Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Janar Jäätma ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
7. juuli 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-22-790
Haldusasi
Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebus Keskkonnaameti
1.märtsi 2022. a raieloa nr 50000543699 õigusvastasuse tuvastamiseks, metsateatiste ja metsakaitseekspertiiside automatiseeritud menetluses registreerimise keelamiseks ning menetlusse kaasamise kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 13. aprilli 2022. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Päästame Eesti Metsad MTÜ, esindaja v.adv Villy Lopman Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja SL
Menetluse alus ringkonnakohtus
Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
13.aprilli 2022. a määrus haldusasjas nr 3-22-790 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Kaebuse tagastamist puudutavas osas võib määruse peale esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Esialgset õiguskaitset puudutavas osas ei saa määruse peale edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
1.Keskkonnaamet registreeris metsaregistris 01.03.2022 metsateatise nr 50000543699 (edaspidi raieluba), millega kiitis heaks raietööd (lageraie 12,52 ha) Eesti Vabariigile kuuluval Häädemeeste vallas asuva Orajõe metskond 1 kinnistu (registriosa nr 7280250; katastritunnus 21303:005:0123; pindala 2295,38 ha; sihtotstarve 100% maatulundusmaa) kvartali OJ261 eraldisel 7.
2.Päästame Eesti Metsad MTÜ esitas Tallinna Halduskohtule 06.04.2022 kaebuse Keskkonnaameti 01.03.2022 raieloa nr 50000543699 tühistamiseks ja vastustaja keelamiseks registreerida automatiseeritud menetluses uusi metsateatisi ja metsakaitseekspertiise Orajõe
3-22-790 metskond 1 kinnistul, samuti Keskkonnaameti kohustamiseks kaasata kaebaja Orajõe metskond 1 kinnistul metsateatiste ja metsakaitseekspertiiside registreerimise menetlusse. Kaebaja on keskkonnaorganisatsioon (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 2 ja § 31 lg 1 p 1) ning vaidlustatud raieloaga on lubatud raietööd katastriüksusel, millel asub I kaitsekategooria linnuliigi must-toonekure elupaik. Must-toonekurg vajab elamiseks metsamassiive, mistõttu on ohuks ka elupaigast mitme kilomeetri kaugusel tehtavad suuremahulised raietööd. Raieluba on vastuolus ka Häädemeeste valla üldplaneeringuga (ÜP), sest vaidlusalune ala asub ÜP kohaselt rohevõrgustiku alal. Kuna vastustaja ei järgi raielubade andmisel haldusmenetluse nõudeid ja hea halduse tava, on põhjendatud ka keelamis- ja kohustamisnõuete esitamine. Senine praktika näitab, et metsateatisi esitatakse ja registreeritakse ebakorrapäraselt ja suvalistel aegadel ilma avalikkust ja puudutatud isikuid teavitamata. Seetõttu tuleb kaebajal oma õiguste kaitseks pidevalt jälgida metsaregistrit. Raielubade leidmine registrist on keeruline. Keskkonnaameti praktika välistab sisuliselt KeÜS §-st 28 tuleneva õiguse osaleda olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemisel ning on põhjendamatult koormav. Kaebaja ei saa enne raielubade väljastamist esitada nende suhtes ettepanekuid või vastuväiteid. Isegi kui kaebaja saab uutest raielubadest teada enne kaebetähtaja saabumist, võib tekkida olukord, kus load on kaebuse esitamise ajaks realiseeritud. Metsateatiste automatiseeritud menetlus on õigusvastane, sest põhiseadus ei anna tehisintellektile õigustust kaalutlusotsuste tegemiseks. Kaebus tuleks liita haldusasjaga nr 3-22410, milles on samad menetlusosalised ja vaidlustatud samale kinnistule väljastatud raieload. Kaebaja palus esialgse õiguskaitse korras kuni kohtumenetluse lõpuni peatada vaidlustatud raieloa kehtivus, keelata Orajõe metskond 1 kinnistul raie teostamine, keelata Orajõe metskond 1 kinnistul automatiseeritud menetluses uute raielubade andmine, kohustada vastustajat viima iga metsateatise puhul läbi sisuline haldusmenetlus ja kaasata sellesse kaebaja, lisaks kohustada vastustajat teavitama kaebajat Orajõe metskond 1 kinnistul registreeritud võimalikest uutest metsateatistest ja metsakaitseekspertiisidest samal päeval kaebaja e-posti aadressil ning seadma kõigile raielubadele tingimuse, et nende realiseerimine on lubatav alles pärast vaidlustamiseks ette nähtud kaebetähtaja möödumist. Kaebaja eesmärk on kaitsta must-toonekurge ja säilitada rohevõrgustiku toimimiseks vajalik mets. Keskkonnaamet ja Riigimetsa Majandamise Keskus (RMK) on ka varem esialgse õiguskaitse kohaldamisel püüdnud plaanitud raied uute raielubade alusel ikkagi teostada (vt haldusasjad nr 3-20-2500, 3-20-2386, 3-21-2942, 3-22-466). Kaebus ei ole perspektiivitu ja looduskaitseline avalik huvi toetab esialgse õiguskaitse kohaldamist.
3.Keskkonnaamet palus 11.04.2022 seisukohas jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Orajõe metskond 1 kinnistul paiknev must-toonekure elupaik asub planeeritud raiealast ca 3,3 km kaugusel ja raieala ei asu Häädemeeste valla ÜP rohevõrgustiku koridoris. Tühistamiskaebus ei ole tähtaegne, sest raieluba anti 01.03.2022 ja kaebus esitati 07.04.2022. Kaebajal oli võimalik saada raieloast teada metsaregistri WFS-teenuse kaudu, mis võimaldab tellida e-postile teavitusi raielubade andmise kohta. Keskkonnaorganisatsioon peab ise olema aktiivne oma huvi realiseerimisel ning korraldama teda puudutavate otsuste pideva jälgimise ja õigeaegse vaidlustamise, sh õppima kasutama metsaregistri WFS-teenust. Taotletud ulatuses esialgse õiguskaitse kohaldamine ei ole proportsionaalne ega vajalik kaebuse eesmärgi saavutamiseks. Pole arusaadav, millise eelise annaks kaebajale mitteautomatiseeritud menetlus, sest kontrollitakse samu andmeid ja vastavust samadele õigusaktidele. Metsateatise menetlus ei ole ulatuselt võrreldav nt keskkonnaloa menetlusega ja tuleb lõpule viia 15 päevaga (vt keskkonnaministri 11.08.2017 määruse nr 28 „Metsateatisel esitatavate andmete loetelu ning metsateatise esitamise, menetlemise ja registreerimise kord ning tähtajad“ § 2 lg 3), mida ei saa haldusmenetluse seaduse (HMS) § 33 lg 5 alusel lisaks pikendada. Automatiseeritud menetlust ei ole pidanud õigusvastaseks kohtud (nt haldusasjad nr 3-21-1187 ja 3-20-580) ega õiguskantsler. Täiendavat hindamist vajavad metsateatised suunatakse tavamenetlusse ning 2(8)
3-22-790 automatiseeritud menetluses antakse raieload üksnes nende alade suhtes, millele ei ole seatud metsa majandamise kitsendusi. Kitsenduste puhul (nt kui ala kattub mõne EELIS-e objektiga) hindab metsateatist alati ametnik. Looduskaitseliste piiranguteta majandusmetsas ei ole kuidagi põhjendatud piirata automatiseeritud menetluse kasutamist ja suurendada sellega vastustaja halduskoormust. Kuigi kaebaja on keskkonnaorganisatsioon, ei pea teda menetlusse kaasama ega ära kuulama. Arvestades lühikest menetlustähtaega ja HMS § 49 lg-s 2 sätestatut, ei oleks kaebaja kaasamise ja ärakuulamise korral võimalik viia menetlust lõpule seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Metsateatise menetluses ei kalduta ka kõrvale metsateatises esitatud andmetest (vt HMS § 40 lg 3 p 2). Ilmselgelt ebamõistlik oleks kohustada vastustajat teavitama kaebajat raielubade andmisest, sest kaebaja saab metsateatiste esitamist ja raielubade andmist katastriüksuste kaupa jälgida WFS-teenuse abil. Kaebaja taotletud kõrvaltingimuse seadmine oleks vastuolus metsaseaduse (MS) § 41 lg-ga 13. Pole ka arusaadav, millist vaidlustamise tähtaega kaebaja silmas peab, sest vaide- ja kohtupraktika põhjal on kaebaja hinnangul vaidlustamistähtaeg sisuliselt piiramatu. Seega oleks kõrvaltingimus mh vastuolus õigusselguse põhimõttega. Põhjendatud ei saa olla kaebaja taotletud rangete keeldude rakendamine kogu Orajõe metskond 1 kinnistu suhtes, sest võimalikel uutel metsateatistel võib puududa igasugune seos praeguse vaidlusega.
4.RMK teavitas 11.04.2022 vastuses, et vaidlustatud raieluba on täielikult realiseeritud ning raie lõpetati 29.03.2022.
5.Häädemeeste vald selgitas 11.04.2022 vastuses, et kuigi ÜP kohaselt on rohevõrgustiku koridori aladel lubatud üksnes valikraie, ei paikne Orajõe metskond 1 kinnistu kvartali OJ261 eraldis 7 ÜP järgses rohevõrgustiku koridori alal ja seega ei ole seal lageraie keelatud.
6.Tallinna Halduskohus tagastas 13.04.2022 määrusega kaebuse ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kuna raieluba on realiseeritud, ei ole tühistamisnõue enam lubatav. Kuna raieluba ei ammendunud kohtumenetluse ajal, puudub vajadus anda kaebajale võimalus minna üle tuvastamiskaebusele. Seega ei saa lähtuda tuvastamiskaebusele ülemineku reeglitest (vt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12), vaid lähtuda tuleb üldistest tuvastamiskaebuse esitamise piirangutest (HKMS § 38 lg 4 ja § 45 lg 2). Kaebajal võiks olla tuvastamiskaebuse esitamiseks preventiivne eesmärk vältida vastustaja jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust. Kuna kaebaja on juba esitanud kaebuse haldusasjas nr 3-22-410, kus ta samuti vaidlustab Orajõe metskond 1 kinnistule antud raielubasid (sh must-toonekure kaitseks), siis ei ole uue tuvastamiskaebuse esitamine vajalik ega ökonoomne. Kaebaja preventiivne huvi on saavutatav haldusasjas nr 3-22-410. Keskkonnaameti halduspraktika muutmise soov ei ole tuvastamiskaebuse esitamiseks piisav (vt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 13). Kuna vaidlustatud raieluba on realiseeritud, siis ei saa samale alale aastakümneid väljastada uusi raielubasid ja õigusvastase tegevuse kordumine sellel alal sisuliselt välistatud. Selleks, et hinnata raielubade kumulatiivset mõju, ei ole tarvis tuvastada kõigi raielubade õigusvastasust. Tühistamisnõue tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel selle eesmärgipäratuse tõttu ning tuvastamisnõue tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Orajõe metskond 1 kinnistul uute metsateatiste ja metsakaitseekspertiiside automatiseeritud menetluses registreerimise keelamise nõue tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu (vt ka HKMS § 45 lg 1 piirangud). Keskkonnaamet on piisavalt selgitanud automatiseeritud menetluse olemust (nn tavamenetlusega võrreldes puudub sisuline erinevus). Abstraktne võimalus, et raielubasid võidakse anda automatiseeritult, ei anna alust eeldada kaebaja õiguste rikkumist. Asjaolu, et 2295 ha suurusel kinnistul paikneb musttoonekure elupaik, ei tähenda, et kogu kinnistu raames tooks automatiseeritud menetlus kaasa 3(8)
3-22-790 potentsiaalselt õigusvastaste haldusaktide andmise. Ka praegusel juhul on selgunud, et raieluba ei antud rohevõrgustiku koridori ega must-toonekure elupaiga lähedusse. Viide õigusvastaste haldusaktide andmise võimalusele on keelamiskaebuse esitamiseks liiga üldine. Kaebaja jaoks on tulevikus tõhusam õiguskaitsevahend tühistamisnõue koos esialgse õiguskaitse taotlusega. Väited raielubadest teada saamise raskendatusest ei ole põhjendatud, sest metsaregistri WFSteenus töötab ja võimaldab olla kursis raielubade andmisega. Kaebaja ei ole tõendanud, et tal puudub võimalus WFS-teenust kasutada või on teenuse kasutamine nii keeruline, et seda ei saa temalt oodata. Kaebaja on keskkonnaorganisatsioon ja soovib vaidlustada paljusid raielubasid, mistõttu tuleb tal WFS-teenust tundma õppida. Asjaolu, et uute kaebuste esitamine on koormav, ei ole piisav, et väita õiguste hilisema kaitse võimatust. Orajõe metskond 1 kinnistul metsateatiste ja metsakaitseekspertiiside menetlusse kaasamiseks kohustamise nõue tuleb samuti tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, sest kaebajal puudub subjektiivne õigus seda nõuda. Kaebaja viitab KeÜS §-st 28 tulenevale õigusele osaleda olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemisel, kuid MS-st kui eriseadusest ei tulene kolmandate isikute kaasamise kohustust ning puudub ka vastuolu hea halduse tavaga. Iga raieloa andmine ei ole ka olulise keskkonnamõjuga tegevus. Kohus ei saa vastustajale abstraktselt ette kirjutada, kuidas haldusmenetlust läbi viia, vaid selles osas on Keskkonnaametil endal otsustusruum. Raieloa kehtivuse esialgse õiguskaitse korras peatamiseks puudub vajadus, sest see on täielikult realiseeritud. Orajõe metskond 1 kinnistul raie teostamise keelamise taotlus on laiem kui nõue keelata vaidlustatud raieloa alusel toimuv raie. Kuna üldiseks raiete keelamiseks ei ole eraldi nõuet esitatud, tuleb lugeda, et kaebaja taotleb raie keelamist üksnes vaidlustatud raieloa alusel. Kuna lageraie on juba teostatud, jääb see taotlus rahuldamata. Kui kaebaja taotles siiski kogu kinnistul raie keelamist, jääb taotlus rahuldamata põhjusel, et see väljub kaebuse piiridest ning sellise keelamisnõude esitamiseks puuduks kaebajal HKMS § 45 lg-st 1 tulenevalt kaebeõigus. Taotlused keelata esialgse õiguskaitse korras Orajõe metskond 1 kinnistul automatiseeritud menetluses raielubade andmine ja kohustada Keskkonnaametit hindama kõiki metsateatisi n-ö tavamenetluses lähtuvad küll kaebuse põhinõuetest, kuid kaebajal puudub selles osas esialgse õiguskaitse vajadus, sest tal ei ole selliste nõuete esitamiseks kaebeõigust. Kaebajale ei tulene pöördumatuid või raskesti kõrvaldatavaid tagajärgi, kuna ta saab haldusakte vaidlustada pärast nende andmist. Sisuliselt soovib kaebaja oluliselt laiendada raiekeelu ala Orajõe metskond 1 kinnistul, mis ei ole võrreldav olukorraga, kus Keskkonnaamet annab uue raieloa täpselt samale alale või selle lähedale, millele antud varasema raieloa kehtivus on esialgse õiguskaitse korras peatatud. Kuna kaebajal on WFS-liidese kaudu võimalik jälgida raielubade andmist, puudub ka vajadus kaebajat uutest haldusaktidest teavitada. Isegi kui esineb võimalus, et uued raieload jõutakse realiseerida enne kaebuse esitamist, tuleks taotlus Keskkonnaameti keelamiseks ja kohustamiseks jätta rahuldamata. Kuna kaebaja saab jälgida raielubade andmist, on võimalik oht avalikule looduskaitselisele huvile pigem väike, samas kui vastustaja ja RMK suhtes oleksid sellised esialgse õiguskaitse abinõud pigem ebaproportsionaalsed, sest nii suure kinnistu puhul võivad asjaolud (nt kaugus kaitsealuse liigi elupaigast ja ÜP-st tulenevad nõuded) olla oluliselt erinevad. Lisaks on Tallinna Halduskohus 31.03.2022 määrusega haldusasjas nr 3-22-410 juba kohaldatud esialgset õiguskaitset ning keelanud konkreetsetele Orajõe metskond 1 kinnistu eraldistele raielubade andmise ja kohustanud vastustajat teatud tingimustel teavitama kaebajat kinnistul uute raielubade andmisest. See oli siiski seotud kindlate metsateatiste ja väiksemalt piiritletud aladega. Nii ulatuslik keelamine ja kohustamine, nagu kaebaja seda praegu taotleb, ei ole mõistlik ega põhjendatud. Taotlus kohustada seadma uutele raielubadele lisatingimus, et neid võib realiseerida alles pärast vaidlustamistähtaja möödumist, tugines nõudele kohustada vastustajat andma raielubasid n-ö tavamenetluses. Kuna selles nõudes jäi esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata, ei ole alust rahuldada ka kõrvaltingimuse seadmiseks kohustamise nõuet.
4(8)
3-22-790
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Päästame Eesti Metsad MTÜ palub 28.04.2022 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 13.04.2022 määrus ja saata asi halduskohtule uueks otsustamiseks. Kaebaja on nõus, et vaidlustatud raieloa realiseerimisega on tühistamisnõue ära langenud, kuid ei nõustu halduskohtuga tuvastamisnõude lubatavuse osas. Tuvastamisnõude preventiivseks eesmärgiks on muuta Keskkonnaameti senist halduspraktikat ja välistada selle jätkamine. Keskkonnaamet ei täida jätkuvalt Riigikohtu 28.10.2020 määrusest nr 3-20-580 (p 13) tulenevat kaasamise kohustust, eriti olukorras, kus kaebaja huvi seoses vaidlusaluse kinnistuga pidi olema teada. Keskkonnaamet ei ole lisaks lähtunud kehtivast Häädemeeste valla ÜP-st, sest vaidlusalune eraldis asub ÜP kaardi järgi rohevõrgustiku alal. Tallinna Halduskohus tuvastas 31.03.2022 määruses haldusasjas nr 3-22-410, et Keskkonnaamet käitub pahatahtlikult, automatiseeritud menetluses esineb puudusi ja asjast huvitatud isikuid ei teavitata ning see viib olukorrani, kus kaebaja õiguste kaitse on näiline. Kuna raieload ammenduvad väga kiiresti kas realiseerimisega või kehtivusaja möödumisega (MS § 41 lg 13), siis tähendaks kohtuliku kontrolli üksnes tühistamiskaebusega piiramine, et raielubade sisuline ja mitmeastmeline kohtulik kontroll ongi praktiliselt välistatud. Raielubade õigusvastasuse tuvastamise nõue on seega ainus ja tõhusaim viis kaebaja õiguste kaitseks. Tühistamiskaebus ei ole MS-st tingitult tõhus õiguskaitsevahend. HKMS § 38 lg 4 ja § 45 lg 2 nõuded tuvastamisnõude esitamiseks on täidetud. Keelamis- ja kohustamisnõuete esitamiseks kaebeõiguse puudumine ei saa olla ilmselge. Orajõe metskond 1 kinnistule antavad raieload võivad kahtlusteta rikkuda kaebaja õigusi. Halduskohus on tuvastanud, et vastustaja on väljastanud vaidlusalusele kinnistule suure hulga raielubasid (sh korduvalt). Esineb reaalne oht, et vastustaja võib väljastada uusi raielubasid sama rohevõrgustiku tuumalal ja must-toonekure elupaigas või selle läheduses, Natura aladel või nende vahetus läheduses paiknevatel metsaeraldistel. Kui on põhjust arvata, et vastustaja kavatseb samadel asjaoludel anda uued raieload ja need võidakse viivitamata realiseerida, siis on kaebajal võimalik pöörduda halduskohtusse keelamiskaebusega (Tallinna Ringkonnakohtu 14.07.2021 määrus nr 3-21-1187, p 19). Vajadus pidevalt vaidlustada uusi raielubasid oleks kaebajat ebamõistlikult koormav. Kinnistu suurus (2295 ha) ei mõjuta keelamiskaebuse lubatavust. Ühe suure kinnistu puhul ongi vastustajal lihtsam tagada rakendatud keelu järgimist. Tähtsust ei oma, kas võimalikud uued raieload antakse must-toonekure elupaiga lähedale või sellest kaugemale. Keelamiskaebuse rahuldamise tagajärjeks oleks üksnes see, et raielubade andmine peab toimuma tavamenetluses. Õigusriigile kohaste nõuete järgimine (sh teavitamine ja kaasamine) ei ole kindlasti odavaim lahendus, kuid see ei mõjuta nende nõuete olemasolu. Kuna haldusmenetluse nõudeid tuleb järgida mh automatiseeritud menetluses, pole arusaadav, kuidas koormaks tavamenetlus vastustajat oluliselt rohkem. Kohustamisnõude esitamise eeldused on täidetud, sest haldusasjas nr 3-22-410 on tuvastatud, et Keskkonnaamet ei teavita raielubadest kõiki kaebeõigust omavaid isikuid, kelle eriline huvi raielubade vaidlustamiseks on vastustajale teada. Kaebeõiguse seisukohast ei oma tähtsust, kas MS nõuab kolmandate isikute kaasamist või mitte. Õiguskorras tuleb tagada KeÜS § 28 täielik realiseerumine. Iga raieluba ei pruugi olla olulise keskkonnamõjuga, kuid praegusel juhul tuleb arvestada must-toonekure eripäraga, mh on tegemist pesapaiga suhtes äärmiselt valiva liigiga. Isegi väga kiire kohtusse pöördumise korral võivad raietööd olla esialgse õiguskaitse taotluse lahendamise ajaks juba tehtud. WFS-teenus tagab info kiire liikumise üksnes tagantjärele, kuid mitte enne raieloa andmist ega selle menetlemise ajal. Praktikas ei tööta lahendus, et kaebaja peab olema iga päev valmis esitama kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse. Ka metsandusele keskendunud keskkonnaorganisatsioonilt on ebamõistlik eeldada metsaregistri kõigi andmete pidevat jälgimist ning igapäevast valmisolekut pöörduda raielubade vaidlustamiseks kohe halduskohtusse (vt Tallinna Ringkonnakohtu 13.04.2018 määrus nr 3-17-2275, p 19). 5(8)
3-22-790
8.Keskkonnaamet palub 17.05.2022 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebajal ei ole kaebeõigust preventiivse eesmärgiga tuvastamiskaebuse esitamiseks, sest puudub reaalne oht õigusvastase tegevuse kordumiseks. Kaebaja väiteid hinnatakse haldusasja nr 3-22-410 raames, sh kas raied Orajõe metskond 1 kinnistul on kooskõla kehtiva ÜP-ga ning kas raied ohustavad must-toonekure elupaika. Kaebaja põhjendusi järgides tuleks igasugune raietegevus Eestis keelata, sest alati saab väita, et metsaeraldis asub mõnele kaitstud loodusobjektile liiga lähedal. Kaebaja ei ole tõendanud, et 3,3 km kaugusel teostatav raie kahjustab must-toonekure elupaika. Keelamiskaebuse esitamise eeldused ei ole samuti täidetud, sest üksnes asjaolust, et Keskkonnaamet võib Orajõe metskond 1 kinnistule anda mõne raieloa, ei saa järeldada kaebaja õiguste rikkumist. KeÜS § 30 lg-s 2 sätestatud keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse eesmärk ei ole võimaldada tal sisuliselt valimatult ja piiramatult vaidlustada iga keskkonnaalast otsust. Kaebaja tegevusest (sarnastest kaebustest) nähtub, et tema eesmärk ei ole kaitsta konkreetseid keskkonnaobjekte, vaid sisuliselt takistada metsaraiesüsteemi. Halduskohus saab teostada vaid üksikjuhtumi kontrolli. Eesmärk keelata raielubade andmine automatiseeritud menetluses on liiga üldine. Kaebaja ei ole siiani selgitanud, mis on n-ö tavamenetluse eelis automatiseeritud menetluse ees, arvestades, et mõlemal juhul lähtutakse samadest andmetest ja õigusaktidest. Haldusorgani tegevust ei saa keelata argumendiga, et kaebajale oleks koormav kõiki antavaid haldusakte vaidlustada. Riigikohtu 28.10.2020 määrusest nr 3-20-580 ei tulene kohustust kaasata kaebaja iga raieloa menetlusse ning vaidlusaluse raieloa andmine ei olnud olulise keskkonnamõjuga otsus, millest tulnuks avalikkust laiemalt teavitada. Keskkonnaamet ei saa ilma õigusliku aluseta lühendada aega, mil metsaomanikul on õigus raiet teha (MS § 41 lg 13).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Kuna vaidlustatud 01.03.2022 raieloa nr 50000543699 kehtivus ammendus 29.03.2022 ehk enne 06.04.2022 kaebuse esitamist, järeldas halduskohus, et kaebaja taotleb alternatiivselt realiseeritud raieloa õigusvastasuse tuvastamist. Kuivõrd vaidlustatud haldusakt ammendus enne kohtusse pöördumist ja see sai kohtule teatavaks enne kaebuse menetlusse võtmist ning haldusasja materjalidest ei nähtu, et raieloa varasem kehtivus võiks kaebaja õigusi mõjutada, oli põhjendatud tühistamisnõue HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel tagastada selle eesmärgipäratuse tõttu. Kaebaja ei ole vaidlustanud tühistamiskaebuse tagastamist ega halduskohtu hinnangut, et selle asemel sooviti esitada preventiivsel eesmärgil tuvastamiskaebus.
10.Raieloa õigusvastasuse tuvastamise nõude tagastas halduskohus HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Tuvastamisnõude esitamisel peab kaebaja põhjendama, miks see on tema õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 38 lg 4) ning tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (HKMS § 45 lg 2). Õigusvastase tegevuse kordumist või jätkumist ennetava (s.o preventiivse eesmärgiga) tuvastamiskaebuse esitamine eeldab, et isikul peab olema põhjust arvata, et täitevvõimu asutus asub rikkuma tema õigusi, ning õiguste rikkumise kõrvaldamine või heastamine tavapärase järelkontrolli vormis peab olema võimatu või ebamõistlikult raske (nt Riigikohtu 14.02.2023 otsus nr 3-19-2164, p 17). HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangud ei laiene üksnes HKMS § 152 lg 2 alusel nn jätkutuvastuskaebusele üleminekul (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12).
11.Kaebaja on põhjendanud tuvastamiskaebuse esitamist nii eesmärgiga vältida tulevikus samasugusel viisil raielubade andmist kui ka argumendiga, et raieloa lühikese kehtivusaja tõttu ei oleks tühistamiskaebuse alusel toimuv kohtulik kontroll sisuliselt tõhus, sest edasikaebamise korral ei jõustuks otsus ilmselt enne raieloa kehtivusaja lõppemist. Kaebaja ei ole toonud välja, millist tema õigusi puudutavat konkreetset tagajärge aitaks vaidlustatud raieloa õigusvastasuse tuvastamine ära hoida. Vaidlusaluse raieloaga lubatud raietööd (lageraie) olid 29.03.2022 juba 6(8)
3-22-790 teostatud, mistõttu ei saaks sama ala kohta lähiajal väljastada uusi raielubasid. Kaebaja eesmärk saavutada Keskkonnaameti halduspraktika muutmine metsateatiste ja metsakaitseekspertiiside menetlemisel on liiga üldine, et pidada seda kaebaja õiguste kaitseks vajalikuks (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 13). Kuigi see ei saaks olla tuvastamiskaebuse tagastamise iseseisvaks aluseks, on halduskohus samas põhjendatult viidanud, et kaebajal oli võimalik oma vastuväited Keskkonnaameti halduspraktikale (sh automatiseeritud menetluse kasutamise ning kaasamise ja raielubadest teavitamise küsimustes) esitada haldusasjas nr 3-22-410, milles ta vaidlustas samuti Orajõe metskond 1 kinnistule väljastatud raielubasid (Tallinna Halduskohus on jätnud 16.01.2023 otsusega nr 3-22-410 Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebuse rahuldamata, kuid kaebaja ei ole halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust esitanud). Kaebajal on oma õiguste kaitseks lisaks võimalik kasutada tõhusamaid õiguskaitsevahendeid. Tühistamisnõuet ei saa pidada ebatõhusaks pelgalt seetõttu, et edasikaebamise korral raieloa kehtivus suure tõenäosusega kohtumenetluse ajal lõppeb, sest sellises olukorras saab minna HKMS § 152 lg 2 alusel üle nn jätkutuvastuskaebusele. Kuna tuvastamisnõue ei ole HKMS § 45 lg 2 kohaselt lubatav, siis tagastas halduskohus selle nõude HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel õiguspäraselt.
12.HKMS § 45 lg 1 järgi võib keelamiskaebuse (HKMS § 37 lg 2 p 3) esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Seega eeldab keelamiskaebuse esitamine, et kaebaja õiguste rikkumist poleks hiljem kohase kaebusega (nt haldusakti tühistamiseks) võimalik ära hoida või kõrvaldada ega heastada või hilisem õiguste kaitse oleks ebamõistlikult keeruline või koormav (nt Riigikohtu 24.11.2017 määrus nr 3-17-1398, p 12; 19.06.2012 otsus nr 3-3-1-84-11, p 22). Halduskohus kontrollib üldjuhul halduse tegevuse õiguspärasust tagantjärele ega sekku kaaluka vajaduseta ennetavalt haldusorgani tegevusse. Keelamiskaebuse esitamine ei eelda siiski, et kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmine peab olema kindel, vaid piisab juba põhjendatud kahtlusest (nt Tallinna Ringkonnakohtu 13.07.2022 määrus nr 3-22-1220, p-d 16 ja 19).
13.Kaebaja on taotlenud Keskkonnaameti keelamist anda automatiseeritud menetluses uusi raielubasid Orajõe metskond 1 kinnistul. Kaebaja hinnangul rikub automatiseeritud menetlus tema kui keskkonnaorganisatsiooni õigusi, sest välistab kaebaja osalemise raieloa andmisel kui KeÜS § 28 tähenduses olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemisel. Kaebajal on põhjust arvata, et vastustaja väljastab ka edaspidi automatiseeritud menetluses raielubasid Orajõe metskond 1 kinnistule, kuid nende hilisem vaidlustamine tühistamisnõudega ei pruugi olla tõhus raietööde ärahoidmiseks. Automatiseeritud menetlus on kaebaja hinnangul juba iseenesest õigusvastane.
14.Ringkonnakohus märgib esmalt, et raielubade andmist automatiseeritud menetluses ei saa pidada iseenesest õigusvastaseks, kui elektrooniline süsteem on kujundatud nii, et võimaldab tõhusalt ja õiguspäraselt täita elektroonilises vormis haldusakti andmisele kehtestatud nõudeid (vt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 9). Kaebaja õigusi ei saa iseseisvalt rikkuda see, millisel viisil on vaidlusalust metsateatist menetletud. Kaebajale ei tulene MS-st ega muust õigusaktist subjektiivset õigust nõuda metsateatiste menetlemist temale sobival viisil ja kaebaja ei saa Keskkonnaametilt nõuda raielubade andmist väljaspool automatiseeritud menetlust (nt Tallinna Ringkonnakohtu 13.07.2022 määrus nr 3-22-1220, p 19). Kaebaja õigusi ei saa rikkuda seegi, kui esitatud andmete põhjal võiks järeldada, et metsateatiste automatiseeritud kontrolli ja nn tavamenetlusse saatmise kriteeriumite põhjal ei pruugi alati jõuda õiguspärasele tulemusele. Kaebaja õigusi saaks rikkuda ainult see, kui just vaidlusaluse metsateatise automatiseeritud kontrollimine on toonud kaasa raie õigusvastase lubamise.
15.Põhimõtteliselt ei saa välistada kaebaja õigust taotleda Keskkonnaameti keelamist anda konkreetsel maa-alal raielubasid automatiseeritud menetluses või ilma HMS § 53 lg 1 p-s 1 7(8)
3-22-790 märgitud kõrvaltingimuseta (Tallinna Ringkonnakohtu 13.07.2022 määrus nr 3-22-1220, p 19). Selline keelamisnõue ei saa aga olla abstraktne, vaid peab olema piisavalt määratletud, et oleks võimalik hinnata nii konkreetse tegevuse lähemas tulevikus realiseerumise tõenäosust kui ka kaebaja õiguste võimalikku rikkumist (nt Tallinna Ringkonnakohtu 09.02.2023 määrus nr 322-1389, p-d 11–15). Praegusel juhul tuleb arvestada, et Orajõe metskond 1 kinnistu pindala on 2295 ha (sh metsamaa 2222 ha). Kuigi see kinnistu jääb osaliselt Häädemeeste valla ÜP-s määratletud rohevõrgustiku koridori, kus on lubatud üksnes valikraie, ning kinnistul paikneb vähemalt üks I kategooria kaitsealuse liigi elupaik, ei oleks sedavõrd suurel kinnistul tervikuna raielubade andmise keelamine või menetluslike piirangute seadmine põhjendatud, sest puudub võimalus piisava konkreetsusega hinnata nii uute raielubade andmise tõenäosust kui ka kaebaja õiguste rikkumise võimalikkust. Kaebaja ei ole ka määruskaebuses pidanud vajalikuks oma nõuet täpsemalt piiritleda, vaid piirdunud üldiste väidetega, et pole välistatud, et vastustaja võib väljastada uusi raielubasid Orajõe metskond 1 kinnistu sellistel metsaeraldistel, mis jäävad rohevõrgustiku tuumalale, kaitsealuse liigi elupaika või selle lähedusse või ka Natura alale või selle vahetusse lähedusse. Eeltoodust tulenevalt on halduskohus keelamiskaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel õigesti tagastanud, sest HKMS § 45 lg-s 1 sätestatud tingimused ei ole täidetud.
16.Kaebaja on lisaks taotlenud Keskkonnaameti kohustamist kaasata teda tulevikus Orajõe metskond 1 kinnistut puudutavate metsateatiste ja metsakaitseekspertiiside menetlusse, leides, et vastasel korral ei oleks kaebajal võimalik raielubasid tõhusalt vaidlustada. Ringkonnakohus on pidanud mõningatel juhtudel lubatavaks kohustada vastustajat esialgse õiguskaitse korras kaasama kaebaja mõnda kindlasse haldusmenetlusse (nt Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 määrus nr 3-22-716, p-d 28–35; 05.05.2022 määrus nr 3-22-657, p-d 18–23). See eeldab samas, et asjaomane haldusmenetlus on piisavalt määratletud (sarnaselt eelmises punktis kirjeldatud keelamisnõude esemele). Esialgse õiguskaitse taotluse saab esitada üksnes kohtumenetluse esemeks oleva põhinõude piires (HKMS § 251 lg 1; Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-201245, p 16). Ringkonnakohus leidis eelnevalt, et kaebaja esitatud üldise sisuga keelamiskaebus ei ole piisavalt määratletud ja sama kehtib menetlusse kaasamiseks kohustamise nõude kohta. Kuna puudub selline käimasolev või ettenähtav haldusmenetlus, millesse kaebaja kaasamiseks oleks kohtul võimalik vastustajat kohustada, siis ei saa esineda ka kaebaja õiguste rikkumist ning halduskohus on kohustamisnõude põhjendatult HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastanud.
17.Halduskohus jättis kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse õiguspäraselt rahuldamata. Kuna vaidlustatud raieluba oli realiseeritud juba enne kaebuse esitamist, siis ei olnud selle kehtivust enam võimalik peatada. Kuna raietööd olid tehtud, ei olnud samuti võimalik keelata lageraie teostamist Orajõe metskond 1 kinnistu kvartali OJ261 eraldisel 7. Taotlus Orajõe metskond 1 kinnistul tervikuna raiete tegemise keelamine väljuks kaebuse piiridest ja ei ole seetõttu lubatav (nt Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-1245, p 16). Selline taotlus ei oleks lubatav ka siis, kui aktsepteerida kaebaja esitatud keelamisnõuet, sest Orajõe metskond 1 kinnistule raielubade automatiseeritud menetluse tulemusel andmise välistamine ei tähenda, et kinnistul ühtegi raiet ei lubataks. Seega ei saaks olla ka alust kõiki mõeldavaid raietöid keelata. Kaebuse esemest väljuksid ka taotlused teavitada kaebajat kõigist metsateatistest ja metsakaitseekspertiisidest ning seada kõigile raielubadele kõrvaltingimus, millega lubatakse raieid teostada alles pärast vaidlustamistähtaja möödumist, sest selliseid kohustamisnõudeid ei ole esitatud. Isegi kui oleks esitatud, tuleks need kaebeõiguse puudumise tõttu tagastada, sest on liiga üldised (st sisuliselt ei taotletaks kohtult mitte üksikjuhtumi lahendamist, vaid üldreegli kehtestamist).
18.Eelneva põhjal jääb Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 13.04.2022 määrus muutmata. (allkirjastatud digitaalselt) 8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.