OÜ Europark Estonia kaebus Maanteeameti 06.01.2017 otsuse nr 26-12/16-00187/430 tühistamiseks ning Maanteeameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Europark Estonia, esindaja Kädi SacikKorn Vastustaja – Maanteeamet, esindaja v.adv Karin Marosov
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 14.02.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Europark Estonia apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata OÜ Europark Estonia taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks.
Rahuldada OÜ Europark Estonia apellatsioonkaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 14.02.2018 otsus haldusasjas nr 3-17-321. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada OÜ Europark Estonia kaebus ja tühistada Maanteeameti 06.01.2017 otsus nr 26-12/16-00187/430. Kohustada Maanteeametit OÜ Europark Estonia 30.11.2016 taotlust uuesti lahendama.
Mõista Maanteeametilt OÜ Europark Estonia kasuks välja esimese ja teise astme kohtus kantud menetluskulud 30 (kolmkümmend) eurot.
Maanteeameti menetluskulud esimese ja teise astme kohtus jätta tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22.10.2018, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse
3-17-321 esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Europark Estonia esitas 30.11.2016 Maanteeametile liiklusseaduse (LS) § 184 lg 4 alusel taotluse liiklusregistrist sõidukite, mille registreerimisnumbrid on XXXXXX, YYYYYY, CCCCCC, QQQQQQ ja TTTTTT, omanike või vastutavate kasutajate andmete (nimi, isikukood või sünniaeg, elukoht) väljastamiseks, et esitada neile nõue parkimislepingu tingimuste rikkumise tõttu leppetrahvinõuete täitmata jätmise eest. Taotluse kohaselt on sõiduk registreerimisnumbriga XXXXXX parkimistingimusi rikkunud 29 korral, sõiduk YYYYYY 17 korral, sõiduk CCCCCC 6 korral, sõiduk QQQQQQ 14 korral ning sõiduk TTTTTT 13 korral. OÜ Europark Estonia taotles ka Maanteeametiga LS § 184 lg 12 alusel lepingu sõlmimist, milles oleksid mh sätestatud väljastatavate andmete loetelu, maht ja kasutamise kord, andmetele juurdepääsu tehnilised lahendused ning meetmed andmete kaitseks ja lepingu maksumus.
2.Maanteeamet jättis 06.01.2017 otsusega nr 26-12/16-00187/430 OÜ Europark Estonia mõlemad taotlused rahuldamata. OÜ Europark Estonia on eraparklaid opereeriv ettevõte. Juurdepääs liiklusregistrisse kantud füüsiliste ja juriidiliste isikute andmetele on LS § 184 lg 3 p 1 alusel piiratud. OÜ-l Europark Estonia ei esine LS § 184 lg-s 4 sätestatud õigustatud huvi parkimislepingut rikkunud isiku kindlakstegemiseks, sest taotlejal on võimalik rakendada muid abinõusid (nt tõkkepuud, rattatõkised, sõiduki teisaldamine), et tagada tasu maksmine, ja taotleja ei ole teinud kõike endast olenevat, et vältida kahju tekkimist. Tõkkepuude või rattatõkiste lõhkumine on tavapärane äririsk ja taoliste juhtumite asetleidmise korral saab pöörduda süüteoteatega politsei poole. Liiklusregister on informatiivne andmekogu ja kui Maanteeamet asuks võlgnike väljaselgitamisel abistama näiteks eraparklaid, siis tuleks võrdse kohtlemise põhimõttest tulenevalt abistada põhimõtteliselt kõiki tsiviilsuhtes tegutsevaid isikuid (sh inkassofirmad). Maanteeametil kui liiklusregistri vastutaval töötlejal ei oleks võimalik kontrollida, kuidas muud isikud töötlevad liiklusregistri andmeid, mis riivaks andmesubjekti õigust privaatsusele ja andmete salastatusele. Eeldatav päringute hulk ja sellega kaasnev halduskoormus ja kulu ei ole kooskõlas riigi raha säästliku kasutamise põhimõttega. Andmete väljastamise lepingu sõlmimisega kaasneks laiaulatuslik juurdepääs liiklusregistri andmetele ja Maanteeametil puuduks võimalus kontrollida päringute põhjendatust ja teostada nõuetekohast järelevalvet andmete töötlemise seaduslikkuse üle. Andmete väljastamisest tuleb keelduda ka avaliku teabe seaduse (AvTS) § 23 lg 2 p 3 ja § 39 lg 1 alusel.
3.OÜ Europark Estonia esitas 09.02.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Maanteeameti 06.01.2017 otsuse nr 26-12/16-00187/430 tühistamiseks, Maanteeameti kohustamiseks väljastada liiklusregistrist sõidukite numbrimärgiga XXXXXX, YYYYYY, 2(10)
3-17-321 CCCCCC, QQQQQQ ja TTTTTT omanike või vastutavate kasutajate andmed ning sõlmida leping liiklusregistrist andmete väljastamiseks või alternatiivselt lahendada kaebaja 30.11.2016 taotlus uuesti. Liiklusregistri eesmärk ei piira andmete avaldamist vaid riigile või üksnes seadusest tulenevate avalike ülesannete täitmiseks. Euroopa Liidu 24.10.1995 direktiivi nr 95/46/EÜ (andmekaitsedirektiivi) artikli 7 p-i f alusel on lubatav isikuandmete töötlemine ja eraõiguslikule isikule väljastamine. Näiteks on rahuldatud kõik kaebaja rahvastikuregistrist sõiduki omaniku või vastutava kasutaja elukohaandmete väljastamise taotlused ajavahemikul detsember 2016 kuni 09.02.2017, millele järgnevalt sõlmis kaebaja registripidajaga andmete kasutamise lepingu. Kaebajal on parkimislepingu rikkumise ja leppetrahvi nõuded sõiduki omaniku või vastutava kasutaja vastu. Lepingut rikkunud isiku huvid ei ole kaalukamad kaebaja huvidest. Maakohtud on keeldunud kostja isiku kindlakstegemiseks eeltõendamismenetluse algatamisest. Maanteeameti väited halduskoormuse suurenemise kohta ei saa olla aluseks taotletud andmete mitteväljastamiseks. Sõiduki omaniku või vastutava kasutaja eelnev ärakuulamine ei ole vajalik, sest andmesubjekt pidi juba olema teadlik LS § 184 lg 4 alusel isikuandmete töötlemise võimalikkusest (isikuandmete kaitse seaduse (IKS) § 15 lg 2 p 2). OÜ Europark Estonia on alatest hetkest, mil saab vaidlusalused isikuandmed oma valdusesse, ise vastutav töötleja ja kohustatud tagama andmekaitse nõuete järgimise. Kaebaja on eraparkla ja tegevuse jätkuvusest tuleneb majandus- ja kommunikatsiooniministri 21.06.2011 määruse nr 46 „Liiklusregistri elektroonsetele andmetele ligipääsu kord“ § 3 lg-s 3 sätestatud püsiv õigustatud huvi sõlmida andmete kasutamiseks leping.
4.Maanteeamet palus kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata. LS § 173 lg-s 1 sätestatud registri eesmärk on avalik-õiguslik, mitte eraõiguslike isikute jaoks andmete kogumine. Maanteeametil on LS § 184 lg 4 alusel kaalutlusõigus ja puudub seaduses sätestatud kohustus andmeid väljastada. Füüsilisest isikust sõiduki omanike ja vastutavate kasutajate andmed on isikuandmed, millele kohaldub IKS ja andmekaitsedirektiiv. LS § 184 lg 3 kohaselt on piiratud juurdepääsuga nii füüsiliste kui juriidiliste isikute andmed. Andmekaitsedirektiivi art 7 p f annab õiguse, mitte kohustuse töödelda isikuandmeid. Andmete väljastamiseks peab kumulatiivselt olema: 1) kolmanda isiku õigustatud huvi; 2) töötlemine on vajalik õigustatud huvi kaitseks; 3) kolmanda isiku huvi kaalub üles andmesubjekti huvid ja õigused. Vastustaja peab põhjendatud huvi olemasolu igakordselt kontrollima. Kaebaja eesmärki on võimalik saavutada lepingupartneri tuvastamisega juba lepingu sõlmimisel, tõkkepuude, rattatõkiste või teisaldamise kohaldamisega. Füüsilise isiku huvi eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse vastu kaalub üles kaebaja ettevõtlusvabaduse ja ärisaladuse kaitse. Vastanduvate huvide igakordse kaalumise vajalikkus välistab ka andmete väljastamise lepingu sõlmimise.
5.Tallinna Halduskohus jättis 14.02.2018 otsusega OÜ Europark Estonia kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. LS § 184 lg 3 p 1 ja § 184 lg 4 sätestavad, et liiklusregistrisse kantud füüsiliste ja juriidiliste isikute andmete (sõiduki omaniku või vastutava kasutaja nimi, isikukood või sünniaeg ja elukoht) väljastamine on Maanteeameti kaalutlusotsuse alusel lubatud kolmandate isikute põhjendatud õigustatud huvi korral. IKS § 10 lg 2 sätestab, et haldusorgan võib isikuandmeid töödelda üksnes avaliku ülesande täitmise käigus õigusaktiga ettenähtud kohustuse täitmiseks. Maanteeametil puudub seadusest tulenev kohustus kaebaja poolt soovitud andmete väljastamiseks ja vastavasisulist ettekirjutust ei saa vastustajale teha. OÜ-l Europark Estonia on oma õiguste kaitseks võimalik rakendada muid tõhusaid abinõusid tasu maksmise tagamiseks, nt tõkkepuude paigaldamine parklatesse, parkimisala piiramine aiaga või muul viisil, rattatõkiste kasutamine või sõiduki teisaldamine (vt Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-2-1-3-16, p 13). Kolmandal isikul on võimalik pöörduda tõkkepuude või rattatõkiste pahatahtliku lõhkumise korral süüteoteatega politsei poole ja sellisel juhul on Maanteeameti poolt sõiduki andmete väljastamine võimalik. Liiklusregistrist 3(10)
3-17-321 andmete väljastamine eeldab eelnevalt kaebaja enda poolt kohaste meetmete rakendamist, mis võimaldaks lepingupartneri andmeid teada saada ja kahju tekkimist vältida. Vabariigi Valitsuse 16.06.2011 määruse "Liiklusregistri pidamise põhimäärus" § 9 kohaselt on liiklusregister informatiivne andmekogu, mille andmeid kasutatakse avalike ülesannete täitmiseks, seega ei ole andmekogu eesmärgiks sõidukiomanike tuvastamine eraõiguslikel eesmärkidel, sh eraparklate abistamine võlgnike väljaselgitamisel. Eraparklate eesmärgid ei seondu avalike huvide täitmisega. Kaebaja taotlus kohustada Maanteeametit liiklusregistrist andmete väljastamise lepingut sõlmima ei ole põhjendatud.
6.OÜ Europark Estonia palub 15.03.2018 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 14.02.2018 otsus ning teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada, või alternatiivselt saata asi tagasi halduskohtule lahendamiseks. Andmete väljastamisel oleks järgitud kaebaja ja sõiduki omaniku või vastutava kasutaja õiguste suhtes proportsionaalsuse põhimõtet. Suur halduskoormus ei saa õigusriigis välistada isiku õiguste kaitset. Pärast juurdepääsupiiranguga isikuandmete saamist lasub töötlemise eest vastutus OÜ-l Europark Estonia. Andmekaitsedirektiivis ning Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 14.04.2016 määruses (EL) nr 2016/679 (isikuandmete kaitse üldmäärus) kehtestatud nõuded ei sea esmatähtsaks seda, kas isikul on või oli võimalik kasutada isiku tuvastamiseks muid abinõusid. Liiklusregistris kajastatud sõidukite omanikud võivad olla ka juriidilised isikud, seega ei ole tegemist alati isikuandmetega, millele kohaldub IKS ja andmekaitsedirektiivi regulatsioon. Andmekaitsedirektiivi art 7 p f ei sea samuti piirangut, et haldusorgan saaks juhinduda vaid seadusliku kohustuse täitmise aluses ning alates 25.05.2018 kehtima hakkav isikuandmete kaitse üldmääruse art 6 lg 1 p f võimaldab isikuandmete töötlemist ka kolmanda isiku põhjendatud huvi korral. Andmekaitsedirektiivi art 7 p-i f ei ole IKS-is üle võetud, kuid sellest ei tulene ka eeltingimust, et andmete küsija peaks täitma avalikku huvi või avalikku ülesannet. Rahvastikuregistri seaduse (RRS) §-s 2 sätestatud rahvastikuregistri eesmärk on sarnane liiklusregistri eesmärgiga, kuid RRS § 65 p-st 3 tulenevalt väljastatakse põhjendatud huvi korral andmeid isiku elukohaandmetele. OÜ-l Europark Estonia on sõlmitud leping rahvastikuregistrist elukohaandmete saamiseks. Alates 01.07.2011 kehtiv liiklusseadus võimaldab liiklusregistri andmete väljastamist õigustatud huvi korral. Kui isik täidab parkimislepingut, siis puudub kaebajal õiguslik huvi tema andmete teadasaamiseks, kuid põhjendatud huvi tekib parkimislepingu mittetäitmise järgselt. Vaatamata liiklusregistri avalik-õiguslikule olemusele võimaldab LS § 184 lg 4 põhjendatud huvi korral kolmandatele isikutele ka mitteavalikke andmeid väljastada. Kaebajal on õigus ettevõtlusvabadusele (põhiseaduse (PS) § 31) ja omandiõigusele (PS § 32). Pandiõigust (rattatõkiseid või sõiduki teisaldamist) ei saa kohaldada parkimislepingu poole andmete teadasaamise eesmärgil, vaid ainult juba sissenõutavaks muutunud nõude alusel ning kuni tagatud nõude lõppemiseni. Leppetrahvinõude esitamise ajal ei ole see veel sissenõutavaks muutunud. Parkimislepingu sõlmimine ilma lepingupoolte vahetu kontaktita on tegevusvaldkonda arvestades mõistlik. Parkimisteenuse osutaja ärimudel (avalik, tõkkepuuga või valvuriga parkimisala) ei oma tähtsust, sest ükski meetod ei anna parkimisoperaatorile teadmist, kes konkreetsel juhul sõidukit juhtis ja kellega leping sõlmiti. Igakordselt kirjaliku ja lepingupoolte andmetega parkimislepingu sõlmimine oleks vastuolus isikuandmete kogumise minimaalsuse põhimõttega ning kogumis andmesubjekti huve ja põhiõigusi kahjustavam, sest välistaks lepingu täitja anonüümsuse. Kohtupraktika toetab avatud kontseptsiooniga parkimisalasid, seega ei saa sõiduki kasutaja mitteteadmist pidada OÜ Europark Estonia äririskiks. Sõiduki 4(10)
3-17-321 omaniku või vastutava kasutaja eelnev teavitamine ja ärakuulamine liiklusregistri andmete väljastamiseks ei ole vajalik ja haldusorgan saab kaalutlusõiguse ette ära teostada.
7.Maanteeamet palus 19.04.2018 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. LS § 184 lg-s 4 on sätestatud otsustusdiskretsiooni eriliik, milles Maanteeametile on jäetud hinnanguruum põhjendatud õigustatud huvi kui määratlemata õigusmõiste rakendamisel. Liiklusregister ei ole mõeldud eraõiguslike isikute jaoks andmete kogumiseks või andmete väljastamisega eraparklate abistamiseks. Kaalutusõiguse teostamise kohtulik kontroll piirdub kaalutlusreeglitest kinnipidamise hindamisega. Enamus kaebaja poolt taotletud sõidukitest kuulus füüsilistele isikutele, mistõttu on asjakohane käsitleda isikuandmete kaitset. Isikuandmeid võib töödelda kooskõlas isikuandmete töötlemise põhimõtete ja teiste nõuetega, kuid ainult siis ja sellises ulatuses nagu ilmtingimata vajalik. IKS § 10 lg-ga 2 on andmekaitsedirektiiv siseriiklikku õigusesse üle võetud ja see on kooskõlas ka alates 25.05.2018 kehtiva isikuandmete kaitse üldmäärusega, mille kohaselt on isikuandmete töötlemine õiguspärane, kui töötlemine vastab ühele kuuest isikuandmete töötlemise alusest, v.a kui avaliku sektori asutus töötleb isikuandmeid oma ülesannete täitmisel, millisel juhul ei või avaliku sektori asutus tugineda n-ö avalikule huvile. Isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduste p-st 47 tuleneb, et õigustatud huvi kasutamine isikuandmete töötlemise õigusliku alusena avaliku sektori asutuse poolt ei ole võimalik. Maanteeamet juhib 08.08.2018 seisukohas tähelepanu, et muutunud õigusliku olukorra tõttu on vastustajal keelatud kaebajale isikuandmeid väljastada. Isegi kui tühistamiskaebuse rahuldamiseks oleks õiguslik alus, siis ei ole võimalik kohustamiskaebust rahuldada ja taotletud isikuandmeid väljastada. Isikuandmete töötlemine peab toimuma selgelt määratletud ja piiritletud alustel, sest vastasel juhul on oht isikuandmete töötlemise kuritarvituseks liiga suur. Isikuandmete kaitse seaduse rakendamise seaduse (IKSRS) eelnõu algatati 04.06.2018 ja eelnõuga soovitakse muuta LS § 184 lg-t 4 selliselt, et Maanteeamet ei väljastaks enam isikuandmeid õigustatud huvi korral. LS § 184 lg 4 on sisuliselt mitterakendatav vastuolu tõttu isikuandmete kaitse üldmäärusega.
8.OÜ Europark Estonia esitas 15.08.2018 taotluse, et ringkonnakohus küsiks Euroopa Kohtult eelotsust küsimuses, kas isikuandmete kaitse üldmääruse art 6 lg 1 p f keelab avaliku sektori asutusel võimaldada kolmandale isikule juurdepääsu isikuandmetele, kui viimasel on selleks põhjendatud õigustatud huvi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Vaidlus puudub selles, et OÜ Europark Estonia äritegevus seisneb eraparkla ja parkimiskorralduse teenuse osutamises ning teenuse osutamise leping sõlmitakse sõiduki parkimisega märgistatud ja tüüptingimuste infotahvlitega tähistatud parkimisalale. Kaebaja õiguslik huvi on esitada lepingust tulenevad nõuded parkimistingimusi rikkunud isikute (sõiduki omaniku või vastutava kasutaja) vastu (vt Riigikohtu 06.12.2017 otsus nr 2-15-3430, p 16; 23.03.2016 otsus nr 3-2-1-3-16, p-d 11–13; 20.10.2010 otsus nr 3-2-1-75-10, p-d 12–14; Tartu Ringkonnakohtu 28.01.2011 otsus nr 2-11-3112). Pooled ei vaidle selle üle, et liiklusregistri andmed on kogutud Maanteeameti avalik-õiguslikku ülesannet täites ja sõiduki omaniku ning vastutava kasutaja andmed on piiratud juurdepääsuga teave LS § 184 lg 1 ja lg 3 p 1 kohaselt ja AvTS § 31 lg 5 tähenduses.
10.AvTS § 4 lg 1 sätestab, et demokraatliku riigikorralduse tagamiseks ning avaliku huvi ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks on teabevaldajad kohustatud tagama juurdepääsu nende valduses olevale teabele seaduses sätestatud tingimustel ja korras. AvTS § 42 kohaselt ei tohi juurdepääsu tingimused olla põhjendamatult piiravad ega 5(10)
3-17-321 konkurentsi kahjustavad. Liiklusregister on Vabariigi Valitsuse poolt asutatud andmekogu, mille eesmärk on pidada arvestust sõidukite, väikelaevade, alla 12-meetrise kogupikkusega laevade ja jettide, juhilubade ja muude juhtimisõigust tõendavate dokumentide, digitaalse sõidumeeriku kaartide, juhtide ametikoolituse ja registerpantide üle (LS § 173 lg 1). LS § 184 lg 3 p-i 1 kohaselt on liiklusregistrisse kantud andmed avalikud, välja arvatud füüsiliste ja juriidiliste isikute andmed. LS § 184 lg 4 sätestab, et põhjendatud õigustatud huvi korral võib LS § 184 lg-s 3 nimetatud piiratud juurdepääsuga andmeid väljastada kolmandatele isikutele. Põhjendatud õigustatud huvi olemasolu tuvastab ja väljastamise otsustab Maanteeamet. AvTS ja IKS on liiklusregistrist andmete taotlemise otsustamisel üldregulatsioon, mille erisused on sätestatud LS-s või selle alusel. Andmete saamiseks ja väljastamiseks tuleb järgida liiklusregistri erieeskirju ja asjakohaseid õigusakte. Eelduslikult võivad kaebaja poolt taotletud andmed sisaldada füüsiliste isikute andmeid, mistõttu tuleb selliste andmete väljastamise otsustamisel arvestada täiendavalt isikuandmete kaitse piirangutega (AvTS § 39 lg 1). Liiklusregistri põhimääruse § 3 p-d 14–16 sätestavad, et sõidukite andmebaasi kantakse sõiduki omaniku või omanike ja sõiduki vastutava kasutaja eestkostja isiku- või äriregistrikood, nimi, elu- või asukoht registreerimistunnistuse väljastamise kuupäeval, kontaktandmed (postiaadress, telefoninumber, elektronposti aadress), olek registris. LS § 184 lg 12 sõnastust on alates 31.01.2017 muudetud, kuid nii Maanteeameti 06.01.2017 otsuse tegemise ajal kui käesoleval ajal kehtiv redaktsioon sätestab, et liiklusregistri andmeid väljastatakse LS § 184 lg-s 10 nimetatud taotluse, muu ühekordse taotluse või Maanteeameti ja vastava isiku vahel sõlmitud lepingu alusel. Liiklusregistrist dokumendi või muu ühekordse taotluse alusel andmete väljastamise eest tuleb tasuda riigilõivu. Liiklusregistri põhimääruse § 14 lg 1 sätestab, et andmed väljastatakse registrist elektroonilisel kujul kooskõlas majandus- ja kommunikatsiooniministri poolt LS § 184 lg 13 alusel kehtestatud määrusega. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 21.06.2011 määruse nr 46 „Liiklusregistri elektroonsetele andmetele juurdepääsu kord“ § 3 lg-st 2 tuleneb Maanteeameti kaalutlusõiguse teostamise kord ja nõue, et juurdepääsupiirangutega andmete väljastamisest keeldumist peab Maanteeamet põhjendama.
11.LS § 184 lg-te 3 ja 4 eesmärk on piirata liiklusregistri avalikuks muutmisega teatavate andmete automaatset avalikustamist, et liiklusregistrist ei saaks andmeid selliselt, et oleks võimalik seostada konkreetset füüsilist ja juriidilist isikut liiklusregistri andmetega. Sama muudatusettepanekuga nähti ette Maanteeameti pädevus otsustada piiratud andmete väljastamine või andmete väljastamisest keeldumine (vt liiklusseaduse eelnõu, Riigikogu XI koosseisu 475 SE, majanduskomisjoni 11.03.2010 istungi protokoll nr 195, lk 8). Liiklusregister ei ole avalik andmebaas, mille abil isikud saaksid vabalt tutvuda ka teisi isikuid puudutavate andmetega (vt Riigikohtu 09.03.2010 otsus nr 3-3-1-94-09, p 12). Piiratud juurdepääsuga andmete edastamine kolmandale isikule on Maanteeameti igakordne kaalutlusotsus. LS § 184 lg-st 4 ja liiklusregistri elektroonsetele andmetele juurdepääsu korra § 3 lg-st 2 lähtuvalt tuleb nõuetekohaselt esitatud andmete saamise taotluse sisulisel lahendamisel hinnata kolme kriteeriumi: 1) taotleja õigustatud huvi; 2) põhjendatud vajadus andmete saamiseks; 3) muud seadusest tulenevad piirangud.
12.Ringkonnakohus ei nõustu vastustajaga, et kaebajal puudub põhjendatud õigustatud huvi andmete saamiseks põhjusel, et liiklusregistri eesmärk ei ole eraõiguslike isikute jaoks andmete kogumine ja kaebajal on muid võimalusi andmete saamiseks. Kaebaja eesmärk on tuvastada parkimislepingu täitmise tagamiseks konkreetse sõiduki omanik ja vastutav kasutaja, kes on lepingut rikkunud, mitte tuvastada kindlale isikule kuuluvaid sõidukeid. OÜ Europark Estonia eesmärk teabe taotlemisel liiklusregistrist, täpsemini sõidukite andmebaasist (LS § 174 lg 1 p 1), ei ole vastuolus eesmärgiga, milleks liiklusregister loodi – omada arvestust sõidukite üle, sh sõiduki omanike ja vastutavate kasutajate üle (LS § 173 lg 1, § 174 lg 2). 6(10)
3-17-321
13.Õigustatud huvi olemasolu LS § 184 lg 4 tähenduses tuleb hinnata vastavalt sellele, kas taotleja näitab ära seadusliku huvi olemasolu, mis on piisavalt määratletav ja taotluse esitamise ajal olemasolev (vt sarnaselt Andmekaitse töörühma 09.04.2014 arvamus 06/2014 andmekaitsedirektiivi art 7 p-i f kohaldamise kohta, lk 22). OÜ-l Europark Estonia on parkimisteenuse osutamise lepingulistest võlasuhetest tulenev selge ja määratletav huvi lepingurikkumisega kaasnevate õiguskaitsevahendite kasutamiseks ja hüvitise (leppetrahvi) saamiseks ning Maanteeametile 30.11.2016 esitatud taotluses olid loetletud sõidukite XXXXXX, YYYYYY, CCCCCC, QQQQQQ ja TTTTTT kohta sõlmitud lepingute rikkumiste juhtumid kuupäeva ja asukoha täpsusega. Kaebaja jäädvustab praktikas lepingurikkumised ka fotodele, millega saab nõude õigustatust tõendada (tl 58-58p). Tegemist on seaduse järgi lubatava nõude esitamisega ning nõude alus ja sisu on piisavalt määratletavad, st kaebajal on õigustatud huvi lepingupartneri andmete teadasaamiseks.
14.LS § 184 lg 4 kohaselt tuleb täiendavalt hinnata, kas taotleja huvi on põhjendatud, st kas andmete saamine on taotleja eesmärgi saavutamiseks vajalik ja kohane. Põhjendatuse väljaselgitamiseks tuleb kaaluda selle isiku huvisid, kelle kohta teavet saada soovitakse, ja seda, kas taotleja huvid on nendest kaalukamad. Maanteeamet ei ole 06.01.2017 otsuses arvestanud, et sõidukite omanikud ja vastutavad kasutajad, kelle kohta kaebaja andmeid taotleb, ei ole kõrvalised või asjassepuutumatud isikud, kellel puudub taotlejaga seos või kelle tegevus ei ole tinginud andmete väljastamise nõude esitamise. Käesoleval juhul on registrinumbritega XXXXXX, YYYYYY, CCCCCC, QQQQQQ ja TTTTTT sõidukite valdajad korduvalt rikkunud OÜ-ga Europark Estonia sõlmitud parkimislepingu tingimusi ja sõidukite andmebaasist andmete avaldamine toimub lepingulise vastutuse võimaldamise eesmärgil. Isikutel, kelle kohta andmeid soovitakse, oli võimalik ennetada ja välistada andmete saamise taotluse esitamist sellega, et tasuda tähtaegselt parkimistasu või leppetrahv. Igaühel on võimalik kahtluse korral kontrollida kaebaja veebilehel sõiduki numbrimärki kasutades, kas parkimisteenuse osutajal on konkreetse sõidukiga seonduvalt nõudeid.
15.Kohtupraktikas on aktsepteeritud parkimislepingu sõlmimist ilma poolte vahetu osaluseta või kontaktandmete vahetamiseta (vt Riigikohtu 26.01.2017 otsus nr 3-2-1-86-16, pd 21–24; 26.01.2017 otsus nr 3-2-1-80-16, p 19; 25.01.2017 otsus nr 3-2-1-68-16, p 31; 23.03.2016 otsus nr 3-2-1-3-16, p 11). Kaebaja ei ole kõikidel parkimisaladel sisse seadnud lahendusi parkimistasu maksmiseks viivitamatult pärast lepingu sõlmimist või tõkkeid ilma parkimistasu maksmata lahkumise vältimiseks, samas ei ole ka näiteks tõkkepuudega parkimisaladel võimalik igal juhul välistada pahatahtlikku käitumist (tõkkepuu käsitsi tõstmine, teise sõiduki väljumise ärakasutamine) ja lepingu rikkumist ilma süütegu toime panemata või lepinguvälist kahju põhjustamata. OÜ-l Europark Estonia on võimalik tulevikus teatavas ulatuses ennetada parkimistasu maksmata jätmist tõkkepuude paigaldamise või valvurite palkamisega, kuid eeltoodu ei muuda asjaolu, et kaebajal ei ole võimalik tagasiulatuvalt kirjalikke lepinguid sõlmida või juba toime pandud lepingurikkumisi vältida. Eraparkla operaatorile ei tulene ühestki õigusaktist kohustust mingite kindlate tehniliste lahenduste kasutamiseks ja kaebajale ei saa ette heita, et tema tegevusetuse tõttu rikkusid lepingupartnerid korduvalt parkimislepingut. OÜ Europark Estonia õigustatud huvi sõidukite andmebaasist andmete saamiseks ei saa pidada põhjendamatuks, kui on ilmne, et isikul puuduvad muud võimalused soovitud andmete saamiseks. LS § 184 lg 4 tõlgendamine viisil, mis ei võimalda ka põhjendatud õigustatud huvi äranäitamise korral saada juurdepääsu liiklusregistri andmetele, on põhjendamatult piirav (AvTS § 4 lg 42).
16.Kaebajale ei saa ette heita ka seda, et koos teisaldatud sõiduki tagastamisega ei ole välja selgitatud lepingupartneri isikut ja kontaktandmeid. Sõiduki tagastamine leiab sageli aset vahetult pärast teisaldamist, kuid leppetrahvi nõude tasumise tähtaeg saabub üldjuhul hiljem. Sõiduki teisaldamise korral ning sõiduki kättesaamise akti koostamisel on eesmärk tuvastada sõiduki tagastamise õiguslik alus ja sõiduki üleandmise fakt õigustatud isikule, mitte sõiduki 7(10)
3-17-321 omanik või vastutav kasutaja. Kaebaja on õigesti osundanud, et ka tsiviilkohtumenetluse seadustikus (TsMS) sätestatud eeltõendamismenetlus ei võimalda hiljutise kohtupraktika kohaselt kostja isiku tuvastamiseks menetluse algatamist, sest eeltõendamismenetluse sätted ei näe ette kostja andmete kogumist (TsMS § 244 lg-d 1 ja 3; Tallinna Ringkonnakohtu 15.03.2011 määrus nr 2-11-3314; Harju Maakohtu 12.11.2014 määrus nr 2-14-60091; 16.04.2014 määrus nr 2-14-15933). Kohtupraktikat toetab ka õiguskirjandus (vt Tsiviilkohtumenetluse seadustik I, kommenteeritud väljaanne, Tallinn 2017, § 244, lg 3.1.3.2 p-d b, c ja g).
17.Juriidilisest isikust sõiduki omaniku või vastutava kasutaja puhul ei saa ringkonnakohtu hinnangul eelduslikult esineda sellist huvi (nt ärisaladus, ettevõtlusvabadus), mis kaaluks üles kaebaja huvi andmete saamiseks ja sõiduki omaniku või vastutava kasutaja tuvastamiseks. Kui isikud oleksid sõlminud kirjaliku parkimislepingu, siis oleks selles vältimatult sisaldunud lepingupartneri andmed, sh isikusamasust tuvastada võimaldavad andmed ja pargitud sõiduki registreerimisnumber. Ka füüsilise isiku puhul ei saa liiklusregistri andmete edastamine olla igal juhul eraelu ebamõistlikult riivav, sealjuures ei ole liiklusregistri andmed füüsilise isiku nime, sünniaja või isikukoodi ja elukoha kohta eriliigilised isikuandmed. Vajalik on vastanduvate õiguste ja huvide kaalumine, mis sõltub asjaomase üksikjuhtumi konkreetsetest asjaoludest. Maanteeamet saab taotletud andmete asjakohasust ja põhjendatust igal üksikjuhtumil ise arvesse võtta – näiteks kui andmeid on küsitud 2015-2016 aastatel väljastatud leppetrahvidega seonduvalt ja sõiduk võõrandati 2017. aastal, siis pole põhjendatud eeldada, et uue omaniku vastu nõuete esitamine oleks lubatav. Eeltoodust tulenevalt võib OÜ Europark Estonia õigustatud huvi andmete saamiseks pidada LS § 184 lg 4 tähenduses põhjendatuks. Füüsilise isiku andmete väljastamise õiguspärasus sõltub täiendavalt andmekaitse regulatsioonide järgimisest, mida Maanteeamet peab hindama muude seadusest tulenevate piirangutena.
18.Juhul, kui taotluses toodud sõiduki omanik või vastutav kasutaja on füüsiline isik, siis peab Maanteeamet kontrollima, kas isikuandmete edastamine on konkreetsel juhul kooskõlas isikuandmete kaitset sätestavate normidega (vt Euroopa Kohtu 24.11.2011 otsus liidetud kohtuasjades C-468/10 ja C-469/10, ASNEF ja FECEMD, p 40). Asjas on vaidlus selle üle, kas Euroopa Liidu õigusaktid võimaldavad põhimõtteliselt liiklusregistris sisalduvate füüsiliste isikute andmete avaldamist kolmanda isiku põhjendatud õigustatud huvi korral.
19.IKS § 6 p-st 4 ja LS § 184 lg-st 4 tuleneb, et liiklusregistrisse kantud füüsiliste ja juriidiliste isikute andmed ei ole avalikud, sh füüsilise isiku isikuandmeid võib väljastada kolmandatele isikutele üldjuhul üksnes andmesubjekti nõusolekul, põhjendatud õigustatud huvi olemasolul aga sõltumata andmesubjekti nõusolekust selleks pädeva organi loal, kes tuvastab niisuguse huvi olemasolu ja otsustab andmete väljastamise, lähtudes seadustes ja muudes õigusaktides sätestatud tingimustest ja põhimõtetest. Andmekaitsedirektiivi art 7 p f kohaselt liikmesriigid sätestavad, et isikuandmeid võib töödelda ainult juhul, kui töötlemine on vajalik vastutava töötleja või andmeid saava kolmanda isiku või kolmandate isikute õigustatud huvide elluviimiseks, kui selliseid huve ei kaalu üles artikli 1 lõike 1 kohaselt kaitstavate andmesubjekti põhiõiguste ja -vabadustega seotud huvid. Isikuandmete kaitse üldmääruse art 6 lg 1 p f sätestab, et isikuandmete töötlemine on seaduslik ainult juhul, kui on täidetud vähemalt üks järgmistest tingimustest, ning sellisel määral, nagu see tingimus on täidetud: isikuandmete töötlemine on vajalik vastutava töötleja või kolmanda isiku õigustatud huvi korral, välja arvatud juhul, kui sellise huvi kaaluvad üles andmesubjekti huvid või põhiõigused ja -vabadused, mille nimel tuleb kaitsta isikuandmeid, eriti juhul kui andmesubjekt on laps. Esimese lõigu punkti f ei kohaldata, kui isikuandmeid töötleb avaliku sektori asutus oma ülesannete täitmisel. Kuni 24.05.2018 kehtinud andmekaitsedirektiivi art 7 p-ga f ei olnud vastuolus see, kui kolmandale isikule avalikustatakse riigisisese õiguse alusel isikuandmeid, mis võimaldavad kolmandal isikul esitada tsiviilkohtusse nõude kahju 8(10)
3-17-321 hüvitamiseks, mille tekitas andmesubjekt (vt Euroopa Kohtu 04.05.2017 otsus asjas C-13/16, Rīgas satiksme, p 34). Igasugune kahjulik mõju andmesubjekti õigustele ei ole võrdse kaaluga ning arvestada tuleb andmete töötlemise eesmärki ning andmesubjekti konkreetseid asjaolusid. Uues isikuandmete kaitse üldmääruses on andmekaitsedirektiivi regulatsioon samaväärselt üle võetud, kuid lisatud on erand, mis välistab teatud tingimustel avaliku sektori asutuse tuginemise art 6 lg 1 p-le f. Isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduste p 47 ls 4 selgitab, et arvestades, et kuna avaliku sektori asutuste jaoks peab isikuandmete töötlemise õigusliku aluse kehtestama seadusandja õigusaktiga, ei tohiks töötlemise puhul kohaldada sellist õiguslikku alust, mida avaliku sektori asutused teostavad oma ülesannete täitmiseks.
20.Avaliku sektori asutuse ülesanded ja avaliku võimu teostamise ulatus määratakse seadusega või selle alusel antud õigusaktiga ning sisaldab endas volitust ülesande täitmiseks vajalike isikuandmete töötlemiseks. Maanteeamet on liiklusregistri vastutav töötleja ja seadusega on sätestatud vastustaja volitus otsustada liiklusregistrist juurdepääsupiirangutega andmete väljastamine kolmandatele isikutele (LS § 173 lg 3, § 184 lg 4), mistõttu ei ole Maanteeametil vaja täiendavat õiguslikku alust vastava menetluse raames isikuandmete töötlemiseks. Avaliku sektori asutuse poolt andmete töötlemine isikuandmete kaitse üldmääruse art 6 lg 1 p-i f alusel tuleb kõne alla vaid juhul, kui avaliku sektori asutusel on vajadus töödelda isikuandmeid seoses tegevusega, mis ei ole seadusega antud ülesande täitmine ja milleks puudub õigusaktidest tulenev volitus. Käesoleval juhul ei ole tegemist sellise andmete töötlemisega, milleks Maanteeametil puuduks seadusest tulenev volitus. Ringkonnakohtu hinnangul ei välista isikuandmete kaitse üldmääruse art 6 lg 1 p f sarnaselt varasema andmekaitsedirektiivi art 7 p-le f kolmandate isikute õigust taotleda LS § 184 lg-s 4 sätestatud alusel ja tingimustel sõidukite andmebaasist andmeid. Eeltoodust tulenevalt ei pea ringkonnakohus vajalikuks Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist ja jätab OÜ Europark Estonia vastava taotluse rahuldamata.
21.Riigikogu menetluses on IKSRS eelnõu (650 SE seletuskiri, lk 65), millega on kavas muuta LS § 184 lg-t 4 selliselt, et põhjendatud õigustatud huvi alusel ei saaks liiklusregistrist isikuandmeid väljastada. Muudatust põhjendatakse väidetava vastuoluga isikuandmete kaitse üldmääruse art 6 lg 1 p-ga f, kuna riigiasutus ei saa tugineda isikuandmete töötlemisel õigustatud huvile ja peab isikuandmete töötlemiseks omama alati seaduslikku alust. IKSRS eelnõu ei näe samas ette RRS-i kehtetuks tunnistamist osas, milles võimaldatakse kolmandale isikule õigustatud huvi korral andmeid edastada (RRS kuni 31.12.2018 kehtiv § 65 p 3 ja § 71; RRS alates 01.01.2019 kehtiv § 44 p 3 ja § 51), mistõttu võib seaduseelnõu ettevalmistajate seisukohti liiklusregistrist ja rahvastikuregistrist andmete väljastamise osas pidada vastuoluliseks. Kuivõrd tegemist on kavandatava muudatusega, mida ei ole vastu võetud, siis ei saa see mõjutada asja otsustamist ja kehtiva LS § 184 lg 4 kohaldamist.
22.Isikuandmete kaitse erandite ja piirangute puhul tuleb piirduda rangelt vajalikuga (vt Euroopa Kohtu 04.05.2017 otsus asjas C-13/16, p 30). Võttes arvesse andmete töötlemise minimaalsuse põhimõtet, tuleb ringkonnakohtu hinnangul teabevaldajal kaaluda, kas kaebaja taotluse eesmärgi – sõiduki omaniku või vastutava kasutaja tuvastamise – saavutamiseks on põhjendatud ja tarvilik väljastada liiklusregistrisse kantud elu- või asukoha aadresse. Liiklusregistrisse kantud andmetel ei ole õiguslikku tähendust ning isikute aadressid ei ole liiklusregistri eesmärgi – arvestuse pidamine sõidukite üle – täitmiseks kesksed andmed. Ringkonnakohtu hinnangul on isiku aadressi ja kontaktandmete väljaselgitamiseks kohane esitada juriidiliste isikute puhul päring äriregistrile ja füüsilise isiku puhul päring rahvastikuregistrisse.
23.Kolmanda isiku taotluse alusel edastatavate andmete eesmärgipärast kasutamist aitab tagada liiklusregistri juurdepääsu korra § 2 lg 1 p 6 nõue, et taotlejal tuleb kinnitada, et saadud andmeid kasutatakse üksnes taotluses märgitud eesmärgil, määratletud ja õiguspäraste 9(10)
3-17-321 eesmärkide saavutamiseks ning kooskõlas õigusaktidega. Samuti sätestab liiklusregistri pidamise põhimääruse § 2 lg 4 registripidaja kohustuse pidada digitaalselt arvestust registrisse kantavate andmete, kandmise aja, andmete muutmise aja, väljastamise aja, andmete väljastamise viisi ning andmete saajate üle. Seega on õigusaktides kehtestatud piisavad ettevaatusabinõud ning nõuded, mis võimaldavad teostada andmete saaja üle järelevalvet ning tagada edastatud andmete nõuetekohane töötlemine.
24.AvTS § 23 lg 2 p 3 sätestab, et teabevaldaja võib teabenõude täitmisest keelduda, kui teabenõude täitmine nõuab taotletava teabe suure mahu tõttu teabevaldaja töökorralduse muutmist, takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuab põhjendamatult suuri kulutusi. Kohus möönab, et liiklusregistrile esitatavate päringute arv tõenäoliselt suureneb ja sellega suureneb ka registripidaja haldus- ja töökoormus. Eeltoodu ei saa siiski juba iseenesest välistada kolmanda isiku põhjendatud ja õigustatud huvi alusel esitatud taotluse menetlemist ja huvide kaalumise tulemusena ka taotluse rahuldamist.
25.Ringkonnakohus on eeltoodust tulenevalt seisukohal, et Maanteeamet ei arvestanud kaalutlusõiguse teostamisel kõikide oluliste asjaolude ja huvidega (vt Riigikohtu 11.11.2015 otsus nr 3-3-1-37-15, p 20; 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p-d 25 ja 40; 06.11.2002 otsus nr 3-3-1-62-02, p-d 11, 12 ja 18; 10.10.2002 otsus nr 3-3-1-42-02, p 11). Praegusel juhul ei saa LS § 184 lg-s 4 sätestatud diskretsiooniõigust lugeda nullini redutseerunuks ja kuna kohus ei teosta haldusorgani asemel kaalutlusõigust, siis tuleb OÜ Europark Estonia 30.11.2016 taotlus saata vastustajale uueks lahendamiseks. Taotluse uuel läbivaatamisel tuleb vastustajal täiendavalt hinnata, kas OÜ Europark Estonia on põhistanud LS § 184 lg-st 12 ja liiklusregistri elektroonsetele andmetele juurdepääsu korra § 3 lg-st 3 tulenevat põhjendatud pidevat ja püsivat vajadust andmete väljastamiseks lepingu sõlmimiseks.
26.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb OÜ Europark Estonia apellatsioonkaebus rahuldada ning Tallinna Halduskohtu 14.02.2018 otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tühistab Maanteeameti 06.01.2017 otsuse nr 26-12/16-00187/430 ning kohustab Maanteeametit kaebaja 30.11.2016 taotlust uuesti läbi vaatama.
27.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et esimese astme menetluses on kaebaja tasunud riigilõivu 15 eurot (tl 36) ja apellatsioonimenetluses 15 eurot (tl 136). Kaebaja ei ole taotlenud õigusabikulude väljamõistmist. Kuivõrd ringkonnakohus rahuldab kaebuse, siis tuleb Maanteeametilt OÜ Europark Estonia kasuks välja mõista esimese ja teise astme kohtumenetluses kantud menetluskulud 30 eurot. Maanteeamet palus esimese astme kohtumenetluses välja mõista õigusabikulu 3313,98 eurot (tl 122-123, 141-142) ja apellatsioonimenetluses 2767,46 eurot (tl 181-183), millele lisandub käibemaks. HKMS § 108 lg-st 1 tulenevalt jäävad Maanteeameti menetluskulud tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.