise elaniku elamisluba omavatele välismaalastele ajutist välismaal töötamist või õppimist ilma, et elamisluba kehtetuks tunnistataks. Kättesaadav:
10(11)
äritegevusega tegelemiseks ja tehingute tegemiseks ei pea olema Eesti kodanik ning kohtu hinnangul äratab usaldusväärsust ka see, kui isikul on Eestis pikaajalise elaniku elamisluba.
19.Kohus ei pea vajalikuks pikalt analüüsida poolte väiteid seonduvalt haldusmenetluse toimikus sisalduvate tõenditega (sh, miks kaebaja kirjutas teatud omakäelisi avaldusi ja kinnitusi, kas ametnikud muutsid 07.03.2018 kohtumise protokolli ja kas PPA on varem näinud kaebaja 20.02.2019 menetlusdokumendi lisa 1), sest see analüüs ei mõjuta asja lahendust. Asjaolu, kas kaebaja kirjutas 29.12.2017 Eesti kodakondsuse saamise taotlust esitades omakäelised tekstid ametnike etteütlemisel või mitte, ei oma tähtsust. Kaebaja väidab, et 07.03.2018 vestluse käik oli protokollis (haldustoimiku lk 24-25) näidatust erinev ja tegelikult selgitas ta põhjalikumalt, et ei saa Helsingi saatkonna kaudu kodakondsusest vabastamise menetlust alustada ja et tal on ohtlik anda Iraani valitsusele andmeid enda ja lähedaste kohta. Samuti märgib kaebaja, et haldustoimiku lehekülgedel 24–25 olev protokoll ei ole originaal, kuna sellel puudub kaebaja allkiri, mille andmist ta aga mäletab. Sarnaseid seletusi on kaebaja esitanud ka muudes PPA-le esitatud dokumentides ning kaebuses, mistõttu pole oluline, kas või miks neid argumente 07.03.2018 vestlusel üksikasjalikult ei protokollitud. Kaebaja pole väitnud, et protokollimata jäi midagi uut või olulist (pärsiakeelsete dokumendivormide eestikeelsed tõlked on esitatud ka kohtumenetluses). Samuti ei väida kaebaja, et nimetatud protokoll sisaldaks andmeid, mida vestlusel ei räägitud. Kohus ei pea usutavaks, et PPA kohtumenetluse tarbeks asunud omatahtsi menetlusdokumente koostama, kuna sellise tegevuse jaoks puudub igasugune ratsionaalne põhjendus. Ehkki 07.03.2018 protokoll ei oma asja lahendamisel iseseisvat tähendust, vaid see kajastab kaebaja eelnevalt toodud seisukohti, siis ei pea kohus kaebaja taotlust protokolli tõendikogumist väljaarvamiseks põhjendatuks. Ka kaebaja 20.02.2019 menetlusdokumendi lisa 1, mille väidetavalt kaebaja PPA-le esitas, kuid mis väidetavalt PPA ametnikeni ei jõudnud, ei muuda järeldusi, et kaebaja Eesti kodakondsuse saamise taotlus jäeti õiguspäraselt läbi vaatamata.
20.Kõike eeltoodut kokku võttes jääb kaebus rahuldamata. Kaebaja 29.12.2017 taotlus jäeti õiguspäraselt läbi vaatamata ning Vabariigi Valitsusele edastamata, mistõttu puudub alus PPA kohustamiseks. KodS § 3 lg-t 2 ei saa tõlgendada laiendavalt kaebaja soovitud viisil ning kodakondsuse seaduse regulatsiooni ei saa praegustel asjaoludel pidada põhiseadusevastaseks. Menetluskulud
21.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehakse (HKMS § 108 lg 1). Seejuures on menetluskulude väljamõistmise aluseks kohtule esitatud menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid (HKMS 109 lg 1). Vastustaja menetluskulude nimekirja ning taotlust menetluskulude väljamõistmiseks ei esitanud, mistõttu jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Kaebaja menetluskulud jäävad kaebaja kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Prigoda