Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
2. november 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-16-1546
Haldusasi
XX kaebus Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korralduse nr 54 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Sindi linn, esindajad Rein Ariko ja Birgit Kuusk
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 5. jaanuari 2017. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 5. jaanuari 2017. a otsus haldusasjas nr 3-16-1546 muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 04.12.2017, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata
3-16-1546 menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Veeprojekt OÜ ja Inseneribüroo Urmas Nugin OÜ esitasid 19.01.2016 Sindi Linnavalitsusele taotluse, mille kohaselt riigihanke nr 165971 „Sindi paisu avamise projekteerimine“ raames koostatakse Sindi linnas ja Sauga vallas asuva paisu lammutusprojekt. Taotlejad palusid Sindi Linnavalitsusel määratleda õiguslikult siduvas vormis ehitusloa väljaandmisel tähtsust omavad asjaolud, millega arvestamise korral on Sindi Linnavalitsus nõus väljastama ehitusloa paisu lammutamiseks.
2.Sindi Linnavalitsus andis 23.02.2016 korralduse nr 54 „Sindi linnavalitsuse lähteseisukohad projektile „Sindi paisu avamise projekteerimine““. Korralduses toodi välja tingimused, mille järgimisel annab Sindi Linnavalitsus nõusoleku ehitusloa väljastamiseks projektile „Sindi paisu avamise projekteerimine“.
3.Sindi hääleõiguslike linnaelanike algatusel esitati 28.03.2016 eelnõu „Sindi Linnavalitsuse 23. veebruari 2016. a korralduse nr 54 tühistamine“ (registreeritud numbriga 16/483) vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-le 32.
4.Sindi Linnavalitsus selgitas 28.04.2016 kirjaga nr 1-6/483-1 algatuse esitajate esindajale XX-le, et eelnõu on puudulik, kuna ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 56 toodud haldusakti nõuetele.
5.XX esitas 12.05.2016 Sindi Linnavalitsusele eelnõu seletuskirja (registreeritud numbriga 1-6/483-2).
6.Sindi Linnavalitsus jättis 28.06.2016 korraldusega nr 234 „Sindi Linnavalitsuse 23. veebruari 2016 korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamata jätmine“ Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korralduse kehtetuks tunnistamata.
7.XX esitas 01.08.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 24.10.2016 ja 27.12.2016) Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korralduse nr 54 “Sindi linnavalitsuse lähteseisukohad projektile „Sindi paisu avamise projekteerimine““ tühistamiseks. Kaebaja leidis, et vaidlustatud korraldus ei vasta ehitusseadustiku (EhS) § 105 lg-le 1 ja KOKS § 22 lg-le 2 ning tuleb seetõttu tühistada. EhS § 44 p-d 4, 10 ja 11 annavad piisava võimaluse omavalitsuse huvide tagamiseks. Sindi Linnavalitsus on võtnud korralduse andmisel aluseks KOKS § 30 lg 1 p 3, HMS § 52 lg 1 p 2 ja Sindi Linnavolikogu 12.05.2011 määruse nr 28 „Ehitusmäärus“ (ehitusmäärus) § 28. Sindi Linnavalitsusel ei olnud õigust väljastada õiguslikult siduvat eelhaldusakti HMS § 52 lg 1 p 2 mõistes. Sindi Linnavalitsus ei ole praeguse ajani täitnud ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 7 lgtes 1 ja 2 sätestatut.
8.Sindi linn palus 28.11.2016 kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata ning jäi Sindi Linnavalitsuse 28.06.2016 korralduses nr 234 toodud seisukohtade juurde.
Tallinna Halduskohus jättis 05.01.2017 otsusega kaebuse rahuldamata.
Kaebaja elukoht on Sindis, XXX ning Sindi paisu mõju ei saa sellele kuidagi avalduda. Ka kohtuistungil ei selgunud, kuidas Sindi paisu avamise projekteerimise lähteseisukohad kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuda võiksid. Kaebaja ei pea paisu likvideerimist miljööväärtust 2(5)
3-16-1546 puudutavate ja muude taoliste argumentide pinnalt üldse õigustatuks, kuid see on kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluv küsimus. Valla- ja linnaelanikel on vastavalt KOKS § 3 p-le 4 õigus küll osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel, kuid erinevate arusaamade ja seisukohtade tõttu ei saa taoline osalemine olla absoluutne. KOKS § 10 lg 1 kohaselt esindavad valda või linna volikogu esimees, valla- või linnavalitsus ning vallavanem või linnapea või nende poolt volitatud esindajad vastavate seaduste ning omavalitsusüksuste põhimäärustega antud pädevuse piires. Kohaliku elu juhtimine käib eelkõige omavalitsusorganite kaudu. Olulisi küsimusi otsustatakse sageli hääletamise teel, milles väljendubki üks demokraatlikult valitud võimuorganite toimimise printsiipidest. Kohus ei saa kontrollida kohalike omavalitsuste otsustuste või tegevuse või tegevusetuse õiguspärasuse küsimust abstraktselt. Erinevaid otsustusi või viivitust saab küll vaidlustada, kuid ainult siis, kui sellega rikutakse vastava isiku subjektiivseid õigusi. Kaebajal võib olla küll oma arvamus paisu avamise projekteerimisest või selle otstarbekusest, kuid vastavate lähteseisukohtade teatavakstegemine ei saa tema õigusi rikkuda. Midagi sellist ei ole haldusasja menetluse käigus ilmnenud ega esile toodud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
10.XX palub 03.02.2017 apellatsioonkaebuses (täiendatud 17.10.2017) tühistada Tallinna Halduskohtu 28.12.2016 otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kohus on jätnud tähelepanuta kaebuse p-des 6‒8 toodud põhjendused. Vaidlustatud korraldus on vastuolus EhS § 105 lg-ga 1 ja KOKS § 22 lg-ga 2. Kohus ei ole piisavalt süvenenud kohaliku omavalitsuse õigusloome küsimustesse. Volikogul ei ole õigust iseseisvalt tühistada valitsuse õigusakte. Linnavalitsus on ületanud seadustega kehtestatud toimingupiire. KOKS § 30 lg 1 p 3 kohaselt lahendab ja korraldab linnavalitsus kohaliku elu küsimusi, mis ei kuulu volikogu pädevusse. EhS § 107 lg 1 kohaselt on pädev asutus avalikus veekogus kaldaga püsivalt ühendatud või kaldaga funktsionaalselt seotud ehitise ehitusloa andmiseks kohaliku omavalitsuse üksus. KOKS § 22 lg 2 kohaselt seadusega kohaliku omavalitsuse, kohaliku omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsusorgani pädevusse antud küsimusi otsustab kohaliku omavalitsuse volikogu, kes võib delegeerida nende küsimuste lahendamise valitsusele. Sindi Linnavolikogu seda teinud ei ole. Seega Sindi Linnavalitsusel ei olnud õigust väljastada õiguslikult siduvat eelhaldusakti HMS § 52 lg 1 p 2 mõistes. HMS § 63 lg p 3 järgi on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Sindi linna 13.10.2005 kehtestatud üldplaneering näeb ette Pärnu jõe Sindis avaliku veekoguna kui linnamiljöö hinnatud elemendi. Paisutammi lammutamise ja selle asemele kärestiku rajamise tagajärjel paisjärv kaob. See nõuab linna üldplaneeringu muutmise algatamist, mida tehtud ei ole. Kinni ei ole peetud ehitusmääruse § 4 lg 4 nõudest. Täidetud ei ole planeerimisseaduse §-de 74 ja 75 nõudeid.
11.Sindi linn palub 08.03.2017 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastavalt ehitusmääruse §-le 28 väljastab ehitusloa/lammutusloa Sindi Linnavalitsus oma korraldusega linnamajandusteenistuse ettepaneku alusel. Ehitusmääruse § 26 alusel väljastab vajadusel projekteerimistingimused linnamajandusteenistus. Haldusakti (ehitusloa) väljastamiseks vajalike eelnevate dokumentide väljastamine kuulub vastavalt ehitusmäärusele linnavalitsuse pädevusse. Kehtiva EhS järgi ei ole lammutusprojekti koostamiseks vajalik projekteerimistingimuste väljastamine. Projekteerija taotles 19.01.2016 kirjaga linnavalitsuselt eelhaldusakti väljastamist, milliste tingimuste täitmisel väljastatakse ehitusluba. Eelhaldusakti saab käsitada analoogse dokumendina projekteerimistingimustele ja seega vastavalt ehitusmäärusele on linnavalitsus selleks pädev. Linnavalitsus soovis arutada eelhaldusakti 3(5)
3-16-1546 aluseks olevat dokumenti 11.02.2016 linnavolikogu istungil, kuid volikogu keeldus XX eestvedamisel igasuguse otsuse tegemisest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Halduskohtu otsusest võib aru saada, et kohus jättis kaebuse rahuldamata kaebeõiguse puudumise tõttu. Selline lõppjäreldus on õige, mistõttu puudub alus apellatsioonkaebuse rahuldamiseks.
13.HKMS § 44 lg-te 1 ja 2 kohaselt võib isik kaebusega halduskohtusse pöörduda üksnes oma õiguse kaitseks. Muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, võib isik kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Keskkonnakaitse küsimustes on eriseaduseks keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeÜS). KeÜS § 30 lg 1 alusel võib isik, kelle õigust on rikutud, sealhulgas õigust tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, esitada vaide haldusorganile HMS-s sätestatud korras või kaebuse halduskohtusse HKMS-s sätestatud korras. Sama seaduse § 23 lg-te 1 ja 2 kohaselt on igaühel õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, millega tal on oluline puutumus. Oluline puutumus on isikul, kes viibib tihti mõjutatud keskkonnas, kasutab sageli mõjutatud loodusvara või kellel on muul põhjusel eriline seos mõjutatud keskkonnaga.
14.Kaebusest ja selle materjalidest arusaadavalt põhistab kaebaja oma kaebeõigust viitega asjaolule, et ta on Sindi linna elanik, Sindi Linnavolikogu aseesimees ja volikogu eelarve- ja arengukomisjoni esimees, ning Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korralduse nr 54 tühistamise eelnõu seletuskirjale (tl 11 ja 11p), millest nähtuvalt peetakse Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korraldust nr 54 põhjendamatuks, kuna: Sindi paisu lammutamisega kaasneb kahe sajandi jooksul välja kujunenud loodusliku keskkonna muutumine, mille tagajärgi on raske ette näha; Sindi paisu ja endise hüdroelektrijaama hoone näol on tegemist unikaalse hüdrotehnilise rajatisega Eestis; pais koos elektrijaama hoone ja vabriku kanali vesiväravatega on oluline arhitektuuriline tervik, omades potentsiaalse turismiobjekti tunnuseid; paisjärve kadumisega kaoks ka kohalike jaoks armsaks puhkekohaks kujunenud väliujula. Eelnevast nähtuvalt on kaebaja tuginenud oma kaebeõiguse põhistamisel paikkonnas elamisele ning loodus- ja keskkonnaressursi kasutamisele. Üksnes neid asjaolusid ei saa ringkonnakohtu hinnangul pidada piisavaks kaebeõiguse jaatamiseks. Samuti ei tulene seadustest kaebeõiguse eriregulatsiooni ei kohaliku omavalitsuse volikogu esimehele, aseesimehele ega liikmele.
15.Riigikohus on analüüsinud kaebeõiguse küsimust KeÜS ja varem kehtinud regulatsiooni võrdluses 13. mai 2015. a otsuses nr 3-3-1-8-15. Selles lahendis (p 15 jj) leidis Riigikohus, et Riigikohtu halduskolleegium on varasemates lahendites (3-3-1-86-06; 3-3-1-68-11; 3-3-1-8711) asunud seisukohale, et keskkonnakaitse küsimustes saab kohtusse pöördumise aluseks olla mitte üksnes subjektiivsete õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga. Puutumuse korral peab isik näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema olulisi huve, mõju isikule peab olema oluline ja reaalne. Pelgalt konkreetses paikkonnas elamise või ressursi kasutamise faktidele tuginev kaebeõiguse konstruktsioon ei ole kooskõlas kohtupraktikaga. Viidatud otsuse p-des 20 ja 21 on Riigikohus osutanud, et KeÜS kontekstis tuleb puutumust vaadelda isiku ja konkreetse keskkonna seosena. Puutumus KeÜS tähenduses ei ole enam iseseisvaks kaebeõiguse aluseks, vaid määrab ära õiguse tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale ulatuse. Kehtiva õiguse alusel tuleb selle üle, kas isikul on keskkonnavaldkonnas õigus kohtulikule kaitsele, otsustada HKMS-s sätestatud üldreeglit järgides, kui eriseadustest ei tulene teisiti. Seega tuleb keskkonnaõiguse asjades isiku kaebeõiguse olemasolu selgitamiseks hinnata, kas kaebajal on kaitstav subjektiivne õigus (sh õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale). 4(5)
3-16-1546 Pelgalt puutumus, ka olulisel kujul, kaebeõiguse iseseisvaks ja piisavaks aluseks ei ole. Kuna kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda Sindi paisu endisel kujul säilimist – see tähendab, et Sindi paisu lammutamiseks tingimuste seadmine kohaliku omavalitsuse poolt ei mõjuta kaebaja tervist ega heaolu määral, mis kvalifitseeruks subjektiivse õiguse rikkumisena – ei ole kaebajal Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korralduse nr 54 vaidlustamiseks kaebeõigust.
16.Eelneva põhjal jõudis halduskohus õigele lõppjäreldusele, et kaebajal ei ole kaebeõigust ning jättis kaebuse seetõttu rahuldamata. Kui isikul puudub kaebeõigus, puudub kohtul vajadus hinnata kaebuse (ka apellatsioonkaebuse) konkreetseid väiteid Sindi Linnavalitsuse 23.02.2016 korralduse nr 54 õigusvastasuse kohta.
17.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata HKMS § 200 p 1 alusel. Kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud jäävad kaebaja enda kanda HKMS § 108 lg 1 alusel ning vastustaja võimalikud menetluskulud vastustaja kanda HKMS § 109 lg 1 alusel.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.