Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-1218 23. märts 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Heiki Loot Rummu Invest OÜ kaebus Vabariigi Valitsuse korralduse osaliseks tühistamiseks Kaebaja Rummu Invest OÜ, esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Vastustaja Vabariigi Valitsus Keskkonnaministeeriumi kaudu, esindaja Elina Lehestik Tallinna Ringkonnakohtu 9. novembri 2022. a määrus Vabariigi Valitsuse määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Vabariigi Valitsuse määruskaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p-d 1 ja 2 muutmata. Muuta määruse põhjendusi vastavalt praeguse määruse põhjendustele.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Rummu karjäärijärve omandiõigus jaguneb Lääne-Harju valla, Eesti Vabariigi ja Rummu Invest OÜ vahel. Rummu Invest OÜ-le kuulub kinnistu katastritunnusega 86801:001:0316.
2.9. detsembri 2021. a korraldusega nr 426 „Avalikult kasutatavate veekogude nimekirja kehtestamine“ kehtestas Vabariigi Valitsus uue avalikult kasutatavate veekogude nimekirja, lisades nimekirja veekogusid ning arvates osa seni nimekirjas olnud veekogusid sealt välja. Muu hulgas määras Vabariigi Valitsus avalikult kasutatavaks veekoguks Rummu järve. Korraldus avaldati Riigi Teatajas 11. detsembril 2021 ja ajalehes Postimees 15. detsembril 2021. Korralduses on märgitud, et seda on võimalik vaidlustada halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse Riigi Teatajas ja ajalehes avaldamise päevast arvates.
3.Rummu Invest OÜ esitas 1. juunil 2022 halduskohtule kaebuse, milles palus korralduse nr 426 Rummu järve puudutavas osas tühistada.
3.1.Kaebaja sõnul riivab korraldus intensiivselt tema omandiõigust ja ettevõtlusvabadust. Kaebaja on teinud investeeringuid ala puhastamiseks ja ohutumaks muutmiseks ning korraldanud järelevalve järve külastajate ohutuse tagamiseks. Kaebaja on rajanud järve äärde paadisilla, tualetid, kohviku jpm. Järve avalikult kasutatavaks määramise korral kaotab investeering oma väärtuse.
3-22-1218
3.2.8. veebruaril 2021 edastas Keskkonnaministeerium korralduse eelnõu kohalikele omavalitsustele arvamuse avaldamiseks. Kaebajat ministeerium menetlusse ei kaasanud, rikkudes seega haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg-t 1. Järveäärsete kinnistute omanikud on võimalik ülemääraste pingutusteta välja selgitada ja ära kuulata. Menetluse läbiviimine menetlusosaliste teadmata ja nendega suhtlemata pole kooskõlas hea halduse põhimõttega (põhiseaduse (PS) § 14). Kaebaja sai eelnõust teada kolmandate isikute kaudu. Seejärel võttis kaebaja ühendust Lääne-Harju Vallavalitsusega.
3.3.Lääne-Harju vald edastas ministeeriumile 16. veebruaril 2021 oma seisukoha, kus väljendas muret Rummu järve avaliku kasutusega seotud ohtude üle ja palus kaasata menetlusse eraomandis olevate kinnistute omanikud. Vald leidis, et eelnõus pole selgitatud, mis kaalutlustel Rummu järv avalikult kasutatavate veekogude nimekirja lisada soovitakse. 7. märtsil 2021 esitas kaebaja vallale oma seisukoha eelnõu kohta. Vald edastas kaebaja seisukoha ministeeriumile, kes jättis selle aga tähelepanuta.
3.4.Korralduse eelnõu seletuskirja lisas „Märkuste tabel“ on vastustaja märkinud, et ohutuse tagamiseks võib vald ajutiselt piirata veekogu avalikku kasutamist (veeseaduse (VeeS) § 24 lg 4). Lisaks märkis vastustaja, et Rummu järve pole põhjust nimekirjast välja jätta, kuna VeeS § 24 lg 2 p-des 1–5 ja 7 nimetatud asjaolusid ei esine. Korraldus on põhjendamispuudustega: sellest ei nähtu, et vastustaja oleks arvestanud sellega, et järve kasutamine on ohtlik veekogu põhjas paiknevate rajatiste tõttu. VeeS § 24 lg 4 alusel on veekogu avalikku kasutust võimalik piirata üksnes ajutiselt. Korralduses pole pööratud tähelepanu kaebaja õiguste riivele.
3.5.Kaebaja sai korralduse kehtestamisest teada ligi kuus kuud pärast selle Riigi Teatajas avaldamist. Tegu on üldkorraldusega, mille vaidlustamise tähtaeg hakkas kulgema ajast, mil see kaebaja õigusi piirama hakkas, s.o siis, kui avalikkus asus järve 2022. a suve alguses aktiivselt igaüheõiguste raames kasutama. Seega on kaebus tähtaegne.
3.6.Juhul, kui kohus leiab, et kaebus ei ole tähtaegne, palus kaebaja tähtaeg ennistada põhjusel, et kaebajat ei kaasatud haldusmenetlusse ega teavitatud korralduse andmisest. Tähtaja ennistamine teeniks avalikke huve, kuna Rummu järve avalik kasutus on ohtlik.
4.8. juuli 2022. a määrusega lõpetas Tallinna Halduskohus kaebuse menetluse. Kohus leidis, et kaebus pole tähtaegne ning tähtaja ennistamiseks pole alust.
4.1.Korraldus mõjutas kaebaja õigusi vahetult: kaebajal tekkis kohe kohustus lubada veekogu avalikku kasutust. Oluline pole see, millal avalikkus veekogu tegelikult kasutama asus.
4.2.Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 30 lg 5 järgi avaldatakse Vabariigi Valitsuse korraldused Riigi Teatajas. Tegu on erinormiga HMS § 62 lg 1 reeglist. Praegusel juhul ei kohaldu VVS § 81 lg 11, kuna tegu ei ole üksikjuhtumit reguleeriva haldusaktiga. Kaalukaid põhjuseid kaebetähtaeg ennistada ei ole. Kaebaja teadis korralduse menetlusest. Ta sai esitada oma seisukoha, mis on kajastatud eelnõu seletuskirjas ja mille vastustaja võttis teatavaks. Kaebajal oli võimalik viia end kurssi Vabariigi Valitsuse korralduste avaldamist ja kaebetähtaega reguleerivate normidega. Kaebajal olnuks võimalik korraldusest teada saada oluliselt varem.
4.3.Kaebaja õiguste riive pole kuigi oluline. Kaebaja on jätnud oma väited ettevõtlusvabaduse ja omandiõiguse riive kohta sisustamata. Selgusetuks jääb, kuidas muudab järve avalik kasutamine kaebaja tehtud investeeringud kasutuks. Väited järve ohtlikkusest ei ole seotud kaebaja õigustega.
2(6)
3-22-1218
5.Kaebaja esitas määruskaebuse, milles palus halduskohtu määruse tühistada ja lugeda kaebus tähtaegseks või ennistada kaebetähtaeg. Lisaks eespool esitatule märkis kaebaja järgmist.
5.1.Riigi Teataja seaduse (RTS) § 3 lg 1 p 5 järgi tuleb Riigi Teatajas avaldada Vabariigi Valitsuse korralduse ametlik terviktekst. RTS § 7 lg 3 järgi on Riigi Teatajas avaldatud akte võimalik leida avaldamise aja, valdkondliku liigituse ning muude andmete alusel, samuti ületekstiotsinguga. Vaidlustatud korraldust pole selle pealkirja järgi võimalik leida ei üldise otsingu ega „terviktekstide“ otsingu alt. Kuna korraldust ei avaldatud nõuetekohaselt, on kaebus tähtaegne.
5.2.Üldkorraldus on üksikjuhtumit reguleeriv haldusakt, mistõttu pidi vastustaja selle kaebajale kätte toimetama. Korraldusse on koondatud palju üksikjuhtumeid, millega on tegu iga korralduses nimetatud veekogu puhul.
5.3.HMS § 31 lg 1 p 1 on kohaldatav vaid selliste veekogude puhul, millel on enam kui sada omanikku. Isegi kui see norm oleks praegusel juhul kohaldatav, laieneks vastustajale seaduses sätestatust intensiivsema teavitamise kohustus (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus (RKHKm) 3-3-1-12-08, p 13). Korraldus riivab intensiivselt kaebaja kui kinnistuomaniku õigusi: sellega võetakse talt õigus otsustada, kes viibib tema kinnistul ja millega seal tegelda võib. Kasvab õnnetuste juhtumise tõenäosus, mispuhul tuleb kaebajal arvestada deliktilise vastutuse võimalusega. Ka võib kaebajal tekkida riskivastutus võlaõigusseaduse § 1056 alusel. Kaebaja peab ümber tegema oma ärimudeli, mis hõlmab pääsmete müüki kaebaja kinnistul viibimiseks.
5.4.Vastustaja teadis, et kaebaja on menetlusest huvitatud. Kaebaja teavitamine korralduse andmisest poleks olnud ebamõistlikult koormav ega kulukas. Korraldusega arvati esimest korda avalikult kasutatavaks vaid neli eraomandis olevat järve, millega oli seotud kokku üheksa kinnistut.
5.5.Kuna korraldust kaebajale kätte ei toimetatud, tuleb lähtuda HKMS § 46 lg-st 7. Kaebaja sai sellest, et kõnealune korraldus olemas võib olla, teada 2022. a maikuus. Seejärel pöördus kaebaja tähtaegselt kohtusse. Kaebaja suhtles korralduse teemal vallaga viimati 2021. aasta märtsis, kuid korraldus anti alles 2021. a detsembris.
5.6.Kaalukaid põhjuseid kaebetähtaeg ennistamata jätta ei esine. Ennistamine ei riivaks kolmandate isikute õiguskindlust, kuna kaebaja esitas kaebuse enne suplushooaja algust.
6.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 9. novembri 2022. a määruse resolutsiooni p-dega 1 ja 2 määruskaebuse ning tühistas halduskohtu määruse osas, millega halduskohus ei lugenud kaebust tähtaegseks ja lõpetas asja menetluse. Ringkonnakohus luges kaebuse tähtaegseks.
6.1.Üldkorralduse vaidlustamise tähtaja kulgema hakkamine sõltub sellest, millal avaldub selle mõju adressaadi õigustele. Korralduse mõju kaebajale avaldus siis, kui avalikkus hakkas kaebajale kuuluvat järve osa kasutama. Järve ääres aja veetmise tavapärast aega arvestades pidi see olema mai alguses. Kuigi korralduse mõju võis olla kinnistuomanikule ettenähtav, ei pruukinud selle täpne ulatus varem selguda. Vähemalt ei olnud korralduse mõju talvel intensiivne. Kaebajale ei ole seetõttu põhjust ette heita seda, et ta korraldust 30-päevase tähtaja jooksul ei vaidlustanud. Kui haldusakt isikule mõju ei avalda, ei ole tal põhjust seda vaidlustada.
6.2.Negatiivse mõju tekkimine isiku õigustele on nõutav iga üldkorralduse vaidlustamisel. Seadusega ei ole erinevatele üldkorraldustele ette nähtud erinevat kaebetähtaega. Oluline pole see, kui abstraktne või konkreetne on üldkorraldus.
3(6)
3-22-1218
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.Vabariigi Valitsus esitas Keskkonnaministeeriumi kaudu määruskaebuse, milles palus ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p-d 1 ja 2 tühistada, saata asi ringkonnakohtule uueks lahendamiseks või jätta jõusse halduskohtu määrus.
7.1.Korraldus hakkas kaebajat mõjutama selle jõustumise hetkest. Oluline pole see, millal korraldus kaebajat intensiivselt mõjutama hakkas. Avalikku veekogu saab kasutada aasta ringi (vt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 37 lg 1). Internetikanalis YouTube on mitmeid videoid Rummu järvel uisutamise kohta. Nähes mõnd veekogu kasutavat, nt uisutavat või kallasrajal liikuvat inimest, pidi kaebaja 2021. a detsembris või 2022. a jaanuaris mõistma, et korraldus on antud. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta pidas korralduse mõju avaldumise kuupäevaks just
1.maid 2022.
7.2.Riigikohtu praktika, mille järgi kaebetähtaeg hakkab kulgema ajast, mil üldkorraldus hakkab kaebaja õigustele mõju avaldama, puudutab abstraktset laadi üldkorraldusi. Praegusel juhul on tegu konkreetse üldkorraldusega, millega muudeti veekogu avalik-õiguslikku seisundit.
7.3.Kaebaja teadis, et haldusmenetlus toimub. Ta pidi menetluse vastu huvi üles näitama. Kaebaja pole seda teinud pärast oma seisukoha esitamist 7. märtsil 2021.
8.Kaebaja esitas vastuse, milles palub määruskaebuse rahuldamata jätta. Kaebaja jäi varem esitatud seisukohtade juurde. Kaebaja lisas, et isegi kui talvel mõni inimene järvele sattus, ei pidanud ta sellest järeldama järve õigusliku staatuse muutumist. Järv koosneb mitmest katastriüksusest, osa neist kuulub riigile ja kohalikule omavalitsusele. Juba enne korralduse jõustumist polnud kaebajal kontrolli selle üle, kes järvel viibib (nt uisutab). Vastustajal pole õigust esitada Riigikohtule uusi tõendeid, milleks on YouTube’i uisutamisvideod.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
9.Ringkonnakohtu määruse resolutsioon jääb muutmata, kuid määruse põhjendusi tuleb muuta vastavalt praeguse määruse põhjendustele (HKMS § 230 lg 5 p 6 koosmõjus §-ga 234).
10.Vaidlustatud Vabariigi Valitsuse korraldus on selles nimetatud veekogude, sh Rummu karjääri avalik-õigusliku seisundi muutmisele suunatud üldkorraldus (HMS § 51 lg 2). Ühte VeeS § 24 lg 1 alusel antavasse õigusakti on seejuures koondatud paljude veekogude seisundit kindlaks määravad otsused.
11.Kolleegium on selgitanud, et üldkorralduse vaidlustamise tähtaja kulgema hakkamine sõltub sellest, millal avaldub selle mõju akti adressaadi õigustele. Juhul, kui üldkorralduse säte mõjutab isiku õigusi vahetult, tuleb kaebus halduskohtule esitada 30 päeva jooksul korralduse teatavakstegemisest. Kui tegemist on aga määramata arvu juhtumeid käsitleva sättega, mis akti adressaadi õigusi selle teatavakstegemise ajal ei mõjuta, saab isik esitada kaebuse üldkorralduse tühistamiseks 30 päeva jooksul pärast mõju ilmnemist, näiteks pärast üldkorralduse alusel tema suhtes toimingu sooritamist või haldusakti andmist (RKHKm 3-3-1-95-07, p 14, 3-19-557/19, p 8).
12.Erinevalt ringkonnakohtust leiab kolleegium, et järve avalikult kasutatavate veekogude nimekirja kandmine mõjutab veekogu ja kaldakinnisasja omaniku õigusi vahetult ja kohe. Selline haldusakt piirab kinnisasja omaniku omandiõigust: ta ei või veekogu avalikku kasutust takistada ning peab lubama igaühel kasutada kallasrada (KeÜS § 37 lg 5 ja § 38 lg-d 1 ja 4). Need kohustused 4(6)
3-22-1218 tekkivad maaomanikul alates Vabariigi Valitsuse korralduse jõustumisest. Oluline pole see, millal ja kui sagedasti inimesed igaüheõigusi kasutama asuvad. Seega pole põhjust arvestada kaebetähtaega praegusel juhul suplushooaja algusest.
13.VVS § 30 lg 5 sätestab: „Vabariigi Valitsuse korraldus jõustub allakirjutamisest, kui korralduses ei sätestata hilisemat tähtpäeva või korraldus tuleb teatavaks teha vastavalt haldusmenetluse seadusele. Vabariigi Valitsuse korraldused avaldatakse Riigi Teataja seadusega ettenähtud korras, välja arvatud korraldused, milles on märgitud teistsugune teatavaks tegemise kord.“ Kuigi VVS § 30 lg 5 esimese lause eesmärk on eeskätt sätestada korralduste jõustumise kord, saab sellest järeldada ka seda, et korralduste teatavaks tegemisel tuleb lähtuda haldusmenetluse seadusest. Korraldused tuleb lisaks HMS-s sätestatud teatavaks tegemisele avaldada Riigi Teatajas. RTS § 2 lg 4 p 3 järgi avaldatakse Vabariigi Valitsuse korraldused Riigi Teataja kolmandas osas „Riigikogu, Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse üksikaktid ning muud dokumendid“.
14.Haldusmenetluse seaduse järgi tuleb haldusakt isikule, kelle õigusi see piirab, reeglina teatavaks teha kättetoimetamisega (HMS § 62 lg 2 p 1). Erandina tehakse haldusakt teatavaks avalikult muu hulgas siis, kui see oleks vaja kätte toimetada enam kui sajale isikule (HMS § 62 lg 3 p 1 koosmõjus § 31 lg 1 p-ga 1). Dokumendi resolutiivosa avaldatakse sellisel juhul üleriigilise levikuga ajalehes või seaduses sätestatud juhtudel väljaandes Ametlikud Teadaanded. Avaldamisega loetakse dokument kättetoimetatuks (HMS § 31 lg 5) ning sellest hakkab kulgema kaebetähtaeg (HKMS § 46 lg 1, vt ka 3-22-348/19, p 10). Haldusorgan ei või piirduda vaid seaduses sätestatud teavitamise korra järgimisega, kui on ette näha, et see ei ole piisav selleks, et teave jõuaks huvitatud isikuteni, ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (vrd RKHKm 3-3-1-31-03, p 26, 3-3-1-12-08, p 13, 3-18-913/85, p 14).
15.Vaidlustatud korraldus piirab eeskätt nende isikute õigusi, kellele kuulub veekogu ja kaldakinnisasi, mis enne korralduse kehtestamist avalikult kasutatavad ei olnud. Korralduse seletuskirja järgi lisatakse sellega avalikult kasutatavate veekogude nimekirja üheksa veekogu. Kaebaja sõnul arvati korraldusega esmakordselt avalikult kasutatavaks neli eraomandis olevat järve, millega oli seotud kokku üheksa eraomandis olevat kinnistut.
16.Vastustajal lasus praegusel juhul kohustus teavitada vaidlustatud korraldusest isiklikult neid isikuid, kelle omandisse kuulusid veekogud või kaldakinnisasjad, mis varem avalikus kasutuses ei olnud. Teavitamine on oluline maaomanikele tõhusa kohtukaebeõiguse tagamiseks (PS § 15) ja hea halduse põhimõtte järgimiseks (PS § 14). Kõnealuste isikute teavitamine ei saanud nimetatud eesmärke arvestades olla vastustaja jaoks ebamõistlikult kulukas. Nõustuda ei saa vastustaja seisukohaga, et korralduse mõju kaebaja õigustele oli praegusel juhul tühine, mistõttu teavitamine ei olnud oluline. Maaomanikul on oluline olla kursis oma kinnistul lasuvate avalik-õiguslike piirangutega. Kohustus võimaldada võõrastel isikutel oma kinnisasja kasutada ei ole omandiõiguse marginaalne piirang.
17.Kuna vastustaja eksis korralduse teatavaks tegemisel haldusmenetluse normide vastu, tuleb kaebetähtaja arvestamisel lähtuda nõuetekohaselt teatavaks tegemata jäetud haldusaktide puhul kohalduvast tähtajast (HKMS § 46 lg 7).
18.Kaebaja sõnul sai ta vaidlustatud korraldusest teada kolmandate isikute kaudu 2022. a maikuus. Vastustaja leiab, et see pole usutav, kuna korraldus avaldati Riigi Teatajas ja ajalehes Postimees. 5(6)
3-22-1218
19.Kaebaja ei pidanud vaidlustatud korraldusest teada saama selle Riigi Teatajas avaldamise ajal. Kaebaja osutab õigesti sellele, et vald suhtles temaga järve avalikult kasutatavate veekogude nimistusse määramise teemal veebruaris-märtsis 2021, kuid Vabariigi Valitsus tegi otsuse alles sama aasta detsembris. Ei ole põhjust eeldada, et kaebaja hoiab kogu selle aja Riigi Teatajas avaldatavatel otsustel aktiivselt silma peal. Õige on ka kaebaja väide, et korralduse leidmine elektroonilisest Riigi Teatajast pole lihtne: üksnes pealkirjaotsingut kasutades seda ei leia, kuigi otsingujuhise järgi peaks otsingutulemuste saamiseks piisama ühe otsinguvälja täitmisest. Ka vastustaja on pärast Riigi Teataja talitusega konsulteerimist tõdenud, et korralduse leidmiseks täpse otsingu vormil on vaja lisaks õigusakti pealkirjale sisestada akti andja ja liik (digitoimiku lk 98).
20.Ka sellest, et teade korralduse vastuvõtmise kohta avaldati ajalehes Postimees, ei saa järeldada, et kaebaja pidi korraldusest varem teada saama. Maaomanik ei pruugi just nimelt seda päevalehte lugeda ja isegi kui loeb, ei tarvitse ta väikesemõõdulist kuulutust märgata (vt digitoimiku lk 92).
21.Kuna kaebaja ei viivitanud pärast Vabariigi Valitsuse korraldusest teada saamist ebamõistlikult kaebuse esitamisega, on kaebus esitatud tähtaegselt. Asi tuleb saata menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.