Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-1658 18. detsember 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Nele Siitam Eleri Lopp-Valdma, Kose valla Loodusseltsi ja Aivar Pohlaku kaebus Kose Vallavolikogu 22. juuni 2021. a otsuse nr 284 „Kose valla üldplaneeringu kehtestamine“ tühistamiseks Kaebajad Eleri Lopp-Valdma, Kose valla Loodusselts, Aivar Pohlak, esindaja vandeadvokaat Siim Vahtrus Vastustaja Kose vald, esindaja vandeadvokaat Pirkka-Marja Põldvere Tallinna Ringkonnakohtu 25. novembri 2022. a otsus Eleri-Lopp Valdma, Kose valla Loodusseltsi ja Aivar Pohlaku kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. novembri 2022. a otsus ja Tallinna Halduskohtu
28.detsembri 2021. a otsus.
3.Kohustada Kose Vallavolikogu uuesti otsustama metsamajandamisele piirangute kehtestamise üle, et tagada rohevõrgustiku toimivus.
5.Mõista Kose vallalt kaebajate kasuks välja menetluskulu 9000 eurot. Jätta vastustaja menetluskulud tema enda kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kose Vallavolikogu algatas 25. veebruari 2016. a otsusega nr 269 Kose valla üldplaneeringu ja selle keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) menetluse. Üldplaneeringu ja KSH eelnõu avaliku väljapaneku ajal 25. novembrist 2019 kuni 3. jaanuarini 2020 esitasid 24 isikut (sh Eleri Lopp-Valdma) ühise pöördumise, mida täpsustati ja täiendati 26. veebruari 2020. a kirjas. Ettepanekud puudutasid peamiselt uuendusraiete piiramist. Ettepanekutes sooviti raiete ulatuslikku piiramist võrreldes metsaseaduse (MS) ja selle alusel kehtestatud regulatsiooniga. Näiteks tehti ettepanek piirata planeerimisseaduse (PlanS) § 75 lg 1 p 21 alusel uuendusraieid asula ja ehitiste kaitseks selliselt, et lageraielangi suurus ei ületaks 0,5 ha ning turberaie langil 2 ha (üldises regulatsioonis vastavalt 7 ha ja 10 ha). Ühispöördujad tegid ka ettepaneku korraldada rohevõrgustiku uuring, täpsustada metsade kasutuse ja rohevõrgustiku kaitse tingimusi ning välja selgitada ja üldplaneeringu maakasutuse kaardil kajastada registritesse kandmata kohaliku kultuuripärandi objektid.
3-21-1658
2.Vallavalitsus vastas pöördumisele, et suuremat osa ettepanekutest pole võimalik ellu viia. Raieliigi keelamine pole üldplaneeringu otsene ülesanne. Ulatuslike piirangute seadmine tooks kaasa omanike kahjunõuded kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 4 lg 3 alusel, nende rahuldamiseks pole vald valmis. Üldplaneeringusse on lisatud riigimetsi, millel on oluline puhkeväärtus või mis on vajalikud asula või ehitiste kaitseks. Riigimetsa Majandamise Keskusel (RMK) tuleb tiheasustuse aladega seotud metsamajandamise kavad koostada koostöös omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonnaga. Vallavolikogu ei toetanud täiendavate uuringute ja analüüside tegemist.
3.Kose Vallavolikogu tunnistas 12. augusti 2020. a otsusega nr 211 KSH aruande nõuetele vastavaks ja võttis üldplaneeringu vastu. Ühispöördujad esitasid sellele järgnenud väljapaneku ajal pärandkultuuriobjektide loetelud ning maastikuökoloog Lauri Kleini koostatud analüüsi rohevõrgustiku kohta.
4.Kose Vallavalitsus seisukohtadega.
saatis ühispöördujatele täiendava vastuse
5.mail 2021 järgmiste
4.1.Üldplaneeringuga uuendusraiete keelamine poleks kooskõlas MS-i ja selle alusel kehtestatud regulatsiooniga, sh säästva metsamajandamise põhimõttega. Metsades on vaja kindlustada samaväärse uue metsa kasvatamine ning tuule- ja tormikindluse säilitamine. Huvide kaalumisel jõuti seisukohale, et avalik huvi väärtusliku metsa kasvatamiseks tulevastele põlvedele on ülekaalukas.
4.2.Eestis puudub avalik kokkulepe metsade majandamise eesmärgi ja mahtude kohta. Selle peab ette nägema riiklik metsanduse arengukava. Kui arengukavast lähtuvalt muudetakse õigusnorme, siis tuleb neist juhinduda ka planeeringu elluviimisel.
4.3.Piiranguid metsamajandamisele on võimalik üldplaneeringus seada PlanS § 75 lg 1 p-de 14, 16 või 20 alusel. Kõiki neid võimalusi arvestati ja vajalikud piirangud kehtestati.
4.4.Üldplaneeringuga on võimalik seada metsamajandamisele tingimusi raieliiki otseselt reguleerimata. Metsade säilitamisel on otstarbekas keskenduda riigimetsale, sest RMK eesmärk on kaitsta ka avalikke huve. Üldplaneeringuga on kokku lepitud, et kõrge puhkeväärtusega või asula kaitseks vajalikud riigimetsad määratakse kõrgendatud avaliku huviga (KAH) metsadeks ning neile koostab RMK koostöös valla ja kohaliku kogukonnaga metsade majandamise pikaajalised kavad (sh määrates raieliigid ja raiealade pindala). Lisapiirangute seadmine erametsale ei ole põhjendatud. Valla poole pöördunud erametsaomanikud on piirangutele vastu. Erametsade majandamisega pole praegu ka probleeme. Pole vajadust piirata lageraiet hajaasustuses elamute ümbruses.
4.5.Haljasala ja parkmetsa maal on üldplaneeringus ette nähtud kohustus koostada hoolduskava, milles reguleeritakse ka metsamajandamist. Üldplaneeringu seletuskirja täiendatakse nõuetega hoolduskavale.
4.6.Üldplaneeringus on arvestatud rohevõrgustiku planeerimisjuhendiga. KSH eksperdid leidsid, et rohevõrgustik on üldjoontes toimiv ning rohevõrgustiku ruumilistes eeldustes ja vajadustes ei leitud põhimõttelisi ebakõlasid. Sellisel juhul ei tule üldplaneeringus rohevõrgustikku detailsemalt käsitleda. Üldplaneeringus on rohevõrgustikku täpsustatud.
4.7.Üldplaneeringu eesmärk ei ole uurida metsamajandamise mõju, kui majandamine on kooskõlas kehtiva õigusega. Sellist metsamajandamise mõju uuritakse metsanduse arengukava koostamise käigus. 2(15)
3-21-1658
4.8.Pärandkultuuri puudutav info on näha Eesti looduse infosüsteemis ja Maa-ameti geoportaalis. Ühispöördujate nimekiri on edastatud RMK-le, kes tegeleb pärandkultuuri andmete koondamisega.
5.Kose Vallavolikogu kehtestas 22. juuni 2021. a otsusega nr 284 Kose valla üldplaneeringu.
6.E. Lopp-Valdma, Kose valla Loodusselts ja A. Pohlak esitasid 21. juulil 2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tühistada üldplaneering või alternatiivselt kohustada Kose Vallavolikogu uuesti otsustama: 1) valla territooriumil asuvate väärtuste kaitseks metsamajandamisele (sh lage- ja turberaiele) piirangute kehtestamise üle ning kaaluma metsamajandamise piirangute kehtestamist üldplaneeringu seletuskirja peatükkides 4.7, 4.8, 4.9, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5.2 ja 5.5.3; 2) valla territooriumil asuvate kohaliku kultuuripärandi objektide kajastamise üle üldplaneeringu kaartidel ning kaaluma nende kaitseks vajalike tingimuste seadmist üldplaneeringu seletuskirja peatükis 5.1.2. Kaebuse kohaselt esitati see avalikes huvides. Kaebuse põhiseisukohad olid järgmised.
6.1.Vald tegi rohevõrgustiku ja väärtuslike metsaalade kaitsel olulisi kaalutlusvigu. Vastustaja jättis kasutamata PlanS § 75 lg 1 p-dest 10, 13, 14, 16, 20 ja 31 tuleneva kaalutlusõiguse. Alles vahetult enne planeeringu kehtestamist möönis vastustaja, et viidatud sätete alusel on raiepiirangute kehtestamine võimalik, ja esitas paljasõnalise ja eluliselt ebausutava väite, et piirangute kehtestamist on kaalutud ja vajalikud piirangud kehtestatud.
6.2.Vastustaja tegi olulise kaalutlusvea, andes absoluutse eelise majanduslikele huvidele. Vastustaja ei kehtestanud ühtegi konkreetset ja rakendatavat kitsendust, et kaitsta metsaga seotud ökoloogilisi, sotsiaalseid ja kultuurilisi huve. Keskkonnaamet saab raielube andes arvestada vaid konkreetseid piiranguid. Raiesurve Kose vallas on tugev.
6.3.Vastustaja ei selgitanud välja rohevõrgustiku tegelikku olukorda ega võrgustikule avalduvat raiesurvet, samuti ei kavandanud konkreetseid meetmeid surve vähendamiseks või vältimiseks. Seetõttu on planeering vastuolus PlanS § 75 lg 1 p-ga 10 ja Harjumaa maakonnaplaneeringuga 2030+. Väide rohevõrgustiku vajaduste ja eelduste kooskõlast ei vasta tõele. Üldplaneeringu puudusi ei korva üldsõnaline lubadus koostada rohelist võrgustikku käsitlev teemaplaneering.
6.4.Vastustaja on jätnud täitmata PlanS § 75 lg 1 p 17. Seletuskirja peatükis 5.1.2 on küll välja toodud mõningaid soovitusi kultuuripärandiks olevate hoonete kasutamise ja rekonstrueerimise kohta, kuid mitte kitsendusi. Muude kohaliku kultuuripärandi objektide (nt turbavõtukohad, teed, kiviaiad, puistud) kaitseks ei ole kehtestatud üldse tingimusi. Vastustaja on lähtunud väärast kaalutlusest, nagu aitaks kultuuripärandit kaitsta see, kui vastavad objektid lisatakse RMK peetavasse registrisse. Üldplaneeringu puudusi ei korva üldsõnaline lubadus koostada kultuuripärandit käsitlev teemaplaneering.
7.Tallinna Halduskohus jättis 28. detsembri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
7.1.Üldised piirangud raietele tulenevad MS-ist. Raieliigid on olemuselt neutraalsed. Ka kõige rangemalt kaitstav ökosüsteem võib vajada mingil ajal uuendamist. PlanS võimaldab üldplaneeringuga kehtestada piiranguid, kuid ei kohusta selleks. Arvestada tuleb proportsionaalsuse põhimõttega. Vastustaja 29. jaanuari 2020. a vastuskirjas on puudusi, kuid need ei mõjutanud lõppotsust. Vastust tervikuna lugedes ei ole võimalik väita, et vastustaja tõlgendas PlanS-i vääralt. Üldplaneeringuga seatud rohevõrgustiku kaitse on võimalik saavutada alternatiivselt koostöös RMK-ga KAH metsades. Kuigi KAHOS § 4 lg 3 kohaldumine on vaieldav, võib hüvitise maksmise 3(15)
3-21-1658 kohustus tuleneda põhiseaduse (PS) § 32 lg-st 2. Ühispöördujate ettepanekust lähtumine oleks võinud tuua kaasa kahjunõuded. Omavalitsusüksus võib sellisel juhul eelistada toimivat alternatiivset lahendust (koostöö RMK-ga).
7.2.Vastustaja järgis rohevõrgustiku täpsustamisel lähteülesannet ja maakonnaplaneeringut. Puudub vastuolu rohevõrgustiku planeerimisjuhendiga, sest juhend ei anna soovitusi raiepiirangute kehtestamiseks. Vastustaja ei pidanud uuringuga rohevõrgustikku täpsustama, sest vastustaja ei võtnud lähteülesandega sellist kohustust. Maakonnaplaneeringuga on kooskõlas, kui raiepiirangute asemel nähakse ette koostöö RMK-ga KAH metsades. Neis metsades tuleb planeeringu kohaselt arvestada ka metsa majandamise head tava. Samuti on üldplaneeringuga võetud kohustus täpsustada rohevõrgustikku teemaplaneeringuga. Raiemahtudest ei saa järeldada, et raiesurve on suur.
7.3.Üldplaneeringu lähteülesanne määras objektide ringi, mille säilitamist kultuuripärandina peetakse vajalikuks ja põhjendatuks (talude ja talukohtadega seotud objektid). Valdav osa ühispöördumises esitatud objektidest (kokku 155 objekti) ei vasta lähteülesandele ning nende kultuuriväärtus pole üheselt äratuntav. Sellisel arvul objektide kajastamine üldplaneeringus poleks olnud põhjendatud, arvestades üldplaneeringu abstraktsusastet. Vastustaja on võtnud kohustuse täpsustada üldplaneeringut vastava teemaplaneeringuga.
8.Kaebajad esitasid apellatsioonkaebuse, milles palusid halduskohtu otsuse tühistada ja kaebus uue otsusega rahuldada.
9.Tallinna Ringkonnakohus jättis 25. novembri 2022. a otsusega kaebuse rahuldamata, halduskohtu otsuse muutmata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
9.1.Metsaraieid võib üldplaneeringuga suunata ja piirata erinevatel alustel (nt PlanS § 75 lg 1 p-d 10, 16, 20 ja 21), kuid piirangud peavad olema proportsionaalsed. Vastustajal on autonoomia otsustamaks, milliseid küsimusi tuleks reguleerida üldplaneeringus konkreetselt ja milliseid üldisemalt ning kas ja milliseid omandikitsendusi seada. Vastustaja ei teinud raiepiirangute kaalumisel olulisi vigu. Erametsade puhul piisas vastustaja hinnangul üldistest õigusaktides sätestatud piirangutest. Planeering pole vastuolus maakonnaplaneeringuga ega muude õigusaktidega. Vastustaja võis otsustada, et valla pikemaajalise arengu huvides on jätkata metsamajandamisega üldjoontes sellisel viisil, nagu näeb ette kogu riiki hõlmav metsapoliitika. Vastustaja on ühispöördujatele selgitanud, miks nende ettepanekutega ei ole täies ulatuses arvestatud.
9.2.Erametsaomanikele hüvitise maksmise kohustus ei olnud planeeringu kehtestamisel enam määrav. Vastustaja jättis erametsadele raiepiirangud kehtestamata eeskätt põhjendustega, et erametsaomanikel pole metsamajandamisel selliseid laiemaid avalikke huve teenivaid eesmärke nagu RMK-l ning Kose vallas pole praegu suuri probleeme erametsade majandamisega. Kaebajate esitatud andmetest (metsamaa pindala ja registreeritud metsateatistega hõlmatud metsamaa pindala Kose vallas) ei saa järeldada suurt raiesurvet, eriti kuna kaebajad ei ole välja toonud, et metsateatiste proportsioon Kose vallas oli suurem kui teistes valdades. Vastustajal polnud kohustust täpselt välja selgitada, milline oleks metsaomanikele seatavate piirangute võimalik kulu valla eelarvele, sest vastustaja on valinud lahenduse, mis näeb ette kitsendusi üksnes riigimetsa majandamisele.
9.3.KAH alade määramist ei saa samastada kaebajate soovitud raiepiirangute kehtestamisega rohevõrgustiku toimimise kaitseks. Kompromisslahendusena teenis KAH alade määramine siiski rohevõrgustiku alade toimimise ja rohevõrgustikus olevate metsade kaitsmise eesmärki. Oluliseks kaalutlusveaks ei saa pidada seda, et vastustaja ei soostunud rohevõrgustiku kaitseks kehtestama kaebajate soovitud ulatuslikke raiepiiranguid, sest valdav osa Kose valla metsadest asub 4(15)
3-21-1658 rohevõrgustiku alal, KSH aruande järgi on valla rohevõrgustik üldjoontes toimiv ja rohevõrgustikku täpsustati võrreldes maakonnaplaneeringuga.
9.4.Vastustajal ei olnud PlanS § 75 lg 1 p-st 17 tulenevalt kohustust loetleda üldplaneeringus kaebajate soovitud kultuuripärandi objekte ja kehtestada meetmeid kõigi nende kaitseks. Üldplaneeringus valitud lahendus täidab lähteülesandes seatud eesmärgi. Otsustus, et pidevalt muutuvat infot ei lisata üldplaneeringusse, vaid see teave on ajakohasena kättesaadav erinevatest avalikest andmekogudest, on otstarbekuse küsimus, millesse kohus ei saa sekkuda. Ühispöördujatele on selgitatud, miks ei arvestata nende ettepanekuga. Üldplaneeringu järgi koostatakse edaspidi pärandkultuuri puudutav teemaplaneering.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Kaebajad esitasid kassatsioonkaebuse, milles taotlevad kaebuse täies ulatuses rahuldamist ja uue otsuse tegemist. Kassatsioonkaebuse põhiseisukohad on järgmised.
10.1.Vastustaja ei ole tuvastanud, et rohevõrgustik on üldiselt toimiv ning erametsade majandamisega ei kaasne vallas probleeme. Mõjude hindamine ei või olla oletuslik ja üldsõnaline. Väide rohevõrgustiku toimivusest on KSH aruandes paljasõnaline, vastuolus üldteada asjaoludega ja L. Kleini eksperdiarvamusega. Vastustaja väidab, et tema ametnike kogemuses pole raietega probleeme, kuid ei täpsustanud, milles see kogemus seisneb. Ringkonnakohus eksis vastavate tõendite hindamisel. Raiesurve suurus Kose vallas ja sellest lähtuv vajadus kehtestada raiepiiranguid ei sõltu raietegevusest teistes valdades. Ringkonnakohus eiras L. Kleini käsitlust raietegevuse võimalikke mõjude kohta.
10.2.Vastustaja jättis mitu võtmetähtsusega asjaolu välja selgitamata. Samuti olid mitu vastustaja kaalutlust vastuolus üldteada asjaolude ja loogikaga. Üldplaneeringus tuleks raietegevust muude huvide kaitseks vähemalt osal aladel reguleerida. Isegi majanduslikud huvid ning uue (väärtusliku) metsa kasvatamise eesmärk ei nõua tingimata lageraie võimaldamist. Uuendusraiete piiramine ei ohusta rekreatsioonivõimaluste säilimist kaugemas tulevikus. Metsad on võimelised uuenema ilma inimese sekkumiseta. Loodusliku uuenemise käigus tekkivaid häiringuid on võimalik kõrvaldada uuendusraie võtteid kasutamata.
10.3.MS-i regulatsioon ei taga muude kui majanduslike huvide piisavat kaitset. Võrreldes raiejärgse raielangi või noorendikuga on raieküpsed metsad oluliselt väärtuslikumad ökoloogilisest, sotsiaalsest ja kultuurilisest aspektist. Samas ei võimalda MS Keskkonnaametil keelduda uuendusraiest, sest raieküpses metsas esinevad muud (kohaliku tasandi) väärtused. Hajaasustuses ja maatulundusmaal saab kohaliku tasandi huve puistutes kaitsta üksnes üldplaneeringuga. Üldplaneeringus kohapõhiste raiepiirangute seadmiseks ei pea ka olema esmalt uues metsanduse arengukavas fikseeritud riigi tasandi ühiskondlik kokkulepe metsade kasutamise kohta. Rohevõrgustiku, rekreatsioonivõimaluste, kohaliku tasandi väärtuslike maastike jms kaitse kokkulepe tuleb sõlmida üldplaneeringu menetluses.
10.4.Osa raieviiside välistamine võib olla hädavajalik mittemajanduslikel põhjustel, nt selleks, et säilitada vana loodusmetsa väärtusliku maastikuelemendina või hiiemetsana. Ei piisa sellest, et üldplaneeringus on ette nähtud metsamajandamise põhimõtted tiheasustusalade ümbruses paiknevatele riigimetsadele. Eriti rohevõrgustiku koridoride toimimise tagamiseks on vajalik seada piirangud ka mujal kui tiheasustusalade ümber ja riigimaal.
10.5.Erametsamaale ei või jätta raiepiiranguid kehtestamata põhjusel, et eraomandis oleval metsamaal ei ole riigimetsaga võrreldavaid (avalikest huvidest kantud) eesmärke. MS-i eesmärgid on
5(15)
3-21-1658 asjakohased sõltumata omandivormist. Looduse kaitsmine on riigi põhiseadusest tulenev ülesanne ja igaühe kohustus. Majanduslikele huvidele vastanduvad väärtused ei paikne eksklusiivselt riigimaal.
10.6.Rohevõrgustiku toimimise tagamisel üldplaneeringus pole oluline üksnes võrgustiku pindala ja selle kaitse püsiva maakasutuse muutuse eest. Rohevõrgustiku ülesandeks on säilitada ka vanemad ja eriealiste puudega metsad, mis uuendusraiete tagajärjel kaovad, kuigi maakasutus püsivalt ei muutu. Raie võib häirida ka rohevõrgustiku koridoride toimimist. Keskkonnaamet ei saa neid omaalgatuslikult keelata. Üldplaneeringus on seatud raietele piiranguid rohevõrgustiku toimivuse tagamiseks vaid kolme Tallinn-Tartu maantee ökodukti piiranguvööndis. Ringkonnakohus jättis põhjendamatult kõrvale L. Kleini eksperdiarvamuse ning muud asjakohased tõendid, mis näitavad üldplaneeringu ebapiisavust.
10.7.Vastustaja võttis üldplaneeringu lähteülesandes endale kohustuse lahendada kohaliku kultuuripärandi kaitse küsimus. Üldplaneeringus peab tegema otsuse, millised kultuuripärandi objektid on kohaliku tähtsusega. Kultuuripärandi objektid ei muutu nii kiiresti, et üldplaneeringu ülevaatamise sagedus poleks piisav vastava nimekirja uuendamiseks. Üldplaneeringu kultuuripärandi kaitse põhimõtted puudutavad ehitisi, kuid kultuuripärandi objektid pole vaid ehitised. Üldplaneeringust pole ka selge, v.a mõned erandid, milliste ehitiste kaitseks põhimõtted kohalduvad.
11.Kose valla vastuses palutakse jätta kaebus rahuldamata ning menetluskulud kaebajate kanda. Vastustaja jääb varasemate seisukohtade juurde, kuid rõhutab järgmist.
11.1.Vald pole kohustatud seadma üldplaneeringus raietegevusele lisapiiranguid. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58 kohaselt ei muuda mistahes eksimus lõpptulemust valeks. Vastustaja pole üldplaneeringu menetluses eksinud kaalutlusõiguse teostamisel, vaid on arvestanud ja kaalunud kõiki (võtmetähtsusega) asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust ratsionaalselt. Pole alust väita, et raieviiside piiramata jätmisega on vald eelistanud majanduslikke huve.
11.2.Mõjude hindamisel võib tugineda ametnike praktilisele kogemusele, mida pole detailselt dokumenteeritud. Kaebajad pole osutanud konkreetsetele probleemidele ja nende väited on vastuolulised. Vastustaja lähtus eelkõige KSH aruandest. Vastustajal pole pädevust ega õigust KSH järeldusi ümber lükata, seda enam, et vallavolikogu on KSH aruande nõuetele vastavaks tunnistanud. Kaebajad pole nõuetele vastavaks tunnistamise otsust vaidlustanud. Pole õiguslikku alust L. Kleini arvamuse alusel eirata KSH-d, sest L. Kleini arvamus on koostatud mitu kuud pärast KSH nõuetele vastavaks tunnistamist ja sellest ei nähtu konkreetseid ja tõendatud puudusi rohevõrgustiku toimivusele. Isegi kui sellised puudused oleksid olnud teada, poleks vastustajal olnud kohustust kehtestada üldplaneeringus täiendavaid raiepiiranguid, sest vallal on kaalutlusõigus otsustada, millise detailsusastmega raietegevust üldplaneeringus reguleerida.
11.3.Omandivormi arvestamine ei olnud raiepiirangute üle otsustamisel lubamatu kaalutlus. Vald peab arvestama kõiki põhiseaduslikke väärtusi, sh eraomandi kaitset, võrdset kohtlemist ja proportsionaalsust. Vald on kaalunud erametsadele piirangute seadmist üldplaneeringus, kuid leidis, et see poleks proportsionaalne meede. Ringkonnakohus ei eksinud, leides, et eraomandis olevale metsamaale täiendavate raiepiirangute seadmine oleks ebaproportsionaalne olnud ennekõike seetõttu, et erametsal ei ole riigimetsaga võrreldavaid eesmärke.
11.4.PlanS § 75 lg 1 p 17 ei nõua konkreetsete kultuuriobjektide üldplaneeringus loetlemist. Loetelu kehtestamine üldplaneeringus poleks otstarbekas ja tõhus lahendus, sest see tooks kaasa vajaduse muuta üldplaneeringut iga kord, kui mõni objekt soovitakse lisada või eemaldada. PlanS ei kirjuta ette, milliseid meetmeid peab kultuuripärandi säilitamiseks rakendama, mistõttu pole põhjendatud kaebajate väide, et meetmed on ebapiisvad. 6(15)
3-21-1658
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada materiaalõiguse normi väära kohaldamise tõttu. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 ja lg 5 p 5 järgi tuleb eelnevate kohtuastmete otsused tühistada ja kaebus osaliselt rahuldada.
13.Üldplaneeringu menetluses esitasid ühispöördujad palju ettepanekuid üldplaneeringu ülesannete täitmise kohta. Ei vaielda selle üle, et vastustajal oli kaalutlusruum nende ettepanekute arvestamisel. Pooled on eri meelel küsimuses, kas vastustaja teostas kaalutlusõigust nõuetekohaselt (HMS § 4 lg 2). Esmalt käsitleb kolleegium kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust raiepiirangute kehtestamisel. Otsuse I osas annab kolleegium hinnangu raiepiirangute kaalumisele rohevõrgustiku aspektist ning II osas muude üldplaneeringu ülesannete aspektist. Otsuse III osas käsitleb kolleegium raiepiirangute kehtestamisega kaasnevate kulude kandmist. Otsuse IV osas annab kolleegium hinnangu üldplaneeringu õiguspärasusele kohaliku kultuuripärandi kaitsest lähtudes. Lõpetuseks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ja jaotab menetluskulud (V osa). I
14.Üldplaneeringu eesmärk on kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määramine (PlanS § 74 lg 1). Üldplaneeringuga lahendatavate ülesannete loetelu on sätestatud mitteammendavalt ning lahendatavate ülesannete otsustamisel lähtutakse kohaliku omavalitsuse üksuse ruumilistest vajadustest ja planeeringu eesmärgist (PlanS § 75 lg-d 1 ja 2). Üldplaneeringu kaudu toimuv ruumiline planeerimine on kohaliku elu küsimus ja hõlmatud enesekorraldusõigusega (RKPJKo 3-4-1-9-09, p 26). Otsustus selle üle, milline asjassepuutuvatest ja kaitsmist väärivatest õigustest ja huvidest on kaalukam, on halduse kaalutlusõiguse tuum (RKHKo 3-3-1-87-13, p 19). Eelnevast tulenevalt nõustub kolleegium põhimõtteliselt Tallinna Ringkonnakohtuga, et vastustajal on autonoomia otsustamaks, milliseid küsimusi tuleks reguleerida üldplaneeringus konkreetselt ja milliseid üldisemalt ning kas ja milliseid omandikitsendusi on vaja üldplaneeringus seaduse alusel seada, et erinevad huvid oleksid tasakaalus.
15.Omavalitsusüksuse kaalutlusruum üldplaneeringu kehtestamisel pole siiski piiramatu. Planeeringulahenduses ei või jätta tähelepanuta omavalitsusüksuse keskkonna säästmise kohustust (PS § 5 ja § 53) ning vajadust kaitsta subjektiivseid õiguseid (PS § 14) ja riigi huve (PlanS § 10 lg 3, § 55 lg 2, § 56 lg 1 p 11). Üldplaneering peab olema terviklik ja eri huve tasakaalustav ruumilahendus, mis arvestab olemasolevast keskkonnast ja asukohast tulenevaid asjaolusid (PlanS § 3 lg 1, § 10, § 12 lg 2). Isikute õigusi võib üldplaneeringuga piirata üksnes volitusnormi alusel. Selliseks sätteks võib olla omavalitsusüksusele ülesandeid panev säte tingimustel, et sellest nähtuvad meetmed, mida omavalitsusüksus võib ülesande täitmiseks rakendada, ja säte on piisavalt täpne (nt PlanS § 75 lg 1 p 10).
16.Keskkonna säästmise kohustuse tagamisel on üldplaneeringus oluline roll rohevõrgustikul. Rohevõrgustik on eri tüüpi ökosüsteemide ja maastike säilimist tagav ning asustuse ja majandustegevuse mõjusid tasakaalustav looduslikest ja poollooduslikest kooslustest koosnev süsteem. See koosneb tugialast ja tugialasid ühendavatest rohekoridoridest (PlanS § 6 p 17). Rohevõrgustiku esmaseks funktsiooniks on elurikkuse kaitse (RKHKo 3-21-2074/43, p 16). PlanS § 6 p-st 17 järeldub, et seadusandja hinnangul ei ole Eestis elurikkuse kaitsmiseks piisavad kaitstavad loodusobjektid, vaid lisaks on tarvis neid ühendavat ja toetavat maastikuvormide võrgustikku (RKHKo 3-21-979/44, p 14). Elurikkuse kaitse pole siiski rohevõrgustiku ainus eesmärk, vaid olulisteks eesmärkideks on ka kliimamuutuste leevendamine ja nendega kohanemine ning rohemajanduse, sh puhkemajanduse edendamine (RKHKo 3-20-1310/52, p 26). 7(15)
3-21-1658
17.PlanS § 14 lg 1 p-st 5, § 56 lg 1 p-st 9 ja § 75 lg 1 p-st 10 nähtub, et rohevõrgustiku toimivus tagatakse planeeringutega ning vastav ruumiline planeerimine on riigi ja omavalitsuste jagatud pädevuses. Riigi tasandi huvid võivad seostuda mistahes rohevõrgustiku eesmärgiga, kuid eelkõige puudutavad need elurikkust tulenevalt rohevõrgustiku peamisest funktsioonist ning riigi kohustustest elurikkuse kaitsel (vrd looduskaitseseaduse (LKS) §-d 9 ja 10). Maakonnaplaneeringus on riigi huvide kaitseks määratud rohevõrgustiku üldised kasutustingimused (PlanS § 56 lg 1 p 9). Nende tingimuste täpsustamine, sh eesmärkide saavutamiseks vajalike omandikitsenduste seadmine, on üldplaneeringu kehtestamisel kohustuslik ülesanne (PlanS § 74 lg 3, § 75 lg 1 p 10).
18.Omavalitsusüksusel on võimalik üldplaneeringus täpsustada rohevõrgustiku paiknemist ja toimivust ka üksnes kohaliku eluga seotud kaalutlustel, kui need kaalutlused on seotud rohevõrgustiku eesmärkidega. Kohaliku elu küsimusteks, mille lahendusi saab vajaduse korral lõimida rohevõrgustikuga, võib pidada nt kohalikul tasandil väärtuslike maastike, looduskoosluste, parkide või haljasalade kaitset (vrd LKS § 4 lg 7, PlanS § 75 lg 1 p-d 13 ja 14), kohalikele elanikele puhkevõimaluste loomist (PlanS § 75 lg 1 p 20) ja asula või ehitise kaitseks metsamajandamise tingimuste seadmist (PlanS § 75 lg 1 p 21). Looduslike ja poollooduslike aladega seostuvaid kohalikke huve ei pea PlanS-i kohaselt kaitsma tingimata rohevõrgustiku raames, kuid PlanS-ist ei tulene keeldu lõimida muid üldplaneeringu ülesandeid rohevõrgustiku toimivuse tingimustega.
19.Omavalitsusüksuse planeerimisautonoomia üldplaneeringu kehtestamisel erineb sõltuvalt sellest, kas rohevõrgustiku täpsustused on vajalikud riiklike huvide kaitseks või üksnes kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. Kohaliku elu küsimuste lahendamisel on omavalitsusüksusel avar otsustusruum. Riiklike huvide kaitsel jätab PlanS omavalitsusüksusele küll kaalutlusõiguse, milliseid tingimusi ja millise põhjalikkusega planeeringus seada, kuid üldplaneeringu kehtestamisel ei või jätta täielikult tähelepanuta vajadust täpsustada maakonnaplaneeringuga seatud rohevõrgustiku üldisi kasutamistingimusi.
20.Ekslik on vastustaja seisukoht, et vald saaks jätta piirangud kehtestamata, isegi kui oleksid teada probleemid rohevõrgustiku toimivusega, sest vallal on kaalutlusõigus otsustada, millise detailsusastmega raietegevust üldplaneeringus reguleerida. Omavalitsusüksus peab üldplaneeringus arvestama maakonnaplaneeringus väljendatud avaliku huviga tagada rohevõrgustiku toimivus.
21.Riiklikult kindlaks määratud rohevõrgustiku elementide toimimiseks vajalikke täpsustusi võib lisaks üldplaneeringule teha ka teemaplaneeringus. Samas ei tohi vajalikke täpsustusi määramata ajaks edasi lükata põhjendusega, et võimalik on koostada üldplaneeringut täpsustav teemaplaneering.
22.Ekslik on vastustaja seisukoht, et rohevõrgustiku toimivuse tagamiseks täiendavate raiepiirangute kehtestamine üldplaneeringus on käsitatav seaduse lünkade täitmisena. PlanS-is ei ole see küsimus jäänud juhuslikult reguleerimata, vaid PlanS näeb ette rohevõrgustiku toimimise tagamise planeeringutega. Piirangute seadmisel on kandev roll üldplaneeringul, sest just sel tasandil kehtestatakse omandikitsendused. Kitsenduste määramisel tuleb rohevõrgustikuga seotud riigi huve tasakaalustada kohalike huvidega ning erahuvidega. Riigi huvide kaitseks vajalikud piirangud võib jätta kehtestamata üksnes juhul, kui muu huvi piirangute kehtestamata jätmiseks kaalub üles vajaduse tagada rohevõrgustiku toimivus.
23.Metsaraie võib mõjutada rohevõrgustiku toimimist. Rohevõrgustiku planeerimisjuhendi (2018) kohaselt on rohevõrgustiku kontekstis metsade üks olulisim roll liikidele elupaikade pakkumine ja elupaikade sidususe tagamine, mis on osaliselt vastuoluline teise väga olulise rolliga, metsamajandusega. Osa liikide puhul ei ole metsamajandamine (nt lageraielangid jms) olulise tähtsusega, samas kui teiste, spetsiifilisemate elupaiganõudlusega liikide jaoks võib see olla elupaiku 8(15)
3-21-1658 killustav ja rohevõrgustiku funktsiooni nõrgestav tegevus (lk 14). Raiepiirangud võivad olla vajalikud ka muude rohevõrgustiku eesmärkide saavutamiseks, nagu kohalikele elanikele puhkevõimaluste tagamine või asulate kaitse õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest.
24.Rohevõrgustiku toimivust tagavad piirangud peavad olema proportsionaalsed, st sobivad ja vajalikud piirangu eesmärgi saavutamiseks ning mõõdukad, pidades silmas piiranguga kaitstava huvi ning piiratava huvi kaalu. Piirangute proportsionaalsust on võimalik tagada üksnes juhul, kui on selge, miks piiranguala rohevõrgustikku kuulub.
25.Kolleegium märgib, et rohevõrgustiku toimivuse tagamiseks võivad olla vajalikud ökoloogilist toimivust käsitlevad uuringud ja neist lähtuv rohevõrgustiku struktuurielementide täpsem defineerimine. Uuringute tegemine ja struktuurielementide määramine on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud ülesanded. Seepärast peab riik üldplaneeringu koostamisel ja kehtestamisel osalema aktiivselt rohevõrgustiku kaitsetingimuste kujundamises, eriti mis puudutab maakonnaplaneeringus rohevõrgustiku kaitseks seatud tingimuste täpsustamist. Andmeid selleks saab anda mh üldplaneeringu KSH-ga. Samuti on riigil lubade ja muude haldusaktide andmisel kohustus arvesse võtta rohevõrgustiku toimivuse tagamise vajadust juhul, kui omavalitsusüksus ei ole üldplaneeringus vastavaid täpseid tingimusi ja omandikitsendusi seadnud (vrd RKHKo 3-21-979/44, p-d 17–21).
26.Harju maakonnaplaneeringu 2030+ kohaselt täiendab rohevõrgustik funktsionaalselt kaitsealade võrgustikku, ühendades need looduslike aladega ühtseks terviklikuks süsteemiks. Võrgustikus toimub inimtekkeliste mõjude pehmendamine või ennetamine, mis loob eeldused koosluste arenguks looduslikkuse suunas ja tagab loodusliku iseregulatsiooni säilimise (lk 46).
27.Harju maakonnaplaneeringu 2030+ seletuskirjas on rohevõrgustiku jaoks seatud järgmised uuendusraietega seostuvad tingimused (lk-d 49–50): - tuumaladel ja koridorides on üldjuhul majandatav mets, kus metsamajandamine toimub vastavalt metsakorralduskavadele. Majanduspiirangutega metsa (nt kaitstavatel aladel) kasutamise piirangud tulenevad õigusaktidest (tingimus 14); - metsaressursse tuleb kasutada säästlikult. Metsade majandamise (metsa uuendamise, kasvatamise, kasutamise ja metsakaitse) eesmärk on hoida ja suurendada metsi või teisi metsaalasid ja tõsta metsaressursside tootlikkust ning kvaliteeti (tingimus 15); - rohelise võrgustiku koridorides tuleb üldplaneeringu koostamise käigus kaaluda metsale majanduspiirangute rakendamist – seda eeskätt Tallinna lähiala rohelise võrgustiku piirkonnas (tingimus 16); - rohelise võrgustiku koridorides tuleb võimalusel vältida lageraiet (tingimus 17); - rohelise võrgustiku tuumaladel ei ole soovitatav puhtpuistute kujundamine ja energiapuistute rajamine. Soovitatav on seada lisanõuded raie aja, puidu kokku- ja väljaveo ning puistu koosseisu ja täiuse kohta (tingimus 18); - rohelise võrgustiku tugevdamiseks säilitatakse põllumaade vahel paiknevad metsaga kaetud alad, sest metsal on oluline tähtsus ökoloogilistes protsessides ning inimese kultuurilises taustas ja elulaadis (tingimus 19).
28.Maakonnaplaneeringu rohevõrgustiku üldistest kasutamistingimustest nähtub, et üldplaneeringu menetluses tuli vähemalt hinnata ökoloogilist vajadust piirata rohekoridorides metsamajandamist, eeskätt lageraiet, ning kaaluda sellele vajadusele vastavate omandikitsenduste seadmist. Samuti tuli tagada põllumaade vahel paiknevate metsaga kaetud alade säilitamine ökoloogilistes ja kultuurilistes huvides.
9(15)
3-21-1658
29.Rohekoridorides metsamajandamisele piirangute kehtestamise nõuetekohaseks kaalumiseks tuleb välja selgitada vähemalt üldjoontes lageraiete mõju iga rohekoridori toimivusele. Tulenevalt rohekoridoride eesmärgist tagada võrgustiku sidusus eeskätt elurikkuse kaitseks tuleb hinnata piirangute vajadust kõigis maakonnaplaneeringu rohkekoridorides sõltumata sellest, kes on metsamaa omanik.
30.Kohtumenetluses on vastustaja selgitanud, et ta on kõrvutanud üldisi metsamajandamise piiranguid senise praktikaga ning pole tuvastanud metsaraiega seotud märkimisväärseid probleeme. Seejuures viitab vastustaja üldsõnaliselt enda ametnike kogemusele ega täpsusta, kuidas senist metsamajandamise praktikat hinnati, sh kuidas tuvastati probleemide puudumine rohevõrgustiku toimivuse seisukohalt. Kaebajad tegid planeerimismenetluses ettepaneku eraldi uurida rohevõrgustiku toimimist, kuid vastustaja leidis, et üldplaneeringu koostamisel ei ole vajalik uurida metsamajandamise mõjusid, kui majandamine toimub kooskõlas kehtiva õigusega (5. mai 2021. a kiri, lk-d 5 ja 6). Kolleegium on varem selgitanud, et rohevõrgustiku toimimist ei taga täiel määral niisugused üldised tingimused raietele, mis on kehtestatud MS-is ja selle alusel, sest need ei lähtu rohevõrgustiku spetsiifilistest vajadustest (RKHKo 3-21-979/44, p 24). Kolleegium jääb selle seisukoha juurde.
31.Vastustaja on kassatsiooniastmes täiendavalt selgitanud, et tugines peamiselt nõuetele vastavaks tunnistatud KSH aruande järeldusele, et Kose valla roheline võrgustik on üldjoontes toimiv. Kolleegium märgib, et KSH aruandes ei käsitleta raiete mõju rohekoridoride toimimisele ega rohevõrgustikule üldiselt. KSH kui menetlustoimingu peamiseks eesmärgiks on välja selgitada kaalutlusõiguse teostamise seisukohalt olulised asjaolud, kuid lõppvastutus oluliste asjaolude väljaselgitamise eest lasub otsuse tegijal. See, kui vastustaja tunnistab aruande nõuetele vastavaks, ei vabasta teda uurimiskohustusest ega võta kaebajatelt võimalust esitada KSH aruandele kui ühele tõendile vastuväiteid. Haldusorgan ei või asjaolude kindlakstegemisel ja hindamisel lähtuda KSH järeldustest pimesi, arvestamata menetlusosalise esitatud väiteid ja andmeid. Haldusorgan peab veenduma, et olulised asjaolud on tegelikult välja selgitatud, ning koguma vajaduse korral lisatõendeid, kui ilmneb põhjendatud kahtlus, et KSH järeldus võib olla ennatlik või ekslik (HMS § 6, PlanS §-d 8, 10, 11 ja 12, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-d 8–11). Lisaks märgib kolleegium, et rohevõrgustiku senine toimimine ei kinnita jätkuvat toimimist tulevikus, kui metsa peaks raiutama maksimaalses võimalikus mahus või aladel, mis on tundlikud rohevõrgustiku seisukohast.
32.Vastustaja on korduvalt kinnitanud, et planeeringu lahendus on tasakaalustatud ja loob piisavad eeldused rohevõrgustiku toimimiseks. Üldplaneeringu seletuskirja osas 5.3 on seatud rohevõrgustiku kaitseks raietele piirangud aga üksnes Tallinn-Tartu maantee ökoduktide toimivuse tagamiseks. Asja materjalidest ei nähtu, et muudes rohekoridori osades oleks uuritud raiepiirangute vajalikkust ja piirangute kehtestamist kaalutud. Vastustaja pole põhjendanud üldsõnalist väidet vastavast huvide tasakaalustamisest.
33.Üldplaneeringu seletuskirja osas 5.3 on seatud rohevõrgustiku aladel ka järgmine piirang: „rohelise võrgustiku tugevdamiseks tuleb säilitada põllumaade vahel paiknevad metsatukad metsamaana, sest mets omab olulist tähtsust ökoloogilistes protsessides ning inimese kultuurilises taustas ja elulaadis“. Piirangu sõnastus kattub suures osas maakonnaplaneeringu üldise kasutamistingimusega. Erinevus on üksnes selles, et „metsaga kaetud alade säilitamise“ asemel kohustatakse üldplaneeringus „metsatukad metsamaana säilitama“.
34.Kolleegiumi hinnangul ei ole maakonnaplaneeringu üldist kasutamistingimust vajalikul määral täpsustatud. Kohustus säilitada osa alasid metsamaana on oluline maakasutuse kitsendus, mille sätestamisel on eriti vajalik tagada haldusakti selgus ja ühene mõistetavus (HMS § 55 lg 1). Neile tingimustele ei vasta piirang, mis kohaldub rohevõrgustikus asuvatele „põllumaade vahel paiknevatele 10(15)
3-21-1658 metsatukkadele“. Kehtestatavad piirangud peavad olema ka proportsionaalsed. Rohevõrgustiku toimivuse tagamiseks ei pea tingimata säilitama iga põllumaade vahel paiknevat metsatukka, vaid sellist metsa, mille säilimine on oluline nende eesmärkide saavutamiseks, mille jaoks on ala rohevõrgustikuga liidetud. Teisalt ei pruugi ala metsamaana säilitamine aidata piisavalt kaasa rohevõrgustiku eesmärkide saavutamisele. Metsamaaks on ka lageraiejärgne raiesmik (MS § 3 lg 2 p 1). Raiesmik ega noor mets pole ökoloogiliste protsesside ega inimese elukeskkonna seisukohalt samaväärne keskealise või vana metsaga (vrd RKHKo 3-21-979/44, p 24). Üldplaneeringu üldistusastet silmas pidades ei pea maakonnaplaneeringu üldise kasutustingimuse täpsustamiseks hindama iga põldudevahelise metsa säilitamise vajadust üksikasjalikult. Üldplaneeringus tuleb omavalitsusüksusel koostöös riigiasutustega siiski vähemalt piiritleda ruumiliselt alad, kus põldudevahelise metsa säilitamise vajadust peab täpsemalt hindama üldplaneeringule tuginevate haldusaktide andmisel, nagu metsateatise registreerimine metsa raadamiseks või lageraieks. Ühtlasi tuleb kindlaks määrata ja vajaduse korral piirkonniti eristada asjakohased rohevõrgustiku eesmärgid ja neile vastavad hindamiskriteeriumid. II
35.Omavalitsusüksusel on võimalik üldplaneeringuga seada raietele piiranguid ka väljaspool rohevõrgustikku, kui selleks on seadusest tulenev õiguslik alus (vt p 15). Pooled vaidlevad eeskätt selle üle, kas vastustaja on rikkunud uurimiskohustust ja teinud kaalutlusvigu ühispöördujate raiepiiranguid puudutavate ettepanekute käsitlemisel.
36.Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust hinnates kaalutlusõigust haldusorgani eest, kuid kontrollib kaalutlusreeglite järgimist (HKMS § 158 lg 3). Kolleegiumi hinnangul on vastustaja planeerimismenetluses ja kohtumenetluses esitatud põhjendustes puudusi, kuid vastustaja pole teostanud kaalutlusõigust olulisel määral meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga.
37.Ühispöördujate ettepanekud on tehtud abstraktselt, mitte lähtuvalt konkreetsete metsakinnistute eripäradest või nende majandamises ilmnenud probleemidest. Ettepanekute iseloomu arvestades ei pidanud vastustaja piirangute kehtestamise vajadust PlanS § 75 lg 1 eesmärkide elluviimiseks lähemalt uurima ega soovitud piirangute kehtestamist põhjalikumalt kaaluma. Kolleegiumi hinnangul on vastustaja huve üldjoontes kaalunud ja oma arusaama järgi tasakaalustanud. Üldplaneeringu menetluses võib igaüks teha ettepanekuid avalike huvide kaitseks, kuid omavalitsusüksusel on väga avar otsustusruum, mil määral kohalikud avalikud huvid vajavad kaitset ja kuidas neid huve üldplaneeringuga kaitsta. Ühispöördujate abstraktsetele ettepanekutele vastamisel võis vastustaja piirduda üldiste vastustega. Omandiõiguse riive korral tuleb kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega õigustada piirangu seadmist, mitte piirangu seadmata jätmist.
38.Asjaolusid tuleb täpsemalt uurida ja raiepiirangute seadmist üksikasjalikumalt kaaluda juhul, kui ettepanekutest või muudest asjaoludest ilmneks põhjendatud kahtlus, et raiepiirangud on konkreetses metsas vajalikud subjektiivsete õiguste või avalike huvide kaitseks. Täpsem uurimis- ja kaalumiskohustus tekiks näiteks juhul, kui on alust arvata, et konkreetne metsaala pakub asulale kaitset tugeva müra ja tuule eest ning uuendusraietele piirangute kehtestamata jätmine võib tuua kaasa müranormide ületamise või suure varalise kahju. Kaebajad ei ole metsraiete kohta selliseid täpsemaid kahtlusi esile toonud muus osas kui rohevõrgustiku toimivus.
39.Vastustaja planeerimismenetluses ja kohtumenetluses esitatud põhjenduste kohta peab kolleegium vajalikuks selgitada, mis tingimustel ja ulatuses on kohane üldplaneeringus uuendusraieid piirata, pidades silmas MS-i eesmärke ning metsaomanike vastuseisu piirangute seadmisele. 11(15)
3-21-1658
40.MS § 2 lg 1 nimetab seaduse eesmärkidena metsa kui ökosüsteemi kaitse ja säästva majandamise.
40.1.Metsa kui ökosüsteemi kaitseks pole uuendusraie vajalik. Vastupidi, metsa kui väärtusliku ökosüsteemi esinduslikkuse tunnuseks on üldiselt minimaalne inimmõju, sh raiete puudumine (vt nt A. Palo. Loodusdirektiivi metsaelupaikade inventeerimise juhend, 2010/2018, lk-d 23–43). Uuendusraie tagab eeskätt majanduslikke vajadusi rahuldava metsakasutuse. Metsa majanduslik kasutus on osa metsa säästva majandamise kontseptsioonist.
40.2.MS § 2 lg 2 kohaselt on metsamajandamine säästev, kui see tagab elustiku mitmekesisuse, metsa tootlikkuse, uuenemisvõime ja elujõulisuse ning ökoloogilisi, majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi rahuldava mitmekülgse metsakasutuse võimaluse. MS § 2 kehtib algses redaktsioonis, kuigi 2009. a tunnistati kehtetuks sätted, mis reguleerisid metsade kasutamist ja kaitset tulundusmetsa, hoiumetsa ja kaitsemetsa kategooriate abil. Kaitsemetsaks tuli muu hulgas määrata mets, mis kaitseb asulat või rajatist õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest või on eriti oluline marja- ja seenekorjamise koht või koht, mida kasutatakse intensiivselt rekreatiivsetel eesmärkidel. Kaitsemetsades võis reguleerida lageraiet, sh lageraie keelata, ja kehtestada metsa majandamise erisusi esteetilise väärtuse säilitamiseks või suurendamiseks puistus, mida kasutatakse intensiivselt rekreatiivsetel eesmärkidel (MS § 17, § 19 lg 2 p-d 2 ja 4, § 20 lg 2 p-d 1 ja 6 kuni
31.detsembrini 2008 kehtinud redaktsioonis). Kaitsemetsa regulatsiooni kehtetuks tunnistamise üheks kaalutluseks oli, et omavalitsusüksusel on võimalik seada metsade kasutamisele planeeringuga tingimusi või võtta need kaitse alla. (Metsaseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, eelnõu 327, lk 10.) Ka kehtiva PlanS § 74 lg 3 kohaselt võib üldplaneeringuga seada omandikitsendusi. On ilmne, et uuendusraie üldiselt ei suurenda, vaid vähendab aastakümneteks metsa puhkeväärtust ja kaitset, mida mets pakub asulatele ja ehitistele tuisu, tuule jms mõjude eest.
40.3.Kolleegium rõhutab, et PlanS § 75 lg-s 1 nimetatud ülesannete lahendamiseks asjakohane õigusakt on üldplaneering. PlanS § 75 lg 1 ülesannete lahendamist ei saa edasi lükata põhjendusega, et riikliku metsanduse arengukava koostamine on pooleli.
40.4.Eelnevast tulenevalt ei ole üldplaneeringuga metsamajandamisele piirangute seadmine mitte üksnes kooskõlas MS-i eesmärkidega, vaid võib olla mõnel juhul vajalik nende saavutamiseks. Samas ei saa öelda, et vastustaja oleks metsamajandamise eesmärke vääralt sisustanud, sest majanduslikke vajadusi rahuldava metsakasutuse tagamine on osa säästva metsamajandamise kontseptsioonist.
40.5.MS § 2 kui eesmärginormistik ja PlanS § 74 lg 3 kui üldplaneeringu üldist olemust selgitav säte ei ole üldplaneeringus raiepiirangute kehtestamise alused. Kehtiva õiguse kohaselt pole ka suur raiesurve iseseisev alus üldplaneeringuga kinnisomandi kitsendamiseks, kuigi seda võib arvestada selliste piirangute kaalumisel, mille seadmiseks on seadusest tulenev alus. Väljaspool rohevõrgustikku on omavalitsusüksusel võimalik seada raiepiiranguid ennekõike PlanS § 75 lg 1 p-de 14, 15, 16, 20 ja 21 alusel. Piirangute kehtestamisel tuleb selgelt kindlaks määrata, mis metsaosas piirang kehtib ja millise üldplaneeringu eesmärgi saavutamiseks on piirang seatud. Piirang peab eesmärgi suhtes olema ka sobiv, vajalik ja mõõdukas.
41.Planeeringuga piirangute seadmiseks pole üldiselt vajalik kokkulepe maaomanikuga. Ruumilisel planeerimisel tuleb erinevaid huve arvestada ja tasakaalustada, kuid planeering ei ole kokkuleppeline dokument. Kokkulepe on vajalik, kui piirangu ühepoolseks seadmiseks ei tulene alust planeerimisseadusest (sh PlanS §-dest 75 ja 126).
42.PlanS § 75 lg 1 p 21 sätestab, et üldplaneeringuga võib asula või ehitiste kaitseks õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest või tuleohu vähendamiseks või metsatulekahju leviku tõkestamiseks 12(15)
3-21-1658 lageraie tegemisel seada langi suurusele ja raievanusele piirangud. Sama sätestab MS § 231, kuid siiski mõnede erisustega: täpsustatud ei ole planeeringu liiki, seada võib ka piiranguid uuendusraie tegemisel raieliigile ning eelduseks on omavalitsusüksuse kokkulepe maaomanikuga. Kolleegiumi hinnangul tuleb viidatud normide vastuolu ületamisel juhinduda PlanS § 75 lg 1 p-st 21 kui hilisemast ja täpsemalt üldplaneeringute kohta käivast normist. Teisisõnu, PlanS § 75 lg 1 p-st 21 tuleneb omavalitsusüksuse õigus seada üldplaneeringuga kaalutlusõiguse alusel proportsionaalsed sättes nimetatud piirangud ning seda sõltumata kokkuleppest maaomanikuga. Kui üldplaneeringus piiranguid seatud ei ole ja piirang seatakse teist liiki planeeringuga, tuleb järgida MS §-s 231 sätestatut. III
43.Kolleegium on seisukohal, et üldplaneeringuga metsamajandamise piirangute kehtestamise kaalumisel peab omavalitsusüksus arvestama piirangutest tekkivate kuludega, sh metsaomanikele hüvitise maksmise vajadusega, samuti omandiõiguse piirangutest tuleneva koormaga, mida omanikule ei hüvitata. Kolleegium peab vajalikuks märkida lisaks järgmist.
44.Üldplaneeringuga uuendusraiete reguleerimist ei saa üldjuhul pidada metsakinnistu faktiliseks sundvõõrandamiseks PS § 32 lg 1 teise lause tähenduses, eriti mis puudutab rohevõrgustikus asuvaid metsi. Esiteks ei pruugi reguleerimine seisneda täielikes keeldudes, nt lageraie välistamise asemel võib planeering ette näha selle ajastamise, ulatuse piiramise või muude lisatingimuste seadmise (vrd RKHKo 3-21-979/44, p 23). Teiseks, kuigi metsakinnistu puhul on metsa raiumise ja metsamaterjali kasutamise võimalus kinnisasja kõige olulisem majanduslik kasutusviis, ei seisne sellise kinnisasja kasutamine siiski üksnes raietes, veel vähem üksnes uuendusraietes (vt MS § 16). Kinnisasja kasutusvõimaluste hindamisel ei saa lähtuda ainult selle omaniku äriplaanist. Faktilise sundvõõrandamise kindlakstegemiseks tuleb selgitada, kas kinnistut on põhimõtteliselt võimalik erahuvides kasutada (vrd RKPJKo 5-21-3/11, p-d 35 ja 36).
45.KAHOS § 4 lg-s 3 sätestatud omandamiskohustus või riigivastutuse seaduse (RVastS) §-st 16 tulenev hüvitamiskohustus võib samas tekkida ka pärast kinnistu omandamist seatavate omandikitsenduste korral, mis on leebemad kui sundvõõrandamine, kuid mis seavad juhuslikule isikule avalikes huvides teiste isikutega võrreldes erakordse koorma, mille intensiivsus ületab talumiskohustuse. Talumiskohustus võib tulenevalt igaühe kohustusest keskkonda säästa (PS § 53 esimene lause) olla küllalt kõrge. Seetõttu pole riigil või omavalitsusüksusel kohustust hüvitada mistahes piirangut täies ulatuses. KAHOS § 4 lg-s 3 peetakse silmas üksnes selliseid piiranguid, mis ei võimalda kinnisasja kasutada maakatastriseaduse alusel kindlaks määratud maa senise sihtotstarbe kohaselt. Piirangud uuendusraietele ei välista tingimata metsakinnistu senist sihtotstarbelist kasutust. Säiliv kasutusvõimalus ei tohi siiski jääda vaid näiliseks ja marginaalseks võrreldes senise kasutusega.
46.Üldplaneeringuga kehtestatavate piirangute intensiivsuse hindamisel tuleb arvesse võtta raiepiirangute ulatust kinnisasjal, sellest tingitud kinnisasja väärtuse vähenemist ja senise valdamise, kasutamise või käsutamise raskendamist (vrd RKHKo 3-12-2486/130, p 21; RKPJKo 5-21-3/11, p 33). Muu hulgas tuleb selgitada, mil määral üldplaneeringuga kehtestatavad kitsendused piiravad täiendavalt omandiõigust võrreldes niigi seadusest või muust õigusaktist tulenevate piirangutega, nagu LKS § 37 lg-s 2 sätestatud lageraielangi suuruse piirang kalda piiranguvööndis ja sama seaduse §-st 50 tulenevad raiepiirangud liigi püsielupaiga kaitseks (vrd RKPJKo 5-21-3/11, p 38). Õigusaktiks, milles kehtestatud piirangutega tuleb üldplaneeringu regulatsiooni võrrelda, on ka riigi tasandi planeeringud. Riigi tasandi planeeringutest tulenevad piirangud võivad olla hüvitatavad, kuid seda teeb riik. Hüvitamis- või väljaostmisnõue tuleb esitada omavalitsusüksusele või riigile vastavalt sellele, kes on selle aluseks oleva omandipiirangu seadnud (vrd RKPJKo 5-22-5/16, p 68).
13(15)
3-21-1658
47.Sõltumata hüvitamiskohustusest on asjakohane arvestada raiepiirangutega kaasnevaid omandiõiguse riiveid. Asjakohatu pole seega ka kaalutlus kehtestada eramaale leebemad raiepiirangud või need üldse kehtestamata jätta, sest eraomandis oleval metsamaal ei ole riigimetsaga võrdseid avalikest huvidest kantud eesmärke. Kuigi MS § 2 eesmärgid on asjakohased sõltumata metsamaa omanikust ning keskkonna säästmine on PS §-dest 5 ja 53 tulenev riigi, kohaliku omavalitsuse ja igaühe kohustus, peavad eraomandi piirangud olema proportsionaalsed.
48.Kuna keskkonnakaitse on põhiseaduse mõttes riigi ja omavalitsusüksuste jagatud ülesanne, kuid rohevõrgustiku kaitsetingimuste kohalik täpsustamine on seaduse järgi omavalitsuslik ülesanne, ei pea riik PS § 154 lg 2 alusel rahastama sellest tulenevaid kulusid sihtotstarbeliselt isegi siis, kui vajadus piirangu seadmiseks tuleneb riigi taseme planeeringust. PS § 154 lg-st 1 tulenevalt peab aga omavalitsuslike ülesannete üldine rahastamise tase olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga (vt RKÜKo 5-23-38/48, p-d 88–98; RKPJKo 5-22-5/16, p-d 63, 65–67). IV
49.Pooled vaidlevad ka selle üle, kas üldplaneeringu lahendus on kooskõlas PlanS § 75 lg 1 p-ga 17, mille kohaselt on üldplaneeringu ülesandeks kohaliku tähtsusega kultuuripärandi säilitamise meetmete, sealhulgas selle üldiste kasutustingimuste määramine. Vaidlus puudutab eeskätt küsimust, kas vastustaja on planeeringus õiguspäraselt käsitlenud ühispöördumises loetletud kultuuripärandi objekte. Neid objekte pole üldplaneeringus otseselt puudutatud, kuid enamik neist on hõlmatud planeeringu seletuskirjas sisalduva üldise pärandkultuuri määratlusega. Seletuskiri sõnastab ka pärandkultuuri objektide kaitse meetmed, kuid väga üldiselt.
50.Kolleegiumi hinnangul on omavalitsusüksusel PlanS § 75 lg 1 p 17 elluviimisel väga ulatuslik otsustusruum, mille kohtulik kontroll on piiratud (vrd RKPJKo 5-22-5/16, p-d 47 ja 65). Vastustaja pole teinud sätte kohaldamisel vigu. Sättest ei tulene kohustust üldplaneeringus kohaliku tähtsusega kultuuripärandi objekte loetleda. Kultuuripärandi kaitse üldised kasutamistingimused võivad seisneda üldises põhimõttes, mida tuleb arvestada asjakohastes menetlustes, nagu ehitusloa menetlus. Nii kultuuripärandi piiritlemisel kui ka selle säilitamise meetmete määramisel pole keelatud arvestada riigiasutuste panust kohaliku tasandi kultuuripärandi kaitsesse. Üldplaneeringu täpsusest sõltub, mil määral on võimalik üldplaneeringu alusel kohaliku tähtsusega kultuuripärandit kaitsta, sh omandikitsendusi seada, kuid täpsema regulatsiooni puudumine üldplaneeringus ei muuda üldplaneeringut õigusvastaseks. V
51.Kaebajad soovivad, et osa planeeringuülesandeid lahendataks uuesti. Kaebajad leiavad, et vastustaja peab selgitama välja raiete mõju rohevõrgustikule ja kaaluma sellest lähtuvalt lisapiirangute kehtestamist uuendusraietele, et hoida ära võrgustiku toimivust kahjustavad raied. Samas on kaebajad vastava kohustamisnõude esitanud alternatiivina üldplaneeringu tühistamisele, sest peavad tõenäoliseks, et täiendavate raiepiirangute kehtestamine toob kaasa vajaduse muuta planeeringulahendust ka muus osas.
52.Kolleegiumi hinnangul ei aitaks üldplaneeringu täielik ega osaline tühistamine kaebajate eesmärgi saavutamisele kaasa. Keskkonnaamet ei või uuendusraiet keelata põhjendusega, et puudub kehtiv üldplaneering. Samuti võib vastustaja uurida raiete mõju ja kaaluda täiendavate raiepiirangute kehtestamist sõltumata sellest, kas üldplaneering kehtib. Seejuures on vastustajal võimalik muuta kehtiva planeeringu lahendust ka muus osas kui raied, et tagada planeeringu terviklikkus ja huvide õige tasakaal. Rohevõrgustikuga seostuvad puudused ei muuda õigusvastaseks üldplaneeringu muid osasid ega anna alust nende tühistamiseks (vrd RVastS § 3 lg 1). 14(15)
3-21-1658
53.Sellest lähtuvalt rahuldab kolleegium kaebajate alternatiivse nõude osaliselt, kohustades vastustajat uuesti otsustama metsamajandamisele piirangute kehtestamise üle, et tagada rohevõrgustiku toimivus. Kohus ei saa praegusel juhul veenduda, et üldplaneeringus on piisavalt täpsustatud maakonnaplaneeringu rohevõrgustiku toimivuse tagamise tingimusi, mis puudutavad metsamajandamist. Vastustaja on rikkunud oluliselt uurimispõhimõtet (HMS § 6, PlanS § 11 lg 1), jättes välja selgitamata ennekõike lageraiete mõju rohekoridoride ökoloogilisele toimivusele. Vastustaja on rikkunud ka põhjendamiskohustust (HMS § 56) määral, mis ei võimalda kohtul veenduda, et vastustaja on teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt. Muus osas jääb kaebus rahuldamata.
54.HKMS § 108 lg 1 järgi tuleb kaebajate menetluskulud vastustajalt välja mõista. Vastustaja kulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg-d 1 ja 8).
55.Kaebajate menetluskuluks, mille vastustajalt väljamõistmist nad taotlevad, on kokku 18 330 eurot ja 76 senti koos käibemaksuga. Halduskohtus oli istungieelseks kuluks 6651 eurot (sh riigilõiv) ja istungil esindamise kulu 1186 eurot ja 56 senti, kokku 7837 eurot ja 56 senti. Ringkonnakohtus oli istungieelseks kuluks 4389 eurot (sh riigilõiv) ja istungikuluks 819 eurot, kokku 5208 eurot. Riigikohtus oli kaebaja kulu 5285 eurot ja 20 senti (sh riigilõiv). Arvestades kaebuse osalist rahuldamist ja asja keerukust, on kolleegiumi hinnangul põhjendatud vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista kokku 9000 eurot.
56.Kaebajate taotlusest juhindudes mõistab kohus kaebajate menetluskulud välja Aivar Pohlakule. (allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.