Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-348 9. detsember 2022 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Nele Parrest Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebus nõudega tühistada Keskkonnaameti otsused registreerida metsateatised nr 50000525301 ja 50000525303 Kaebaja Päästame Eesti Metsad MTÜ, esindaja Farištamo Eller Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja vandeadvokaat Sandor Elias Kolmas isik Riigimetsa Majandamise Keskus, esindaja Kristjan Tõnisson Tallinna Ringkonnakohtu 24. mai 2022. a määrus Keskkonnaameti määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 24. mai 2022. a määrus muutmata.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigimetsa Majandamise Keskus (RMK) esitas Keskkonnaametile metsateatised nr 50000525301 ja 50000525303, et teha lageraied vastavalt 1,12 ha ja 0,81 ha suurustel aladel Elva vallas asuval kinnistul katastritunnusega 66601:008:0452. Keskkonnaamet tegi 16. detsembril 2021 otsused teatised metsaregistris registreerida (edaspidi raieload).
2.Päästame Eesti Metsad MTÜ esitas 21. jaanuaril 2022 halduskohtule kaebuse, milles palus raieload tühistada. Eraldised asuvad maakonnaplaneeringu teemaplaneeringuga määratletud rohekoridoris, kus metsa majandamisel tuleb lähtuda rohevõrgustiku eesmärkidest, vältida lausraieid ning hinnata raiete ja muu majandustegevuse koosmõju võrgustikule. Samas piirkonnas on juba varem rohevõrgustiku alal ulatuslikke uuendusraieid tehtud. Raielubades ei ole põhjendatud, kuidas tagatakse võrgustiku toimimine. Tegu on olulise kaalutlusveaga. Ka ei teinud Keskkonnaamet eraldistel elustiku inventuuri, jättes seega olulised asjaolud välja selgitamata.
2.1.Kaebaja leiab, et kaebus on tähtaegne. Raielube ei tehtud kaebajale teatavaks. Metsaregistris registreeritakse iga päev u 400 uut teatist. Teabe efektiivset analüüsi takistab registri kohmakas ülesehitus. Päringuid saab teha katastrinumbri, metsateatise numbri ning kinnistu nime ja numbri järgi. Otsingutulemusi saab piirata maakonna ja valla lisamisega. Sellega võimalused ka piirduvad. Otsinguid pole võimalik teha kuupäevade kaupa ega selliste alade kaupa, millel kehtivad looduskaitselised piirangud, nt üldplaneeringuga paika pandud rohevõrgustiku alad.
3-22-348
2.2.Kaebaja ei pidanud raielubadest teada saama kohe pärast teatiste metsaregistris registreerimist. Kaebajal ei ole koosseisulisi töötajaid. MTÜ-sse kogunenud inimesed panustavad MTÜ töösse vabatahtlikult muude toimetuste kõrvalt. Kui vastustaja soovib vältida raielubade vaidlustamist hiljem kui 30 päeva pärast teatiste metsaregistris avaldamist, peaks ta tagama, et teatised oleksid huvitatud isikutele lihtsalt leitavad ja kättesaadavad (vrd RKHKm 3-20-999/37, p-d 23 ja 24).
2.3.Keskkonnaamet on teistes kohtumenetlustes viidanud WFS-teenuse kasutamise võimalusele. Amet pole aga selgitanud, kuidas saab teenuse abil leida teatisi looduskaitseliste piirangutega alade, sh kaitsealade, kaitsealuste liikide elupaikade või rohevõrgustiku alade kaupa. Ka ei ole teenuse abil võimalik tellida teavitusi kindlale alale metsateatiste registreerimise kohta.
2.4.Kaebaja sai raielubadest teada 20. jaanuaril 2022 Elva valla elanike sotsiaalmeedia grupi kaudu, kus avaldati muret RMK raieplaanide üle Käo metsas (katastritunnus 17001:001:0197). Selle tõttu uuris kaebaja kõnealust piirkonda metsaregistrist ja avastas vaidlustatud otsused.
3.Tallinna Halduskohus luges 14. aprilli 2022. a määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse tähtaegseks. Optimaalseks ja seaduses sätestatud nõuetele vastavaks kaebetähtajaks on vähemalt kolm kuud alates metsateatiste registreerimisest metsaregistris (vt Tallinna Halduskohtu
22.oktoobri 2021. a määrus haldusasjas nr 3-21-1203).
4.Keskkonnaamet esitas määruskaebuse. Vastustajal ei ole kohustust teavitada kaebajat raielubade andmisest. Vaidlustatud load ei ole olulise keskkonnamõjuga otsused keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 28 lg 2 ning keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsiooni) art 6 lg-te 1 ja 2 tähenduses. Raie tehakse väikesel alal, seejuures mitte Natura 2000 võrgustiku alal. Kaebajal pole kõnealuse alaga vahetut seost.
4.1.Metsaregister ei peagi täitma otsingusüsteemi funktsiooni. Suuremahulisi päringuid, sh konkreetse ajavahemiku kohta, võimaldab teha avalikus kaardiserveris paiknev, riigi loodud ja rahastatav WFS-teenus, mille kasutamiseks on tarvis MaPInfo, QGIS või ArcGIS tarkvara. Teenusest on võimalik luua ka teavituste tellimise süsteem. Teenuse kasutusjuhend on „Metsaportaali avalike teenuste kasutusjuhendi“ ptk-s 2.3. Seda, et teenus toimib ja on keskkonnaorganisatsioonile jõukohane, on kinnitanud Tallinna Halduskohus asjas nr 3-22-790. Arvestades metsateatiste hulka, pole olemas WFS-teenusele alternatiivset mõistlike kuludega teabe jagamise viisi.
4.2.Kaebaja on avalikke huve kaitsev keskkonnaorganisatsioon, kelle üks põhitegevusi on raielubade vaidlustamine. Seetõttu on kaebajal kõrgendatud hoolsuskohustus. Ta peab saama raielubadest teada kohe pärast teatiste registreerimist metsaregistris. Avalik võim on selleks võimaluse loonud. Arvestada tuleb ka seda, et kaebetähtaeg on mõeldud kaitsma õigusrahu ning kolmanda isiku õigustatud ootust raie teha.
5.Tallinna Ringkonnakohus jättis 24. mai 2022. a määrusega määruskaebuse rahuldamata. Kaebajal keskkonnaorganisatsioonina on õigus raielube vaidlustada (KeÜS § 30 lg 2 ja § 31). Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg 1 järgi võib tühistamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul haldusakti kaebajale teatavaks tegemisest arvates. Keskkonnaamet ei kaasanud kaebajat vaidlustatud raielubade menetlusse, ei teavitanud teda teatiste registreerimisest ega toimetanud raielube kaebajale kätte. Sellisel juhul tuleb lähtuda HKMS § 46 lõikest 7: kaebetähtaeg loetakse möödunuks juhul, kui kaeabaja on haldusaktist muul viisil teada saanud, kuid kaebuse esitamisega ebamõistlikult viivitanud. Kaebaja sai teatiste registreerimisest teada 20. detsembril 2021 2(5)
3-22-348 sotsiaalmeediast. Kaebuse esitas ta 21. jaanuaril 2022, seega 32 päeva pärast raielubadest teada saamist ja 36 päeva pärast teatiste registreerimist. Kaebaja pole küll selgitanud, millal ta teatistega metsaregistris tutvus, kuid igal juhul ei viivitanud ta tutvumisega ebamõistlikult ning pidas kinni kaebuse esitamise tähtajast.
5.1.Kaebuse tähtaegsuse hindamisel pole oluline see, kas tegu on olulise keskkonnamõjuga otsustega. Asjast huvitatud keskkonnaorganisatsioonidele peab olema tagatud mõistlik ja tõhus võimalus saada infot raielubade kohta. Efektiivse õiguskaitse ja õiguskindluse tagamiseks on oluline, et Keskkonnaamet teeks raieload õigel ajal ja nõuetekohaselt teatavaks kõigile kaebeõigust omavatele isikutele (vt ka RKHKm 3-20-999/37, p-d 23 ja 24 ning 3-20-580/47, p 13).
5.2.Ringkonnakohus ei kahtle, et määruskaebuses nimetatud rakenduste abil on võimalik WFS-teenust kasutada. Teenus väljastab kaardiandmeid, sh erinevate parameetrite kaudu. Siiski pole teenuse kaudu võimalik tellida teavitusi. Kuigi vastustaja on teavitussüsteemi olemasolule viidanud, pole ta lähemalt selgitanud, kuidas oleks võimalik teavitusi tellida. Ka teenuse kasutusjuhendis pole selle kohta juhiseid antud. Seega tuleb vastustajal arvestada, et kaebaja peab talle huvi pakkuvatele aladele antud raielubade kohta infot otsima aktiivselt omal algatusel. Ei saa eeldada, et vabatahtlikul tööl põhinev keskkonnaorganisatsioon suudab jälgida kõiki metsaregistris avaldatavaid metsateatisi olukorras, kus tal puudub võimalus tellida huvipakkuvate piirkondade kohta teavitusi.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.Keskkonnaamet esitas määruskaebuse, milles jäi ringkonnakohtule esitatud määruskaebuse põhjenduste juurde.
6.1.Riigikohtu praktika isikule teatavaks tegemata haldusaktide kohta puudutab juhtumeid, mil kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks. Praegusel juhul on kaebus esitatud KeÜS § 30 lg 2 alusel avalike huvide kaitseks. Mõistlik aeg haldusakti väljanõudmiseks on praegusel juhul peaaegu olematu, kuna registrist on võimalik metsateatis soovi korral kohe teabenõuet esitamata alla laadida. Ei metsaseadus (MS) ega Keskkonnaministri 11. augusti 2017. a määrus nr 28 „Metsateatisel esitatavate andmete loetelu ning metsateatise esitamise, menetlemise ja registreerimise kord ning tähtajad“ kohusta vastustajat kaebajat teatiste registreerimisest teavitama. Vastustajal ei ole kohustust teavitada igast raieloast kõiki metsakaitsega tegelevaid keskkonnaorganisatsioone. Kõigi lubade kaebajale saatmine ei oleks eesmärgipärane, kuna andmed edastataks filtreerimata kujul.
6.2.Tallinna Halduskohus leidis 12. augusti 2022. a määruses asjas nr 3-22-389, et WFS-teenuse abil võtab eelmise päeva metsateatiste analüüsimine aega umbes ühe tunni. Võimalik on teha mahukaid päringuid, sh konkreetse ajavahemiku kohta või erinevaid kaardikihte kasutades, samuti märksõnaotsinguid (kasutades nt sõna „metsis“ või erinevate kaitsealade nimesid). Halduskohus leidis, et seetõttu pole asjakohane lähtuda keskkonnaorganisatsiooni kaebuse tähtaegsuse üle otsustamisel HKMS § 46 lg-st 7.
6.3.WFS-teenuse kasutamise kohta on avaldatud juhised „Metsaportaali avalike teenuste kasutusjuhendi“ ptk-s 2.3. Juhendit on 22. mail 2022 täpsustatud ning sellest tuleneb selgelt, et WFS-teenusele on võimalik arendada liides, millega endale teavitusi tellida.
6.4.Isegi kui möönda vastustaja kohustust kaebajat raielubadest seaduses sätestatust intensiivsemalt teavitada, võiks kohustuse võimalik rikkumine olla aluseks kaebetähtaeg ennistada, mitte aga kaebus tähtaegseks lugeda. Kaebaja ei ole kaebetähtaja ennistamist taotlenud.
3(5)
3-22-348
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
7.Kolleegium jätab Keskkonnaameti määruskaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu määruse muutmata (HKMS § 234 ja § 230 lg 5 p 1).
8.Keskkonnaorganisatsioonide kaebeõigus tuleneb Århusi konventsiooni art 9 lg-st 3 ning KeÜS §-dest 30 ja 31. Konventsiooni art 9 lg-s 3 ette nähtud kaebeõiguse eesmärk on võimaldada tagada tõhus keskkonnakaitse (vt Euroopa Kohtu otsus asjas C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie, p 46). Kaebeõigus ei ole seejuures piiratud üksnes otsustega, millel on keskkonnale rasked tagajärjed (vt Euroopa Kohtu otsus asjas C-873/19 Deutsche Umwelthilfe (Réception des véhicules à moteur), p 73).
9.HKMS § 46 lg 1 järgi hakkab kaebetähtaeg kulgema haldusakti teatavaks tegemisest. See reegel kehtib sõltumata sellest, kas seadus kohustab haldusorganit haldusakti kaebeõigust omavale isikule isiklikult teatavaks tegema või mitte. Nõue, et kaebetähtaeg hakkab kulgema haldusakti teatavaks tegemisest, teenib eesmärki tagada tõhus kaebeõigus (põhiseaduse § 15 lg 1). HKMS § 46 lg-st 1 kui üldnormist tuleb lähtuda ka keskkonnaorganisatsioonide kaebuste puhul.
10.Seadusega võib ette näha, et haldusakt tehakse teatavaks avalikult. Avaliku teatavaks tegemise puhul omistatakse haldusakti avalikustamisele eriline juriidiline tähendus - akt loetakse üldsuse hulka kuuluvatele isikutele teatavaks tehtuks ja seega hakkab kaebetähtaeg kulgema (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 31 ja § 62 lg 3). Haldusakti avalikult teatavaks tegemise võimalus peab olema seaduses selgelt sätestatud. Seejuures ei tohi sellist võimalust sätestav norm piirata ebaproportsionaalselt kaebeõigust.
11.Haldusakti avalikult teatavaks tegemisest tuleb eristada teabe avaldamist. Avaliku tegevuse käigus loodav teave on eelduslikult avalik (vt avaliku teabe seaduse § 4). Teave metsa paiknemise, pindala, tagavara, seisundi ja kasutamise kohta (vt MS § 9 lg 1) on lisaks ka keskkonnateave, mille tõhusa avalikustamise nõue tuleneb KeÜS § 26 lõikest 2. Metsaseaduses on ette nähtud, et Keskkonnaamet registreerib heaks kiidetud metsateatised metsaregistris, mille andmed on üldjuhul avalikud (MS § 41 lg 81 ja § 9 lg 4). Selle nõude eesmärgiks on teabe avaldamine. Normi, mis näeks ette raielubade avalikult teatavaks tegemise võimaluse, ei ole.
12.Ei vaielda selle üle, et raielube kaebajale teatavaks ei tehtud. Seadus ei sätesta kohustust teha raieload teatavaks kõigile kaebeõigust omavatele keskkonnaorganisatsioonidele. Kui tegu pole just konkreetse juhtumiga eriliselt seotud organisatsiooniga, ei ole üldjuhul tegu isikutega, kellele haldusakt tuleks HMS § 62 lg 2 alusel kätte toimetada. Vastustajal on õigus, et kõigi metsateatiste kõigile huvitatud keskkonnaorganisatsioonidele kättetoimetamine ei aitaks kaasa kaebeõiguse tõhusamale teostamisele: tegu on suure informatsioonihulgaga, mida keskkonnaorganisatsioonil peab olema võimalik efektiivselt analüüsida. Nagu märgitud, ei tähenda kättetoimetamiskohustuse puudumine seda, et kaebaja puhul saaks kohaldada HKMS § 46 lg-s 1 sätestatud kaebetähtaega, hakates selle kulgemist arvestama metsateatiste metsaregistris avaldamisest. Seega lähtus ringkonnakohus kaebuse tähtaegsust kontrollides õigesti HKMS § 46 lg-st 7, mille järgi on kaebus tähtaegne, kui isik ei ole pärast talle teatavaks tegemata haldusaktist teada saamist tühistamiskaebuse esitamisega ebamõistlikult viivitanud.
13.Ringkonnakohus lähtus sellest, et kaebaja sai vaidlustatud raielubadest teada
20.detsembril 2021 ning pöördus kohtusse 32 päeva hiljem (määruse p 11 teine lõik). 4(5)
3-22-348 Ringkonnakohus leidis põhjendatult, et tegu polnud ebamõistliku viivitusega. Lisaks oli ajavahemik raielubadest teada saamise ja kohtusse pöördumise vahel tegelikult oluliselt väiksem: kaebuse ja Riigikohtule esitatud selgituse järgi sai kaebaja raielubadest teada hoopis 20. jaanuaril 2022 ning pöördus kohtusse juba järgmisel päeval. Keskkonnaorganisatsioonidel tuleb olla oma õiguste kasutamisel hoolas. Kaebaja ei ole aga olnud hooletu, vaid näidanud üles talt mõistlikult eeldatavat aktiivsust oma põhikirjaliste eesmärkide täitmiseks olulise info otsimisel.
14.Kaebaja hoolsuskohustus ei ulatu praegusel juhul selleni, et talt saaks nõuda kõigi raielubadega kursis olekut kohe pärast metsateatiste avaldamist metsaregistris. Metsaregister ei ole loodud kasutajasõbralikuks otsingusüsteemiks, mis võimaldaks keskkonnaorganisatsioonil saada tõhusalt teavet näiteks kaitsealustele aladele, nende lähedusse või rohevõrgustiku aladele antud raielubade kohta. Ennast selle toimimisega kurssi viinud isikule põhimõtteliselt sellise info kättesaamist võimaldava WFS-teenuse oluliseks puuduseks on see, et teenus ei võimalda tellida teavitusi. Vastustaja väide, et WFS-teenusele on kasutajal endal võimalik arendada liides, millega endale teavitusi tellida, ei veena vastupidises. Vastustaja viidatud „Metsaportaali avalike teenuste kasutusjuhendis“ on selle kohta märgitud: „Kui on soov andmeid regulaarselt ja automaatselt serverist võtta ja neid edastada, siis peab soovija endale sellise tarkvara leidma/arendama. WFS andmeedastusteenus ega ka standardne GIS tarkvara üksi ei võimalda e-maili teavitust luua.“ Keskkonnaorganisatsiooni hoolsuskohustus ei ulatu nii kaugele, et talt saaks nõuda tarkvara arendamist selleks, et saada tõhusalt kätte talle kaebeõiguse teostamiseks vajalik info.
15.Halduskohtu kasutatud mudel, mille järgi hoolsalt tegutsev keskkonnaorganisatsioon võiks riigis praegu kasutusel olevaid info jagamise meetodeid kasutades jõuda kohtusse keskmiselt kolme kuu jooksul raieloa andmisest arvates, võib mõttelise suunisena olla asjakohane. Seda ei saa siiski mõista reeglina, kuna sellise reegli loomise õigust kohtul ei ole. Ka tuleb kohtul alati arvestada iga konkreetset juhtumit iseloomustavaid asjaolusid.
16.Vastustaja leiab põhjendatult, et olukorras, kus raielubade kaebetähtaeg ei hakka keskkonnaorganisatsioonide jaoks enamasti kulgema mitte teatiste metsaregistris registreerimisest, vaid HKMS § 46 lg-s 7 sätestatud reegli järgi, ei pruugi olla raiest huvitatud isikute õiguskindlus tõhusalt kaitstud. Kui seadusandja soovib selles olukorras korda luua ning tagada, et keskkonnaorganisatsioonid tegutseksid raielubade vaidlustamisel kiiremini, on tal võimalik kehtestada eriregulatsioon raielubade avaliku teatavaks tegemise kohta. Et selline regulatsioon ei tooks endaga kaasa keskkonnaorganisatsioonide kaebeõiguse ebaproportsionaalset piiramist, peaks sellega koos käima raielubasid puudutava info senisest parem kättesaadavus. See aitaks kaebetähtaegade venimise vastu ka olemasolevate normide raames. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.