Kohtulahend

rikkumise olemust arvestades on ainsaks ja kohaseks järelevalvemeetmeks RHS § 108 lg-s 2 sätestatu. Riikliku järelevalve menetluse käigus tuvastati, et hankija rikkus pakkumuste esitamise tähtaja kehtestamisel RHS § 19 lg-d 3–4 ja § 3 nende koostoimes.

22. juuli 2014. a otsust ja 1. juuli 2014. a teadet enda veebilehel, veebilehel https://riigihanked.riik.ee/ ja dokumendiregistris ning piiras kolmandate isikute juurdepääsu nimetatud otsusele ja teatele. Halduskohus mõistis Rahandusministeeriumilt välja AS Eesti Raudtee kasuks menetluskulud 3045 eurot. Kohus põhjendas oma otsust järgmiselt: 1) vastustaja viis läbi riikliku järelevalve menetluse; 2) pärast hankelepingu sõlmimist tuleb Rahandusministeeriumil riikliku järelevalve menetlus lõpetada (RHS § 10 lg 1 p-d 1–6, lg 3, § 108 lg-d 1 ja 2); 3) RHS ei anna vastustajale õigust tuvastada õigusrikkumist ilma ettekirjutuse tegemiseta; 4) põhjendused, milles tuvastatakse, et kaebaja pani hankemenetluse käigus toime rikkumised, ei põhjenda vastustaja otsustust lõpetada menetlus; 5) põhiseaduse (PS) §-de 17 ja 45 järgi on igal isikul õigus au ja hea nime kaitsele. Hea nimi ja maine ei ole väärtused, mis saavad olla vaid füüsilistel isikutel. Rikkumiste etteheitmine kahjustab isiku mainet, sest jätab temast mulje kui reeglite eirajast. Kaebaja kahjunõue ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Riigivastutuse seaduse § 9 lg 1, mis võimaldab mittevaralise kahju hüvitamist nõuda vaid füüsilisel isikul, ei pruugi olla PS-ga kooskõlas; 6) keelamiskaebus on lubatav ja asjakohane; 7) AvTS § 28 lg 1 p 14 ja § 36 lg 1 ei kohusta tingimata avalikustama otsuseid, millega järelevalve menetlus lõpetatakse sisulist otsustust tegemata.

Tallinna Ringkonnakohus rahuldas Rahandusministeeriumi apellatsioonkaebuse osaliselt,

tühistas halduskohtu otsuse osas, millega keelati vastustajal avaldada 1. juuli 2014. a teadet enda veebilehel, veebilehel https://riigihanked.riik.ee/ ja dokumendiregistris, piirati kolmandate isikute juurdepääsu 1. juuli 2014. a teatele ning mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud. Ringkonnakohus jättis rahuldamata kaebuse nõuded lõpetada Rahandusministeeriumi 1. juuli 2014. a teate avaldamine ja keelata selle edasine avaldamine. Ringkonnakohus muutis halduskohtu otsuse resolutsiooni. Ringkonnakohus rahuldas muudetud resolutsiooniga kaebuse osaliselt ning tuvastas Rahandusministeeriumi 22. juuli 2014. a otsuse õigusvastasuse osas, milles vastustaja tuvastas kaebaja poolt riigihankemenetluses nr 154013 toime pandud rikkumised. Ringkonnakohus kohustas vastustajat lõpetama 22. juuli 2014. a otsuse punktide 2.1–4.1, 4.3, 4.4 esimese lause ning 4.8 kolmanda ja neljanda lause avaldamine ministeeriumi veebilehel, veebilehel https://riigihanked.riik.ee/ ja dokumendiregistris ning keelas selles osas otsuse avaldamise. Ringkonna​kohus keelas vastustajal võimaldamast kolmandatele isikutele juurdepääsu 22. juuli 2014. a otsuse punktidele 2.1–4.1, 4.3, 4.4 esimesele lausele ning 4.8 kolmandale ja neljandale lausele. Muus osas jättis ringkonnakohus kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) riikliku järelevalve menetluse lõpetamine on menetlustoiming; 2) kaebajal on kaebeõigus. Vaidlustatud 22. juuli 2014. a otsuse põhjendustel ei ole siduvat toimet. Usutav on, et vaidlustatud otsuse põhjendused kahjustavad kaebaja mainet (PS § 17);

3) kaebaja tahteks on nii juba sooritatud kui ka pärast hankemenetluse lõppemist hankemenetluse läbiviimisele hinnangute andmise ja selle avaldamise õigusvastasuse tuvastamine, vaidlusaluste dokumentide avaldamise lõpetamine ja edasise avaldamise keelamine; 4) tuvastamisnõue on lubatav, kuna kaebajal on soov vabaneda temale antud negatiivsest hinnangust. Mittevaralise kahjuna on käsitatav maine kahjustamine; 5) polnud vajadust ega õiguslikku alust anda 22. juuli 2014. a otsuses hinnanguid. Hankija otsuseid sai nii VAKO-s kui ka kohtus vaidlustada. Oht avalikule korrale puudus; 6) kaebaja usaldusväärsusele võib mõju avaldada, kui Rahandusministeerium avalikult teavitab, et kaebaja on rikkunud RHS-i; 7) Rahandusministeerium ei saanud pärast hankelepingu sõlmimist riikliku järelevalve menetlust läbi viia. Ühtegi KorS § 2 lg-s 4 sätestatud eesmärki ei olnud võimalik riikliku järelevalve menetluse tulemusena saavutada, ka mitte avalikkuse teavitamise kaudu. Rahandusministeeriumi hinnang ei osuta, et rikkumisest võib lähtuda ka edaspidi ohte avalikule korrale või teavitamise kaudu oleks võimalik saavutada õiguspärase hankemenetluse läbiviimine. Seetõttu ei saanud ka järelevalvemenetluse lõpetamisel kaebaja tegevusele hinnanguid anda; 8) haldusjärelevalvet ei ole tehtud; 9) õigusvastaselt kaebaja tegevusele antud hinnangu avaldamine on õigusvastane. Avaldada võis üksnes õiguspärast osa järelevalve menetluse lõpetamise teabest; 10) 1. juuli 2014. a teate avaldamine ei olnud õigusvastane, kuna järelevalvemenetlus oli pooleli ja sellel läbiviimine oli õiguspärane. Teates avaldatud esialgne hinnang ei kahjusta kaebaja mainet.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

Rahandusministeerium palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused

tühistada osas, milles kaebus rahuldati, või alternatiivselt jätta kaebus läbi vaatamata või lõpetada menetlus. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised: 1) kaebajal ei ole kaebeõigust. AS Eesti Raudtee on riigi omandis ja täidab avalikke ülesandeid. Tal puudub põhiõigusvõime. Teabetoimingud ei riiva kaebaja õigusi; 2) ringkonnakohus väljus kaebuse piiridest, kuna kaebaja pole kohustamisnõuet esitanud. Isegi kui see oleks esitatud, poleks see lubatav, kuna kaebaja ei ole taotlusega eelnevalt Rahandus​ministeeriumi poole pöördunud; 3) keelamiskaebusega ei ole võimalik kaebuse eesmärki saavutada, kuna see on suunatud tulevikku, mitte minevikku; 4) ringkonnakohus jättis ebaõigesti kohaldamata RHS § 107 p 1. Tegemist oli haldusjärelevalvega. Järelevalvemenetluse lõpetamine oli vaadeldav haldussisese toiminguna, mida tuleb vaidlustada Vabariigi Valitsuse seaduses (VVS) sätestatud korras; 5) kui kohus leiab, et tegemist oli riikliku järelevalve menetlusega, tuli lähtuda menetluse alguses kehtinud RHS-st. KorS ei olnud selleks ajaks veel jõustunud; 6) kui kohus leiab, et lähtuda tuli KorS-st, on ringkonnakohus eksinud KorS § 2 lg 4 ja § 26 lg 1

tõlgendamisel. Riikliku järelevalve menetluse eesmärgiks on ka abstraktse ohu ennetamine.

AS Eesti Raudtee on vastuses seisukohal, et kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja

ringkonnakohtu otsus muutmata. Tema põhjendused on järgmised: 1) ringkonnakohus ei ole väljunud kaebuse piiridest. Kohustamisnõue on kaebuses esitatud. Kaebaja eesmärk on õiguste rikkumise lõpetamine. Keelamiskaebusega on võimalik saavutada õigusvastaste andmete avaldamise lõpetamine; 2) tuvastamisnõue on lubatav. Õigusvastased põhjendused kahjustavad kaebaja usaldusväärsust teiste isikute silmis. Samuti ei saa vastustaja tugineda õigusvastastele põhjendustele teistes menetlustes; 3) kaebajal on põhiõigusvõime. Ta on eraõiguslik juriidiline isik. Maine võib olla omane ka juriidilisele isikule. Mitteregulatiivsed toimingud võivad riivata isiku õigusi; 4) kohtud ei pidanud hindama seda, kas Rahandusministeeriumi etteheide kaebaja tegevusele oli sisuliselt õiguspärane või mitte; 5) pärast hankelepingu sõlmimist ei saa Rahandusministeerium tuvastada RHS-i nõuete rikkumist. Tegemist ei olnud haldusjärelevalve, vaid riikliku järelevalve menetlusega; 6) viide KorS § 26 lg-le 1 ei ole asjakohane, kuna tegemist on üldnormiga ja RHS ei näe ette sellise meetme kohaldamist. Rahandusministeerium oma tegevusega ei enneta ohtu ega tõrju seda ega kõrvalda korrarikkumist; 7) ringkonnakohus leidis haldusasjas nr 3-14-51156, et kaebaja ei ole rikkunud hanke üld​põhi​mõtteid ega piiranud konkurentsi.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Kolleegium leiab, et kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning ringkonnakohtu ja halduskohtu

otsused tuleb tühistada. Kuivõrd praeguses olukorras ei ole vaja täiendavaid tõendeid koguda ega neile eelnevates kohtuastmetes antud hinnangut muuta, teeb kolleegium vaidluses haldus​kohtu​menetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 5 kohaselt uue otsuse asja uueks arutamiseks saatmata.

HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse

kaitseks. Seega tuleb esmalt välja selgitada, kas kaebajal on õigus, mida ta saaks halduskohtus vastustaja väidetava õigusvastase tegevuse eest kaitsta.

Vastustaja lõpetas vaidlustatud tegevusega kaebaja suhtes algatatud järelevalvemenetluse RHS

§ 104 lg 1 p 1 ja § 108 lg-te 1, 2 ja 7 alusel, kuna kaebaja oli sõlminud hankelepingu. Seejuures asus vastustaja seisukohale, et kaebaja on rikkunud riigihangete seadust.

Kolleegium jagab ringkonnakohtu seisukohta, et vaidlusaluse järelevalvemenetluse lõpetamine

on käsitatav riikliku järelevalve menetluse toiminguna. Rahandusministeerium ei viinud selles asjas läbi haldusjärelevalvet. Esiteks on ta 1. juuli 2014. a teates ja 22. juuli 2014. a otsuses ise oma tegevust määratlenud riikliku järelevalvena. Teiseks ei vasta ministeeriumi läbiviidud menetlus ka sisuliselt haldusjärelevalve tunnustele. VVS § 751 lg 1 kohaselt on haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Haldusorgan on haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 kohaselt seadusega, selle alusel antud määrusega

või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. Vaidlusaluse riigihanke läbiviimisel ei tegutsenud kaebaja haldusorganina VVS § 751 lg 1 mõttes, sest ta viis hanke läbi oma ettevõtluse tarbeks, mitte haldusülesannete täitmiseks. Rahandusministeerium ei ole riikliku järelevalve menetluse lõpetamist vormistanud haldusaktina. Samuti puudub sellel regulatiivne toime, kuna sellest ei nähtu haldusorgani tahet panna kaebajale peale kohustus või keeld või konkretiseerida üksikjuhtumil seadusest tulenevat üldist kohustust või keeldu või muuta kaebaja õiguslikku staatust (Riigikohtu halduskolleegiumi 2. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-22-15, p 10). Ühtlasi ei kujuta püüd suunata isiku käitumist tema informeeri​mise abil endast juriidilise kohustuse pealepanekut ega tema õigusliku staatuse muutmist (Riigi​kohtu halduskolleegiumi 2. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-22-15, p 10).

Kolleegiumi hinnangul ei ole vastustaja riivanud kaebaja kui hankija riigihangete seadusest

tulenevaid subjektiivseid õigusi. Vaidlustatud menetlustoimingust ei tule kaebajale käske ega keelde ning sellega ei ole tehtud kohustuslikke ettekirjutusi. Vastustaja heitis kaebajale ette, et kaebaja määras liiga lühikese pakkumuse esitamise tähtaja. Kuigi riigihangete seadusest tuleneb hankijale lihtsustatud korras tellitava teenuse tellimisel õigus määrata pakkumuste esitamise tähtaeg (RHS § 19 lg 3, § 3), pole selle õiguse kasutamist praegu takistatud. Vastustaja seisukoht ei pane kaebajale kohustusi ka tulevaste riigihangete läbiviimisel.

Kaebaja väidab, et Rahandusministeeriumi tegevus kahjustab põhjendamatult tema mainet

äripartnerite ja avalikkuse silmis (PS § 17). Ringkonnakohus oli seisukohal, et PS § 17 kaitseb ka juriidilisi isikuid ning kaebaja maine kahjustamine on usutav. Kolleegium märgib, et PS §-ga 17 kaitstav isiku au ja hea nimi, sh maine on tuletatud inim​väärikusest. Ka siis, kui PS § 17 laieneks riigi äriühingutele, saaks seda riivata vaid informatsioon, mis sisaldab või võimaldab halvustava tähendusega hinnanguid (Riigikohtu haldus​kolleegiumi 12. juuni 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-3-12, p 17). Au või hea nime teotamine peab ületama teatud künnise, st olema kantud soovist teist isiku kahjustada ning sellel peab olema häbistav, alandav või naeruvääristav iseloom. Mitte igasugune end puudutatuna tundmine ei anna alust rääkida teotamisest (Ü. Madise jt, Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 2012, § 17, p 5). Rahandusministeerium lõpetas kaebaja suhtes järelevalvemenetluse, kuid menetluse lõpetamise dokumendis esitas mh väite, et kaebaja on rikkunud riigihangete seadusest tulenevaid nõudeid. Niisuguse õigusliku hinnangu sellises kontekstis esitamine ei ole kolleegiumi hinnangul käsitatav kaebaja häbistamise, alandamise või naeruvääristamisena ega tema au ja hea nime teotamisena. Vastustaja vaidlusalune hinnang ei ole samaväärne ka tõsiasja avaldamisega, et isik on kriminaal​menetluses süüdistatav (vrd Riigikohtu üldkogu 22. märtsi 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-85-09).

Kolleegiumi hinnangul ei riiva vaidlustatud tegevus ka ettevõtlusvabadust. Isegi kui ette​võtlus​-

vabaduse isikuline kaitseala laieneks riigi äriühingule, tuleks seda õigust nendele laiendada oluliselt piiratumalt kui erakapitali osalusega äriühingutele (PS § 9 lg 2).

teenuseid. Eraisikute puhul on Riigikohtu praktikas lähtutud ettevõtlusvabaduse laiast kaitsealast (Riigikohtu halduskolleegiumi 29. novembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 14; 15. jaanuari 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 17). PS § 31 esimene lause tagab Eesti kodanikele õiguse tegeleda ette​võtlusega, s.o tegevusega, mille eesmärk on eelkõige tulu saamine kauba tootmisest või müügist, teenuse osutamisest vms. Ettevõtlusvabaduse kui vabadusõiguse olemusega käib kaasas õigus otsustada vabalt ettevõtluse üksikasjade üle. Eraisikute puhul on ettevõtlusvabaduse riiveks igasugune meede, mis mõjutab ebasoodsalt ettevõtja valikuvabadust oma äri korraldamisel. Lisaks käskudele ja keeldudele on kolleegium erasektori äriühingute puhul lugenud ettevõtlusvabaduse riiveks ka kaudsed riived, nt eksitava teabe, mis võib panna isikut tegema kahjulikke väärotsuseid oma õiguste ja vabaduste teostamisel (Riigikohtu halduskolleegiumi 2. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-22-15, p 14).

Kolleegium on seega seisukohal, et vaidlustatud tegevus ei riiva kaebaja õigusi. Kolleegium

rahuldab kassatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata. Menetluskulud jäävad poolte enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.