Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-428 11. juuli 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Heiki Loot Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ kaebus MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus korraldatava riigihanke „Häädemeeste valla korraldatud jäätmeveo teenuste hange“ (viitenumber 259524) alusdokumentide osaliseks tühistamiseks Kaebaja Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ, esindaja vandeadvokaat Kalev Aavik Vastustaja MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Kaasatud haldusorgan Kliimaministeerium, esindaja Kristen Michal Tallinna Ringkonnakohtu 6. märtsi 2023. a määrus Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. märtsi 2023. a määrus ja Tallinna Halduskohtu
28.veebruari 2023. a määrus.
3.Saata kaebus menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule.
1.MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus avaldas 6. veebruaril 2023 riigihangete registris kontsessiooniteate riigihankes „Häädemeeste valla korraldatud jäätmeveo teenuste hange“ (viitenumber 259524) ning tegi kättesaadavaks muud riigihanke alusdokumendid. Hanke eesmärk on leida Häädemeeste vallas korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja. Hanke tehniliste tingimuste kohaselt kohaldatakse korraldatud jäätmevedu muu hulgas ka sega- ja klaaspakenditele. Kontsessioonileping sõlmitaks kolmeks aastaks, võimalusega pikendada lepingut kahe aasta võrra. Teenuse osutamise eeldatavaks algusajaks oli märgitud 1. mai 2023.
2.Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ esitas 27. veebruaril 2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse riigihanke nr 259524 alusdokumentide tühistamiseks osas, milles need näevad ette korraldatud jäätmeveo kohaldamise sega- ja klaaspakenditele. Samuti esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse riigihanke alusdokumentide kehtivuse ja hankemenetluse peatamiseks kuni kohtumenetluse lõpuni. Kaebuse väited on järgmised.
3-23-428
2.1.Kaebaja on pakendi taaskasutusorganisatsioon (TKO), kelle ülesanne on korraldada talle pakendiseaduse (PakS) § 121 lg 2 alusel kohustused üle andnud pakendiettevõtjate pakendi ja pakendijäätmete üleriigilist kogumist ja taaskasutamist ning arendada edasi taaskasutussüsteemi eesmärgiga tagada pakendijäätmete taaskasutamine vähemalt seaduses sätestatud taaskasutuse sihtarvude ulatuses. Kaebajale oma ülesanded üle andnud pakendiettevõtjate turuosa kõigi pakendiettevõtjate hulgas on kokku vähemalt 25%. Kaebajal on kohustus tagada, et ta suudab igal kalendriaastal koguda ja taaskasutusse suunata vähemalt 60% tema klientideks olevate pakendiettevõtjate samal kalendriaastal turule lastud pakendist. Vastasel juhul tuleb pakendi eest pakendiaktsiisi tasuda. Pakendiaktsiisi määr on pakendi taaskasutamise kuludest oluliselt suurem.
2.2.TKO-de kohustustega on vastavuses nende õigused. TKO-del on õigus pääseda mittediskrimineerivatel tingimustel ligi tekkekohalt kogutavatele pakendijäätmetele (konkurentsiseaduse (KonkS) § 18 lg 1), osaleda nende taaskasutamisel proportsioonis oma turuosaga (jäätmeseaduse (JäätS) § 31 lg 5) ning keelduda pakendijäätmete käitluskulude kandmisest juhul, kui TKO ligipääsu- ja taaskasutamisõigustega ei ole arvestatud (PakS § 121 lg 6). JäätS § 31 lg 5 adressaadiks on kohaliku omavalitsuse (KOV) üksus, mitte tema valitud jäätmevedaja. Kaebaja ei saa ootama jääda, millisena hankega valitav jäätmevedaja oma kohustusi näeb. Kui jäätmevedaja leiaks, et tal pole TKO-de suhtes kohustusi, oleks väga keeruline väita, et ta rikuks seeläbi hanke alusdokumentidest tulenevaid kohustusi. Hankedokumendid osutavad sellele, et vedaja ei anna pakendijäätmeid TKO-dele üle.
2.3.Vaidlustatud hanke alusdokumendid on õigusvastased ja rikuvad kaebaja eespool nimetatud õigusi, sest ei taga talle juurdepääsu korraldatud jäätmeveoga kogutavatele pakendijäätmetele ega õigust osaleda nende jäätmete taaskasutamises proportsioonis tema turuosaga. Hanke alusdokumentidest ei selgugi, kellele või millisesse jäätmekäitluskohta pakendijäätmed üle antakse. See on vastuolus JäätS § 67 lg 3 p-ga 4, mille kohaselt tuleb kontsessioonilepingu riigihanke alusdokumentides määrata muu hulgas jäätmekäitluskoht.
2.4.Kuna vaidlus on tekkinud riigihanke korraldamisest, on tegemist hankeasjaga halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 266 lg 1 tähenduses. Kaebajat saab käsitada „riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjana“, kuigi ta ei ole jäätmeveost huvitatud isik, vaid hanke objektiks olevate pakendijäätmete taaskasutamisest huvitatud isik. Kui kaebajat ei saa käsitada „riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjana“, tuleks HKMS § 268 lg-s 1 sätestatud kaebeõiguse piirangud jätta kohaldamata. Kui piiranguid ei saa jätta kohaldamata, tuleks HKMS § 268 lg 1 jätta vastuolu tõttu põhiseaduse (PS) §-ga 15 kohaldamata. Alternatiivselt on tegemist tavalise haldusasjaga, kuid selline lahendus ei pruugi olla otstarbekas, sest nõutav on tavapärasest kiirem kohtumenetlus.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 28. veebruari 2023. a määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 4 alusel ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Halduskohus leidis, et kaebaja oleks pidanud HKMS § 268 lg 1 kohaselt läbima enne kohtusse pöördumist kohustusliku kohtueelse menetluse riigihangete vaidlustuskomisjonis (VAKO). Kuigi kaebaja ei tugine sõnaselgelt riigihangete seaduse (RHS) rikkumisele, nähtub siiski kaebuses esitatud väidetest, et kaebaja hinnangul rikuvad hanke alusdokumendid tema õigusi. Kuna kaebuse väited on seostatavad riigihangete seaduses sätestatud põhimõtete rikkumisega, oli kaebajal võimalik taotleda, et VAKO kohustaks hankijat viima riigihanke alusdokumendid õigusaktidega kooskõlla. Riigihanke alusdokumentide õiguspärasust puudutava vaidluse lahendamine on VAKO pädevuses.
4.Kaebaja palus määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ning teha uus määrus, millega võtta kaebus menetlusse ja rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus või alternatiivselt saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks ja esialgse õiguskaitse taotluse uuesti lahendamiseks. 2(10)
3-23-428
5.Tallinna Ringkonnakohus jättis 6. märtsi 2023. a määrusega kaebaja määruskaebuse rahuldamata ning halduskohtu määruse resolutsiooni muutmata, asendades halduskohtu määruse põhjendused enda määruse põhjendustega. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
5.1.Kaebust ei saanud HKMS § 121 lg 1 p 4 alusel tagastada. Isegi kui kaebaja etteheiteid on võimalik seostada riigihangete põhimõtete rikkumisega, ei ole kaebuses väidetud riigihangete seaduse, vaid jäätmeseaduse ja konkurentsiseaduse rikkumist. Kaebus tugineb eelkõige neile sätetele, mis ei reguleeri kontsessioonilepingu sõlmimise menetlust, vaid korraldatud jäätmevedu üldiselt. Kohtupraktikas ja õiguskirjanduses on rõhutatud, et kui isik ei soovi tugineda riigihangete seaduse rikkumisele, saab ta pöörduda otse halduskohtusse.
5.2.Kaebaja on õigesti märkinud, et tegemist on hankeasjaga HKMS § 266 lg 1 tähenduses, sest kaebaja vaidlustab hankija tegevust riigihanke korraldamisel (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-17-1151/92, p 6).
5.3.Kaebajat ei saa aga käsitada riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjana HKMS § 268 lg 1 tähenduses, sest ta ei ole esile toonud ühtegi tulevast riigihanget, millel ta sooviks osaleda, kuid millel osalemise võimalusi või tingimusi praegu vaidluse all oleva riigihanke alusdokumendid piiravad või kahjustavad. Seetõttu puudub tal riigihanke alusdokumentide vaidlustamiseks kaebeõigus. Nimetatud norm piiritleb isikute ringi, kellel on õigus hankija tegevust halduskohtus vaidlustada, kui täidetud on muu hulgas HKMS §-des 44 ja 45 esitatud tingimused.
5.4.Kaebaja leiab, et kui tal puudub kaebeõigus HKMS § 268 lg 1 järgi, on tal õigus pöörduda kohtusse PS § 15 lg 1 alusel ning vajaduse korral tuleb jätta HKMS § 268 lg 1 kohaldamata. Olukorras, kus kaebaja on tuletanud oma õiguste väidetava rikkumise JäätS § 31 lg-le 5 antud meelevaldsest tõlgendusest, ei saa HKMS § 268 lg-s 1 sätestatu rikkuda tema PS § 15 lg-st 1 tulenevat õigust. Kaebaja leiab ekslikult, et JäätS § 31 lg 5 kohustab KOV üksust korraldama pakendijäätmete liigiti kogumist tekkekohalt kokkuleppel TKO-dega. Seda, et tegemist on üksnes ühe valikuvariandiga („võib korraldada ... kokkuleppel ... tagatakse sellisel juhul“), kinnitavad ka JäätS § 69 lg 43 ja PakS § 171 lg 4 ning asjaomase seaduseelnõu seletuskiri. Seletuskirjas on esitatud erinevad pakendijäätmete tekkekohalt kogumise võimalused ning eraldi on selgitatud, et JäätS § 66 lg-st 2 tulenevalt on KOV üksusel võimalik korraldada pakendijäätmete tekkekohalt kogumine ka TKO-ga kokkulepet saavutamata ning sellisel juhul toimivad erinevad pakendijäätmete kogumise süsteemid paralleelselt. Seadusandja on soovinud anda kohalikele omavalitsustele erinevad võimalused korraldada pakendijäätmete kogumist ja taaskasutamist. Isegi kui seadusandja pidanuks JäätS § 31 lg 5 kehtestamisel võtma enam arvesse TKO-de huvisid, ei muuda see nimetatud sätet mõttetuks. JäätS § 31 lg 5 kaitseb TKO õigust osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel üksnes juhul, kui KOV üksus on otsustanud korraldada pakendijäätmete liigiti kogumise kokkuleppel TKO-ga. Vaidlustatud riigihanke alusdokumendid ei takista ega välista kokkulepete sõlmimist TKO-ga, et korraldatud jäätmeveo raames ühiselt korraldada pakendijäätmete tekkekohalt kogumine ja taaskasutamine. Seetõttu ei saa selle riigihanke alusdokumendid ilmselgelt rikkuda kaebaja õigusi ning kaebuse võis tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
5.5.Ehkki kaebuse tagastamine ei takistaks esialgse õiguskaitse kohaldamist, ei oleks hankemenetluse peatamine põhjendatud. Korraldatud jäätmeveo lünkadeta toimimise vastu esineb kaalukas avalik huvi. Senise hankelepingu täitmise tähtaega on pikendatud kuni 1. maini 2023. Puudub kindlus, et senist lepingut saaks kooskõlas RHS § 123 lg 1 p-ga 1 veelkord pikendada. Kaebuse eduväljavaated ei ole suured ning kontsessioonilepingu sõlmimine ei kahjustaks kaebaja õigusi pöördumatult, sest tehnilise kirjelduse kohaselt on hankijal õigus viia täiendavalt läbi korraldatud jäätmeveoga kogutud 3(10)
3-23-428 jäätmete käitluskoha hange või määrata käitluskoht. Seega oleks kaebuse eesmärgi saavutamine vähemasti osaliselt jätkuvalt võimalik.
6.Kaebaja esitas ringkonnakohtu määruse peale määruskaebuse ning esialgse õiguskaitse taotluse riigihanke alusdokumentide kehtivuse ja hankemenetluse peatamiseks kuni kohtumenetluse lõpuni.
7.Riigikohus rahuldas 16. märtsi 2023. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse ning peatas riigihanke 30 päevaks määruse kättetoimetamisest arvates. Ühtlasi kaasas Riigikohus arvamuse andmiseks Keskkonnaministeeriumi. Alates 1. juulist 2023 on Keskkonnaministeeriumi ülesanded ja esindusõigus antud üle Kliimaministeeriumile (Vabariigi Valitsuse seaduse § 61 lg 1 ja § 10519 lg 3).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja palub määruskaebuses ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused tühistada ning teha uus määrus, millega võtta kaebus menetlusse. Määruskaebuse põhjendused on järgmised.
8.1.Ringkonnakohus lähtus ekslikult eeldusest, et kui vastustaja ei pidanud JäätS § 31 lg-t 5 kohaldama, pole kaebaja õigusi ilmselgelt rikutud. Kaebaja on osutanud ka muude normide rikkumisele (JäätS § 66 lg 1, § 67 lg 3 p 4 ja § 70 lg 1 ning KonkS § 18). Jättes osa kaebeõigust puudutavaid argumente tähelepanuta, ei saanud kaebeõiguse puudumine olla ilmselge.
8.2.Ringkonnakohtu hinnang kaebeõiguse puudumise kohta on JäätS § 31 lg 5 osas ebaadekvaatne. Kuigi sätte sõnastus ja eelnõu seletuskiri on kohati segadust tekitavad ja vastuolulised, ei muuda see kaebaja tõlgendust meelevaldseks. Eelnõu menetluskäigust nähtub, et ettepaneku, mille kohaselt võiks pakendijäätmete kogumine toimuda korraldatud jäätmeveo raames kohaliku omavalitsuse ja TKO-de koostöös, tegi Eesti Linnade ja Valdade Liit. Ettepaneku kohaselt tasuksid jäätmevaldajad pakendijäätmete jäätmekäitluskohta vedamise kulud, kuid jäätmekäitluskohta viidud pakendijäätmed kuuluksid TKO-dele, kes ühtlasi kannaksid jäätmete edasise käitlemise kulud. Eelnõu ettevalmistaja nõustus selle ettepanekuga. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et pakendijäätmeid võib küll korraldatud jäätmeveoga hõlmata ilma TKO-dega koostööd tegemata, kuid selliste jäätmete üleandmine peab olema jäätmevaldaja jaoks vabatahtlik. Ka siis, kui pakendijäätmete kohtkogumine on jäätmevaldajate jaoks vabatahtlik, mõjutab pakendijäätmete korraldatud jäätmeveoga hõlmamine avalikku kogumispunkti jõudvate pakendijäätmete mahtu oluliselt. Vaidlustatud hanke alusdokumentide järgi on aga segapakendite üleandmine kohustuslik. Seega on tegemist vähemalt vaieldava küsimusega, mis tuleks lahendada asja sisulise arutelu käigus.
8.3.JäätS § 31 lg-t 5 tuleb sisustada kooskõlas EL õigusest tuleneva tootjavastutuse põhimõtte ning turgu valitseva seisundi kuritarvitamise vältimise põhimõttega. Tootjavastutuse põhimõttest tuleneb keeld korraldada pakendijäätmete kogumist viisil, mis oluliselt piirab TKO-de ligipääsu pakendijäätmetele. Olukorras, kus suuremat turuosa omavad korraldatud jäätmeveo turuosalised on mõne TKO osanikud, tekitab korraldatud jäätmeveo hankega jäätmekäitlejale pakendijäätmetele eri- või ainuõiguse andmine ilmselgelt olukorra, kus eri- või ainuõiguse saajal on ajend oma seisundit kuritarvitada. Tootjavastutuse põhimõte ning turgu valitseva seisundi kuritarvitamise vältimise põhimõte mõjutavad oluliselt kaalutlusõiguse teostamist pakendijäätmete käitluskoha määramisel. Kaalumise õiguspärane tulemus ei saa olla muu kui pakendijäätmete üleandmine TKO-dele vastavuses nende turuosadega. Muu lahenduse puhul jääb pakendijäätmete käitlemise kulu jäätmevaldajate kanda.
8.4.Korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete käitlemise üksikasjade üle otsustab KOV üksus, mitte jäätmevedaja. KOV üksus saab seda kohustust täita, sh JäätS § 31 lg-s 5 nimetatud kokkuleppeid 4(10)
3-23-428 sõlmida, üksnes juhul, kui ta ei anna koos jäätmeveo ainuõigusega jäätmevedajale üle jäätmete käsutamise õigust. Vaidlustatud hanke alusdokumentide kohaselt antakse jäätmevedajale ka jäätmete käsutamise õigus ning vastustaja on jätnud täitmata jäätmekäitluskoha määramise kohustuse. Kaebaja soovib juurdepääsu ainuõiguse alusel kogutavatele pakendijäätmetele kohe pärast ainuõiguse andmist, mistõttu ei muuda tema õiguste rikkumist olematuks asjaolu, et tehnilise kirjelduse kohaselt võib hankija hiljem korraldada käitluskoha hanke või määrata käitluskoha. Kaebaja on valinud õige õiguskaitsevahendi. Ta ei saa nõuda pakendijäätmete üleandmist otse jäätmevedajalt, vaid peaks nõudma, et vastustaja kohustaks jäätmevedajat seda tegema. See ongi praeguses haldusasjas kaebaja eesmärgiks. Oleks ebaloogiline väita, et kaebaja peaks sama eesmärgi saavutamiseks esitama nõude kunagi tulevikus.
8.5.Kui oluline osa KOV üksustest kogub pakendijäätmeid tekkekohalt TKO-sid kaasamata, andes pakendijäätmete käsutusõiguse jäätmekäitlejatele, moonutab see oluliselt turuolukorda. Selle tulemusel võib osa TKO-dest olla sunnitud tegevuse lõpetama. Vastustaja on viimase 15 kuu jooksul korraldanud sarnaseid hankeid ca 20% omavalitsustes. Taaskasutuse uue sihtarvu kehtima hakkamise tõttu 2025. aastal see suundumus üksnes süveneb.
8.6.HKMS § 268 lg-t 1 tuleks kaebeõiguse osas tõlgendada laiendavalt. Kui kaebajat ei saa käsitada riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjana, ei peaks tegemist olema hankeasjaga või tuleks HKMS § 268 lg 1 jätta vastuolu tõttu PS § 15 lg-ga 1 kohaldamata.
9.Vastustaja palub jätta määruskaebus rahuldamata ning arvestada tema Riigikohtule esitatud tõenditega. Vastustaja seisukohad on järgmised.
9.1.JäätS § 31 lg 5 ega ükski teine norm ei anna TKO-le subjektiivset õigust nõuda, et KOV üksus tagaks talle pakendijäätmete tekkekohalt kogumise korral võimaluse osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel proportsionaalselt tema turuosaga. TKO-l on õigus osaleda vaid siis, kui KOV üksus hõlmab pakendijäätmed korraldatud jäätmeveoga JäätS § 31 lg 5 alusel. KOV üksus ei pea hõlmama pakendijäätmeid korraldatud jäätmeveoga JäätS § 31 lg 5 alusel. Seda võib teha juhul, kui esineb oluline avalik huvi (JäätS § 66 lg 2). Ka PakS § 171 lg 4 ei anna TKO-le subjektiivset õigust nõuda pakendijäätmete tekkekohalt kogumist talle sobival viisil.
9.2.TKO-l on praktiliselt ja mõistlikult võimalik täita talle seadusega avalikes huvides pandud kohustusi, ilma et KOV üksus looks talle võimaluse osaleda korraldatud jäätmeveo raames kogutud pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel. Tekkekohalt kogutakse vaid müügipakendit. Riigikohtule esitatud tõendite kohaselt moodustab müügipakend TKO-de taaskasutatava pakendi kogusest kuni kolmandiku, seega täidavad TKO-d pakendijäätmete kogumise ja taaskasutamisega seotud kohustused peamiselt rühma- ja veopakendi abil. TKO-d on huvitatud eeskätt rühma- ja veopakendi kogumisest, sest need on suuremad, raskemad ja puhtamad. Lisaks on TKO-l jätkuvalt võimalik koguda pakendijäätmeid avaliku kogumisvõrgu kaudu. Keskkonnaagentuuri andmetel on TKO-d täitnud 2020. ja 2021. a kohta kõik pakendijäätmete taaskasutamise nõuded.
9.3.Kaebaja eesmärk on saada pakendijäätmeid ilma nende kogumise, transportimise ja võimaliku käitlemise kulu kandmata, kuid tal on sellise kulu kandmise kohustus. JäätS § 31 lg 5 jätab ebaselgeks, kuidas määrata TKO geograafilist ja sisulist turuosa.
9.4.Ka muud hanke tingimused ei riku kaebaja õigusi. JäätS § 67 lg 3 p 4 ja § 70 lg 1 ei kaitse kaebaja õigusi. Jäätmekäitluskoha määramine hanke tingimustes ei aita kaebaja õiguste kaitsele kaasa. Kaebaja ei käita ühtegi jäätmekäitluskohta. Kui hankega hõlmatud pakendid antakse üle jäätmekäitluskohta, ei tekita see kaebajale osalust pakendijäätmete taaskasutamises. Hanketingimused 5(10)
3-23-428 tagavad kaebaja õiguste kaitse, sest hanke võitnud jäätmevedaja peab sõlmima kaebajaga kõik õigusaktides ette nähtud kokkulepped pakendite kogumiseks ja käitlemiseks, kui õigusaktid sätestavad kaebajale õiguse osaleda hankega hõlmatud pakendijäätmete kogumises ja taaskasutamises. Kui õigusaktid kaebajale sellist õigust ei anna, ei ole tal õigust riigihanke alusdokumente vaidlustada. Lisaks ei ole kaebaja pakendijäätmete nappust ära näidanud. Ta ei ole põhjendanud ka oma väidet, et teised TKO-d saavad tema ees konkurentsieelise (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-292/12 Ragn-Sells, p-d 39–43). Kuna korraldatud jäätmevedu on seotud avaliku võimu teostamisega, ei ole tegemist ettevõtlusega KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 tähenduses, mistõttu ei kohaldu ka KonkS § 18. Pakendijäätmete tekkekohalt kogumine ei ole oluliseks vahendiks.
10.Keskkonnaministeerium nõustus arvamuses kaebaja määruskaebuses esitatud põhjenduste ja taotlustega ning märkis järgmist.
10.1.JäätS § 31 lg 5 annab TKO-le subjektiivse õiguse nõuda, et KOV üksus tagaks talle pakendijäätmete tekkekohalt kogumise korral võimaluse osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel proportsionaalselt tema turuosaga. KOV üksusel on jäätmehoolduse arendamisel juhtiv roll (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1, § 12 lg 2 ja JäätS § 31 lg 1). JäätS § 31 lg 5 kehtestati KOV üksuste soovil ja eeltoodut silmas pidades. Selle sätte mõtte kohaselt tehakse koostööd kõigi kolme Eestis tegevusloa alusel tegutseva TKO-ga. Nende turuosa määratakse pakendiregistrisse esitatud turule lastud pakendite koguste põhjal. JäätS § 66 lg 2 alusel pakendijäätmete korraldatud jäätmeveoga hõlmamine eeldab KOV üksuse kaalutlust. Näiteks võivad olla ilmnenud asjaolud, miks ei ole võimalik jäätmeseaduse nõudeid muul viisil täita. KOV üksus saab JäätS § 66 lg 2 alusel korraldatud jäätmeveoga hõlmata pakendijäätmete tekkekohalt kogumise näiteks juhul, kui tal ei õnnestu ühegi TKO-ga JäätS § 31 lg-s 5 ettenähtud kokkulepet saavutada. Lisaks võib JäätS § 66 lg 2 kohaldamist tingida oluline avalik huvi, mis tuleb samuti enne kindlaks teha.
10.2.Kui KOV üksused hakkaksid korraldatud jäätmeveo raames laialdaselt koguma tekkekohalt pakendijäätmeid, ilma et TKO-dele loodaks võimalus osaleda nende pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel, siis on pakendimaterjalide liikidele kehtivaid ja tulevikus kehtima hakkavaid ringlussevõtu sihtarve arvesse võttes tõenäoline, et TKO-del ei ole tulevikus võimalik täita neile seadusega avalikes huvides pandud kohustusi. Kuna korraldatud jäätmeveo hankelepingu kestus on kuni viis aastat, on hankelepingutel ringlussevõtu sihtarvude täitmisele pikaajaline mõju.
11.Kaebaja märkis vastuses vastustaja avaldusele, et uute tõendite vastuvõtmiseks puudub HKMS § 229 lg-test 2 ja 3 tulenev alus. Kohtud ei saa kaebuse tagastamisel HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tugineda faktilistele asjaoludele, mis ei ole ilmselged ja mille kohta hinnangu andmiseks on vaja kaebus sisuliselt lahendada. Vastustaja ei ole selgitanud, milline on ilmselgelt tõene faktiväide, mis muudab tõendite vastuvõtmise vajalikuks. Vastustaja väide, et kaebaja soovib saada pakendijäätmeid ilma kulusid kandmata, on väär ja kohatu. Jäätmekäitluskohaks võib olla ka koht, kus jäätmed taaskasutamiseks üle antakse, seega saab ka pakendijäätmed TKO-le üle anda üksnes mõnes jäätmekäitluskohas. JäätS § 31 lg 5 rakendamisel tuleks jäätmekäitluskohad TKO-dega läbi arutada ning seejärel hankedokumentides sätestada.
12.Keskkonnaministeerium märkis vastuseks Riigikohtu küsimustele järgmist. Tulenevalt JäätS § 31 lg-st 1 on KOV üksus kohustatud võimaldama TKO-del pakendijäätmete taaskasutamise kohustuse täitmist võimalikult suures ulatuses, mitte seda piirama. JäätS § 66 lg 2 reguleerib üksnes jäätmete kogumist ja vedu, mitte aga pakendijäätmete edasise taaskasutuse korraldust. JäätS § 31 lg-s 5 nimetatud kokkuleppe korral on TKO-l õigus saada pakendijäätmed enda valdusse koguses, mis vastab tema turuosale. Kokku võidakse leppida nt pakendijäätmete üleandmise koht, pakendijäätmete materjali liik ja pakendijäätmete jagamise alused TKO-de vahel. Selleks, et TKO-d 6(10)
3-23-428 suudaksid täita pakendijäätmete taaskasutamise sihtarve, on vaja arendada pakendijäätmete taaskasutamissüsteemi. Pakendijäätmete tekkekohalt kogumine JäätS § 31 lg-s 5 nimetatud kokkuleppe alusel on üks kogumise korraldamise viise, mis aitab tõsta kokku kogutud pakendijäätmete mahtu ja täita taaskasutamise sihtarve. PakS § 20 lg 42 kohaselt tuleb lõppkasutajal või tarbijal tagastada pakendijäätmed kohaliku omavalitsuse jäätmehoolduseeskirjas kehtestatud korra ja pakendiettevõtja või TKO nõuete kohaselt. Selle sätte eesmärk on saavutada, et KOV üksused ja TKO-d teeksid koostööd ning annaksid tarbijatele pakendijäätmete tagastamiseks ühiselt väljatöötatud arusaadavad juhised. JäätS § 31 lg-s 5 nimetatud KOV üksuse ja TKO vahelist kokkulepet ei saa sõlmida jäätmeveo hanke võitnud jäätmevedaja. On vajalik, et selline kokkulepe saavutatakse enne hankedokumentide avaldamist ning kokkuleppe tingimused lisatakse hankedokumentidesse, sest kui kokkulepe mõjutab hanketingimusi, ei ole võimalik hiljem tingimusi või hankelepingut muuta. Kui JäätS § 31 lg-s 5 nimetatud kokkulepe tehakse tagantjärele ning korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja kajastab pakendijäätmete veo ja käitluse kulu teiste jäätmeliikide teenustasus, tuleks pakendijäätmete kogumise ja käitlemise kulu kompenseerida jäätmevaldajale, mitte jäätmevedajale. Need kulud ei tohi ületada kulusid, mis on vajalikud kulutõhusate jäätmekäitlusteenuste osutamiseks (PakS § 121 lg 5). Kui KOV üksus ei ole püüdnud enne korraldatud jäätmeveo hanget TKO-dega kulude kandmise põhimõtteid kokku leppida, ei ole TKO-d saanud tekkinud kulude kujunemises osaleda (PakS § 121 lg 6). Teadaolevalt ei ole seni JäätS § 31 lg-t 5 korraldatud jäätmeveo hangete korraldamisel rakendatud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
13.Kohtud leidsid õigesti, et tegemist on hankeasjaga HKMS § 266 lg 1 tähenduses, sest isik vaidlustab hankija tegevust riigihanke korraldamisel. Samuti nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et kaebust ei saanud HKMS § 121 lg 1 p 4 alusel tagastada, sest kaebaja ei väida, et hankija rikkus riigihangete seadust (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-17-1151/92, p 6).
14.HKMS § 268 lg 1 näeb ette, et hankija tegevuse peale võib esitada kaebuse oma õiguste kaitseks pakkuja, taotleja või riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtja. Kaebaja ei ole vaidlusaluses hankemenetluses pakkumust esitanud ega ka avaldanud soovi osaleda selles või mõnes tulevases korraldatud jäätmeveo teenuste riigihankes. Seepärast jagab kolleegium ringkonnakohtu seisukohta, et kaebajat ei saa pidada riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjaks HKMS § 268 lg 1 tähenduses.
15.Kolleegiumi hinnangul võib isikul olla hankeasjas kaebeõigus ka juhul, kui ta ei kuulu HKMS § 268 lg-s 1 nimetatud isikute hulka. Sel juhul tuleb hinnata kaebeõigust HKMS § 44 lg 1 alusel.
16.Ringkonnakohus asus seisukohale, et HKMS § 268 lg 1 alusel kaebeõiguse puudumine ei riku kaebaja õigust pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse, sest vaidlusaluse riigihanke alusdokumendid ei saa ilmselgelt rikkuda tema õigusi.
17.HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus kaebuse tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Kolleegiumi praktika kohaselt võib kaebuse sel alusel tagastada üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtluseta. Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist, kui muud seaduses ettenähtud tingimused kaebuse menetlemiseks on täidetud, ning kontrollida kaebeõigust otsust tehes (vt nt määrus nr 3-21-2230/16, p 8 ja seal viidatud praktika). Kolleegium leiab, et praeguses asjas on tegemist keeruka õigusliku olukorraga, mistõttu ei ole kaebajal kaebeõiguse puudumine ilmselge.
7(10)
3-23-428
18.Kaebaja tugineb kaebuses oma õiguste kaitsele. Kaebuse peamise väite kohaselt annab eeskätt JäätS § 31 lg 5 kaebajale õiguse nõuda juurdepääsu pakendijäätmetele, mille vastustaja on riigihanke alusdokumentidega õigusvastaselt määranud korraldatud jäätmeveo objektiks. Seega on vaja analüüsida, kas JäätS § 31 lg 5 näeb kaebajale ette subjektiivse õiguse.
19.JäätS § 31 lg 5 esimese lause kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus korraldada pakendijäätmete liigiti kogumise tekkekohalt kokkuleppel PakS § 101 lg-s 1 nimetatud TKO-ga, kellele tagatakse sellisel juhul osalemine pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel proportsionaalselt tema turuosaga.
20.Ringkonnakohus märkis õigesti, et JäätS § 31 lg 5 ei kohusta KOV üksust korraldama pakendijäätmete liigiti kogumist tekkekohalt kokkuleppel TKO-dega. JäätS § 31 lg 5 kehtestati 15. mail 2021 jõustunud jäätmeseaduse ja pakendiseaduse muutmise seadusega. Seaduseelnõu seletuskirjas on selgitatud, et selle sättega luuakse KOV üksusele võimalus korraldada tekkekohalt pakendijäätmete kogumine. Samas lisati, et kui KOV üksus ja TKO ei saavuta kokkulepet pakendijäätmete tekkekohalt kogumiseks, saab KOV üksus korraldada pakendijäätmete tekkekohalt kogumise korraldatud jäätmeveo raames JäätS § 66 lg 2 alusel ning sellisel juhul korraldab KOV üksus ka pakendijäätmete käitlemise.
21.Ringkonnakohus leidis, et JäätS § 31 lg 5 kaitseb TKO õigust osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel üksnes juhul, kui KOV üksus on otsustanud korraldada pakendijäätmete liigiti kogumise kokkuleppel TKO-ga. Kolleegiumi hinnangul on TKO subjektiivne õigus siiski laiem.
22.Pakendiettevõtjatele kehtib laiendatud tootjavastutuse põhimõttest tulenevalt kohustus tagada oma turule lastud pakendatud kauba pakendi ja pakenditest tekkinud jäätmete käitlemine ning kohustus kanda selle kulud (PakS § 121 lg 1). Pakendiettevõtjad võivad need kohustused üle anda TKO-le (PakS § 121 lg 2). TKO kohustused on sellisel juhul ulatuslikumad: ta peab korraldama pakendiettevõtjate pakendi ja pakendijäätmete üleriigilist kogumist ja taaskasutamist ning arendama edasi taaskasutussüsteemi, et tagada pakendijäätmete taaskasutamine vähemalt seaduses sätestatud pakendijäätmete taaskasutuse sihtarvude ulatuses (PakS § 101 lg 2). Selleks on TKO-le kehtestatud mitmeid täpsemaid kohustusi (vt PakS § 174 lg 1). Muu hulgas peavad TKO-d looma tagatisrahata pakendite jäätmete kogumiseks avalikud kogumiskohad (PakS § 171 lg 1).
23.TKO võimalus täita seadusest tulenevaid kohustusi pakendijäätmete kogumisel ja taaskasutamisel sõltub olulisel määral KOV üksuse otsustustest. KOV üksus korraldab jäätmehoolduse raames ka jäätmete liigiti kogumist. Selle kohustuse eesmärk on tagada jäätmete korduskasutuseks ettevalmistamist, ringlussevõttu või muud taaskasutamist võimalikult suures ulatuses ning saavutada muu hulgas olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvude täitmine (JäätS § 31 lg-d 1 ja 2). Ühtlasi määrab KOV üksus jäätmehoolduseeskirjas kindlaks pakendi ja pakendijäätmete kogumisviisid (PakS § 15 lg 1). TKO juurdepääs pakendijäätmetele võib sõltuda ka sellest, millistele jäätmeliikidele kohaldab KOV üksus korraldatud jäätmevedu. Jäätmeliigid, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, kehtestatakse valla- või linnavolikogu määrusega (JäätS § 66 lg 4). Kuigi JäätS § 66 lg-te 1 ja 2 kohaselt hõlmab korraldatud jäätmevedu üksnes jäätmete kogumist ja vedu, ei pruugi KOV üksus tagada TKO-dele juurdepääsu korraldatud jäätmeveo raames kogutud pakendijäätmetele.
24.JäätS § 31 lg 5 annab KOV üksusele võimaluse kaasata pakendijäätmete kogumise korraldamise kohustuse täitmisele TKO-d. Selle sätte eesmärk on tagada, et võimalikult palju pakendijäätmeid võetaks taaskasutusse. Pole põhjust kahelda Keskkonnaministeeriumi seisukohas, et TKO-de 8(10)
3-23-428 osalemine just tekkekohalt kogutavate pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel aitab neil täita pakendimaterjalide liikidele kehtivaid ja lähiaastatel kehtima hakkavaid ringlussevõtu sihtarve. Ka pakendijäätmete taaskasutussüsteemi arendamise edukus sõltub eelduslikult sellest, kui ulatuslikult on TKO-dele tagatud juurdepääs pakendijäätmetele.
25.Kuna TKO-le seadusega pandud ülesannete täitmine sõltub tema juurdepääsust pakendijäätmetele, tuleb kolleegiumi hinnangul tõlgendada JäätS § 31 lg-t 5 nii, et see säte annab TKO-le subjektiivse õiguse nõuda, et KOV üksus, kes on otsustanud korraldada pakendijäätmete liigiti kogumist tekkekohalt, looks talle võimaluse osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel proportsionaalselt TKO turuosaga. Selleks peab KOV üksus tegema TKO-le koostööks tõsiseltvõetava ettepaneku ning asuma TKO huvi korral kokkuleppe saavutamiseks läbirääkimistesse. Kuna seaduses ei ole KOV üksuse ja TKO vahelise kokkuleppe üksikasju täpsustatud, on KOV üksusel ettepaneku sisu üle otsustamisel ulatuslik otsustusruum. Ettepanek võib hõlmata muu hulgas pakendijäätmete üleandmise kohta, pakendijäätmete TKO-de vahel jagamise aluseid jms. JäätS § 31 lg 5 eesmärgiga ei oleks kooskõlas, kui KOV üksus jätab TKO pakendijäätmete taaskasutamise korraldamiselt meelevaldselt kõrvale.
26.JäätS § 31 lg 5 ei takista KOV üksusel määrata jäätmehoolduseeskirjas pakendijäätmete kogumisviisi kindlaks juba enne TKO-le ettepaneku tegemist, tingimusel et sel moel ei piirata TKO võimalust osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel. Kui KOV üksus on otsustanud hõlmata pakendijäätmete tekkekohalt kogumise ja veo korraldatud jäätmeveoga, tuleks KOV üksuse ja TKO vahelise kokkuleppe sõlmimise võimalikkus selgitada välja enne korraldatud jäätmeveo riigihanke korraldamist, sest kokkuleppe sisu võib mõjutada jäätmeveo tingimusi (nt pakendijäätmete üleandmise kohta, mis võib omakorda mõjutada jäätmekäitluskoha kindlaksmääramist riigihanke alusdokumentides). Kolleegium on ka varem selgitanud, et korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamise üle otsustab KOV üksus, mitte jäätmevedaja, ning jäätmevedajal ei teki pelgalt korraldatud jäätmeveo sätete alusel õigust jäätmete käsutamiseks (otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 15). Seega ei saa KOV üksus jätta JäätS § 31 lg-s 5 nimetatud kokkuleppe sõlmimist ja kokkuleppe sisu jäätmevedaja otsustada.
27.Vaidlustatud riigihanke alusdokumendid näevad muu hulgas ette, et TKO-dega peab õigusaktidest tulenevad kokkulepped sõlmima jäätmevedaja (p-d 10.5 ja 11.3). Sega- ja klaaspakendite käitlemise korraldamine ja jäätmekäitluskoht on jäetud mõningate reservatsioonidega jäätmevedaja otsustada (p-d 20.1, 20.2, 20.7 ja 21.1). Kolleegiumi hinnangul võivad need tingimused mõjutada TKO-dega JäätS § 31 lg 5 alusel kokkulepete sõlmimise võimalikkust ja kokkulepete sisu ning riivavad seetõttu kaebaja õigusi.
28.Kuna JäätS § 31 lg-st 5 tulenevalt on kaebaja õigusi riivatud, pole vaja praeguses menetlusetapis analüüsida, kas hanke alusdokumendid piiravad vaidlustatud osas ka kaebaja muid subjektiivseid õigusi. Määruskaebuse väiteid, mis puudutavad vaidlustatud riigihanke alusdokumentide õiguspärasust, tuleb hinnata asja sisulise läbivaatamise käigus.
29.Kuna kaebaja kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, ei saanud kaebust HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Kohtute määrused tuleb menetlusõiguse normi olulise rikkumise tõttu tühistada ja kaebus tuleb saata Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks (HKMS § 238 lg 2 neljas lause).
30.Halduskohtul tuleks muu hulgas täpsustada kaebaja tahet. Kaebaja on esitanud riigihanke alusdokumentide osalise tühistamise nõude. Selleks, et KOV üksus teeks kaebajale JäätS § 31 lg-s 5
9(10)
3-23-428 nimetatud kokkuleppe saavutamisele suunatud ettepaneku, võib kohustamisnõude esitamine.
osutuda vajalikuks
ka
31.Vastustaja esitas Riigikohtule taotluse võtta asja juurde uued tõendid. See taotlus tuleb lahendada halduskohtul.
32.Kuna asja menetlus jätkub halduskohtus, ei määra kolleegium kindlaks menetluskulusid (HKMS § 109 lg 2). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.