Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Ruth Plaks
Määruse tegemise aeg ja koht
05.01.2017, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2272
Haldusasi
AJ kaebus Kehtna vallas Palukülas Hiiemäe kinnistul metsaraie keelamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – AJ Vastustaja I – Kehtna vald Vastustaja II – Keskkonnaamet
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15.11.2016 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AJ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada AJ määruskaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Halduskohtu 15.11.2016 määruse haldusasjas 3-16-2272 p 1 osas, mis puudutab raiet Kehtna vallas Palukülas Hiiemäe kinnistul väljaspool arheoloogiamälestise kaitsevööndit. Saata selles osas asi Tallinna Halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. Muus osas jätta Tallinna Halduskohtu 15.11.2016 määruse haldusasjas 3-162272 p 1 muutmata. Keelata esialgse õiguskaitse korras metsaraie Kehtna vallas Palukülas Hiiemäe kinnistul väljaspool arheoloogiamälestise kaitsevööndit.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4, § 252 lg 7, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kehtna valla omandis on Palukülas asuv Hiiemäe kinnistu (registriosa nr 1642437, katastriüksus katastritunnusega 29202:003:1501). Kinnistul asub arheoloogiamälestis Paluküla hiiemägi (registreeritud kultuurimälestiste registris nr 27194 all). Mälestise kaitsevööndi piir kulgeb mööda 90 m samakõrgusjoont.
2.Muinsuskaitseamet saatis Kehtna Vallavalitsuse hallatava asutuse Valtu Spordimaja juhatajale KK-le 14.11.2016 kirja nr 5.1-17.9/77-1, milles märgiti vastuseks 12.10.2016 kirjale
3-16-2272 (esitatud seoses vajadusega eemaldada Paluküla hiiemäel asuvalt suusatrassilt ohtlikud puud), et Muinsuskaitseamet ei kooskõlasta mälestisel ja selle kaitsevööndis sanitaarraiet ja harvendusraiet. Amet lubas eraldistel nr 21, 34, 42, 43, 44, 45, 47, 51, 54, 55 trassiraiet ja eraldistel nr 42, 43 ja 45 valikraiet. Trassiraie all mõeldi vaid olemasolevate spordiradade trasside hooldust. Uute trasside rajamine mälestisele ja kaitsevööndisse ei ole lubatud. Kuna puud on loodusliku pühapaiga struktuurielemendid, siis trassiraie ja valikraie käigus mälestisel algselt asukohalt eemaldatud aines tuleb eksponeerida mälestise piirides, oma algses kontekstis. Vastavalt 03.11.2016 toimunud objektikoosoleku protokollile moodustatakse komisjon, mis otsustab üksikpuude kaupa nende ohtlikkuse ja langetamise vajalikkuse.
3.AJ esitas 14.11.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse Hiiemäe kinnistul metsaraie keelamiseks. Kaebuse väidete kohaselt kavandab Valtu Spordimaja juhataja KK Hiiemäe kinnistul ulatuslikku metsaraiet. Raie teostamise otsustab metsaomanik (Kehtna vald), kes peaks otsuse langetamisel hindama tegevuse mõjusid ja kaaluma kõiki olulisi asjaolusid. Metsaraie looduslikus pühapaigas on vastuolus rahvuslike kommete ja traditsioonidega. Kehtna valla üldplaneeringu p 2.3.17.2 kohaselt on pühapaiga kahjustamine keelatud. Kaebaja on Hiiemäe kinnistu vahetu naaber. Looduslik pühapaik ja selle tulevik on kaebajale oluline seoses isikliku sisemise veendumuse – loodususuga. Maardu hiiemetsa juhtum (haldusasi 3-12-316) kinnitab, et tulenevalt ajafaktorist ei ole tühistamiskaebusega võimalik kaebuse eesmärki saavutada.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 15.11.2016 määrusega (resolutsiooni p 1) AJ kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Täidetud ei ole keelamiskaebuse esitamise eeldus (HKMS § 45 lg 1), et õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Muinsuskaitseamet on kooskõlastanud metsateatise osaliselt ja tingimuslikult. Täiendavalt moodustatakse komisjon, kelle otsustada on üksikpuude langetamise vajadus nende ohtlikkuse tõttu. Seega saab põhjendatult eeldada, et kavandatud raie on pädevate spetsialistide poolt kontrollimisel ja kooskõlastamisel. Metsateatise menetlemine on veel pooleli ning Keskkonnaameti poolt raie lubamise korral on kaebajal võimalik see vaidlustada. Suure tõenäosusega puuduks kaebajal siiski kaebeõigus tühistamiskaebuse esitamiseks. Usuvabaduse põhiseaduslik kaitseala ei laiene üldjuhul teise isiku kinnistu kasutamise absoluutsele piiramisele nii, et tagada kolmandate isikute õigus tema kinnistul pidada enda poolt dikteeritud tingimustel usutalitusi või piiramatult kasutada selleks teise isiku kinnistut. Sellisel juhul jääksid kaitseta kinnistu omaniku põhiseaduslikud õigused oma omandit seaduses sätestatud piirangutega vallata, kasutada ja käsutada. Kaebaja rikutud õigus ei saa tuleneda ka Kehtna valla üldplaneeringust, kuna see sätestab üksnes üldised suunised ega kehtesta absoluutset keeldu hiiemäel raiet teha. Vastuolu üldplaneeringuga on kaebaja ekslik subjektiivne arusaam ning see ei tähenda, et tal on subjektiivne õigus hiiemäel raie keelamiseks. Arvestades Riigikohtu praktikat puutumuskaebuse osas on vähetõenäoline, et kaebajal on kaebeõigus metsateatise tühistamise nõudmiseks keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeüS) § 23 lg 1 alusel. Kehtna vallal kui Hiiemäe kinnistu omanikul on õigus oma vara kasutamise üle otsustada kaalutlusõiguse alusel ning kohus ei saa kontrollida kaalutlusotsuste otstarbekust, vaid üksnes seda, kas vastavad otsused vastavad seaduse nõuetele juhul, kui otsusega on rikutud isiku subjektiivseid õigusi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.AJ palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 15.11.2016 määruse p 1.
2(5)
3-16-2272 Haldusakti andmisele järgnevalt võidakse kavandatud raie viia ellu nii kiiresti, näiteks paari päeva jooksul või nädalavahetusel, et kaebajal puudub võimalus seda vaidlustada. Kehtna vald ei ole metsaraie tegemist otsustades kaalunud põrkuvaid huve. Metsaraie kohta enam haldusakti ei anta ja raie lubatavust tuleb hinnata keelamiskaebuse raames. Kogu hiiemägi ei ole kaitse all. Raie ei saa olla lubatav enne, kui on lõppenud menetlus kaitsevööndi piiride laiendamiseks. On oht, et raie tagajärjel hävib looduslik pühapaik. Keskkonnaamet ei hinda metsateatise menetlemisel raie kooskõla üldplaneeringuga, milles on ette nähtud loodusliku pühapaiga kahjustamise keeld, s.o omandi kasutamise piirang. Kaebuse eesmärk ei ole takistada suusaradade äärest ohutuse eesmärgil puude eemaldamist. Kaebaja eesmärk ei ole seada omandi kasutamisele absoluutseid piiranguid, vaid välistada metsaraie enne, kui on hinnatud selle mõju looduslikule pühapaigale, mis eeldab selle maa-alalist määratlemist ja piiride kehtestamist. Kuna kehtiv õigus kaitseb pühakodasid, peab see kaitsma ka looduslikke pühapaiku.
6.Kehtna vald palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu määruse põhjendustega. Mingit ulatuslikku raiet pole plaanis olnud. Muinsuskaitseamet on seadnud raieks tingimused. Puude langetamise vajalikkuse üle hakkab otsustama komisjon.
7.Keskkonnaamet palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Keskkonnaametile ei ole metsateatist esitatud. Muinsuskaitseamet avaldas 14.11.2016 vastuses seisukoha Valtu Spordiklubi juhataja taotluse suhtes. Paluküla hiiemäel kavandatav tegevus ei riku kaebaja õigusi. Nähtuvalt 03.11.2016 koosoleku protokollist soovitakse Paluküla hiiemäelt eemaldada vaid inimestele ohtlikud kuivanud puud talviste suusaradade korrastamise eesmärgil. Selleks moodustatakse komisjon, mis otsustab üksikpuude kaupa nende ohtlikkuse ja langetamise vajalikkuse. Komisjoni kuuluvad ka huvigruppide (sh maausuliste) esindajad. Määruskaebusest tulenevalt on keelamiskaebus ajendatud soovist, et hinnataks metsaraie mõju Hiiemäe kinnistul asuvale looduslikule pühapaigale. Määruskaebuses on märgitud, et kaebaja eesmärk ei ole radade ääres üksikute ohtlike puude raie keelamine. Seega kavandatakse hiiemäel raiet kooskõlas kaebaja soovidega ning ta ei ole näidanud, et üksikute ohtlike puude raie riivaks tema õigusi. Puudub ka põhjus arvata, et antakse kaebaja õigustega vastuolus olev haldusakt. MS § 41 lg-de 7 ja 8 alusel kontrollib Keskkonnaamet metsateatisega kavandatud tegevuse vastavust muu hulgas muinsuskaitseseadusele (MuKS) ning vastuolu tuvastamisel keelab kavandatud tegevuse. MuKS § 24 lg 1 p-st 9 tulenevalt on Muinsuskaitseameti loata kinnismälestisel keelatud muu hulgas raietööd. Põhjendamata on väide, justkui annaks Muinsuskaitseamet raietele nõusoleku läbimõtlematult ning kaitstavat kinnismälestist kohaselt arvesse võtmata. Muinsuskaitseameti 14.11.2016 kirjast tuleb selgelt, et hiiemäel kavandatav tegevus on kontrollitud Muinsuskaitseameti pädevate spetsialistide poolt ning puudub alus eeldada, et Muinsuskaitseamet oleks andnud nõusoleku kaitstavat kinnismälestist kahjustavaks tegevuseks. Kaebajal puudub õigus MuKS-s sätestatust rangemate piirangute kohaldamise nõudmiseks. Sõltumata sellest, kas tühistamiskaebus oleks efektiivne õiguskaitsevahend, pole muud keelamiskaebuse eeldused täidetud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Vastuseks Kehtna valla poolt määruskaebusele esitatud vastuses tõstatatud küsimusele määruskaebuse tähtaegsusest, märgib ringkonnakohus, et AJ kinnitas halduskohtu 15.11.2016 määruse kättesaamist oma 17.11.2016 e-kirjas, seega on 02.12.2016 esitatud määruskaebus HKMS § 204 lg 2 järgi tähtaegne. 3(5)
3-16-2272
9.Halduskohtu määrus tuleb osaliselt tühistada menetlusnormide olulise rikkumise tõttu.
10.Riigikohtu halduskolleegium on selgitanud, et HKMS § 121 lg 2 p 1 puhul on tegemist diskretsioonilise sättega, mis võimaldab tagastada kaebuse juhul, kui kohtu arvates puudub kaebajal, eeldades tema faktiliste väidete tõendatust, ilmselgelt kaebeõigus. Nimetatud alusel kaebuse tagastamine on võimalik vaid juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta. Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist. Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (08.06.2016 määrus asjas nr 3-3-1-12-16, p 8 ja seal viidatud kohtupraktika).
11.HKMS § 45 lg 1 järgi on keelamiskaebuse menetlusõigusliku lubatavuse eeldused, mis peavad esinema üheaegselt, järgmised: esiteks, antav haldusakt või sooritatav toiming peaks olema isiku õigusi riivav; teiseks, kui õiguste rikkumist poleks hiljem üldse võimalik kohase kaebusega ära hoida või kõrvaldada ega heastada (haldusakti või toimingu tagajärjed on pöördumatud) või kui hilisem õiguste kaitse oleks ebamõistlikult keeruline; kolmandaks, kui on põhjust arvata, et selline haldusakt antakse või toiming sooritatakse (Riigikohtu 19.06.2012 otsus asjas nr 3-3-1-84-11, p 22).
12.Halduskohus leidis, et juhul kui Keskkonnaamet otsustab tulevikus lubada raiet, siis on kaebajal teoreetiliselt võimalik esitada tühistamiskaebus. Ringkonnakohus on seisukohal, et hiljem esitatava tühistamiskaebuse tõhusus kaebaja riivatud õiguste kaitseks pole metsaraie puhul piisavalt kindel. Keskkonnaamet selgitas vastuses määruskaebusele asjakohaselt, et tühistamisnõude efektiivsus igal konkreetsel juhul sõltub metsaomaniku tegevusest. Vastavalt MS § 41 lg-le 13 võib metsaomanik teha raiet pärast lubava märkega metsateatise Keskkonnaametilt tagasisaamist 12 kuu jooksul. Seega on metsaomanik lubavate märgetega metsateatise saamisel raiete teostamise aja planeerimisel vaba, mistõttu võib tekkida olukord, kus tühistamiskaebuse esitamise ja esialgse õiguskaitse taotluse lahendamise ajaks on pöördumatud tagajärjed juba saabunud. Seega ei ole praegune juhtum analoogne Tallinna Ringkonnakohtu 06.04.2016 määruses asjas nr 3-16-513 käsitletud olukorraga, kuna selles asjas sooviti keelamiskaebusega tõrjuda mitmete rajatiste püstitamiseks ehituslubade jms andmist, mida pole erinevalt metsaraiest eelduslikult võimalik realiseerida loetud tundide või päevade jooksul. Eelnevast järeldub, et keelamiskaebuse esitamiseks kaebeõiguse puudumine motiivil, et hiljem on võimalik esitada tühistamiskaebus koos esialgse õiguskaitse taotlusega, pole ilmselge ning sellel alusel kaebuse tagastamine pole seaduslik.
13.Järgmiseks tuleb kontrollida, kas vaidluse asjaolud annavad põhjust arvata, et avalik võim asub sooritama toimingut, mis rikuks kaebaja õigusi. Tuleb märkida, et Muinsuskaitseametile esitati kooskõlastamiseks raie arheoloogiamälestise kaitsevööndisse ulatuvatele eraldistele nr 21, 34, 42, 43, 44. 45, 47, 51, 54 ja 55. Samas nähtub asja materjalidest, et raiet soovitakse teha ka väljaspool mälestise kaitsevööndit, mis kaebaja arvates asuvad sellegipoolest loodusliku pühapaiga alal. 03.11.2016 koosoleku protokolli kohaselt soovitakse Paluküla hiiemäelt eemaldada vaid inimestele ohtlikud kuivanud puud talviste suusaradade korrastamise eesmärgil. Selleks moodustatakse komisjon, mis otsustab üksikpuude kaupa nende ohtlikkuse ja langetamise vajalikkuse. Komisjoni kuuluvad ka huvigruppide (sh maausuliste) esindajad. Kaebaja on ise avaldanud, et suusaradade korrastamise eesmärgil raie tegemine ei riku tema huve, kui see on toimunud huvigruppidega kooskõlastatult. Samas ei nähtu kusagilt, et loodud komisjon hakkaks tuvastama puude langetamise vajalikkust väljaspool kaitsevööndit. Sellest järeldub, et kaebaja õiguste rikkumise oht puudub kaitsevööndi piires, kuid esineb Hiiemäe kinnistul väljaspool kaitsevööndit, s.o selles osas, kus Muinsuskaitseametil puudub pädevus raie kooskõlastamiseks. Kaitsevööndi osas võib kaebeõigus tekkida siis, kui on andmeid, et 03.11.2016 koosolekul kokku lepitut ei viida ellu. 4(5)
3-16-2272
14.Ringkonnakohus selgitas 06.04.2016 määruses asjas nr 3-16-513 (p 7), et mõjutatava looduskeskkonna osaga intensiivset seost omava isiku puhul ei saa KeÜS § 23 lg-st 1 tuleneva õiguse riivet iseenesest välistada. Vaatamata sellele märkis halduskohus oma seisukohta lähemalt põhjendamata, et arvestades Riigikohtu praktikat puutumuskaebuse esitamisel on vähetõenäoline kaebaja kaebeõiguse jaatamine KeÜS § 23 lg 1 alusel. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaldamiseks, nagu eespool selgitatud, peab kaebeõiguse puudumine olema mitte tõenäoline, vaid ilmselge. Halduskohtu määrusest ei selgu, konkreetsemalt milline Riigikohtu praktikas võetud seisukoht muudab kaebeõiguse vähetõenäoliseks. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et erialakirjanduses on leitud, et eriline seos mõjutatud keskkonnaga KeÜS § 23 lg 2 tähenduses võib tuleneda ka usulistest tõekspidamistest1. Kaebeõiguse eelduseks on HKMS § 44 lg 1 järgi kaebaja õiguse võimalik riive, mitte õiguse rikkumine (Riigikohtu 16.12.2015 määrus asjas nr 3-3-1-55-15, p 10). Ringkonnakohus selgitab, et kaebajal KeÜS § 23 lg-s 1 sätestatud õiguse olemasolu tunnustamine ei tähenda, et raie ongi välistatud, vaid see toob KeÜS § 23 lg-test 4 ja 5 kaasa haldusorgani kohustuse kaaluda ja optimeerida teiste isikute õigusi, avalikke huve ja piirkonna eripära ning võtta mõistlikke meetmeid, et tagada keskkonna vastavus heaoluvajadustele. Praegusel juhul ei nähtu, et väljaspool kaitsevööndit raie tegemise mõju kaebaja õigustele oleks haldusorgan kaalunud või kavatseks seda teha mingisuguses avalikõiguslikus menetluses. Kehtna vald pole andnud konkreetseid ja üheselt arusaadavaid selgitusi, kui suures ulatuses ja kus soovitakse raiet teha – 07.11.2016 vastuses kaebaja teabenõudele toetatakse „vajalike raiete teostamist“; 04.11.2016 koosoleku protokolli kohaselt vastasid OÜ Miitsar ja valla esindajad Muinsuskaitseameti küsimusele, kas raie eesmärk on suusaradade hooldamine või metsamajandamine, et „peamine eesmärk“ on radade korrastamine; Kehtna vallavanem IK märkis TV3-le antud intervjuus, et majanduslikku metsaraiet pole plaanis muinsuskaitse all oleval alal2. Kehtna vald ega Keskkonnaamet pole kinnitanud, et nad arvestavad oma otsuste tegemisel kaebaja KeÜS §-st 23 tuleneda võiva subjektiivse õigusega.
15.Seega ei ole kaebajal kaebeõiguse olemasolu väljaspool kaitsevööndit kavandatava raie keelamiseks välistatud, vaid vajab täiendavat analüüsi ja lõpliku seisukoha võtmist edaspidi tuvastatavate asjaolude alusel. Kuna hiiemäe kui loodusliku pühapaiga piirid ei ole erinevalt arheoloogiamälestise kaitsevööndist eksaktselt kindlakstehtavad, ei ole võimalik praeguses menetlusstaadiumis kindlalt öelda, mis ulatuses ei riiva Hiiemäe kinnistul raie tegemine kaebaja õigusi. See tuleb välja selgitada asja edasise menetlemise käigus kogutud tõendite alusel.
16.Ringkonnakohus peab vajalikuks kohaldada kaebuse menetlusse jäävas osas esialgset õiguskaitset, kuna metsaraie teostamise korral võib kaebaja kohtusse pöördumise eesmärk saada pöördumatult kahjustada (HKMS § 249 lg 1). Esialgse õiguskaitse abinõu võib halduskohus edasise menetluse käigus muuta või tühistada, kui on täpsemalt selgunud planeeritava raie ulatus ning pärast kaebaja kaasamist ja ärakuulamist tehtud kaalutlusotsuse kohaselt jäävad prevaleerima avalikud huvid, mis nõuavad raie kohest teostamist juba enne kohtuvaidluste lõppu või selgub kaebuse ilmselge perspektiivitus. (allkirjastatud digitaalselt) Oliver Kask
(allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa
(allkirjastatud digitaalselt) Ruth Plaks
Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse kommentaarid, § 23, p 3.1, http://www.k6k.ee/keskkonnaseadustik/4ptk/1-jagu/pg-23; H. Veinla, E. Lopman, K. Relve, M. Triipan. Keskkonnaõigus. Õigusteaduse õpik, p 5.3.3, lk